Dans l’esprit de ses promoteurs, la réalisation du marché unique doit permettre à l‘Europe dans son ensemble de produire plus et mieux. Cela suppose, entre autres, que les facteurs de production puissent se déplacer librement dans l’ensemble de l’Union européenne et surtout que ces mouvements ne soient pas dictés par des considérations fiscales. C’est au respect de cette règle, l’efficacité allocative, que s’attache la Commission depuis les débuts de la construction européenne. En charge de la mise en place et de la surveillance du marché unique, sa tâche est ardue car, en présence de système fiscaux nationaux différents, la mise en œuvre des conditions d’une véritable économie concurrentielle ne peut être obtenue qu’au prix de compromissions plus ou moins importantes en terme de souveraineté fiscale. L’objectif de cet article est de s’interroger sur la compatibilité de ces deux objectifs. La mise en place en Europe d’une fiscalité sur les entreprises et sur l’épargne soucieuse des mécanismes de la concurrence, autorise-t-elle les États membres à conserver leur autonomie fiscale ?

Une entreprise multinationale qui envisage d’investir aujourd’hui dans les pays de l’UE a fort à faire pour analyser ce que sera sa situation fiscale. Quinze régimes nationaux d’imposition des bénéfices (IS) régis par tout un réseau de conventions bilatérales et par trois directives de la Commission forment l’architecture du système fiscal européen. Cette complexité est, pour les entreprises, à la fois une aubaine et une source de coûts ; une aubaine pour les plus grandes d’entre elles, qui utilisent les divergences fiscales pour minimiser leurs charges d’imposition (optimisation fiscale) ; une source de coûts pour les petites et moyennes entreprises susceptibles d’opérer en Europe.

Les réformes fiscales mises en œuvre tout au long de la décennie 1990 ont toutes été façonnées par l’idée que tout prélèvement autre que forfaitaire étant source de distorsions [1], il est préférable que l’impôt, pour un montant de recette donné, soit prélevé à un taux relativement faible, quitte à ce que la base d’imposition soit la plus large possible.

De fait, pour la raison évoquée ci-dessus, mais aussi pour des effets d’affichage en terme d’attractivité fiscale, les pays de l’UE n’ont cessé tout au long des années 1990 de diminuer les taux d’imposition sur les bénéfices (tableau 1). L’Allemagne avait deux taux d’imposition sur les sociétés : 30 et 40 % (respectivement pour les bénéfices distribués et non distribués), qui ont été ramenés par la réforme de 2000 au taux unique de 25 %. La Grande-Bretagne a un barème progressif qui commence à 10 % et se termine à 30 % (33 % au début des années 1990). En Suède, le taux est unique, fixé à 28 %. L’Italie qui pratique un barème progressif a successivement diminué le taux normal de 37 % en 1998 à 36 % en 2001 [2]. Le taux français a lui aussi subi une forte baisse par rapport à son niveau des années 1980 mais reste, compte tenu des majorations qui subsistent, aux alentours de 35 % ; la France est donc avec les Pays-Bas [3] dans le haut de la fourchette de l’Union européenne. L’Irlande a un double système : un taux normal d’imposition sur les sociétés comparable à celui de la Grande-Bretagne — c’est-à-dire un taux progressif dont la fourchette se situe entre 22 et 34 % — et un taux de 10 % pour des activités manufacturières localisées dans des zones préférentielles. Ce mouvement de baisse des taux engagé depuis une décennie perdure. Les Irlandais, par exemple, ont fusionné en 2003 tous leurs régimes sur la base d’un taux unique de 12,5 %.

Dans son dernier rapport sur l’imposition des entreprises en Europe [4], la Commission calcule les taux moyen d’imposition effectifs pour les divers États membres. Il est en effet, à priori difficile, à partir de la seule analyse qualitative de l’évolution des taux nominaux et des éléments constitutifs de la base imposable, de se prononcer sur l’évolution de la charge fiscale supportée par les entreprises dans chaque pays. La construction d’un indice synthétique s’avère nécessaire. Le taux moyen d’imposition mesure donc la charge fiscale que supporte un investissement type [5]. Il ressort des analyses de la Commission que les charges fiscales auxquelles sont soumises les entreprises dans le cadre des investissements domestiques sont relativement disparates (tableau 2). Trois groupes de pays peuvent être distingués. L’Irlande et les pays du Nord de l’Europe (Suède, Finlande), avec des taux inférieurs à 25 %. Un groupe de pays (Italie, Grande-Bretagne, Danemark, Autriche, etc.), avec un taux proche de 30 %. Enfin, la France et l’Allemagne avec des taux compris entre 35 % et 40 %. L’Allemagne, en dépit de sa récente réforme, est toujours en première position, juste devant la France. Elle a certes diminué son taux nominal d’imposition, mais a élargi sa base. Si la réforme a effectivement réduit le poids de l’IS, elle n’a pas modifié la position de ce pays vis-à-vis de ses partenaires européens,car l’Allemagne a réduit le poids d’un impôt initialement très élevé.

L’imposition des bénéfices des sociétés peut reposer sur deux principes : le principe de la source (ou du territoire) et celui de la résidence (ou du bénéfice mondial). Selon le premier, un pays impose tous les revenus engendrés sur son territoire, qu’ils aient été réalisés par des résidents ou des non résidents. Ainsi, dans un pays qui applique le principe de la source, les bénéfices des entités de groupes étrangers sont imposés, et les sociétés nationales doivent exclure de leurs résultats imposables les bénéfices de leurs entités étrangères. En contrepartie, les déficits subis à l’étranger ne sont pas imputables dans le pays d’origine. Un pays qui applique le principe de résidence doit imposer tous les revenus perçus par les résidents nationaux, qu’ils aient été réalisés sur le territoire national ou à l’étranger. Les pertes subies à l’étranger peuvent être imputées à leurs bénéfices.

Ce système est insatisfaisant à plusieurs égards :

Les directives évoquées plus haut et qui datent toutes du début des années 1990, constituaient les premières tentatives de la Commission d’organisation de la fiscalité des sociétés en Europe. Mais celles-ci se sont révélées insuffisantes. Face à la prolifération des régimes préférentiels (la concurrence fiscale étant nuisible à la neutralité), la Commission a en 1997 initié la lutte contre la concurrence fiscale déloyale en instaurant un code de bonne conduite. Plus récemment, ce sont des propositions plus radicales relatives aux principes d’imposition des bénéfices ont vu le jour en 2002. Elles sont présentées comme un moyen de simplifier les procédures fiscales pour les multinationales (celles-ci n’ayant plus à faire face à quinze régimes et aux multiples conventions), de supprimer les discriminations entre résidents et non résidents et entre filiales et succursales, et enfin de limiter l’optimisation fiscale, notamment en ce qui concerne les transferts de bénéfices.

Le 1^er décembre 1997, le conseil Ecofin a adopté une série de mesures destinées à lutter contre la concurrence fiscale dommageable, ainsi que le principe de l’élaboration d’un code de bonne conduite. La première phase consistait à identifier les régimes susceptibles de générer une concurrence déloyale, c’est-à-dire les régimes qui ont une incidence sur la localisation des activités au sein de l’Union européenne. Environ 230 régimes de compétition fiscale ont été répertoriés et répartis en 5 catégories : les régimes de groupe (quartiers généraux, holdings, centres de coordination, etc.) ; les régimes dits financiers (réassurance, sociétés de financement intra-groupe) ; les régimes dits sectoriels (régimes fiscaux spécifiques à certains secteurs économiques, financement de l’audiovisuel, etc…) ; les régimes dits régionaux (avec les différents types d’incitations fiscales en faveur de l’aménagement du territoire) ; et enfin, les régimes divers. Le code de bonne conduite, qui n’est pas contraignant juridiquement, doit aboutir à démanteler les régimes fiscaux préférentiels.

L’accord entre les pays porte non pas sur la compétition fiscale que peuvent se livrer les États, mais uniquement sur les formes déloyales de celle-ci. Plus précisément, est considéré comme contraire au code de bonne conduite le fait que subsiste dans un État membre des traitements fiscaux préférentiels, c’est-à-dire favorisant une catégorie d’entreprises (par exemple résidentes) au détriment des autres (par exemple, non résidentes). Par contre, le fait qu’un État membre pratique une imposition très basse, mais généralisée, n’est pas considéré comme relevant de la concurrence fiscale déloyale, mais comme le signe d’une gestion saine des finances publiques.

La Commission a, dans une communication récente [17] proposé toute une série d’alternatives concernant les principes d’imposition des sociétés multinationales. La principale consiste soit à imposer les groupes sur une base communautaire (Common Consolidated Tax Base : CCBT), soit à les imposer sur la base d’un régime consolidé de la société mère (Home State Taxation : HST). Dans le premier cas (CCBT), il s’agit de répartir le bénéfice d’un groupe entre les divers États membres dans lesquels celui-ci est présent, selon des clefs de répartition qui restent à définir (valeur ajoutée, masse salariale, etc…), chaque État imposant alors la part du bénéfice qui lui revient. La deuxième solution préconise la généralisation du régime de la consolidation (quel que soit le statut juridique des entités rattachées au groupe) au niveau de la société mère, le bénéfice étant alors imposé au taux du pays d’accueil de la société mère.

Selon l’approche en termes de capacité contributive [19], les revenus du capital des ménages devraient être traités fiscalement comme leurs autres catégories de revenu. Or tel n’est pas le cas. Comme les pays souhaitent en général favoriser l’épargne, notamment parce qu’ils craignent la fuite des capitaux, les revenus du capital font l’objet de nombreuses dérogations et sont en général moins imposés que les revenus du travail. Ce traitement de faveur des revenus du capital par rapport aux revenus du travail est commun à tous les pays membres. De même, de façon générale, la fiscalité des placements en Europe n’est pas neutre : tous les produits d’épargne ne supportent pas les mêmes charges fiscales, l’État désirant généralement en maîtriser l’allocation (le plus souvent vers de l’épargne longue ou risquée). En dépit de ces tendances communes, la fiscalité des placements en Europe présente un paysage bigarré tant en ce qui concerne les modalités d’imposition de chaque catégorie de produits financiers qu’en termes de niveau d’imposition.

On constate (annexe I) que dans la majorité des pays européens, les revenus d’intérêt sont moins imposés que les revenus d’actions [22]. En dépit, de la diversité des systèmes appliqués, la charge fiscale supportée par l’actionnaire est relativement proche dans les divers pays, dès lors que l’on considère l’IS comme un pré-paiement. Elle varie entre 43 % et 53 %. Seule la France se distingue par un taux d’imposition sur les dividendes de près de 63 %, pour les contribuables dont le taux marginal est celui de la dernière tranche du barème. Les taux d’imposition des revenus d’obligations (à l’exception de l’Espagne), sont dans l’ensemble plus bas, variant selon les pays entre 15 % et 25 %. Ces disparités d’imposition peuvent être expliquées par des choix d’orientation de l’épargne (financement de la dette ou de l’investissement privé) propres à chaque pays, et qui se traduisent par un prélèvement proportionnel pour les revenus d’obligations plutôt que par l’application du barème de l’IR comme pour les dividendes, qui résulterait de l’application du principe de la capacité contributive. Ces disparités de traitement ont aussi pour effet de favoriser pour les entreprises le financement par endettement plutôt que par émission d’action [23] ou autofinancement. Mais les raisons des écarts d’imposition entre obligations et dividendes se situent surtout dans les choix faits par les différents pays d’une plus ou moins grande intégration entre l’impôt sur les sociétés et l’imposition individuelle.

Les dividendes font l’objet d’un premier prélèvement, avant redistribution, dont sont exonérés les intérêts [24], à savoir l’IS. L’évaluation de la charge fiscale qui porte in fine sur les actionnaires ne saurait donc se limiter à la prise en compte de la seule imposition personnelle. Dans cette optique, l’entreprise s’apparente à un actif qui procure à ses détenteurs des revenus différés et non différés : les dividendes et les profits réinvestis.

Trois régimes d’imposition des revenus d’obligations existent dans les pays européens : l’application du barème d’imposition d’IR, le choix entre un prélèvement libératoire et l’IR ou le seul prélèvement libératoire. Le tableau 2 de l’annexe I présente les régimes d’imposition pour les obligations d’État. L’Espagne, le Royaume-Uni et la Suisse pratiquent l’imposition à l’IR, avec un taux faible pour la Suisse, et dans une moindre mesure pour le Royaume-Uni. Ce dernier applique en effet, un barème progressif sur les revenus d’obligations mais sans que ceux-ci, soient cumulés avec les revenus du travail, la progressivité en est donc amoindri ; seule l’Espagne applique un taux réellement élevé. L’Allemagne et le Luxembourg sont des cas particuliers ; en effet, l’imposition à l’IR n’est réellement effective que si le pays qui l’applique possède les moyens de la faire respecter, en particulier par l’obligation de déclaration à l’administration fiscale des établissements payeurs ; dans ces deux pays, l’absence de système d’information aboutit à l’application en pratique de la retenue à la source et celle-ci est en l’occurrence nulle au Luxembourg. La France et la Belgique proposent un régime optionnel de prélèvement obligatoire et l’Italie a un taux libératoire. Au total, le Luxembourg présente donc, devant la Suisse et l’Allemagne, le régime le plus favorable.

Concernant les plus-values (annexe I, tableau III), deux types de distinctions sont opérés entre les plus-values à court terme et à long terme et entre les plus-values portant sur des cessions de participations importantes ou non. Les plus-values à court terme sont celles réalisées sur des titres dont le temps de détention est inférieure à une certaine durée (entre six et douze mois). Elles sont considérées comme des opérations spéculatives et, à ce titre, la plupart des pays les imposent. L’Allemagne et le Luxembourg les soumettent (sous réserve de leur déclaration) au barème d’IR. La Belgique laisse au contribuable le choix entre le barème de l’IR et un taux de 33 %. Ces trois pays exonèrent en revanche les plus-values de long terme.

L’Europe présente donc, en matière d’imposition des revenus des capitaux mobiliers, un paysage relativement contrasté. Peut-on le préserver sans nuire à la construction européenne et laisser les États membres libres de leur choix dans ce domaine ? On constate que la France n’est pas la mieux placée en termes de charges fiscales pesant sur les revenus financiers et que les modalités d’imposition des divers produits pourraient être améliorées. Pour ce qui est du montant de la charge fiscale sur les revenus financiers, c’est une décision interne. La France a effectivement choisi, depuis le début des années 1990, d’augmenter la part de la contribution des revenus financiers aux dépenses de la nation [26]. Pour ce qui est des modalités d’imposition, il existe en France un consensus sur la nécessité d’orienter davantage l’épargne vers des placements en actions. Mais les solutions envisagées sont diverses : sans être exhaustif on peut, à l’instar du rapport Bollé (ou du rapport du Conseil national du crédit) qui s’inspire de ce que font certains pays européens nordiques, préconiser l’instauration d’un prélèvement libératoire à taux unique sur ces produits. Reste bien sûr à en déterminer le taux. Une autre solution serait, par exemple, de revenir au barème progressif pour tous les revenus du capital (y compris les revenus d’obligations en conservant l’avoir fiscal), en définissant avec rigueur les supports bénéficiant d’une fiscalité plus incitative (épargne populaire, assurance-décès et épargne-logement, épargne longue contractuelle et épargne en action). Cette solution a bien sûr l’avantage de présenter clairement l’arbitrage qui est fait entre l’équité fiscale, qui nécessite que l’ensemble des revenus des foyers fiscaux soient soumis au même traitement fiscal, et la volonté d’orienter l’épargne pour des raisons d’efficacité économique.

L’épargne financière étant très mobile, le différentiel d’imposition entre les divers pays membres est généralement considéré comme une cause de délocalisation du capital. Résoudre ce problème, au moins techniquement, est plus simple que celui auquel se heurte la Commission pour les entreprises. Il s’agit de mettre en place des mesures réglementaires en Europe pour que soit respecté le principe de résidence. En effet, si les sièges des grandes sociétés se déplacent comme nous l’avons vu pour l’IS, tel n’est pas le cas des ménages. Ces derniers migrent pour échapper à la fiscalité du stock de capital, mais non pour celle portant sur les revenus du capital. De fait, une application stricte du principe de résidence suffit à supprimer les effets néfastes des différentiels de taux. Mais pour qu’un individu paie des impôts sur les revenus de son capital placé à l’étranger, il faut que celui-ci les déclare. Dès lors que dans un pays les intermédiaires financiers ne sont légalement pas tenus de coopérer avec les administrations fiscales étrangères, les possibilités de fraude sont ouvertes pour les non-résidents, indépendamment du niveau des taux d’imposition. Les revenus de l’épargne placée à l’étranger sont de fait imposés à la source et au mieux soumis à une retenue à la source (dividendes), au pire totalement exonérés (revenus d’obligations). Or la majorité des pays de l’UE pratique le secret bancaire (annexe II) à l’intérieur de leurs frontières. Seuls le Danemark, l’Espagne, la France, les Pays-Bas et la Suède ont un système obligatoire d’échange d’informations.

La proposition de la généralisation de l’échange d’information, est relativement récente. Initialement, c’est l’idée d’une retenue à la source (afin d’éviter la quasi-exonération des revenus d’intérêts perçus par les non-résidents) qui a retenu l’attention de la Commission. Anticipant les effets de l’ouverture des frontières, la Commission avait proposé en février 1989, d’instaurer une retenue à la source de 15 %. Mais les Pays-Bas, l’Espagne, le Luxembourg, l’Allemagne et le Royaume-Uni s’y étaient opposés. Les discussions ont repris en 1998 pour mettre en place un « régime de coexistence », les États membres pouvant choisir entre l’application d’une retenue à la source de 20 % sur les revenus de l’épargne des non résidents ou l’adhésion à un système d’échange d’informations avec les administrations fiscales des pays de l’UE. La retenue à la source avait l’avantage de soumettre à imposition ces catégories de revenus jusque là exonérées, tout en conservant la tradition du secret bancaire auquel sont attachés de nombreux pays. Mais cette solution avait l’inconvénient d’introduire un élément d’imposition à la source ne satisfaisant pas la condition d’efficacité allocative. Suite au sommet de Feira en 2000, les pays membres de l’UE s’étaient finalement mis d’accord sur le choix à long terme d’un système généralisé d’échange d’information. La transformation de la proposition en directive, prévue pour la fin de l’année 2002, était cependant conditionnée à l’adoption de mesures dites équivalentes dans les pays non membres de l’Union, et particulièrement, en Suisse et aux États-Unis, au Liechtenstein, à Monaco, en Andorre et à Saint Marin. Mais la Suisse, bien que favorable à la solution du taux de retenue à la source pour les revenus des non-résidents et à l’échange d’information dans certaines conditions (fraude avec demande de l’État concerné), n’a pas souhaité transiger sur le secret bancaire, au motif que le système d’échange d’informations ne peut être compatible ni avec l’ordre juridique, ni avec le système fédéral fiscal suisse. Le 21 janvier 2003, devant le refus de la Suisse et sous la pression du Luxembourg, de la Belgique et de l’Autriche pour lesquels la proposition de la Suisse n’était pas de nature à constituer une mesure équivalente, c’est le système de la coexistence qui a été remis à l’ordre du jour. L’Autriche, le Luxembourg et la Belgique, ainsi que la Suisse, soumettront les revenus d’intérêts à une retenue à la source de 15 % en 2004, 20 % en 2007 et 35 % en 2010, les recettes ainsi prélevées devant être restituées à hauteur de 75 % à l’État de domicile du bénéficiaire des intérêts. Les autres pays, en revanche, se sont engagés à mettre en œuvre un système d’information généralisé.

Supposons résolue la question de l’échange d’information. Reste le problème de la double imposition des dividendes. Les conventions entre pays ont pour objectif, autant que faire se peut, de résoudre cette question. Comme nous l’avons vu, le système actuel tente de libérer l’actionnaire des impôts payés dans le pays d’accueil pour qu’il supporte in fine le seul impôt de son pays sur ce type de revenu. Mais dans la plupart des pays, le système de l’avoir fiscal, pour les résidents ne s’appliquant plus (seule, la France, l’Espagne et l’Italie remboursent l’avoir fiscal), l’impôt effectivement remboursé au non résident est au mieux le taux de retenue à la source. Aucun pays ne peut obliger son partenaire à rembourser le pré-paiement de l’impôt effectué par les entreprises, ce d’autant moins que les résidents du partenaire n’en bénéficient pas. On remarque que le gouvernement allemand a supprimé en 2001 l’avoir fiscal pour les résidents afin de traiter sur un pied d’égalité les résidents et les non-résidents qui n’en bénéficiaient pas. L’abandon de ce système est aussi une façon de mieux maîtriser ses recettes d’IS qui, sinon, bénéficient en partie aux pays de résidence de l’actionnaire. Si cette suppression s’inscrit dans le mouvement général actuellement à l’œuvre en Europe, elle ne constitue pas la meilleure solution, en ce sens qu’elle redonne de l’importance aux différentiels de fiscalité entre les pays, notamment aux différentiels de taux d’IS.