Revue de l'OCDE sur le développement
Ed. de l’OCDE
I.S.B.N.sans
180 pages
p. 9 à 14
doi: en cours
Veille sur la revue
Ed. de l’OCDE
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Allocution de M. Richard Manning,
no 5 2004/3
Introduction
Introduction
La présente note de référence se veut un complément d’information sur les points I et II de
l’ordre du jour de la réunion du Comité du développement, qui traitent respectivement de l’efficacité
et des modalités de financement de l’aide, et du renforcement des fondations de la croissance et du
développement du secteur privé.
I : Efficacité et modalités de financement de l’aide
a) Architecture de l’aide
A certains signes, il semble que nous entrions aujourd’hui dans une phase d’expansion
considérable de l’aide qui pourrait permettre d’intensifier les programmes dans un large éventail de
secteurs et dans un grand nombre de pays, dont les capacités sont variables. Les instruments et les
mécanismes d’aide évoluent. De toute évidence, si nous voulons être efficaces et, surtout, aider nos
partenaires à prendre en main le processus d’aide dans leur propre pays, nous devons mener une action
plus cohérente. Cela nécessite une approche au niveau des pays, sur laquelle je reviendrai. Mais cela
demande également la mise en place d’une architecture institutionnelle à l’échelle mondiale. Les 22
pays du CAD fournissent une part très importante du financement destiné à un système multilatéral de
plus en plus complexe qui achemine 30 % de l’APD, à travers un vaste réseau d’institutions jouant un
rôle moteur souvent déterminant. Le processus de décision relatif au financement et aux orientations
du système multilatéral est pourtant éclaté entre différents ministères et services dans la plupart des
capitales des pays du CAD, sans qu’une attention suffisante soit portée à l’impact d’une multitude de
décisions successives sur le système multilatéral à travers les banques multilatérales de
développement, les Nations unies et les fonds spéciaux. Un certain nombre d’études sont aujourd’hui
consacrées à ces aspects de l’architecture de l’aide. Pour notre part, au CAD, nous les intégrerons à
notre programme de travail du prochain biennum. L’un de nos objectifs consiste à mieux appréhender
ce qui se passe actuellement au plan de la prise de décision et du financement du système, de façon à
pouvoir, comme tous les autres acteurs du système, prendre mieux conscience de la nature des
évolutions et des obstacles à surmonter. Ce qui devrait déjà en soi favoriser une amélioration de la
prise de décision.
b) Volume de l’aide
Comme je l’indiquais dans mon rapport à l’intention des participants à la réunion de printemps,
l’APD augmente à nouveau. Le montant des ressources supplémentaires que reçoivent les pays pour
les aider à atteindre les Objectifs du millénaire pour le développement est cependant encore modeste,
étant donné qu’elles prennent pour une bonne part la forme de remises de dettes ou d’une aide
d’urgence ou à la reconstruction. De nouvelles augmentations sont prévues en 2006, conformément
aux engagements pris à Monterrey en 2002. Le tableau 1 présente les dernières projections du CAD
pour 2006, qui tablent sur un accroissement de l’APD de quelque 27 % entre 2003 et 2006, soit
l’équivalent de 18 milliards de dollars aux prix et taux de change de 2003, étant entendu que les
membres du CAD honorent les engagements qu’ils ont publiquement souscrits. Même si ces sommes
sont considérables, elles restent néanmoins sensiblement au dessous du surcroît de ressources
extérieures nécessaires, d’après les analyses, pour faire des OMD une réalité à l’horizon 2015.
Il est encourageant de constater que, depuis la réunion de printemps, deux pays de plus –
l’Espagne et le Royaume-Uni – ont arrêté un calendrier en vue de se conformer à l’objectif fixé par les
Nations unies d’une APD égale à 0.7 % du RNB, ce qui porterait à 11 (sur 22) le nombre de pays
membres du CAD à avoir soit atteint cet objectif soit annoncé la date à laquelle ils souhaitent
l’atteindre. Si ces engagements à long terme, et ceux déjà pris par les autres membres du CAD, sont
tenus, 15 milliards de dollars d’APD supplémentaires seront disponibles d’ici 2010, ce qui portera
l’APD totale à plus de 100 milliards de dollars. A 0.32 % du RNB, le niveau resterait néanmoins en
deçà de la tendance à long terme, soit 0.33 % du RNB, qui était la norme jusqu’en 1992. Cependant,
comme neuf membres du CAD n’ont pas encore fait part de leur intention d’accroître leur APD à
compter de 2006, les possibilités d’augmentation sont substantielles. A la faveur de l’effort
d’évaluation des progrès accomplis qui aura lieu en 2005, il serait opportun, comme cela avait été fait
dans le contexte de Monterrey, d’envisager plus précisément les engagements à moyen terme (à
l’horizon 2010, par exemple) qui pourraient être pris en ce qui concerne l’APD pour aider les pays à
réaliser les OMD, et les moyens d’accroître le volume de ressources supplémentaires effectivement
reçues par les pays en développement. Dans ce contexte, la Quatorzième reconstitution des ressources
de l’IDA a valeur de test pour montrer dans quelle mesure les donneurs sont prêts à transférer
davantage de ressources via les circuits multilatéraux.
Tableau 1.
Perspectives d’évolution de l’APD des membres du CAD
c) Harmonisation et alignement pour une aide plus efficace
Depuis le Forum à haut niveau de Rome où, il y a dix-huit mois, ont été entérinés la Déclaration
de Rome et les principes découlant des bonnes pratiques, il est réconfortant de constater que la
communauté internationale s’applique de plus en plus à améliorer les procédures, pratiques et
politiques d’aide afin d’obtenir de meilleurs résultats au regard du développement. Plus de 60 pays
partenaires et 40 institutions bilatérales et multilatérales mènent désormais des activités touchant à
l’harmonisation et à l’alignement. La simplification des procédures et des pratiques, les travaux
analytiques conjoints, une plus grande attention portée à l’obtention de résultats en matière de
planification et de mise en œuvre de stratégies de développement convenues d’un commun accord, la
délégation de pouvoirs en matière de coopération, l’utilisation de documents et de procédures
communs dans la passation de marchés et la gestion financière (comptabilité et publication d’états)
sont des modes opératoires qui trouvent de plus en plus leur place dans les activités sur le terrain. En
outre, on s’intéresse de plus en plus à l’extension de ces pratiques au financement consenti par les
Fonds mondiaux, et dans des situations de partenariat difficile. Je me félicite de pouvoir dire que ces
efforts sont guidés et soutenus par le Groupe de travail sur l’efficacité de l’aide du CAD-OCDE et ses
membres – organismes bilatéraux, Banque mondiale, FMI, banques régionales de développement,
institutions des Nations unies et 14 pays partenaires – qui coopèrent étroitement entre eux et avec les
autres pays partenaires.
Cependant, au regard des engagements souscrits en vue de modifier sensiblement la façon dont
les donneurs gèrent et acheminent l’aide dans nos pays partenaires, les résultats pourraient être bien
meilleurs. Il n’y a pas encore de véritable impulsion ou d’élan permettant de mettre systématiquement
et largement en œuvre les bonnes pratiques, qui ne sont pas encore devenues la norme. Ce constat
s’appuie sur les résultats d’une enquête menée par l’Équipe de projet du CAD sur l’harmonisation et
l’alignement dans les 14 pays partenaires, sur des informations quant au rôle facilitateur du CAD et
sur les efforts d’harmonisation et d’alignement déployés par d’autres pays partenaires, dont la Banque
mondiale a fait la synthèse. Les donneurs, bilatéraux et multilatéraux, doivent encore consentir un
effort considérable pour améliorer ensemble l’efficacité de l’aide.
Nous devons aller beaucoup plus loin si nous voulons parvenir à mieux aligner l’aide fournie par
les donneurs sur les stratégies et priorités nationales. Il ne suffira pas d’accroître le volume de l’aide
pour atteindre les OMD d’ici 2015. Des progrès significatifs devront en outre être faits pour garantir le
financement à moyen terme – intérieur et extérieur – des programmes de développement des pays
partenaires (y compris les coûts récurrents). La concrétisation de ces objectifs nécessitera
obligatoirement des réformes de la part des donneurs quant aux modalités d’acheminement de leur
aide au développement. Il leur appartiendra par exemple de veiller à programmer, concevoir et inscrire
leurs apports d’aide dans un cadre de planification à moyen terme compatible avec les stratégies
nationales de développement des partenaires. De leur côté, les autorités des pays partenaires devront
pouvoir compter sur des informations fiables quant au volume des apports d’aide, aux modalités de
versement et aux conditions d’acheminement. Dans le même ordre d’idées, les pays partenaires
devront intensifier leurs efforts de mobilisation des ressources nationales en veillant à la viabilité des
finances publiques et en instaurant un climat propice à l’investissement public et privé. Il est à cet
égard essentiel de mettre en place des systèmes de gestion des finances publiques efficaces, efficients,
transparents et permettant la reddition de comptes afin de faciliter la mobilisation des ressources
publiques et leur gestion par les pouvoirs publics. Le CAD poursuit activement le dialogue avec les
donneurs et les pays partenaires sur ces questions, dans l’optique d’établir un recueil des bonnes
pratiques sur la façon dont les donneurs peuvent rendre plus efficaces et prévisibles les mécanismes
d’acheminement de leur aide.
Je trouve encourageant que, dans un certain nombre de pays, avec le concours du Partenariat
spécial pour l’Afrique, les donneurs intéressés et les autorités nationales se soient activement engagés
à atteindre ces objectifs. Néanmoins, les coûts de transaction associés à la simple conclusion d’un
accord sur une déclaration conjointe s’avèrent considérables, et il y a peu de modèles opérationnels
susceptibles d’être largement réutilisés.
L’alignement des pratiques des donneurs sur les procédures et systèmes nationaux n’est pas une
entreprise facile. Nous devons, collectivement, trouver des moyens de mener à bien et gérer nos
programmes d’aide qui aient pour effet de renforcer les capacités au lieu de les dissiper. Les
programmes de renforcement des capacités doivent être mieux ciblés et plus harmonisés, et s’appuyer
sur des financements multipartites bâtis autour de procédures communes. Un bon moyen d’apprécier
l’impact de l’aide sur le développement est de déterminer si, à terme, elle contribue à renforcer les
systèmes en vigueur dans le pays. En matière d’alignement et de viabilité, l’obligation de se conformer
à des critères de reddition de comptes relevant de procédures propres à chaque donneur et la
prolifération d’unités de gestion de projets extérieures aux systèmes nationaux vont à l’encontre des
pratiques optimales. Un document récent du Conseil des administrateurs de la Banque mondiale
aborde divers aspects de l’utilisation des systèmes nationaux dans le cadre de ses propres activités.
Dans ce domaine, la diffusion rapide des enseignements tirés de l’expérience, l’adaptation aux
circonstances propres à un pays en particulier et l’adoption plus généralisée de bonnes pratiques
doivent être encouragées.
d) Gestion axée sur les résultats
A Marrakech, en février de cette année, les donneurs et les pays partenaires se sont entendus sur
les principes de base d’une gestion axée sur les résultats obtenus au regard du développement et sur un
Plan d’action leur permettant de dresser ensemble un bilan de l’expérience et des bonnes pratiques
recensées dans divers domaines, à savoir le recentrage des stratégies nationales de développement sur
les résultats, l’alignement des programmes de coopération sur ces résultats, et l’harmonisation des
systèmes de suivi et d’évaluation de façon à mesurer les progrès réalisés vers l’obtention de ces
résultats. Les travaux relatifs à ce plan d’action sont menés à bien par plusieurs équipes de projet dans
le cadre de l’Activité conjointe sur la gestion au service de résultats.
La gestion axée sur les résultats doit pouvoir s’appuyer sur des systèmes statistiques nationaux
propres à assurer le suivi et l’évaluation des stratégies de lutte contre la pauvreté et la notification des
résultats obtenus sur la voie de la réalisation des OMD. Entre l’adoption de la Déclaration du
millénaire en 2000 et le premier examen intermédiaire en 2005, des progrès auront été faits pour
améliorer les systèmes statistiques des pays, grâce aux efforts déployés dans le cadre de nombreuses
initiatives internationales. Toutefois, la plupart des données utilisées pour suivre les progrès de la
réalisation des OMD résultent de modèles statistiques – mis au point par des organismes
internationaux en ne tenant guère compte des observations faites au plan national – plutôt que de
mesures réelles. Il faudrait qu’en 2010, lors du prochain bilan des OMD, l’exercice se fonde sur des
données recueillies par les pays eux-mêmes à leur propre initiative, qui servent au premier chef à
l’élaboration et au suivi des politiques et programmes nationaux. Dans cette perspective, les pays en
développement ont encore besoin d’une aide extérieure substantielle pour perfectionner leurs systèmes
statistiques. En outre, les donneurs eux-mêmes doivent recueillir auprès des pays en développement
des informations statistiques de meilleure qualité de façon à mesurer plus précisément l’impact de leur
aide.
e) Forum à haut niveau de Paris, mars 2005
Dans moins de six mois, la communauté des donneurs, les pays partenaires et les représentants de
la société civile se trouveront réunis à l’occasion du Forum à haut niveau de Paris. Ce sera l’occasion
d’évaluer les progrès accomplis et d’en rendre compte, eu égard aux engagements pris à Rome par les
donneurs aussi bien que par les pays partenaires. Il appartient à la communauté internationale des
donneurs de faire fond sur les progrès déjà accomplis et d’insuffler un nouvel élan à l’entreprise. Les
échanges de vues sur les problèmes rencontrés doivent être ouverts et transparents, et aboutir à un
accord sur un ensemble d’actions liées à des échéances précises de façon à accélérer ou à intensifier
l’effort d’harmonisation et d’alignement. Dans ce contexte, quatre ateliers régionaux importants sont
prévus – deux en Asie, un en Afrique et un en Amérique latine et Caraïbes. Il y sera question en
particulier des principes fondamentaux énoncés à Marrakech et des premiers résultats des travaux des
équipes de projet dans le cadre de l’Activité conjointe sur la gestion au service de résultats. Avec les
travaux entrepris par le Groupe de travail du CAD en vue de recenser les bonnes pratiques, les études
de cas, les analyses et les principaux rapports d’étape sur les progrès de l’harmonisation et de
l’alignement, ces ateliers constitueront des éléments importants du Forum à haut niveau de Paris. Je
me réjouis à l’idée de rendre compte des résultats de ce Forum à la prochaine réunion du Comité du
développement en avril 2005.
II. Renforcer les fondations de la croissance et du développement du secteur privé
Par l’intermédiaire de son Réseau sur la réduction de la pauvreté (POVNET), le CAD est
particulièrement attentif dans son effort pour combattre la pauvreté au “programme d’action en faveur
de la croissance”. Il s’intéresse en particulier aux moyens d’utiliser l’aide au service d’une dynamique
de croissance viable à long terme et de maximiser l’impact de cette croissance sur la réduction de la
pauvreté. Autant de préoccupations qui sont des éléments constitutifs du programme du CAD pour une
croissance sans exclus.
Le secteur privé, l’agriculture et l’infrastructure sont trois domaines où une plus grande efficacité
de l’APD contribuerait à progresser dans cette direction. Une croissance durable ne saurait être
envisagée sans un secteur privé vigoureux et dynamique. L’agriculture compte pour une part
importante du PIB des pays en développement et la majorité des pauvres vivent en milieu rural. Enfin,
c’est de la quantité et de la qualité des infrastructures que dépend la participation et la contribution des
pauvres à l’instauration d’une croissance à large assise.
Le réseau POVNET travaille donc sur ces trois thèmes, en s’intéressant tout particulièrement à ce
que les donneurs doivent apprendre à faire mieux, davantage ou avec des méthodes plus axées sur la
viabilité pour avoir une réelle incidence sur la croissance et pour que cette dernière bénéficie aux
pauvres. En ce qui concerne le secteur privé, l’accent est mis sur des questions telles que les
incitations à investir, et les moyens de favoriser l’ouverture aux échanges et à l’investissement (à
l’échelle régionale et mondiale), d’assurer un meilleur fonctionnement des marchés pour les pauvres et
de réduire les coûts et les obstacles administratifs qui entravent l’activité, y compris dans le secteur
informel. Pour ce qui est de l’agriculture, il s’agit de questions comme l’impact probable des chaînes
de valeur mondiales (et de supermarchés), les moyens de faire face aux risques et d’éviter une
exposition excessive au danger et les moyens de consolider et de diversifier les stratégies de
subsistance. En matière d’infrastructures, il s’agit de déterminer comment celles-ci peuvent mieux être
exploitées au bénéfice des populations pauvres en termes de productivité et d’accès, et comment
associer ces populations aux décisions et aux investissements d’infrastructure.
L’instauration de conditions favorables demeure essentielle à toute action visant à asseoir une
croissance sans exclus. C’est à juste titre que le Rapport sur le développement dans le monde de 2005
traite de questions comme les coûts, les risques et la concurrence. Mais ces efforts ne suffisent pas. Du
côté de l’offre, il s’agit notamment d’aider les entreprises à mieux savoir identifier et exploiter les
opportunités découlant de l’amélioration de la conjoncture et de la mondialisation. Les travaux du
CAD dans ce domaine portent en particulier sur le renforcement des capacités commerciales, en
réponse au Programme de Doha pour le développement. Cela étant, de nombreux pays ne présentent
tout simplement aucun attrait pour les capitaux mobiles, du fait de leur situation géographique (pays
enclavés, sans richesses minérales, aux conditions climatiques difficiles) et économique (marchés peu
développés, coûts élevés, faible rentabilité, etc.). Le réseau POVNET s’interroge sur les moyens de
relier ces pays à d’autres régions par le biais des TIC, de projets d’infrastructure régionaux, etc.
Les donneurs ont encore beaucoup de chemin à parcourir et doivent le faire avec le concours
d’autres acteurs clés. L’absence de cohérence entre les politiques (tant dans les pays de l'OCDE que
dans les pays en développement) est un obstacle majeur à une croissance qui bénéficie aux pauvres.
Les donneurs consacrent une part importante de leur APD à cette question, mais on peut se demander
si l’aide s’attaque véritablement aux principaux goulets d’étranglement et est suffisamment stratégique
dans son impact global. Le CAD travaille actuellement avec le Comité de l’investissement de l'OCDE
à l’élaboration d’un Cadre d’action pour l’investissement dans les pays en développement dont l’une
des composantes viserait à dégager des synergies entre l’APD et l’investissement, et déterminer
comment mieux utiliser l’APD afin de promouvoir un investissement essentiel à l’instauration d’une
croissance sans exclus.
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