À son arrivée au pouvoir, F. H. Cardoso disposait pourtant d’un immense capital de confiance. Cette confiance était fondée sur la réussite du programme de stabilisation anti-inflationniste qu’il impulsa comme ministre des finances du précédent Président Itamar Franco. Elle était due également au soutien quasi unanime des « élites » modernisatrices du capitalisme brésilien. Comme celles-ci, il défendait une intensification de l’ouverture commerciale, technologique et financière du pays. Comme elles encore, il proposait une profonde réforme du secteur public, réforme conditionnant en retour la consolidation du programme macroéconomique de stabilisation. Plus qu’elles enfin, il s’était battu, lors de la dictature militaire, pour la démocratisation et l’assainissement de l’univers politique qu’il avait par ailleurs contribué à décrypter comme sociologue [1], et pour que le pays tourne enfin le dos à la « spirale inégalitaire » sur laquelle était fondée en grande part le « miracle brésilien » des décennies 1950-1970 [2]. L’ouverture prônée par la nouvelle équipe était bien évidemment une ouverture au monde, et en particulier au monde développé, auquel le pays voulait s’identifier. Mais elle était également tournée vers les voisins les plus proches avec l’approfondissement du Mercosur, le Marché commun du sud de l’Amérique latine issu du traité d’Asunción (1991) et qui réunit Brésil, Argentine, Paraguay et Uruguay, et plus récemment à titre d’associés la Bolivie et le Chili.

Quel bilan peut-on tirer de ces deux mandats de quatre années (1995-2002) ? De quelle situation économique le successeur du Président actuel héritera-t-il ? Pour tenter d’éclairer le débat, nous rappellerons dans une première partie, les objectifs du gouvernement Cardoso lors de son arrivée au pouvoir, les difficultés prévisibles qu’il devait affronter et les premiers résultats des chantiers mis en œuvre. L’ampleur des déséquilibres structurels, mais surtout la multiplication des chocs externes, n’ont toutefois laissé qu’un court répit à ce gouvernement : une large part de cette première partie sera donc consacrée à l’analyse des crises majeures qui ont affecté la balance des paiements pendant les deux mandats.

Comme le soulignent beaucoup d’observateurs, nombre de problèmes passés et présents de l’économie brésilienne viennent du secteur public. C’est donc avant tout à une réflexion sur les déséquilibres qui affectent l’administration brésilienne, à leurs conséquences macroéconomiques et aux réformes menées que sera consacrée la seconde partie.

Nous conclurons par un rappel des incertitudes économiques qui pèsent sur les objectifs du nouvel accord conclu le 7 août avec le FMI.

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Principaux indicateurs macroéconomiques du Brésil

Dès les premiers mois du plan, l’inflation chute brutalement : d’un rythme annuel de 4922 % dans les 12 mois précédant la réforme monétaire (instituant le real au 1^er juillet 1994) elle passe à 28 % dans les 12 mois qui suivent, et ce sans blocage autoritaire des variables nominales. La nouvelle monnaie et, plus généralement, la politique économique proposée bénéficient rapidement d’une forte crédibilité, comme en témoigne sa valorisation brutale en 1994 (dans le cadre d’un régime d’ancrage cambiaire avec un plafond de 1 real pour 1 dollar, auquel succède à partir de 1995 une bande de fluctuation étroite et légèrement glissante).

Quels étaient les objectifs du programme adopté ?

La réalisation d’objectifs structurels visant à améliorer le fonctionnement des marchés et l’affectation des ressources conditionnait la consolidation du programme de stabilisation macroéconomique de court terme. Il convenait toutefois de faire face aux tensions internes et externes de court terme que ne manquent pas de susciter les premières étapes de ce type de programme.

Les deux premiers facteurs expliquent la baisse du taux d’épargne et le creusement du déficit courant. Dans le contexte des années 1990, marqué par un retour des flux de capitaux destinés à l’Amérique latine (consécutif au Plan Brady), ce déficit transitoire pouvait sembler indolore. D’autant que ce retour sur le marché des capitaux rompait en grande part avec la logique de l’endettement bancaire des années 1970-1980 au profit de la dette obligataire, et des acquisitions d’actions — qu’il s’agisse d’investissements de portefeuille ou même d’investissements directs (tableau 2). Les privatisations, justifiées par la remise en ordre des finances publiques et l’élimination des sources potentielles de déficit budgétaire, constituaient également un appât et un support pour les capitaux internationaux.

Après une première année marquée par la restauration de l’équilibre budgétaire (grâce à une hausse des recettes fiscales et à une meilleure maîtrise des dépenses), le déficit public se creuse à nouveau en 1995. Son financement, essentiellement interne, contribue à accroître le loyer de l’argent, le niveau des taux attirant en retour les capitaux flottants. Par comparaison avec l’Argentine, on peut toutefois parler comme Benaroya (1996) de « gestion pragmatique » de la balance des paiements, et ce dans ses trois composantes : taux de change, politique commerciale et maîtrise des flux de capitaux. Lorsque l’appréciation est trop forte et les entrées de capitaux dangereuses, le gouvernement n’hésite ni à gérer le flottement, ni à stériliser les variations de réserves, ni surtout à instaurer et modifier au coup par coup une taxation sur les mouvements financiers. Et quand la balance commerciale se dégrade trop fortement, des obstacles quantitatifs et tarifaires ciblés sur les échanges extérieurs sont réintroduits. Enfin, lorsque le taux de change effectif réel tend à se déprécier (début 1995), il instaure une bande de fluctuation dont il gère la dérive. En résumé, le pragmatisme de la politique conjoncturelle et les entrées de capitaux visent à acheter du temps pour réaliser les réformes structurelles tout en s’efforçant d’entretenir la confiance des marchés.

2
Évolution structurelle des flux de capitaux à destination du Brésil

Mais dans une économie mondiale de marchés financiers privés, rien ne garantit la compatibilité instantanée entre offres de capitaux et besoins de financement des économies émergentes, ni quantitativement, ni qualitativement. Surtout, les freins socio-politiques et institutionnels à la remise en ordre réelle et financière des économies latino-américaines, en particulier de l’économie brésilienne, ont été largement sous-estimés par l’équipe de F. H. Cardoso. Il aurait fallu également que les entrées de capitaux ne provoquent pas une perte de compétitivité dans le secteur des biens échangeables — l’une des manifestations de ce qu’il est convenu d’appeler le « syndrome hollandais » (encadré 1) — mais contribuent au contraire à moderniser l’appareil productif et à accélérer l’accroissement de gains de productivité. Compte tenu de l’usage de ces sommes, il ne semble pas que ce soit majoritairement le cas. Rappelons que la stérilisation de ces entrées massives de capitaux est toujours une opération difficilement tenable à long terme. Elle implique en effet une émission croissante de titres dont le coût dû à la rémunération (au taux interne) dépasse de très loin le rendement des réserves officielles sur le marché international des capitaux.

En définitive, l’accumulation de réserves (graphique 3) ne procura qu’une sécurité relative. La hausse des primes de risque sur les titres émis sur les marchés émergents qui suivit la diffusion de la crise asiatique de 1997, et plus encore celle de la crise russe de 1998, révéla d’ailleurs rapidement la faiblesse des marges de manœuvre de la politique macroéconomique.

Le Brésil avait de bonnes raisons d’être touché par la spéculation. Comment, en effet, justifier l’ampleur et la durée de la surévaluation réelle (graphique 4) ? Ou la forte proportion de la dette à court terme en dollars, même en prenant en compte le niveau des réserves ? Ou pire, la piètre gestion d’un secteur public dont les réformes ont tardé à venir ? En ajournant les décisions structurelles douloureuses au bénéfice des solutions « court termistes et opportunistes », le contexte électoral ne contribuait pas à rassurer les opérateurs. En résumé, nombre de pays peuvent invoquer la globalisation et les phénomènes de contagion mimétiques d’une économie financière internationale « de casino » ; mais la crise brésilienne s’explique essentiellement par la détérioration des fondamentaux, une détérioration que les marchés ne pouvaient longtemps ignorer. Pour reprendre la typologie en vigueur, c’est donc une crise « de première génération » (encadré 2).

D’août 1998 à la dévaluation du 12 janvier 1999, les réserves de la Banque centrale chutent d’une trentaine de milliards de dollars. La hausse des taux d’intérêt réels domestiques (graphique 5) ne parvient pas à freiner la fuite des capitaux ; elle accroît par contre la charge de la dette interne privée et publique, alimentant en retour la spéculation. Le gouvernement a certes élargi les marges de fluctuation du real, mais sans que cela n’allège suffisamment la pression spéculative. Les autorités doivent donc se résoudre à abandonner la politique d’ancrage cambiaire, avec pour conséquence une phase de surajustement du taux de change dans le contexte d’une très grande volatilité ; car si la crise a largement été anticipée, le niveau d’équilibre du taux de change est transitoirement indéterminé. Il faut attendre trois mois pour qu’en mars, la parité se stabilise autour de 1,7 real par dollar. Cette stabilisation doit certes un peu à l’adoption dans l’urgence de mesures budgétaires trop longtemps retardées et d’une politique monétaire drastique ; mais elle doit surtout beaucoup au décaissement par le FMI d’une nouvelle tranche de crédit, associée à un nouvel accord. Cet accord prévoit un rééquilibrage de la balance des opérations courantes au prix d’une récession brutale (de l’ordre de 3,8 % pour 1999) et d’une relance de l’inflation (16,8 %).

Les alternatives à un tel plan étaient d’ailleurs limitées. S’agissait-il d’adopter une autre politique de change, et en particulier, un régime de currency board, à la manière argentine ? Dans un pays où les compromis politiques sont très instables et les promesses rarement tenues (aucun programme macroéconomique négocié avec le FMI n’a jamais été mené à son terme au Brésil !), un tel système peut paraître séduisant, justifié pour ceux qui le soutiennent par la discipline qu’il impose à la politique économique. La désastreuse expérience argentine montre toutefois les limites du volontarisme, lorsque les rigidités institutionnelles interdisent les ajustements de la politique économique aux chocs exogènes et aux déséquilibres non réversibles qu’ils engendrent !

S’agissait-il de consolider dettes interne et externe ? En dehors des solutions de marchés, une telle consolidation ne peut venir que d’une longue négociation avec les créanciers et le FMI, ou doit être imposée, comme suite d’un moratoire. Le Plan Collor (Zantman, 1990), peu différent d’un moratoire, avait contribué à diminuer fortement la dette interne, mais au prix d’une désorganisation totale du système productif et financier (dont le portefeuille de titres de la dette publique constituait la trésorerie). Une stratégie spoliatrice, solution de rupture avec les créanciers internes ou externes, était en outre contradictoire avec toute la politique suivie par F. H. Cardoso. Quant à la consolidation négociée, elle n’était pas à l’ordre du jour du FMI.

La décision prise était donc celle qui avait le moins d’implications à long terme. La réalisation des engagements souscrits a d’ailleurs en grande part été ajournée dès les premiers signes d’embellie.

Finalement, le coût de l’ajustement est limité : non seulement le PIB de 1999 ne poursuit pas la chute amorcée en 1998, mais il se stabilise (+ 0,7 %) avant de rebondir en 2000 (4,4 %, mieux donc que les 3,8 % prévus). Quant à l’inflation, elle ne dépasse pas 8,4 %, et retombe à 5,3 % en 2000, en dessous des 6,5 % du programme négocié. Le maintien, puis la hausse du PIB, aurait dû faciliter le contrôle de la dette nette du secteur public. Or, si l’écart réalisation/objectif est limité en 2000 (49,3 % du PIB contre 46,5 %), il s’accroît au cours des semestres suivants, du fait de la récession et de la lenteur des réformes budgétaires (le ratio dette/PIB atteint 53,3 % en 2001 contre 44,3 % prévu, le taux de croissance du PIB ne dépassant pas 1,7 % contre 4,8 % dans le programme négocié avec le FMI). Cette situation alimente un temps la méfiance des marchés en accroissant brutalement les risques de contagion de la crise argentine (au cours de second semestre 2001) jusqu’à l’octroi en septembre d’une ligne de crédit complémentaire de 15 milliards de dollars le FMI. Après avoir perdu 37 % de sa valeur au cours des 10 premiers mois de l’année, le real va regagner 16 % au cours des 2 mois suivants.

La résolution de ces crises permet-elle de conclure à une surestimation par les marchés du « risque Brésil », surestimation qui s’évanouirait à chaque intervention du Fonds ? On ne peut certes émettre un jugement sur la qualité des fondamentaux sans tenir compte du statut économique et stratégique du Brésil pour les États-Unis et au-delà, pour les marchés financiers. Mais comme l’a prouvé le dénouement de la crise de 1998-1999, l’aide massive a ajourné l’ajustement de quelques mois. Elle n’a pas évité le déclenchement de la crise.

En résumé, la seule observation des fondamentaux ne saurait épuiser l’analyse de la situation brésilienne. Comme pour nombre d’économies émergentes, les ratios d’endettement brésiliens ne diffèrent d’ailleurs pas de ceux des économies développées : ils peuvent même paraître faibles eu égard au potentiel d’ouverture et de croissance du Brésil. Les indicateurs macroéconomiques internes ne constituent que l’un des éléments d’appréciation, à côté des variables géopolitiques, et des indicateurs économiques relatifs à l’environnement international. Dans le cas brésilien, c’est une nouvelle fois l’échéance électorale (comme, rappelons-le, lors de la crise russe de 1998), qui a rendu le mélange détonnant. D’autant que la consultation du dernier trimestre 2002 constitue un enjeu politique majeur, regroupant élections fédérales (présidentielle, législative et sénatoriale), et régionales (gouverneurs et députés des États fédérés). Et comme le montre l’étroite corrélation entre l’effondrement du taux de change, la montée des primes de risque sur les titres publics (le « risque Brésil »), et la forte progression de l’opposition de gauche vers la fin du second trimestre, c’est la publication des premiers sondages électoraux qui a fonctionné comme détonateur. A partir du mois de mai, le real se dévalorise d’environ 7 à 8 % par mois, passant de 2,32 à 3,11 real par dollar d’avril à août 2002.

Les deux principaux candidats de gauche (Luiz Inacio Lula da Silva et Ciro Gomes) ne ménagent pourtant pas leurs efforts pour désarmer la spéculation. Ils ont construit des coalitions électorales incluant quelques-uns des responsables conservateurs les plus représentatifs ; ils reviennent maintenant sur les promesses de rupture, s’engageant à poursuivre la politique d’assainissement menée par l’actuel gouvernement. Rien n’y fait, les agences de notation suréagissant au moindre signe d’une montée de l’opposition dans l’opinion, et provoquant un cercle vicieux maintenant classique dans la littérature (la volatilité des marchés aggrave le risque pays, accentuant en retour la panique des marchés). Les anathèmes lancés par certains ténors des marchés financiers (comme G. Soros dans le grand quotidien brésilien la Folha de Sao Paulo) contre les candidats d’opposition, et la prédiction publique de l’un des économistes les plus respectés du FMI, Morris Goldstein, estimant à 70 % la probabilité d’une restructuration de la dette brésilienne avant la fin 2003, n’ont bien évidemment pas contribué à apaiser la situation.

Pour conjurer le « spectre argentin » d’une banqueroute généralisée débouchant sur une déclaration de défaut, le FMI est donc à nouveau intervenu avec l’octroi d’un financement de 30 milliards de dollars sur 15 mois, dont 6 milliards pour 2002. Le dénouement reste incertain tant que le nom du futur Président et les contours de la majorité politique sur laquelle il s’appuiera ne seront pas connus. L’élection de l’un des candidats de la gauche pourrait bien évidemment parachever l’effondrement du real. Alternance politique ne signifie toutefois pas forcément alternance économique et la scène politique brésilienne a démontré depuis longtemps la capacité de ses acteurs à nouer les compromis les plus inattendus.

Quelle qu’elle soit, l’équipe qui gouvernera le pays en janvier 2003 ne pourra cependant pas restaurer ses marges de manœuvres sans une consolidation durable des finances publiques, avec ou sans soutien des marchés financiers et des institutions internationales.

Les facteurs que nous venons d’évoquer sont principalement conjoncturels. Les comptes du secteur public sont également minés par des facteurs structurels, souvent identiques à ceux dénoncés dans les pays les plus développés : ainsi en est-il du déséquilibre « cotisations/prestations » du système de Prévoyance sociale. Structurelles également sont les causes de dégradation du solde opérationnel (somme du solde primaire et des intérêts de la dette, le tout corrigé par l’inflation) liées au fédéralisme : elles appellent de profondes réformes touchant à la redéfinition des relations budgétaires entre États fédérés et administration centrale. Dans les deux cas, nous constaterons que les réformes amorcées dans les dernières années de la décennie 1990 doivent être approfondies de façon à garantir un équilibre durable des finances publiques, même si elles expliquent en partie l’excédent primaire du secteur public dégagé à partir de 1999.

Mais comme dans les années qui précèdent les deux mandats de F. H. Cardoso, la principale cause de déficit du solde public opérationnel reste le poids croissant des intérêts de la dette publique. Le service des intérêts est à peu près équivalent au déficit opérationnel sur la période 1995-1998, et il lui est largement supérieur en valeur absolue sur la période 1999-2001 (tableau 3). Le service de la dette interne en constitue d’ailleurs, de loin, la majeure partie. Son augmentation découle du maintien déjà évoqué de taux d’intérêt élevés, pratique que le gouvernement justifie au nom de la stabilisation des prix et du taux de change. Avec la résurgence du déficit primaire sur la période 1995-1997, la hausse de ces charges financières induit une dynamique d’augmentation d’une dette interne à maturité très courte. Nous détaillerons plus loin cette dynamique, après avoir analysé les réformes en cours.

3
L’évolution du solde des comptes du secteur public (1990-2001)

La montée du chômage et le développement du travail informel expliquent, comme ailleurs, la baisse du nombre des cotisants. Mais c’est du côté des dépenses qu’il faut chercher une grande part des difficultés et donc des solutions, qu’il s’agisse du nombre des bénéficiaires ou du montant des prestations perçues. Le premier facteur résulte mécaniquement de l’allongement de l’espérance de vie : d’une cinquantaine d’années quand furent créés les premiers régimes de retraite dans les années 1920, elle est aujourd’hui de 69 ans, alors que l’âge moyen de départ à la retraite est de 53 ans. En conséquence, au milieu de la décennie 1990, le rapport entre cotisants et bénéficiaires n’est plus que de 2,3 pour 1, contre 4 pour 1 dans les années 1970 (Vidal, 1996).

Mais le vieillissement de la population est loin de constituer une explication suffisante. Comparé aux pays industrialisés pour lesquels le rapport actifs/inactifs est plus défavorable et le revenu par tête nettement plus élevé, le système de retraite brésilien apparaît particulièrement généreux. Les dépenses de pensions versées par un organisme public aux agents des secteurs privé et public représentent environ 9 % du PIB, soit un chiffre supérieur à la moyenne des pays de l’OCDE. Et l’âge moyen de départ à la retraite est systématiquement inférieur, ce qui pouvait se justifier par une espérance de vie moins élevée… mais n’est plus supportable à mesure qu’elle se rapproche de celle des pays industrialisés. La Constitution de 1988 a même permis de renforcer une législation déjà favorable aux départs précoces à la retraite, en particulier dans la fonction publique. Elle permet, par exemple, aux enseignants de bénéficier d’une pension au taux le plus élevé après 30 ans d’activité pour les hommes et 25 ans pour les femmes, contre 35 ans et 30 ans dans le régime général du secteur privé. Le régime spécial des fonctionnaires ne compte que 2,3 millions de bénéficiaires sur un total de 21 millions de salariés, mais il est responsable des trois cinquièmes du déficit du système de Prévoyance sociale en 1999, déficit équivalent à 5 % du PIB (BID, 2000) ! Et la réforme du système des retraites est d’autant plus difficile à mettre en œuvre que plusieurs dispositions nécessitent un amendement constitutionnel qui doit être approuvé par 60 % des membres de la Chambre des députés et du Sénat.

Face aux résistances syndicales et à la complicité des parlementaires, eux-mêmes bénéficiaires d’un régime préférentiel (pension cumulable avec un salaire, après huit années de mandat), il a fallu attendre le second mandat Cardoso pour que débute une véritable réforme du système des retraites. Un « Amendement constitutionnel de la Prévoyance sociale » a été approuvé en 1998. Il institue un âge minimum de la retraite (60 ans pour les hommes et 55 ans pour les femmes) pour les nouveaux arrivants dans la fonction publique, et met fin aux régimes catégoriels les plus avantageux (professeurs, juges, contrôleurs financiers, …). Il « déconstitutionnalise » les règles de calcul des pensions du secteur privé, en autorisant leur modification par la voie législative classique. Cette dernière disposition permet le vote, dès 1999, d’un nouveau mode de calcul des pensions :

Si des aménagements significatifs permettent d’envisager une stabilisation du déficit du régime général du secteur privé, la réforme du système de retraites de la fonction publique n’est qu’ébauchée. Seules deux dispositions, incluses dans le programme de stabilisation budgétaire conclu avec le FMI en décembre 1998, sont adoptées : l’institution d’une contribution au régime de retraite pour les pensionnés et l’augmentation des cotisations versées par les actifs. Plusieurs mesures proposées par le gouvernement n’ont pas été votées, comme l’application immédiate du recul de l’âge de la retraite (à 60 ans pour les hommes et 55 ans pour les femmes) pour tous les fonctionnaires et non plus pour les seuls nouveaux arrivants. D’autres dispositions seraient nécessaires, telle l’élimination d’avantages spécifiques accordés aux militaires et la suppression des pensions versées à leurs filles non mariées… au-delà de leur majorité ! Enfin, la pierre angulaire d’une réforme en profondeur consisterait à étendre le nouveau mode de calcul des pensions du secteur privé aux fonctionnaires. Aujourd’hui encore, et conformément à la Constitution de 1988, le calcul de leur retraite est basé sur le dernier salaire perçu. L’inégalité de traitement entre l’administration publique et le secteur privé est d’autant plus flagrante que le salaire moyen des fonctionnaires est supérieur à celui du privé [5].

Du retour de la démocratie (1985) jusqu’au Plan real, les banques publiques des États fédérés étaient mises à contribution pour financer les déficits budgétaires régionaux. Elles les couvraient par des émissions de titres publics et avaient aussi la possibilité, non de droit mais de fait, de transférer à l’Union les déficits, en sollicitant l’assistance financière de la Banque centrale. L’augmentation des taux d’intérêt, consécutive à la mise en place du Plan real, se traduisit par un accroissement du service de la dette que les banques des États versaient à la Banque centrale, mais aussi aux souscripteurs de bons régionaux. Dans le même temps, la fin de l’hyperinflation supprimait les recettes significatives dégagées par le report des paiements et le placement financier au jour le jour des impôts perçus. Dès lors, les banques publiques de plusieurs États se retrouvèrent en situation de quasi-faillite.

Le retour du balancier en faveur du fédéralisme découlant de la Constitution de 1988 contribua assez largement au désordre budgétaire, en accroissant la part des recettes perçues par les États et les municipalités, au détriment de l’Union. Elle imposa même une date butoir mensuelle de versement de crédits budgétaires par l’Union aux assemblées législatives et aux institutions judiciaires des États fédérés. Or ce transfert de recettes ne s’est pas traduit par un transfert de charges équivalent. Cette anomalie, ajoutée au traditionnel renflouement des banques publiques régionales et locales par les autorités centrales, autorisa une gestion laxiste (et en grande part clientéliste) de la masse salariale des fonctionnaires. À la fin de la décennie 1980, dans certains États, la part de cette masse salariale était supérieure ou égale aux quatre cinquièmes des recettes (Espirito Santo, Mato grosso do Sul, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, ….). En outre, loin de favoriser une répartition égalitaire en contrepoids du secteur privé, la Constitution de certains États avalisait l’octroi de salaires élevés et d’avantages exorbitants en faveur d’une petite minorité d’agents. Et à l’autre bout de l’échelle, la faible rémunération du reste du personnel ne facilitait guère le recrutement à de bons niveaux de qualification.

Trois réponses à la crise financière ont été apportées par le gouvernement central : une vaste restructuration des banques d’État, un réaménagement de la dette des États conditionné par un ajustement des comptes publics et le vote d’une loi de responsabilité budgétaire.

La restructuration du système financier des États fédérés s’est traduite, au terme d’un processus souvent très coûteux pour le budget de l’Union, par la liquidation, l’assainissement ou la privatisation des banques d’État. Celle de l’État de Rio de Janeiro (Banerj) fut l’une des premières à être privatisée (juin 1997). En 1997 débuta un programme de réaménagement des trois quarts de la dette des États (dette envers l’Union et dette obligataire), soit plus de 10 % du PIB, sur la base de contrats bilatéraux. La dette due au Trésor fut refinancée sur 30 ans à un taux d’intérêt de 6 %. Ce réaménagement était conditionné par le respect d’objectifs concernant le solde budgétaire primaire, les dépenses en personnel et en investissement, et la privatisation des entreprises publiques régionales, dont une partie des recettes devait être affectée à la diminution de la dette. Le paiement du service de la dette renégociée fut alors adossé aux recettes autonomes des États. Un blocage d’une partie des transferts de l’Union était explicitement prévu en cas de non-remboursement des dettes [6], et une élévation du taux appliqué sur la dette renégociée en cas de non-respect des objectifs budgétaires. La loi de responsabilité budgétaire de mai 2000 compléta ce dispositif. Elle établit un plafond des dépenses en personnel de 60 % des recettes courantes pour les administrations d’État, et améliore la transparence des comptes publics et des procédures budgétaires.

La réforme des finances publiques des États fédérés leur a permis de dégager, à partir de 1999, un excédent budgétaire primaire et une diminution sensible de leur déficit opérationnel. Depuis 1995, la part de ce déficit dans le solde opérationnel de l’ensemble du secteur public a nettement diminué. Le retour à l’équilibre à long terme n’est cependant pas encore acquis. Deux problèmes restent en suspens :

Pour limiter les effets négatifs de la crise mexicaine sur la balance des capitaux, vers la fin de l’année 1994 et au premier semestre 1995, la Banque centrale maintint et parfois accrut des taux déjà élevés sur le marché monétaire. Il s’ensuivit une hausse de la rémunération des titres à taux variables, cette rémunération étant basée sur le taux dit SELIC (Special system of settlement and custody), moyenne quotidienne des taux du marché monétaire. Cela eut pour effet d’augmenter leur demande par le public (colonne c). La répétition du processus, au cours des crises financières asiatique et russe, contribua de la même façon à accroître la part de la dette à taux variable, alourdissant par là-même le service des intérêts versés. La perte de crédibilité de la politique macroéconomique, et en particulier du niveau du taux de change, encouragea aussi les agents à souscrire des titres dollarisés, ce qui alimenta le processus d’anticipations autoréalisatrices et contribua en janvier 1999 à la mise en flottement du real.

4
Structure de l’encours des titres publics fédéraux (1992-2002)

Le poids atteint par les composantes dollarisées et à taux variable de la dette mobilière fédérale rend les finances publiques beaucoup plus vulnérables aux perturbations externes. Toute dépréciation du real élève le service de la dette en monnaie nationale, mais un durcissement de la politique monétaire qui viserait à le stabiliser accroît le service de la dette à taux variable, et son caractère récessif constitue un frein aux rentrées fiscales. On estime qu’une hausse d’un point de pourcentage du taux SELIC induit une augmentation de 0,27 % du ratio de la dette nette du secteur public sur PIB, et qu’une baisse du real de un pour cent provoque une augmentation 0,21 % de ce même ratio. Apparemment, le rapport entre la dette publique (interne et externe) et le PIB n’est pas excessif, et il se situe même à un niveau proche du ratio de référence de 60 % adopté par les pays de l’Union européenne dans le traité de Maastricht [7]. Mais la forte sensibilité de l’encours de la dette interne aux dérèglements externes fait que le rapport peut connaître une croissance subite, même si un programme de rigueur budgétaire est en cours, comme c’est le cas en 2002. Une seconde spécificité par rapport aux dettes publiques des pays industrialisés concerne le terme moyen des échéances. Il est traditionnellement réduit au Brésil, ce qui se traduit par une forte concentration de remboursements à court terme. Ces deux spécificités accroissent le risque d’une crise de confiance des épargnants, qui pourrait empêcher le gouvernement d’émettre de nouveaux titres pour régler les anciens.

Enfin, un doute s’installe sur la pertinence du concept de dette nette pour la définition des objectifs gouvernementaux. Une part des actifs soustraits à la dette brute, évaluée à 12 % du PIB par Favero et Giavazzi (2002), ne sont pas immédiatement mobilisables en cas de nécessité. Facteur aggravant, une partie de la dette passée longtemps occultée alourdit maintenant les comptes publics (selon la Banque centrale les corrections ont porté sur un montant équivalent à 10 % du PIB au cours des huit dernières années, soit les deux tiers des réajustements comptables à apporter).

Le lancement du PND (programme national de désengagement de l’État) remonte à 1990, au début du mandat présidentiel de Fernando Collor de Mello. Seules quelques entreprises des secteurs sidérurgiques, chimiques (engrais) et pétrochimiques furent privatisées sur la période 1991-1994, sans impact significatif sur les comptes publics. Le PND a été relancé au début du premier mandat Cardoso, par un vote de février 1995 établissant les conditions de concession à des tiers des droits d’exploitation des services publics. Sur la période 1995-1998, des secteurs comme les télécommunications, l’énergie électrique et les transports firent l’objet de vastes opérations de passage au secteur privé. La période est aussi marquée par la privatisation de l’une des plus grandes compagnies minières du monde, la CVRD (Compagnie Vale do Rio Doce). Les recettes du PND ont été prioritairement destinées au paiement des échéances en capital de la dette interne, ce qui allégea en même temps les paiements d’intérêt et réduisit le déficit opérationnel. De même, le transfert de passifs parfois non négligeables au secteur privé (3,6 milliards de dollars pour la seule CVRD) diminua le service de la dette interne du secteur public.

À partir de 1996, le programme national fut complété par les privatisations menées par les États de la fédération, en particulier dans les secteurs de la distribution d’eau, d’électricité et de gaz. Conformément aux contrats bilatéraux signés avec l’Union (voir supra), une partie des recettes a alors été affectée à la diminution de la dette des États. Au total, les programmes nationaux et régionaux de privatisation ont permis une réduction de la dette nette du secteur public de 8,4 % sur la période 1995-99 — dont 3,6 % sont attribuables au programme des États, et une diminution de 5,4 % du déficit opérationnel (De Sousa Carvalho, 2001). Ils ont donc limité la dérive financière, en laissant ainsi le temps aux pouvoirs publics de procéder aux réformes favorables à l’équilibre budgétaire de long terme. Mais manifestement, cette marge de manœuvre n’a pas été pleinement exploitée.

C’est sur la perspective d’une crise de solvabilité que se termine le second mandat, la restructuration de la dette publique interne devenant de plus en plus probable. L’hypothèse d’une situation d’« équilibres multiples » n’est certes pas encore définitivement exclue. Elle explique les efforts des dirigeants actuels de la majorité comme de l’opposition, et l’aide du FMI, pour convaincre les créanciers que le passage durant l’été 2002 à un « équilibre d’attaque » était fondé sur une erreur d’anticipations. Deux facteurs fragilisent pourtant une telle interprétation : d’une part la dynamique de la dette et la faiblesse des marges de manœuvre qu’elle laisse à la politique économique, d’autre part la tentation de tout nouveau gouvernement à apurer la situation en début de mandat, les dénégations présentes ne donnant bien évidemment sur ce point aucune garantie.

Quel que soit l’épilogue de cette crise et les réformes qu’elle imposera, il ne faut cependant pas attendre d’une réforme de l’État une baisse miraculeuse des dépenses publiques : les besoins insatisfaits demeurent considérables et, comme l’a montré la crise énergétique récente, les privatisations n’ont pas constitué un « remède miracle » à l’amélioration des services publics et aux goulets d’étranglement productifs. Le climat sec en vigueur dès le début de l’année 2001 a révélé les insuffisances chroniques de l’offre d’énergie électrique, dépendante à plus de 90 % d’usines hydroélectriques. Et certains calculs évaluent à 1 point de PIB le manque à gagner dû au rationnement imposé aux ménages et aux entreprises au second semestre. Ajoutons que les opportunités de privatisations s’épuisent, et avec elles les recettes qu’elles procurent. Seule une hausse des recettes fiscales — notamment par une lutte efficace contre la fraude — donnerait donc aux futurs gouvernements les moyens d’une politique de développement économique et social.

Le niveau d’endettement externe (graphique 6) souligne la faiblesse de l’épargne domestique, qu’elle soit privée ou publique ; en outre, le service de la dette publique constitue une utilisation discutable de cette épargne. En l’absence d’une épargne privée domestique suffisante, la croissance ne peut s’appuyer que sur les entrées de capitaux externes, capitaux devant également refinancer la charge de la dette passée et la rémunération des investissements directs et de portefeuille. Et si les entrées de capitaux devaient faiblir, la croissance serait atteinte, provoquant mécaniquement la hausse du ratio dette externe/PIB. Au-delà, la faiblesse du taux d’épargne domestique constitue l’une des incohérences du modèle économique et social brésilien : le maintien d’une répartition des revenus fortement inégalitaire (graphique 7) devrait en effet garantir une épargne abondante,fondée théoriquement sur une forte propension à épargner des titulaires de hauts revenus. Mais fuites de capitaux et surtout consommation ostentatoire des élites — et au-delà des classes moyennes — se conjuguent pour comprimer l’épargne domestique.