Depuis une vingtaine d’années, les orientations des politiques économiques ont évolué : dans de nombreux pays, la priorité explicite est maintenant d’améliorer la compétitivité et l’attractivité du site de production national et de rétablir les incitations à travailler tant en haut qu’au bas de l’échelle plutôt que d’étendre la redistribution et les dépenses publiques. Les réformes sont maintenant d’inspiration libérale plutôt que social-démocrate. Toutefois, la part des prélèvements obligatoires et des dépenses publiques dans le PIB n’a été sensiblement réduite dans aucun des pays européens ; les principaux attributs du « modèle social européen » n’ont, nulle part, été fondamentalement remis en cause. Aucun pays n’a réalisé la Grande réforme, réduisant fortement le niveau des prélèvements et modifiant leur structure ; dans la plupart des cas, les réformes sont restées ponctuelles, de sorte que leur cohérence n’est guère apparente.

Les pays européens sont confrontés à des défis similaires :

Face à des défis similaires, des stratégies différentes apparaissent : certains pays mettent l’accent sur la réduction des taux marginaux élevés de prélèvements sur les hauts revenus et sur la baisse des prélèvements sur les entreprises ; d’autres s’attachent à rendre rentable le travail pour les non-qualifiés ; certains réduisent les charges salariales pesant sur les bas salaires. Des dispositifs originaux ont été mis en place dans plusieurs pays, tels le Working Family Tax Credit au Royaume-Uni, la réduction des cotisations sur les bas salaires en France, l’Imposition Régionale sur les Activités Productives en Italie, la taxation cédulaire aux Pays-Bas, etc.

L’Union économique et monétaire — le Marché unique et la monnaie unique — oblige les pays européens à repenser leur fiscalité [2]. A priori, trois stratégies sont concevables au niveau européen. La première est de laisser jouer librement la concurrence fiscale : chaque pays choisit librement sa fiscalité, la concurrence assure que le meilleur système l’emporte. Si elle permet de respecter l’autonomie fiscale des États membres, elle n’assure pas que le système gagnant soit le meilleur du point de vue du choix de sociétés des citoyens européens. Obligeant les pays européens à ouvrir leurs frontières, elle affaiblit encore leur capacité à résister à l’impact de la mondialisation sur les recettes fiscales. La deuxième consiste à aller progressivement vers une fiscalité commune, d’une part par la création d’impôts européens, d’autre part par l’unification des impôts nationaux, en termes de taux comme d’assiette. Cette stratégie est repoussée par la plupart des pays, qui veulent garder leur liberté d’action en matière fiscale. Elle suppose un important bond en avant de l’intégration européenne en matière de dépenses publiques, d’organisation des systèmes de protection sociale, bond qui n’est pas d’actualité. La troisième stratégie est celle de l’harmonisation négociée. Les fiscalités restent nationales au maximum, mais elles sont unifiées quand nécessaire, et la coexistence de fiscalités nationales différentes est organisée par des règles de bonne conduite qui permettent à chaque pays de préserver sa capacité à taxer ses résidents. De ce point de vue, l’attention doit se porter en priorité sur les impôts assis sur les facteurs les plus mobiles : profits des sociétés multinationales, revenus du capital des ménages, revenus des actifs les plus mobiles, patrimoine des contribuables les plus riches. Toutefois, cette stratégie n’est pas facile à mettre en œuvre. Elle suppose de délicates négociations internationales ; l’harmonisation, même négociée, limite l’autonomie fiscale des États. Compte tenu de la disparité des points de vue et des intérêts nationaux, compte tenu de l’exigence d’unanimité en matière fiscale pour des décisions communautaires, l’harmonisation n’a pu aboutir à une situation satisfaisante sur la plupart des dossiers. De grands choix auraient dû être faits au niveau européen : quelle fiscalité pour les groupes européens ? Faut-il généraliser ou supprimer l’avoir fiscal ? Quelle taxation écologique ? Dans la plupart des cas, ils n’ont pas été faits. Seul, le dossier de la fiscalité des revenus du capital des ménages semble devoir aboutir. Les risques de concurrence fiscale ne sont donc pas écartés. Les réformes fiscales des années 1990 ont ainsi été conduites isolément par chaque pays, sans stratégie européenne d’ensemble.

Cet article analyse l’évolution récente des systèmes fiscaux des principaux pays européens et la situation actuelle, dix ans après la nouvelle étape d’ouverture des frontières induite par le Marché unique. Une première préoccupation concerne la taxation des entreprises multinationales dans un monde de plus en plus globalisé. Faut-il appliquer la taxation à la source ou à la résidence ? Comment rendre compatible l’autonomie nationale en la matière et la nécessité d’une cohérence européenne pour la taxation des entreprises transnationales ? Des problèmes similaires se posent pour la taxation des revenus du capital des ménages, la question de la taxation des dividendes et de l’avoir fiscal étant le pivot entre les deux problèmes. La deuxième préoccupation est la lutte contre le chômage et l’utilisation pour ce faire, de la fiscalité. De nombreuses pistes ont été utilisées pour rendre les systèmes fiscaux plus favorables à l’emploi : la réduction des cotisations sociales, celles-ci étant remplacées par un prélèvement sur l’ensemble des revenus des ménages, par une taxe sur la valeur ajoutée ou par des taxes écologiques ; la baisse des cotisations sociales concentrée sur les bas salaires ; la mise en œuvre de mécanismes proches de l’impôt négatif pour réduire la désincitation au travail des non-qualifiés. Une troisième préoccupation est celle de la fiscalité écologique : les nouvelles contraintes imposées par la nécessité de réduire les consommations d’énergie, d’éviter les émissions de gaz polluants peuvent-elles être prises en compte par une taxation écologique ? Celle-ci fournit-elle un second dividende en permettant de réduire la taxation portant sur le travail, ou est-il vain de prétendre courir deux lièvres à la fois ? Enfin, se pose la question de l’organisation de la fiscalité locale. Peut-on concilier l’autonomie des collectivités locales, avec le souci de redistribution et d’égalité des citoyens face aux services publics à l’échelle nationale ? L’article évalue les risques de concurrence fiscale et l’urgence de l’harmonisation. Il s’interroge sur l’évolution souhaitable du système fiscal européen. Comment créer un cadre harmonisé permettant de préserver la liberté de chaque pays de maîtriser le niveau de ses dépenses publiques et le niveau de sa redistribution ?

1
Les prélèvements obligatoires

En dépit d’un certain rapprochement, les divergences entre pays de l’UE restent fortes. Les pays dont le taux de prélèvement obligatoire (TPO) est le plus élevé sont la Suède, le Danemark, la Finlande, la Belgique et la France. À l’autre extrémité du spectre se trouvent le Royaume-Uni et l’Irlande, ainsi que les pays du Sud (Espagne, Portugal). Pour l’année 2001, l’écart entre le pays dont le taux est le plus élevé et celui dont le taux est le plus bas est de près de 24 points de PIB. Les cinq pays où le taux de prélèvement obligatoire est le plus élevé avaient un TPO de 46,3 % en 1990 ; il est passé à 47,8 % en 2001 ; les cinq pays où le TPO est le plus faible avaient un TPO de 32,4 % en 1990 ; il est monté à 34,6 % en 2001. La convergence reste limitée.

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Évolution des finances publiques de 1990 à 2002*

Seuls, l’Irlande et les Pays-Bas ont vu leur taux de prélèvement diminuer sensiblement, respectivement de 2 et 1,6 points. Par contre, la hausse du taux de prélèvement obligatoire a été particulièrement forte pour la Grèce (10,5 points), l’Autriche (5,2 points), le Portugal (5,3 points) et l’Italie (3 points). Ces années ont été marquées par un certain rapprochement des taux de prélèvement, en raison du rattrapage des pays du Sud. L’Irlande n’a pas participé à ce rattrapage : ayant bénéficié d’une croissance exceptionnelle, elle a mis en place des programmes d’allègements fiscaux, notamment sur le revenu, destinés à compenser la faible évolution des salaires.

Les quinze pays membres peuvent être classés en trois catégories : huit pays ont réussi à obtenir une nette baisse du poids des dépenses publiques primaires ; le Portugal a connu une forte hausse des dépenses publiques, qui correspond en fait à un rattrapage ; la configuration moyenne — stabilité ou légère hausse des dépenses, et nette hausse des recettes — se retrouve dans cinq pays, dont les plus grands. La tendance à la convergence du niveau des dépenses primaires persiste, mais reste lente. Globalement, pour l’ensemble de l’UE 15, la croissance des dépenses publiques primaires a été de 1,9 % l’an de 1990 à 2002, en terme réel (pour une croissance du PIB de 1,8 %). La faiblesse de la croissance explique à la fois la persistance du déficit public en 2002 (2 points de PIB) et l’absence de baisse du poids des dépenses publiques.

La période d’assainissement budgétaire est-elle achevée ? La réponse à cette question dépend de l’appréciation que l’on porte sur la conjoncture récente. L’Europe, avec un taux de chômage de 7,4 %, était-elle, en 2001, proche de son niveau de production potentielle, comme l’écrivent l’OCDE et la Commission européenne, ou disposait-elle encore de marges de croissance au-delà de son rythme potentiel ? Faut-il viser un solde public nul (ou même excédentaire pour préparer la hausse des retraites) ou un solde primaire nul (qui correspond à peu près à la stabilité de la dette publique par rapport au PIB) ? En fait, douze pays avaient, en 2001, un solde primaire positif de plus de 2,5 points de PIB (dont sept dépassaient ou atteignaient un excédent de 4 points) ; la France et l’Irlande avaient des excédents primaires de l’ordre de 1,5 point. L’Allemagne était juste à l’équilibre primaire. Seul, le Portugal était déficitaire. Le solde primaire de l’UE 15 était excédentaire de 2 points de PIB. Jugée à l’aune de cet indicateur, la politique budgétaire a donc largement retrouvé des marges de manœuvre. Le maintien pendant les 5 années à venir d’une croissance modérée des dépenses publiques (1,6 % l’an), une croissance moyenne de l’ordre de 2,5 % l’an, une politique monétaire neutre (égalisant le taux d’intérêt réel au taux de croissance) permettraient d’avoir chaque année une marge de manœuvre supplémentaire de 0,45 point de PIB. Il serait donc possible, soit de baisser le TPO de 2,25 points en 5 ans, soit, en le maintenant à son niveau actuel, d’aborder la phase de croissance des dépenses de retraites avec une marge de 4,5 points [3].

3
Poids des prélèvements obligatoires dans le PIB de l’UE

Comparée aux États-Unis, l’UE se caractérise par le poids important des cotisations sociales et des taxes portant sur les biens, alors que le poids de l’impôt sur le revenu des ménages est moindre (tableaux 4 et 5). Les pays scandinaves font jouer un grand rôle à l’impôt sur le revenu des ménages, alors qu’il reste peu important dans des pays du Sud à structure fiscale relativement « archaïque » (Portugal, Grèce, Espagne). Le poids de l’impôt sur les sociétés est faible en Allemagne et en Autriche ; il n’est particulièrement élevé qu’en Finlande et au Luxembourg. Les cotisations sociales pèsent fortement sur les salaires dans les pays bismarkiens (Autriche, France, Suède, Pays-Bas) ; elles sont, en revanche, peu importantes au Danemark, en Irlande, au Royaume-Uni. Les impôts sur les produits sont particulièrement élevés au Danemark (où ils compensent l’absence de cotisations employeurs). Globalement, deux facteurs expliquent les diversités de structures fiscales : d’une part l’organisation du système de protection sociale — bismarkien (dépenses importantes financées par des cotisations assises sur les salaires), scandinave (dépenses importantes financées par l’impôt) ou anglo-saxon (dépenses publiques faibles) ; d’autre part l’opposition entre les systèmes modernes (fort poids de l’impôt sur le revenu) et les systèmes archaïques (fort poids des impôts indirects).

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Structure des recettes fiscales selon l’assiette des taxes en 2000

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Structure des recettes fiscales selon leur répercussion économique immédiate en 2000

6
Répartition des prélèvements selon l’administration perceptrice en 2000

— Dans deux des trois pays fédérés (Belgique et Allemagne), le poids de la fiscalité des États est très fort, de l’ordre de 20 % du total, supérieure à celui des États-Unis.

— Dans les pays scandinaves, la fiscalité locale est très importante. Dans certains petits pays, elle est en dessous de 5 % du total (Belgique, Grèce, Irlande).

— Le poids des impôts perçus par les administrations centrales va de 30 % en Allemagne à plus de 60 % (Danemark, Irlande, Royaume-Uni, Suède).

— Les recettes propres de la Sécurité sociale sont très faibles dans certains pays où elle est financée par le budget de l’État, totalement (Danemark, Suède) ou partiellement (Royaume-Uni, Irlande). Au contraire, elles sont très fortes dans les modèles bismarkiens (France, Pays-Bas, Belgique, Allemagne).

Les pays européens s’étagent entre les pays très centralisés où le gouvernement central prélève plus des 2/3 du total des recettes (Irlande, Royaume-Uni, Grèce, Portugal, Luxembourg, Danemark) et des pays peu centralisés pour des raisons diverses : l’Allemagne, en raison du poids des Länder, la Belgique en raison de sa division linguistique, la France en raison du poids des recettes de la Sécurité sociale, la Suède en raison du poids des communes.

Deux mesures devraient toutefois être mises en œuvre pour éviter l’alourdissement du coût du travail. D’une part, les hausses devraient porter sur les cotisations salariés, de sorte que la compétitivité des entreprises ne soit pas affectée directement. D’autre part, l’assiette « masse salariale » devrait être réservée aux seules cotisations finançant des prestations contributives, liées au salariat (retraite, chômage, accidents du travail, prestations maladie-maternité de remplacement), les autres prestations devant être financées par l’impôt. C’est ce genre de réformes que l’Italie a mises en œuvre par l’IRAP et la France par la CSG.

Fondamentalement, l’Europe a le choix entre deux stratégies. La première consiste à préserver le modèle social européen, caractérisé par un niveau important de transferts et de dépenses publiques et donc par un niveau important de prélèvements obligatoires. Le système devra être préservé de la concurrence fiscale par des mesures d’harmonisation interne en Europe et des accords internationaux contre les pratiques déloyales de concurrence. Surtout, il devra compter sur ses avantages comparatifs (éducation et santé gratuites pour tous, infrastructures publiques, prestations d’assurances) pour rester compétitif malgré la mondialisation. La seconde consiste, au contraire, à se diriger vers un modèle plus libéral, où la privatisation des dépenses sociales permettra une baisse des taux d’imposition censée inciter à l’emploi, à la formation, à l’épargne, à l’investissement. Elle suppose que les Européens acceptent de vivre dans une société plus inégalitaire.

Les recettes de l’impôt sur les sociétés sont fortement fluctuantes puisqu’elles sont assises, avec un retard variable, sur les bénéfices des entreprises, qui dépendent de la conjoncture (tableau 7). Elles sont passées de 2,3 % de PIB en 1995 à 3 % en 2000, en raison de l’amélioration de la situation des entreprises (hausse des taux de marge, baisse des charges d’intérêt). Le poids de l’IS est relativement proche, dans tous les pays européens, de l’ordre de 3 % du PIB. Se distinguent toutefois l’Autriche et surtout l’Allemagne, avec des recettes nettement inférieures à la moyenne, beaucoup d’entrepreneurs y choisissant le statut d’entreprises individuelles ; la Finlande, les Pays-Bas, et surtout le Luxembourg avec des recettes d’IS nettement supérieures, en raison de profits importants du secteur bancaire (Luxembourg) ou technologique (Finlande, depuis 1997).

7
Impôt sur les sociétés

Tout au long des années 1990, les pays de l’UE se sont donnés comme objectif de diminuer les taux d’imposition sur les bénéfices (tableau 8). L’Allemagne avait deux taux d’imposition sur les sociétés : 36 et 50 % (respectivement pour les bénéfices distribués et non distribués, surtaxés car non soumis à la taxation des dividendes), qui ont été ramenés par la réforme 2000 au taux unique de 25 %. Les taux français (42 % sur les bénéfices distribués, 37 % sur les bénéfices non distribués, sous-taxés pour favoriser l’investissement) ont été ramenés à 34,33 %. Le Danemark et la Suède sont passés de 50 à 30 %. L’Italie avait introduit la DIT (Dual Income Tax), ce qui revient à pratiquer un barème progressif (en fonction de la rentabilité de l’entreprise) à deux taux : 19 (pour la rentabilité normale) et 36 % (pour la rentabilité exceptionnelle) ; elle y a renoncé en 2003. L’Irlande se situe à des très bas niveaux (12,5 % en général, mais 10 % pour l’industrie). Hormis ce cas particulier, le taux de l’IS est compris entre 30 et 35 %. Toutefois, la comparaison est rendue difficile par l’existence ou non d’un impôt local sur les entreprises qui peut porter sur le bénéfice (Allemagne), la valeur ajoutée (Italie), le capital (France), et surtout par des différences sensibles dans l’évaluation de la base d’imposition. Dans les années 1990, tout en réduisant le taux d’imposition, beaucoup de pays ont élargi la base d’imposition, de manière à obtenir un système plus neutre.

8
Évolution des taux nominaux de l’IS

Dans son rapport sur l’imposition des entreprises en Europe, la Commission (2002) mesure quantitativement l’ampleur des divergences entre les régimes fiscaux. Elle calcule pour cela un taux moyen d’imposition effectif, c’est-à-dire le taux d’imposition que supporte un investissement type qui rapporte avant impôt une rentabilité de 20 % (tableau 9). Les charges auxquelles sont soumises les entreprises dans le cadre des investissements domestiques sont relativement disparates. La quasi-totalité des pays pratiquent cependant un taux compris entre 28 % et 32 %. L’Irlande ne taxe qu’à 10 %, la Suède à 23 %. Par contre, la Belgique, la France et l’Allemagne ont des taux d’imposition de 35 %. Mis à part le cas de l’Irlande, ces disparités ne sont pas de nature à entraîner des mouvements de délocalisations des capitaux. Le risque existe cependant que le mouvement de baisse des taux d’imposition ne dégénère en une concurrence fiscale excessive.

9
Taux moyen effectif d’imposition dans les pays membres de l’UE, en 2001

L’IS peut être considéré comme un impôt sur les actionnaires des sociétés ou comme un impôt sur les sociétés en elles-mêmes, contrepartie des avantages qu’elles tirent pour leurs activités de l’organisation du pays où elles sont localisées. L’imposition des bénéfices peut reposer sur deux principes : le principe de la source et celui de la résidence. Selon le premier, un pays a le droit d’imposer tous les bénéfices engendrés sur son territoire, qu’ils aient été réalisés par des résidents ou des non-résidents. Ainsi, dans un pays qui applique le principe de la source, les bénéfices des entités de groupes étrangers sont imposés et les sociétés nationales ne doivent pas intégrer dans leurs résultats imposables les bénéfices réalisés à l’étranger (en contrepartie, les déficits subis à l’étranger ne sont pas imputables). Ce principe est compatible avec la vision de l’IS comme impôt sur les sociétés en elles-mêmes. Un pays qui applique le principe de résidence doit imposer tous les revenus perçus par les résidents nationaux, qu’ils aient été réalisés sur le territoire national ou à l’étranger. Les pertes subies à l’étranger peuvent être imputées à leurs bénéfices. Ce principe est compatible avec la vision de l’IS comme impôt sur les propriétaires des entreprises. À l’échelle internationale, c’est le principe de la source qui s’applique dans la majorité des cas. En effet, le principe de la résidence permettrait aux entreprises d’échapper à la taxation en se localisant dans un paradis fiscal. Le principe de la source fait que toutes les entreprises qui opèrent dans le même pays sont soumises au même taux d’imposition : c’est la neutralité à l’importation des capitaux. Par contre, une entreprise d’un pays donné est incitée à investir dans les pays à bas taux d’imposition (sauf si ce bas taux compense un manque d’infrastructures, des risques politiques, etc.) : il n’y a pas neutralité à l’exportation des capitaux. Toutefois, certains pays autorisent, plus ou moins librement, leurs groupes internationaux à utiliser le régime du bénéfice consolidé, autrement dit, le principe de résidence : ces entreprises peuvent consolider les pertes et les bénéfices de l’ensemble de leurs filiales ou succursales sur le plan mondial, en imputant sur l’impôt exigible les impôts payés à l’étranger.

Le système est insatisfaisant à plusieurs égards et est critiqué par la Commission et par les entreprises. Les pays ont des règles différentes dans le calcul des bases d’imposition, ce qui complique le fonctionnement des entreprises transnationales. Il subsiste des discriminations en fonction de la nationalité des maisons mères et filiales. Certains revenus subissent une double imposition. Les transferts entre mères et filiales sont gérés par un ensemble disparate de conventions bilatérales qui doivent être revues lors des changements de législation dans un des pays partenaires. Les grandes entreprises sont incitées à pratiquer l’optimisation fiscale en choisissant avec soin la localisation de leur siège social, de leurs filiales, de telle ou telle opération financière. Elles peuvent jouer de leurs prix de transferts pour localiser leurs bénéfices dans le pays au plus bas taux d’imposition. Ceci oblige les États à pratiquer des politiques coûteuses de contrôle.

Une solution envisageable serait que l’UE fasse progressivement converger les régimes fiscaux. Cette convergence suppose un accord sur certains principes d’imposition (en particulier sur le maintien ou non de l’avoir fiscal, voir plus loin), une certaine harmonisation des bases et un accord sur un niveau minimal de taux d’imposition. Elle pose de difficiles questions techniques : comment tenir compte de l’imposition locale ? Faut-il autoriser des taux réduits pour les régions en situation économique difficile ? Qui, entre les États et la Commission, aurait l’initiative de mesures visant à alléger l’imposition temporairement (pour des raisons conjoncturelles) ou structurellement (pour inciter à la R & D, par exemple). Compte tenu du principe de subsidiarité en matière fiscale, la Commission a renoncé à poursuivre cette stratégie.

Le 1^er décembre 1997, le conseil Ecofin a adopté un code de bonne conduite, c’est-à-dire une série de mesures destinées à lutter contre la concurrence fiscale dommageable. 230 régimes ont été identifiés comme susceptibles de générer une concurrence déloyale, c’est-à-dire d’influencer de façon artificielle la localisation des activités au sein de l’Union européenne. Plus précisément, est considéré comme contraire au code de bonne conduite, le fait que subsiste dans un État membre des traitements fiscaux préférentiels, c’est-à-dire favorisant une catégorie d’entreprises (par exemple non-résidentes) au détriment des autres (par exemple les résidentes). Par contre, le fait qu’un État membre pratique une imposition très basse, mais généralisée, n’est pas considéré comme relevant de la concurrence fiscale déloyale, mais comme le signe d’une gestion saine des finances publiques. Le code de bonne conduite, qui n’est pas contraignant juridiquement, doit aboutir, à l’horizon de cinq ans, à démanteler les régimes fiscaux préférentiels.

La Commission (2002) a récemment proposé de réformer la base d’imposition des sociétés multinationales. Elle propose une alternative, soit imposer les groupes sur une base communautaire (Common Consolidated Tax Base : CCBT), soit les imposer sur la base d’un régime consolidé de la société mère (Home State Taxation : HST). Dans le premier cas (CCBT), le bénéfice d’un groupe serait réparti entre les divers États membres dans lesquels il opère, selon des clefs de répartition (valeur ajoutée, masse salariale, etc.), chaque État imposant la part du bénéfice qui lui revient. La deuxième solution (HST) préconise la généralisation du régime de la consolidation au niveau de la société mère, le bénéfice étant imposé au taux du pays d’accueil de la société mère.

Ces deux régimes s’inscrivent dans deux logiques opposées. La CCBT préserve le principe de l’imposition à la source. Le principe de la répartition du bénéfice, selon des clefs non manipulables, permet de supprimer les pratiques de transferts des bénéfices des entreprises. Ce principe est celui qui est utilisé aux États-Unis et au Canada. L’application d’un tel principe est d’autant plus simple que les bases imposables sont harmonisées. C’est le cas aux États-Unis mais pas dans l’UE. Surtout, il paraît difficile que les filiales d’une entreprise multinationale ne fassent de déclaration fiscale qu’au fisc de la maison mère. Comment serait assurée la cohérence de ses déclarations fiscales dans le pays d’accueil ? L’HST réhabiliterait le principe de la résidence. Mais cette proposition est totalement inacceptable : sans égalisation ou tout au moins sans un fort rapprochement des taux nominaux d’imposition, elle ouvrirait la porte à la délocalisation massive des sièges sociaux dans les pays à bas taux d’imposition. Elle aboutirait à la suppression totale des recettes pour les pays d’accueil des filiales. Cette proposition rendrait encore plus aiguë la concurrence fiscale. Nous voyons donc mal comment l’Europe échappera à la voie pénible de la convergence négociée de l’IS.

La structure de l’impôt progressif sur le revenu devrait être relativement uniforme entre les pays. Chaque contribuable devrait être imposé en fonction de son revenu selon un barème, où les tranches successives de revenu sont soumises à des taux marginaux croissants. Les systèmes nationaux ne différeraient que par le barème, qui refléterait les choix nationaux en matière de redistribution fiscale. En fait, d’autres différences existent : l’unité d’imposition peut être l’individu ou la famille ; les enfants peuvent être pris en compte par le quotient familial, un crédit d’impôt ou un abattement ; l’ensemble des revenus peut faire masse ou certains types de revenus (en particulier les revenus financiers) peuvent être différenciés ; certains revenus peuvent être ou non taxés (revenus sociaux, loyers fictifs, plus-values réalisées ou latentes) ; les abattements et les crédits d’impôt peuvent être plus ou moins importants.

Durant la période récente, la volonté d’utiliser l’impôt pour réduire les inégalités de revenu s’est affaiblie dans la plupart des pays européens. Durant la décennie 1990, ceux-ci ont réduit les taux marginaux de l’impôt sur le revenu, en particulier le taux supérieur, accusé de nuire au travail et à l’épargne. La mondialisation a fait naître la crainte que les pays à fort taux d’imposition soient désertés par les actifs les plus dynamiques. Aussi, les pays européens ont-ils accepté de réduire la redistribution assurée par le système fiscal. Enfin, le souci d’élargir la base imposable, pour pouvoir réduire les taux d’imposition sans trop perdre en recettes fiscales, a conduit à réduire les diverses possibilités d’abattement ou de crédit d’impôt. Ainsi, la fiscalité est-elle devenue plus neutre.

Aucune harmonisation ou convergence n’a été organisée en Europe, quant à l’impôt sur le revenu. Les réformes, même si elles répondaient à des préoccupations communes, ont été conduites sur des bases purement nationales. Selon le principe de subsidiarité, chaque pays doit conserver la maîtrise de son niveau de dépenses publiques et de son degré de redistribution. Ceci nécessite qu’il conserve la maîtrise d’une partie importante de ses recettes fiscales. Or l’impôt sur le revenu est un des impôts qui est le moins susceptible de concurrence fiscale directe, une fois admis le principe que chaque pays taxe la totalité des revenus de ses résidents, dans la mesure où la mobilité des personnes est plus faible que celle des capitaux, des entreprises et des biens. Toutefois, la concurrence fiscale joue pour l’imposition des revenus du capital financier ; celle-ci pose donc des questions spécifiques d’harmonisation. Elle joue aussi, et de plus en plus, pour les revenus les plus élevés, ceux des cadres mobiles internationalement ou des individus à fort patrimoine, qui peuvent s’expatrier pour des motifs fiscaux. Certains pays leur accordent des privilèges spécifiques, qui induisent une concurrence fiscale déloyale (encadré 2). Les pays membres devraient réaffirmer le droit de chaque pays à taxer ses résidents. Celui-ci suppose que les dispositifs dérogatoires à l’égalité devant l’impôt entre les résidents permanents, les résidents temporaires (ou de fraîche date) et les non-résidents soient interdits.

À moyen terme, la convergence des systèmes fiscaux européens n’est pas à l’ordre du jour. Il serait cependant souhaitable que soient mises en place des « règles de bonne conduite » en ce qui concerne les non-résidents et que soit coordonnée la fiscalité des revenus du capital. Reste qu’il est difficile d’harmoniser certaines parties de la fiscalité au niveau européen sans remettre en cause la cohérence de chaque système national. Il doit exister une cohérence entre la taxation des revenus d’obligations et celle des dividendes (puisque les épargnants peuvent choisir entre actions et obligations) ; une cohérence entre taxation des dividendes et taxation des revenus des entrepreneurs individuels (puisque certaines entreprises peuvent choisir leur régime fiscal) ; une cohérence entre taxation des salariés et des entrepreneurs individuels.

La part de l’impôt sur le revenu dans le PIB a nettement augmenté depuis 1970, en raison du rattrapage effectué par les pays du Sud (Espagne, Italie, Grèce, Portugal). En France, sa forte hausse s’explique par la substitution de la CSG-CRDS à des cotisations sociales salariés. Deux pays font exception : le Luxembourg où l’importance des recettes de l’impôt sur les sociétés a permis une baisse de l’impôt sur le revenu et les Pays-Bas où, au début des années 1990, certaines prestations sociales sont passées d’un financement par l’impôt à un financement par des cotisations sociales. Globalement, malgré la volonté proclamée de réduire les taux d’imposition, il n’y a pas eu de fortes baisses de l’impôt sur le revenu.

Le revenu imposable peut être diminué par différents d’abattements. Autant ceux-ci sont justifiés quand ils visent à mieux cerner le revenu disponible du ménage (frais professionnels, pensions alimentaires), autant ils sont contestables quand ils sont des subventions déguisées : ils profitent surtout aux plus riches ; ils sont contraires aux principes de l’équité horizontale ; réduisant la base fiscale, ils obligent à augmenter les taux d’imposition ; leur coût n’apparaît pas directement dans le budget. C’est le cas des abattements pour les intérêts immobiliers ou pour certains types d’investissement (dans le capital-risque, le cinéma, etc.). Les crédits d’impôts sont une autre forme de subvention déguisée. La tendance récente est de faire disparaître crédit d’impôt et abattement pour financer la réduction des taux d’imposition. La France est le seul pays à traiter différemment les salaires et pensions (qui bénéficient d’un allègement de 20 %) et les autres revenus afin de compenser les possibilités de fraude des revenus non salariaux (mais les dividendes, pourtant déclarés par un tiers, ne bénéficient pas de cette déduction).

Les pays peuvent imposer les individus ou les familles. Dans le premier cas, chaque adulte paie un impôt correspondant à ses revenus propres ; dans le second, les familles sont imposées globalement sur l’ensemble de leurs revenus. Des quinze pays de l’Union européenne, cinq pays pratiquent le quotient conjugal : le couple paie deux fois l’impôt que paie un célibataire qui aurait leur revenu moyen. Trois pratiquent l’imposition séparée pure. Sept pays pratiquent l’imposition séparée, mais le conjoint d’une personne sans revenu bénéficie d’un abattement ou d’un crédit d’impôt. Le traitement fiscal des enfants est très divers selon les pays de l’UE. Seule la France pratique le quotient familial. Dans six pays, les enfants ne sont pas pris en compte fiscalement. L’Espagne est la seule à pratiquer un système d’abattement des revenus. Enfin, sept pays pratiquent un crédit d’impôt, dont l’importance va de 1 % du salaire moyen à plus de 3 % (Luxembourg et Allemagne). Dans la période récente, de nombreux pays ont pris des mesures pour augmenter les avantages fiscaux des familles avec enfants. Au Royaume-Uni, ceci provient de la prise de conscience que beaucoup d’enfants vivaient dans des familles pauvres ; dans d’autres pays (Allemagne, Espagne, Italie), de la volonté de lutter contre le déclin démographique.

L’imposition devrait porter sur le revenu réel et non sur le revenu nominal. Quand le taux d’intérêt nominal est de 5 % et le taux d’inflation de 2 %, un prélèvement au taux de 25 %, équivaut à un prélèvement de 41,7 % sur la rentabilité réelle. L’idéal serait un prélèvement sur les taux réels, mais celui-ci est généralement jugé trop compliqué à mettre en œuvre.

Dans la plupart des pays, les revenus d’intérêt sont taxés à un taux spécifique plus faible (tableau 10). Quelques pays ont réussi à maintenir la taxation effective des revenus d’intérêt à l’IR (Danemark, Espagne) [5] ; les autres pratiquent en fait un prélèvement à la source, à un taux allant de 10 à 30 %. Les pays ne taxent pas les revenus des non-résidents, le Marché unique aurait pu permettre au capital financier des ménages d’échapper à toute taxation en étant placé à l’étranger. Certes, le contribuable était censé déclarer ses revenus à l’administration fiscale de son pays de résidence, mais celle-ci n’avait guère de moyen de vérifier cette déclaration. Après de longues négociations entre les pays européens et avec les pays proches (Suisse, Monaco, etc.), l’accord du 21 janvier 2003 a abouti à un projet de directive, qui devrait entrer en vigueur en 2004. Elle prévoit la généralisation de l’obligation de déclaration en Europe ; toutefois, l’Autriche, la Belgique, le Luxembourg et la Suisse s’y sont refusés, préférant un système de retenue à la source (15 % en 2004, 20 % en 2007 et 35 % en 2010 ; 75 % de cette somme étant reversés au pays de résidence du bénéficiaire). Cet accord a le mérite de garantir à chaque pays le droit de taxer à sa guise ses résidents et d’éviter toute concurrence fiscale. C’est un modèle pour la coordination fiscale.

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Imposition des revenus d’intérêts en Europe en 2003

La taxation des revenus des actions est très hétéroclite en Europe (tableau 11). Les revenus des entreprises sont déjà soumis à l’impôt sur les sociétés. Aussi, peut-on défendre deux points de vue. Pour le premier, les entreprises doivent être transparentes et l’IS doit être considéré comme un acompte de l’IR des actionnaires. Ceci a justifié la mise en place d’un « avoir fiscal ». Pour le deuxième, l’IS frappe les sociétés en elles-mêmes et il n’y a aucune raison de le rembourser aux actionnaires. Ceci justifie que les dividendes soient soumis à l’IR, indépendamment de l’IS. Toutefois, la taxation des dividendes serait alors particulièrement lourde, surtout comparée à celle des revenus d’intérêt. Ceci a conduit à mettre en place des taux réduits pour les dividendes. Par ailleurs, la rémunération des actionnaires se compose aussi des plus-values, qui, en principe, mais pas nécessairement en réalité, représentent les profits non distribués des entreprises, profits qui ont déjà été soumis à l’IS. Certains pays imposent de nouveau les plus-values réalisées ; d’autres les exonèrent. La plupart des systèmes n’assurent pas l’égalité de la taxation entre dividendes et plus-values.

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Imposition des revenus des actions en 2003

En 2003, cinq pays restent fidèles au principe de l’avoir fiscal : la France, l’Italie, l’Espagne, la Finlande et la Suède. Deux pays pratiquent la double taxation intégrale : l’Irlande (mais, le taux de l’IS y est très faible) et le Danemark. Les Pays-Bas taxent l’actif indépendamment des profits réalisés. La Grèce ne taxe les dividendes qu’à l’IS. Dans cinq pays, les dividendes sont soumis à une double taxation, mais ils sont soumis à une taxation réduite : par exemple, ils bénéficient d’un coefficient réducteur avant d’être intégrés au revenu global (Allemagne, Autriche, Luxembourg). Si t est le taux marginal de l’IR, s le taux de l’IS et x le coefficient réducteur, l’imposition totale est de s + (1 – s)xt au lieu d’être de t. Ce système est d’autant plus désavantageux pour le contribuable que t est faible. Par exemple, si s = 33 %, x = 0,5, un ménage taxé marginalement à 50 % sera taxé à 49,75 % sur ses dividendes ; un ménage taxé marginalement à 30 % sera taxé à 43 %. Ce système n’a guère de logique ; x est totalement arbitraire. Dans quatre pays, les plus-values ne sont pas imposables. Il n’y a guère que six pays qui assurent le même taux d’imposition sur les dividendes et sur les plus-values. Au total, la taxation est particulièrement forte au Danemark (mais les intérêts y sont aussi fortement taxés), et à un degré moindre en France et au Royaume-Uni. Elle est particulièrement faible en Suède, en Finlande, en Irlande et au Luxembourg. Géné-ralement, la taxation des actions est nettement plus forte que celle des revenus d’intérêts. Cette surtaxation peut se justifier par le fait que la rentabilité des actions est en principe plus élevée que celle des obligations, mais elle a le défaut de favoriser l’endettement au détriment des fonds propres et de dissuader les ménages d’acheter des actions. Aligner la fiscalité des dividendes sur celle des intérêts serait inéquitable par rapport au revenu du travail et créerait une forte distorsion au détriment des entrepreneurs individuels.

La taxation des dividendes pose des questions délicates de coordination fiscale internationale. Celle-ci nécessiterait que les pays s’accordent sur un mode de taxation des revenus des actions, qui évite la double imposition et préserve la possibilité de chaque pays de taxer ses résidents. La coordination aurait pu se faire par généralisation de l’avoir fiscal. Certes, les pays dont une part importante de la capitalisation boursière est détenue par l’étranger auraient subi des pertes de recettes fiscales, mais ceci est normal si on considère que c’est l’actionnaire qui est taxé (et pas l’entreprise). Le système réduit la tentation d’un pays de baisser son imposition pour attirer les capitaux étrangers, mais c’est précisément son but : éviter la concurrence fiscale. Toutefois, la possibilité de concurrence fiscale ne jouerait plus au niveau des dividendes, mais jouerait toujours au niveau du profit non-distribué (et donc des plus-values) puisque la taxation des profits non-distribués n’est pas remboursée. Elle ne pourrait être totalement évitée que si, en plus, on imposait aux entreprises de distribuer tout leur profit. Compte tenu de la tendance à la disparition de l’avoir fiscal, la coordination pourrait se faire par un système de taxation à taux réduit des dividendes ; la double imposition serait la même pour les placements internationaux que pour les placements nationaux. Dans un pays donné, les actionnaires seraient incités à placer leur fonds dans le pays le moins taxant : la concurrence fiscale n’est pas évitée. Aussi, ce système incite-t-il les pays à aller vers le modèle irlandais : un faible taux de l’IS (pour attirer les capitaux étrangers) compensé par une forte taxation des dividendes à l’IR. Par contre, les systèmes hétéroclites sont peu viables. Si le pays F pratique l’avoir fiscal et le pays A une taxation des dividendes à taux réduit, les actionnaires des deux pays ont intérêt à placer leurs fonds dans le pays F ; le fisc du pays F est perdant puisqu’il doit rembourser l’avoir fiscal aux résidents du pays A, sans contrepartie en terme d’IR ; le pays A voit théoriquement ses cours boursiers s’effondrer. Un choix entre les deux systèmes doit être fait ; il semble que l’Europe aille vers la suppression de l’avoir fiscal, mais ce n’est pas le choix des pays scandinaves.

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Caractéristiques de l’impôt sur le revenu en 2002

Le taux marginal d’imposition augmente de façon progressive de 19,9 à 23 % ; puis de 23 % à 48,5 %. Le seuil de paiement est relativement bas et le taux de 48,5 % est atteint rapidement.

Autriche : La réforme de 1988 a fait baisser le taux maximum de 62 % à 50 %. Au début des années 1990, un prélèvement libératoire sur les revenus d’intérêt a été introduit pour lutter contre les non déclarations. En 1994, l’abattement général a été nettement augmenté. En 1996, les possibilités de déductions ont été réduites pour les contribuables taxés au taux marginal de 50 %. La réforme de 1998 a surtout augmenté les crédits d’impôt pour enfants (en même temps que les prestations familiales). Celle de 1999 a augmenté le crédit d’impôt général et l’a rendu dégressif. Les taux n’ont pas été modifiés.

Belgique : L’indexation du barème sur l’inflation a été rétablie en 1999. En 2001, le bas de la tranche supérieure a été fortement relevé. En 2002, la tranche à 55 % a été supprimée. Le gouvernement veut continuer la baisse importante de l’impôt. Les mesures envisagées sont : une hausse forfaitaire des frais professionnels déductibles ; l’élargissement des tranches du barème ; la suppression du taux d’imposition à 52,5 ; l’alignement du régime des concubins sur celui des couples mariés ; la hausse des crédits d’impôt pour enfants (qui deviendraient remboursables).

Danemark : À l’impôt national progressif, s’ajoutent des impôts locaux proportionnels, au taux moyen de 32,8 %, de sorte que la progressivité globale est faible. Le taux marginal supérieur de 59 % est atteint rapidement. Les sociaux-démocrates au pouvoir depuis le début de la décennie ont lancé en 1994 un programme quinquennal de baisse d’impôt pour soutenir l’activité. L’objectif était de réduire les taux marginaux élevés portant sur les revenus du travail en élargissant la base d’imposition. Depuis 1994, le taux maximal de l’impôt national a baissé de 36,5 % à 27,25 %, le taux minimal de 14,5 % à 6,25 %. Toutefois, la part des individus soumis à la tranche supérieure d’imposition est passée de 20 à 27,5 %. Cette réforme a été financée par la hausse des taux de cotisations salariés de 5 à 8 % et par les écotaxes. Le système a plusieurs défauts. Les enfants ne sont pas pris en compte. La fiscalité favorise fortement l’endettement (en particulier pour acheter un logement) et les fonds de pension au détriment de l’épargne financière libre.

Espagne : La réforme menée en 1992 par le gouvernement socialiste avait élargi l’assiette fiscale et allégé la fiscalité pesant sur l’épargne de long terme. En 1997, la droite a réduit de 16 à 10 le nombre de tranches de l’IRPP. La réforme de 1999 a remplacé un grand nombre d’allègements de revenu par un revenu minimal exonéré. La majorité des exonérations sur les revenus de l’épargne financière fut supprimée. À l’exception des plus-values à long terme, les revenus du capital sont intégrés dans le revenu. Les taux marginaux ont été réduits de 56 à 48 % pour la tranche supérieure et de 20 à 18 % pour la tranche inférieure, tandis que le nombre de tranches diminuait de 10 à 6. La réforme de 2003 bénéficie principalement aux familles. Les taux d’imposition marginaux maximum et minimum ont été diminués pour atteindre respectivement 46 % et 15 %, au lieu de 48 % et 18 %.

France : C’est le seul pays à pratiquer le quotient familial. À l’IRPP, progressif, ont été ajoutées la Contribution sociale généralisée (CSG) en 1991 et la Contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) en 1996, impôts proportionnels, affectés à la Sécurité sociale. La CSG s’est traduite par un alourdissement sensible de la taxation de l’épargne. La CSG -CRDS étant considérée comme un impôt sur le revenu, la part de l’IR dans le PIB a très fortement augmenté au cours des années 1990, passant de 4,8 % en 1990 à 8,5 % en 2001. L’IRPP stricto sensu n’a pas augmenté : 3,8 % du PIB en 1990 et 3,7 % en 2001. La réforme de 1994 a réduit le nombre de tranches de 12 à 6 et a supprimé le système de minoration, baissant de 6 % le rendement de l’IR. En 1997, le gouvernement Juppé a mis en œuvre un plan de réduction de l’IR qui devait aboutir à une baisse de 25 % en 5 ans. Seule la première phase de ce plan a été effectuée car le nouveau gouvernement a suspendu son application. Après une stabilisation des taux pendant trois ans, qui a abouti à des recettes records d’IR en 1999 compte tenu du dynamisme des revenus, le gouvernement Jospin a engagé à partir de 2000 un plan de baisse de l’ensemble du barème sur quatre ans. Compte tenu de la progression des revenus réels, ces baisses n’ont guère porté atteinte au rendement de l’impôt. En 2002, le Président Chirac s’est donné l’objectif de baisser de 30 % le montant de l’IR en cinq ans. La baisse a été de 5 % en 2002, et 1 % en 2003, ce qui a porté le taux marginal supérieur en dessous de 50 % (contre 56,8 % en 1993). Les dispositifs donnant lieu à des allègements d’impôt sur le revenu sont nombreux et instables.

Italie : L’IRPP est passé de 8,3 % du PIB en 1990 à 10,1 % en 2000. Cette hausse provient de mesures de révision des tranches et de suppression de crédits d’impôt entre 1990 et 1993. La suppression de l’indexation totale des tranches à l’inflation, introduite vers la fin des années 1980, y a aussi contribué. En 1998, le nombre de tranches a été réduit de 7 à 5. Le taux maximal a été réduit de 51 % à 46 %, mais l’augmentation du seuil d’exemption ainsi que du crédit d’impôt pour enfants à charge a été favorable aux personnes à faible revenu. Plusieurs types de revenus du capital (intérêts et plus-values) ont été soustraits à l’IRPP et soumis à une retenue à la source à un taux proportionnel. Depuis, les réformes combinent baisse des taux d’imposition (le taux maximal est passé à 45 %), hausse du seuil d’exonération et mesures en faveur des familles. Le gouvernement actuel envisage un nouveau barème de trois tranches (0,23 et 33 %). Mais, un tel barème induirait une baisse d’un tiers des recettes actuelles.

Pays-Bas : Le pays a connu une grande réforme en 2001. Les revenus sont partagés en deux catégories. La première comporte les revenus du travail, les pensions et les loyers fictifs. Cependant, ceux-ci sont fortement sous-évalués (0,8 % de la valeur de l’appartement, plafonné à 7 813 euros en 2001). Les intérêts payés pour l’acquisition du logement sont déductibles. Les enfants donnent droit à un crédit d’impôt, qui a été fortement accru. L’imposition inclut les contributions à la Sécurité sociale pour la retraite et la maladie : le taux marginal va de 32,9 % à 52 % (contre 60 % avant 2001). La deuxième comporte les revenus du patrimoine. Le patrimoine moyen de l’année (demi-somme du patrimoine initial et du patrimoine final) est censé rapporter 4 %, taxé à 30 %. Sa valeur est donc taxée à 1,2 %. Ce système assure la neutralité entre les différents types de revenus financiers (dividendes, obligations, plus-values latentes ou réalisées). Par contre, l’équité horizontale n’est pas assurée puisque les revenus du capital sont sous-taxés par rapport à ceux du travail et que les deux catégories de revenus ne font pas masse.

Suède : Les revenus d’activité subissent une taxation nationale progressive (avec une tranche à 20 % et une tranche à 25 %) et une taxation locale proportionnelle (au taux moyen de 30,5 %). Les revenus du capital sont taxés à un taux uniforme de 30 %. La réforme de 1991 a fortement réduit le taux d’imposition marginal des revenus du travail. Le taux supérieur du barème national était de 41 % (soit 72 % en y ajoutant les 31 % de fiscalité locale) ; il est passé à 34 % en 1990, puis à 20 % en 1991 (soit 51 % y compris la fiscalité locale). La réforme de 1991 a été financée en grande partie par l’extension de la TVA. Mais les besoins de financement des administrations ont obligé en 1994 à engager une politique d’assainissement budgétaire financée par la hausse des cotisations maladie des salariés (de 0,95 % en 1993 à 6,95 % en 1999) et par la hausse du taux maximal de l’IRPP (de 20 % à 25 %). Les limites des tranches n’ont pas été indexées de 1995 à 1998. Le gouvernement souhaite baisser l’imposition pesant sur les plus bas salaires, faire baisser les taux nationaux à 15 et 20 %, grâce à la hausse des écotaxes, mais il lui faut compenser la baisse des taxes sur l’alcool et le tabac imposée par l’UE.

Royaume-Uni : L’imposition comporte trois taux plafonnant à 40 %. Les principales mesures prises dans les années 1990 sont la poursuite de la diminution des taux et la restructuration des crédits d’impôts au détriment des couples sans enfant et au profit des familles. Les taux d’imposition ont diminué continûment depuis la fin des années 1970. Sous les Conservateurs (1979-1996), la baisse des taux a été très forte : le taux marginal supérieur est passé de 80 % à 60 % puis 40 %. Ce passage s’est accompagné d’une très forte diminution du nombre de tranches. Les Conservateurs ont supprimé le taux le plus bas (lower rate) un an après leur arrivée au pouvoir et ont diminué progressivement le taux intermédiaire (basic rate). Ils ont aussi réintroduit un taux réduit dans le budget pré-électoral de 1992. Les Travaillistes n’ont pas remis en cause la baisse des taux marginaux les plus élevés. Ils ont abaissé le taux réduit à 10 % à partir d’avril 1999 (au lieu de 20 %) et ont réduit le taux moyen de 1 point à 22 % en avril 2000. La baisse du taux réduit n’a concerné que les très petits contribuables, puisqu’elle s’est accompagnée d’une très forte diminution du seuil au-delà duquel le revenu est imposé au basic rate. Sur 45 millions d’adultes, environ 27,6 sont aujourd’hui soumis à l’impôt sur le revenu (61 %). Les réformes de l’IRPP se sont traduites par une augmentation du nombre de contribuables payant les taux les plus élevés (10 % aujourd’hui, contre 3 % en 1979-1980) : l’indexation des tranches n’a pas toujours suivi l’inflation, les revenus ont en moyenne progressé plus vite que les prix et la dispersion des revenus s’est accrue sur la période. Aussi, malgré la forte baisse des taux, la part de l’IRPP dans le PIB n’a que très peu varié en presque un quart de siècle. Depuis 1979-1980, soit en 22 ans, le seuil au-delà duquel le taux supérieur est dû, a diminué de 7,8 % en terme réel. Au contraire, l’abattement (seuil en deçà duquel le contribuable ne paye pas d’IRPP) a augmenté de 44,4 % à prix constant.

Avant 1990, les couples mariés étaient soumis à une imposition conjointe. Celle-ci a été supprimée en 1990, mais le statut marital restait pris en compte par un abattement fiscal accordé aux couples mariés. Celui-ci a été progressivement réduit à partir de 1993 et supprimé en avril 2000. Jusqu’en 2001, les enfants n’étaient pas pris en compte dans le calcul de l’imposition excepté par un crédit d’impôt en faveur des familles à faible revenu avec enfant et dont un des parents au moins travaillait : le Family Income Supplement créé en 1971, a été remplacé en 1988 par le Family Credit, lui-même remplacé par le Working Families’ Tax Credit (WFTC) en 1999. À partir d’avril 2001, a été mis en place un Children’s Tax Credit (CTC) réduction d’impôt non remboursable en faveur de toutes les familles ayant au moins un enfant de moins de 16 ans. Le gouvernement a cependant unifié en 2003, la prise en compte des enfants dans l’impôt sur le revenu par la création d’un nouveau crédit d’impôt. Il s’agit d’une prestation globalement dégressive, avec deux paliers. Le WFTC a été remplacé par un crédit d’impôt destiné aux plus de 25 ans ayant un emploi, avec ou sans enfants (Working Tax Credit).

Irlande : La progressivité du système est faible. Le barème comporte deux tranches, la première taxée à 20 %, la deuxième à 42 %. La forte croissance a permis de baisser les taux d’imposition : de 1998 à 2002 le taux des deux tranches de l’IRPP a baissé de 4 points (de 24 % à 20 % pour la première et de 46 % à 42 % pour la deuxième). Le seuil d’imposition a été fortement relevé.

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Taux moyen d’imposition en 2001, couple marié, deux enfants, deux revenus salariaux, la femme travaille et gagne 70 % du salaire du mari

Le tableau 14 compare les taux moyens globaux d’imposition à 12 ans d’intervalle. C’est la permanence qui frappe. Les taux n’ont pratiquement pas varié en Belgique et en Espagne. Le Danemark a baissé d’environ 7 points ses taux d’imposition ; la baisse est encore plus nette aux Pays-Bas (de 14 à 10 points). Le Royaume-Uni les a baissés de 10 à 0 points. L’Italie les a augmentés de 3 à 6 points. L’Allemagne et, plus encore, la France ont réduit nettement les prélèvements sur les bas salaires. Globalement, les prélèvements apparaissent légèrement plus redistributifs qu’il y a 12 ans.

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Taux moyen d’imposition en 1979, couple marié, deux enfants, deux revenus salariaux, la femme travaille et gagne 70 % du salaire du mari

Une tendance commune vers l’atténuation de la progressivité de l’impôt se dessine maintenant au sein des pays européens. En France, le taux marginal supérieur est redescendu à 54 % en 1996 et a ensuite été réduit à 49,6 %, le gouvernement prévoit de le faire baisser à 48 % en 2004 ; l’Espagne et l’Allemagne se sont engagés à une baisse progressive du taux supérieur de 11 points. L’Italie envisage la mise en place d’un barème à deux tranches avec un taux supérieur à 33 %. Cette évolution suit l’abaissement massif des taux supérieurs de l’impôt sur le revenu effectué depuis le début des années 1980 aux États-Unis. L’évolution fut similaire au Royaume-Uni de 1979 à 1988, avec une baisse du taux marginal supérieur de 98 % à 40 %, non remise en cause par les Travaillistes. Dans plusieurs pays, a été faite la proposition radicale d’un abandon de la progressivité du barème de l’IR. L’imposition serait simplifiée et comporterait un impôt proportionnel couplé avec un transfert universel forfaitaire. Ceci permettrait une forte baisse du taux marginal du haut de la distribution des revenus. Ce projet prétend maintenir le principe de la progressivité grâce à au transfert forfaitaire. Le problème d’une telle réforme est qu’il est difficile d’assurer à la fois un transfert universel garantissant le minimum vital et un taux d’imposition non confiscatoire. Le financement du transfert universel se ferait par la suppression des actuels transferts spécifiques (minimum vieillesse, allocations chômage, etc.), de sorte que les plus pauvres verraient leur situation se détériorer. La baisse du taux marginal pour les hauts revenus s’accompagnerait d’une hausse des prélèvements pour la grande masse des contribuables de revenu moyen.

À l’avenir, dans un monde de plus en plus globalisé, la tension entre les objectifs d’incitation et de redistribution risque de grandir. Les couches supérieures, les grandes gagnantes de la mondialisation, auront plus de facilité pour choisir leur lieu de travail et de taxation. Elles risquent de refuser de contribuer à l’aide aux couches sociales frappées par ce processus. Les États risquent d’être contraints de baisser fortement les taux marginaux supérieurs, voire d’offrir aux plus riches des possibilités d’évasion fiscale (comme les stock-options) alors même que se creuserait l’écart entre leurs revenus et ceux de la masse de la population. Il y aura de plus en plus une limite aux prélèvements possibles sur les couches supérieures mondialisées de la population. Les nations devront réduire leur ambition social-démocrate ou la faire financer par les couches moyennes.

La part des cotisations sociales dans le PIB en Europe est particulièrement élevée — 12,4 points du PIB en 2000 — soit près du double de celle des États-Unis — 6,9 points (tableau 15). Les dépenses de protection sociale ont été gérées avec rigueur dans la plupart des pays de l’UE. Mais, globalement, elles sont passées de 25,5 % du PIB en 1990 à 27,6 % en 1999, soit une croissance de 2,4 % l’an, en terme réel. Plusieurs pays (Suède, Italie, Royaume-Uni) ont adopté des dispositifs destinés à éviter la croissance des prestations publiques de retraites, mais ceux-ci ne jouent qu’à long terme. D’autres pays ont mis en œuvre des politiques familiales ambitieuses pour enrayer leur déclin démographique. Enfin, les dépenses de santé ont progressé au taux de 2 % par an, en terme réel par tête. Les réformes drastiques sont apparues difficiles à mettre en œuvre et peu populaires. Les perspectives démographiques en Europe ne permettront sans doute pas de ralentir substantiellement la croissance future des prestations. Le vieillissement de la population et l’augmentation structurelle des dépenses de santé amènent à prévoir une hausse des cotisations sociales dans l’avenir. Outre les mesures visant à freiner la hausse des prestations sociales, les réformes des années 1990 ont souvent visé à réduire les cotisations sociales assises sur les salaires en trouvant d’autres ressources à la protection sociale.

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Les recettes de cotisations sociales

Les systèmes de protection sociale se sont développés en Europe après la Deuxième Guerre mondiale, en prenant le relais des systèmes développés par les grandes entreprises pour leurs salariés. Ils ont longtemps été réservés aux seuls salariés. Aussi, étaient-ils logiquement financés par des cotisations, patronales ou salariés, assises sur les seuls salaires et parfois plafonnées. Depuis, ils ont été étendus à l’ensemble des actifs (pour les prestations retraites) et à l’ensemble de la population (pour les prestations maladie ou famille). Aujourd’hui, les prestations sociales peuvent être reparties entre :

Les prestations d’assurances devraient être financées par des cotisations assises sur les revenus d’activité tandis que les prestations universelles ou de solidarité devraient être financées par l’impôt. Compte tenu du lien historique entre prestations sociales et salariat, cette logique n’est pas toujours respectée en Europe (tableau 16) : très souvent, des prestations universelles ou de solidarité sont financées par des cotisations assises sur les seuls revenus d’activité. C’est souvent le cas des prestations maladie et des prestations famille. Aussi, le poids des cotisations est particulièrement importante dans les pays de tradition bismarkienne (Allemagne, France, Italie, etc.) où elles financent des prestations maladie et famille et aussi des systèmes de prestations retraites d’assurances sociales. Il est particulièrement bas dans des pays de tradition beverigienne (Royaume-Uni, Irlande, Danemark), où les prestations maladie et famille sont souvent financées par l’impôt, ainsi parfois qu’une prestation retraite forfaitaire de base.

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Financement des prestations dans les pays de l’Union européenne

Selon l’OCDE, les cotisations sociales induisent un écart important entre le salaire reçu après impôt par le travailleur et le coût de ce salarié pour l’employeur. Cet écart est supérieur de 15 à 25 points dans les pays de l’Europe continentale à sa valeur aux États-Unis et au Royaume-Uni. Il convient de relativiser ce discours qui attribue à la protection sociale une responsabilité importante dans le chômage en Europe. L’OCDE n’intègre pas les prestations reçues par les ménages à l’exception des allocations familiales, et ne prend donc pas en compte les dépenses privées en assurance sociale ou retraite que les salariés des pays à système de protection sociale peu développé doivent engager. Le choix que fait la société, ou les salariés pris collectivement, entre salaires directs et salaires différés n’a aucune raison a priori d’augmenter le coût global du travail, du moins à moyen terme. Les cotisations sociales d’assurances sociales financent des prestations équivalentes, qui évitent aux salariés d’avoir à supporter des dépenses d’assurance maladie privée et des primes aux fonds de pension. Certes, les prestations universelles réduisent le gain marginal au travail ; par contre leur composante redistributive bénéficie aux travailleurs les plus mal payés et augmente donc leur salaire disponible à coût salarial donné. Imaginons que dans un pays coexistent des travailleurs payés 100 et des travailleurs payés 200. Une assurance privée où chacun doit cotiser pour 15 est plus coûteuse pour les plus mal payés qu’une assurance sociale où chacun verse 10 % de son salaire (10 pour les uns, 20 pour les autres). On ne peut déduire des comparaisons de taux de cotisations sociales une hiérarchie des coûts du travail, puisque le salaire net de cotisations sociales doit permettre de couvrir plus de dépenses dans le cas d’un salarié américain que dans le cas d’un salarié d’Europe continentale.

Ces réformes peuvent viser à réduire la totalité des cotisations sociales ou seulement celles portant sur certaines catégories de travailleurs (en particulier, les travailleurs non-qualifiés). Elles peuvent viser à réduire les cotisations employeurs (si le gouvernement estime que c’est la demande de travail qui est insuffisante) ou les cotisations salariés (si c’est l’offre de travail que l’on veut stimuler).

En France, la création de la CSG à partir de 1991, puis son extension en 1997 (qui a permis de supprimer les cotisations maladie des salariés) a permis de financer en partie les prestations famille et maladie par l’ensemble des revenus des ménages, au lieu de les faire financer par les seuls salaires. Globalement, les salariés ont gagné 10 milliards de francs (soit 0,9 % de pouvoir d’achat) ; les titulaires de revenus du capital ont perdu 36 milliards ; les titulaires de revenus sociaux ont perdu 26 milliards. Ainsi, les salariés ne financent-ils plus que des prestations d’assurances. Par contre, les employeurs continuent à financer les prestations maladie et famille. Les gouvernements successifs ont écarté la réforme logique qui aurait consisté à faire porter les cotisations maladie et famille sur l’ensemble de la valeur ajoutée, reculant devant l’ampleur des transferts inter-entreprises que cette mesure aurait provoqué, craignant de plus qu’elle nuise aux secteurs les plus capitalistiques, censés être les plus modernes [6].

En 1998, l’Italie a remplacé des cotisations santé assises sur le seul facteur travail (au taux de 11,46 %, avec cependant de nombreux allègements) par l’IRAP (impôt régional sur les activités productives), qui taxe au taux de 4,25 % l’ensemble des composantes de la valeur ajoutée nette. Cette taxation assure une neutralité de l’impôt par rapport au choix de la technique de production des entreprises et devrait inciter les entreprises à utiliser plus de main-d’œuvre et moins de machines et favoriser les entreprises de main-d’œuvre.

Une telle stratégie a cependant ses limites. Dans ces deux réformes, la réduction du coût du travail est limitée puisque les salaires représentent une partie importante du revenu des ménages et de la valeur ajoutée nette des entreprises. Remplacer des cotisations par un impôt sur les revenus des ménages ne diminue la charge portant sur les actifs que si ce nouvel impôt frappe les revenus non liés à l’activité, c’est-à-dire les revenus du capital et éventuellement les revenus sociaux des ménages. Or, il devient difficile d’alourdir la charge portant sur les revenus du capital financier (compte tenu du niveau atteint et des risques d’évasion fiscale) et les revenus sociaux (famille, chômage) sont souvent déjà faibles ou gérés avec rigueur (retraite).

En Allemagne, la hausse de l’écotaxe (0,8 point de PIB) est utilisée pour financer les prestations vieillesse, et donc pour éviter la hausse des cotisations employeurs et salariés (pour 0,85 point chacune). La mesure est toutefois légèrement inflationniste. De plus, la logique de la contributivité des cotisations retraites est perdue de vue. En Suède, une réforme similaire a été engagée, visant à augmenter la taxation écologique de 1,4 point de PIB de 2001 à 2010, ceci permettant de réduire l’impôt sur le revenu et les cotisations employeurs. Le Royaume-Uni, la Finlande et les Pays-Bas mettent en œuvre des mesures similaires, mais à plus faible échelle.

La réforme française poursuivait avant tout un objectif d’équité entre les revenus du travail et les autres. Les autres réformes visent à modifier les prix relatif pour inciter les entreprises à utiliser plus de travail et moins d’énergie ou de capital.

Ces mesures ont été introduites à des échelles diverses et pour des catégories variées dans les pays européens (tableau 17). La France et la Belgique ont consacré à cette politique des budgets importants (de l’ordre de 1 point de PIB). Les Pays-Bas ont un dispositif d’ampleur moindre (0,3 point de PIB). La Belgique et le Royaume-Uni visent à la fois à réduire le coût du travail et à inciter au travail. En France et en Belgique, ces dispositifs ont été associés de façon compliquée à des conditions de réduction de la durée du travail. Dans le cas de la France, la réduction des charges sociales employeurs accordée en échange d’un accord 35 heures ne vise pas à réduire le coût du travail mais à compenser sa hausse induite par la réduction de la durée du travail.

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allègements spécifiques de cotisations sociales en Europe

a. Belgique : Réduction forfaitaire des cotisations sociales employeurs, augmentée pour les moins de 25 ans et les plus de 50 ans. Cette réduction fait suite aux réductions de charges entreprises dans les années 1980, puis sur les bas salaires en 1993, intégrée en 1999 dans la réduction structurelle, c’est-à-dire forfaitaire. Réduction supplémentaire à partir de 2001 pour les chômeurs de plus de 45 ans. Aide forfaitaire unique en cas de réduction de la durée du travail (800 euros par heure réduite par salarié, non permanente), puis permanente (de 250 à 600 euros par salarié par an selon l’ampleur de la réduction). Primes en cas d’utilisation du crédit temps par les salariés (au total 31 millions d’euros, soit un dispositif restant limité). En projet : Réductions de cotisations sociales proportionnelles à l’âge à partir de 58 ans. Impact évalué : Pas d’impact chiffré en termes d’emploi. Fin de la dégradation (ou amélioration) de la part des moins qualifiés dans l’emploi.

b. Finlande : Réduction de charges de 0,1 point pour les petites entreprises, 0,35 point pour les grandes. Réduction de 0,65 point pour les entreprises intensives en main-d’œuvre, 0,45 point pour les autres.

c. France : Depuis 1993, réductions de charges pour les bas salaires (ristourne Juppé, jusqu’à 1,3 SMIC). En 1997, réduction de charge en cas de réduction de la durée du travail (Robien), depuis 1999 et surtout 2000, dispositif Aubry accordant réduction de charge (jusqu’à 1,8 SMIC), plus réduction forfaitaire (610 euros par an par salarié) en cas 35 heures. De 1993 à 2000, réduction de charge pour le temps partiel, de 1995 à 1998 réduction de charge pour les embauches de chômeurs de longue durée (CIE). Impact évalué : Estimations a priori des baisses de charges bas salaires entre 200 et 500 000 emplois, estimations des 35 heures de l’ordre de 300 000 emplois. Estimations a posteriori de l’impact d’une partie du dispositif bas salaire discutables quant à la méthode (le chiffre de 460 000 emplois est avancé pour un tiers du dispositif, ce qui implique un effet considérable pour l’ensemble).

d. Grèce : Réduction de charges employeurs pour les bas salaires (2 points de réduction pour les salaires inférieurs à 580 euros par mois), suppression dans le cas des salaires les plus bas (11 %), réduction de charges employeurs dans le cas d’une nouvelle embauche.

e. Irlande : Baisse de 2,25 points des cotisations employeurs pour les travailleurs gagnant moins de 356 euros par semaine.

f. Italie : Jusqu’en 2000, aide forfaitaire (de 4 100 euros à 5 100 euros) pour l’embauche nouvelle en CDD avec un plafond annuel. L’aide est touchée une seule fois. Les PME seules sont éligibles au dispositif et le contrat peut être un CDD dans certaines régions ; 350 millions d’euros. En 1999, un dispositif supplémentaire a été introduit pour les zones à fort taux de chômage (1 500 euros). En 2000, le dispositif est étendu à toutes les PME, devient une aide mensuelle (413 euros) pour une durée de 3 ans (soit 14 868 euros pour trois années).

g. Pays-Bas : Depuis 1996, le SPAK, allègement forfaitaire de cotisations sociales employeurs sur les bas salaires (jusqu’à 1,15 salaire minimum) qui réduit (en 2000) de 10 % le coût salarial. L’allègement et le seuil sont proportionnels à la durée du travail. Le t-SPAK est un allègement entre 115 et 130 % du salaire minimum pour ceux qui ont bénéficié avec le même employeur du SPAK. Pour les chômeurs de longue durée nouvellement embauchés, un allègement supplémentaire pendant 4 ans est possible, doublant le SPAK. Impact évalué : Autour de 50 000 emplois créés pour une évaluation ; 0 ou peu selon d’autres.

h. Portugal : Exonération de cotisations sociales patronales pendant une année pour les groupes ciblés lors de la transformation d’un CDD en CDI. Pour les travailleurs handicapés, le taux de cotisations patronales est de 12,5 au lieu de 23,7 %.

i. Royaume-Uni : En dessous d’un seuil (environ 609 euros par mois), il n’y a pas de cotisations sociales salariés ou employeurs. Le taux est ensuite constant et s’applique au salaire moins le seuil. Passé un second seuil (+ de 4 000 euros par mois), le taux des cotisations employeurs redevient nul.

D’autres catégories ont été ciblées par les baisses de cotisations, parfois symboliquement : les femmes en Espagne, les handicapés au Portugal, les travailleurs âgés en Espagne, au Portugal et en Belgique, les chômeurs de longue durée et les jeunes dans de nombreux pays. L’Italie a utilisé cet outil pour le développement régional ; plusieurs pays ont mis en place des zones franches

Cette stratégie fait courir plusieurs risques. Si elle est peu efficace, elle crée peu d’emplois et doit être financée : un financement par hausse des impôts portant sur les ménages peut entraîner une baisse de la demande et augmenter le chômage keynésien. Les entreprises sont incitées à créer des emplois non-qualifiés (ce qui est nuisible si le degré de qualification de la population active tend à augmenter) et à refuser toute hausse de salaire et évolution de carrière pour les salariés qui occupent ces emplois, puisque la hausse de leur salaire, qui fait perdre les allègements de cotisations, est très coûteuse : c’est la trappe à bas salaires. Cet inconvénient est réduit lorsque la réduction de charge est forfaitaire, c’est-à-dire indépendante du salaire, mais elle est alors plus coûteuse. Cette stratégie est illusoire si le chômage est essentiellement dû à une demande insuffisante, si les possibilités de substitution entre travail qualifié et travail non-qualifié sont faibles, si le chômage frappe toutes les catégories de salariés, et si le taux de chômage plus fort des non-qualifiés s’explique par le fait qu’en situation de sous-emploi généralisé, les actifs diplômés occupent des postes pour lesquels ils sont surqualifiés. Enfin, utiliser systématiquement la réduction des cotisations sociales pour augmenter l’emploi fragilise le financement de la Sécurité sociale, qui dépend de plus en plus de ressources de fortune, de subventions, etc.

Les évaluations empiriques, en particulier dans les pays où ces mesures ont eu une ampleur importante, sont assez peu concluantes. Les fourchettes d’estimations sont importantes (de 200 000 à 500 000 par exemple pour la France) et les effets sont supposés intervenir à des horizons temporels longs. En France, une évaluation a posteriori sur données microéconomiques (Crépon et Deplatz, 2002) conclut à un effet important et rapide des baisses de charges sur les bas salaires ; la méthode est fragile et la transposition au niveau macroéconomique entachée d’arbitraires tel qu’on ne peut en retenir les ordres de grandeur. La mesure semble pourtant avoir réussi à stopper la baisse continuelle du nombre d’emplois non-qualifiés, mais a aussi encouragé l’extension des emplois à temps partiel.

En tout état de cause, cette mesure est théoriquement plus efficace pour créer des emplois non-qualifiés, que la baisse de la TVA sur certains services à forte intensité en main-d’œuvre, qui a été mise en œuvre par la plupart des pays européens ; celle-ci a le défaut de ne s’appliquer qu’à certains secteurs et de favoriser toutes les entreprises de ces secteurs indépendamment de leur choix de techniques de production.

Il n’apparaît pas possible, dans l’état actuel de la construction européenne, d’aller vers l’unification ou même la convergence des systèmes de protection sociale nationaux, alors même que l’unification des marchés en Europe risque de rendre de plus en plus difficile la coexistence de systèmes disparates. Une entreprise européenne installée dans sept pays européens doit gérer sept systèmes de protection sociale. Cette mosaïque pourra-t-elle résister longtemps au développement de la mobilité du travail en Europe et à l’augmentation du nombre de firmes transnationales ?

Un tel diagnostic aurait pu induire des stratégies de diminution des revenus des personnes non employées. Ce ne fut pas le cas de façon générale, même si les allocations chômage, les prestations d’assistance et les minima sociaux ont été gérés avec rigueur (particulièrement au Royaume-Uni, mais aussi au Danemark, en Portugal et en Suède).

De nombreux pays ont réformé leur barème de l’impôt direct en augmentant le seuil d’imposition et en réduisant le taux le plus bas, de façon à limiter la hausse de l’imposition après la reprise d’activité (Autriche, Allemagne, Danemark, Finlande, France, Espagne, Pays-Bas, Suède), mais l’effet ne peut être que faible dans la mesure où le taux d’imposition des travailleurs à bas salaires est déjà faible.

Plusieurs pays ont essayé de réduire la perte de prestations sociales qui frappait une personne qui retrouve un emploi : la France a ainsi repensé le calcul des allocations-logement et de la taxe d’habitation. De plus, le mécanisme d’intéressement du RMI permet qu’un travailleur qui retrouve un emploi conserve pendant un an une partie de son allocation de revenu minimum.

En suivant l’exemple des États-Unis, qui ont mis en place en 1975, l’EITC, Earned Income Tax Credit, le Royaume-Uni en 1999, la France et la Belgique en 2000, les Pays-Bas en 2001 ont instauré des prestations destinées spécifiquement aux travailleurs peu payés, pour augmenter l’incitation des inactifs peu qualifiés à retrouver un emploi. Les quatre mesures sont très différentes.

Au Pays-Bas, il s’agit d’un crédit d’impôt qui bénéficie à tous les actifs et passe de 133 euros pour une personne gagnant la moitié du salaire minimum annuel à 950 euros pour une personne travaillant à temps plein (6,25 % du salaire minimum). L’allocation vise à inciter les travailleurs à temps partiel à passer en temps plein. Comme elle est individualisée et bénéficie à tous, elle n’a pas d’effet désincitatif sur le travail des femmes ou sur les travailleurs de salaires moyens. Par contre, non ciblée, elle est relativement coûteuse.

La Belgique a mis en place une réduction des cotisations sociales salariés, qui atteint 982 euros pour les travailleurs gagnant entre 10 500 et 13 770 euros par an, et s’annule progressivement jusqu’à 16 400 euros par an. En même temps, elle a instauré un crédit d’impôt remboursable pour les travailleurs gagnant entre 3 200 et 11 000 euros (qui s’annule progressivement à 14 400 euros) : ce crédit d’impôt était de 78 euros en 2002, de 90 euros en 2003 et il est prévu qu’il atteigne 440 euros. Actuellement, un salarié gagnant 12 000 euros par an bénéficie d’un surplus de 8,9 % de revenu. La mesure est très ciblée ; par contre, la réduction de l’IR et celle des cotisations sociales font double emploi. Le gain à prendre un emploi est nettement accru ; par contre, le taux marginal d’imposition est très fort pour les travailleurs qui passent de 14 700 à 16 400 euros de revenus d’activité.

Le gouvernement français voulait introduire une ristourne sur la CSG, mais le Conseil constitutionnel a interdit une réduction d’impôt qui ne tenait pas compte de l’ensemble de la situation du contribuable ; il a donc dû introduire une Prime pour l’emploi, crédit d’impôt remboursable de l’IR avec une (très faible) composante familiale. La prime représente 467 euros pour un travailleur au SMIC à temps plein, soit 4,4 % de son salaire ; pour un smicard à mi-temps, elle représente 350 euros, soit 6,7 % de son salaire.

Au Royaume-Uni, le Working Families’ Tax Credit était réservé aux familles avec enfants dont au moins un des parents exerçait un emploi. Ce crédit d’impôt pouvait représenter 127 livres par semaine pour une famille avec 2 enfants soit 10 500 euros par an en 2002. S’y ajoutait une aide à la garde d’enfants pouvant représenter 70 % des coûts avec un plafond de 200 livres par semaine. En 2003, le WFTC a été remplacé par un crédit d’impôt pour enfant (Child Tax Credit) qui intègre les aides aux enfants, sans conditions d’activité, et un crédit d’impôt dont le but est d’inciter au travail les plus de 25 ans (Working Tax Credit). Ce dernier est en 2003 de 41 livres par semaine (soit 59 euros) au maximum pour un célibataire qui accepte un emploi ne rapportant pas plus de 97 livres par semaine, pour au moins 30 heures de travail. Au-delà de 97 livres, le crédit d’impôt est dégressif (si le temps de travail hebdomadaire est inférieur à 30 heures, le crédit d’impôt est réduit de 12 livres). Les primes britanniques sont donc beaucoup plus fortes que celles qu’offrent les trois autres pays.

En tout état de cause, ces mesures sont plus justifiées dans les pays proches du plein emploi que dans les pays en situation de chômage de masse (France, Belgique). Même si elles augmentent le gain à la reprise d’un emploi pour les personnes inactives, les économistes qui croient à l’effet incitatif de la fiscalité sur l’offre de travail leur reprochent d’avoir des effets désincitatifs au travail sur certaines catégories de la population, les femmes mariées quand la prime est familiarisée, les travailleurs situés juste au-dessus du salaire minimum qui voient leur prime se réduire quand leur salaire augmente.

Elles ont l’avantage d’augmenter quelque peu le revenu disponible des familles de travailleurs pauvres. Elles ont, par contre, le défaut de compliquer encore le système fiscal dans les pays n’ayant pas choisi une mesure simple (une baisse des cotisations sociales pour les salariés mal rémunérés), mais une mesure fiscale (qui tient compte de la situation familiale), de sorte que la mesure vise à la fois l’incitation à l’emploi et la lutte contre la pauvreté. Dans ce dernier rôle, elles sont mal conçues, puisque la prestation augmente d’abord d’un revenu d’activité nul à un revenu d’activité correspondant à un plein emploi au salaire minimum (pour inciter à l’emploi), puis décroît pour des salaires plus élevés. La réforme punit donc relativement ceux qui n’ont pas d’emploi, alors qu’il peut s’agir de personnes qui ne réussissent pas à en obtenir ; elle représente un effet d’aubaine pour certains travailleurs (les couples bi-actifs, par exemple).

Une mesure plus large et plus simple, comme un impôt négatif ou une allocation compensatrice de revenu, aurait sans doute permis de mieux jouer les deux rôles simultanément. Elle aurait été maximale pour un revenu d’activité nul, puis aurait décru linéairement, de sorte que sur 100 euros de revenus supplémentaires, 50 par exemple, seraient restés au travailleur. Aucun pays ne s’est engagé dans cette voie. Le point délicat est qu’une telle allocation subventionne, et donc rend acceptable, des situations d’emploi à temps partiel. En sens inverse, on peut penser que le développement des emplois à mi-temps doit être enrayé, que ceux-ci doivent être réservés à des cas particuliers (étudiants, travailleurs seniors, parents d’enfants en bas âge, reprise d’emploi) et que l’objectif doit être de permettre à chacun de trouver un emploi à temps plein.

La coexistence dans de nombreux pays d’un mécanisme de salaire minimum, d’exonération de cotisations employeurs et de crédit d’impôt pour les bas salaires permet aux pouvoirs publics de gérer de manière indépendante le coût du travail et le niveau de vie des travailleurs non-qualifiés. En sens inverse, le risque est de créer une catégorie particulière d’emplois coupés du reste des salariés, victimes de la trappe à bas salaires, à temps de travail réduit et flexible, et sans perspective de carrière.

Leurs engagements en matière de protection de l’environnement et de lutte contre les pollutions avaient, depuis plusieurs années, incité les gouvernements européens à alourdir la taxation de la consommation d’un certain nombre de produits –– notamment les hydrocarbures –– dont la combustion est à l’origine de rejets polluants dans l’atmosphère. Parallèlement, les normes quantitatives d’émissions ont été régulièrement durcies pour la plupart des rejets polluants connus. Mais la pratique a longtemps été de cibler les alourdissements de fiscalité indirecte sur certains produits et de les faire supporter principalement par les consommateurs, en soumettant les usages productifs à des taxations plus légères, voire en les exonérant. Au cours des dix dernières années, cette sélectivité a cédé le pas, du moins dans certains pays, à l’introduction de taxes générales sur les activités polluantes, mieux à même de produire des réductions importantes d’émissions polluantes, compte tenu de l’engagement de l’UE, à la conférence de Kyoto, de réduire sensiblement ses émissions de gaz à effet de serre à l’horizon 2010. La généralisation des écotaxes apparaissait ainsi comme l’instrument idoine pour atteindre de tels objectifs.

Toutefois, si presque tous les pays de l’UE ont formellement adopté des écotaxes, bien peu en ont fait un instrument général et leur ont donné un poids important. Plusieurs d’entre eux –– Allemagne, Pays-Bas, Royaume-Uni notamment –– se sont d’abord contentés de baptiser écotaxe des augmentations de droits d’accises sur les carburants. Et ce n’est que très récemment –– à partir de 1996 aux Pays-Bas, de 2001 en Allemagne et en France –– que plusieurs pays ont introduit des véritables écotaxes, généralement de manière très progressive, à des taux bas et avec de très nombreux plafonnements, exonérations ou exemptions destinés à sauvegarder la compétitivité des producteurs gros consommateurs de produits polluants visés par la taxe. En outre, la hausse du prix du pétrole en 2000-2001 a incité certains pays –– dont l’Italie –– à suspendre l’application de l’écotaxe, tandis que d’autres –– dont la France –– choisissaient de la conserver formellement, mais d’offrir à diverses catégories de producteurs des allègements de taxes ou des compensations qui en ont sensiblement amoindri la portée et le rendement [11].

La compensation de l’augmentation du coût moyen de production engendrée par l’écotaxe est théoriquement fondée, puisqu’elle ne remet pas en cause l’effet désincitatif de la taxe, qui ne dépend que de son incidence à la marge. En effet, pour que le prélèvement soit efficace –– c’est-à-dire pour qu’il incite véritablement les utilisateurs à économiser sur l’usage du produit visé ––, il suffit que son coût marginal soit accru : compenser exactement l’augmentation du coût moyen et du coût total de production subi par les producteurs est donc théoriquement possible, dès lors que cette compensation est forfaitaire –– par exemple sur la base des quantités historiquement consommées par chaque producteur –– ou du moins assise sur autre chose que la consommation du produit visé. Ainsi, trois stratégies sont-elles possibles : la hausse de l’écotaxe peut être compensée par une subvention à la production de chaque type de produits ; elle peut être compensée par une subvention à chaque producteur en fonction de sa consommation passée de produits polluants ; enfin elle peut être compensée au niveau de l’ensemble des entreprises par une réduction de charges sociales. Les deux premières réformes ont l’avantage de ne pas léser directement les entreprises polluantes ; mais elles sont délicates à mettre en œuvre : elles supposent une connaissance fine des processus de production ; comment traiter les nouvelles entreprises ? comment intégrer en permanence les progrès techniques ? Si les entreprises productrices sont incitées à modifier leurs techniques de production, les ménages ne sont pas dissuadés de consommer les produits dont la production est source de pollution. La troisième frappe directement les entreprises polluantes dont le coût moyen de production augmente ; la hausse de leur prix détourne les ménages des produits à production polluante ; cette stratégie ne demande pas d’analyse microéconomique pour être mise en œuvre et permet de subventionner l’emploi.

Dans certaines configurations, l’association d’une écotaxe et d’un allègement de cotisations sociales employeurs engendre, à coût budgétaire nul, à la fois une réduction de la pollution et une baisse du chômage (voir Bureau et alii, 1998 ; Assouline, 2001). Ceci est d’autant plus probable que le pays concerné est initialement en situation de sous-emploi et que l’emploi y est très sensible au coût relatif du travail. Par contre, les recettes des écotaxes sont d’autant plus importantes que la demande des produits taxés est peu élastique au prix. Il peut ainsi apparaître une contradiction entre le souci écologique (une taxation forte et ciblée peut être si dissuasive que son rendement ex post est faible) et le souci d’une taxation rentable en termes de recettes fiscales. Enfin, une réforme fiscale modifiant de façon importante la structure de coût des entreprises nécessite des restructurations coûteuses : certaines activités ne sont plus rentables et doivent donc être abandonnées, avec les coûts que cela entraîne ; d’autres le deviennent, mais demandent de nouveaux investissements.

La taxation des usages de produits polluants ou de ressources rares peut constituer une assiette de substitution intéressante si l’on souhaite réduire les prélèvements pesant sur d’autres facteurs de production, notamment le travail [12]. Le « double dividende » sera d’autant plus élevé que le chômage sera lui-même élevé, puisque, dans un tel contexte, la taxation écologique et l’allègement des charges sur les salaires conduit à une « double réduction d’externalités », la pollution et le chômage.

Par ailleurs, de tels prélèvements, précisément parce qu’ils accroissent les coûts de production, pèsent sur la compétitivité des activités qui les supportent et risquent donc d’engendrer des délocalisations ou de susciter une concurrence fiscale. Ceci plaide pour l’adoption d’une écotaxe européenne. Celle-ci ne ferait pas disparaître tous les problèmes de compétitivité et de concurrence fiscale, dans la mesure où les pays tiers n’adhéreraient pas nécessairement à cette démarche. Mais, dans ce domaine comme dans d’autres, il faut parfois assumer des choix qui apparaissent coûteux, si l’objectif de préservation de l’environnement –– et les engagements de réduction des émissions de gaz à effet de serre pris par les pays de l’UE à Kyoto –– sont pris au sérieux. Une telle orientation induira sans aucun doute la disparition, sur le sol européen, de certaines activités grosses consommatrices des produits taxés, qui se délocaliseront dans d’autres régions du monde. Une telle perspective paraît indésirable dans un contexte de chômage élevé en Europe ; son impact risque d’être faible sur le montant de pollution à l’échelle mondiale. Aussi, des progrès dans la généralisation des écotaxes sont-ils peu probables aussi longtemps que la stratégie de lutte contre les pollutions n’aura pas fait l’objet de choix clairs à l’échelle mondiale et que la coordination européenne n’aura pas permis d’en limiter les effets en termes de compétitivité. À terme, c’est pourtant dans cette direction que l’UE devra progresser, ne serait-ce que pour respecter ses engagements internationaux (voir Guesnerie, 2002).

Outre deux des trois États fédéraux (Allemagne et Belgique) dans lesquels les recettes fiscales des États fédérés constituent une part substantielle des recettes totales (entre 1/4 et 1/3), les pays d’Europe du Nord (Danemark, Finlande et Suède) se distinguent par une fiscalité locale importante (15 % du PIB au Danemark et en Suède, 11 % en Finlande). Ailleurs, le poids de la fiscalité locale est faible, voire quasi nul (Irlande) : une part importante du financement des dépenses publiques locales est assurée par des transferts en provenance de l’État central. Les réformes fiscales récentes ont souvent sensiblement modifié la part des différentes sources de financement, entre ce qui provient de la fiscalité locale et ce qui est versé par l’État aux collectivités territoriales. Chaque pays choisit un équilibre spécifique, qui évolue selon un arbitrage délicat entre le souci d’autonomie fiscale des collectivités locales et les impératifs de l’efficience — la concurrence fiscale induit des distorsions dans les choix de localisation des agents privés ; certains prélèvements locaux engendrent des effets économiques indésirables — et de l’équité — soit verticale, parce que la fiscalité locale est souvent peu redistributive, soit horizontale, parce que la diversité des fiscalités locales produit des inégalités injustifiées entre citoyens ou entre entreprises selon leur résidence.

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Poids des collectivités locales et de la fiscalité locale

En outre, les institutions nationales diffèrent considérablement quant au nombre de niveaux de gouvernement infra nationaux — le plus souvent deux, le niveau le plus bas n’ayant, dans les États fédéraux, que très peu d’autonomie — et quant au nombre de collectivités à chaque niveau. La France se distingue par un empilement complexe de niveaux d’administration territoriale, dont les frontières de compétence sont relativement mal définies, et un nombre important d’entités à chaque niveau.

La France se distingue également par une fiscalité locale qui, sans être parmi les plus lourdes, assure une part importante (environ la moitié) du financement des dépenses publiques locales. De ce point de vue, seuls les pays nordiques, avec des fiscalités locales dont le poids dans le PIB dépasse les 10 %, sont proches de la France. Les recettes de fiscalité locale propre représentent moins de la moitié du total des recettes des collectivités territoriales dans la majorité des États européens, à l’exception des fédérations, dans lesquelles le niveau des États fédérés pèse lourd (tableaux 6 et 18), mais partage souvent des impôts avec le niveau central, sans véritable autonomie fiscale.

En matière d’assiette, les fiscalités locales européennes montrent une certaine diversité. La plupart des fiscalités locales comportent des impôts assis sur les bases les moins mobiles : en général, sauf au Danemark, en Irlande et en Suède, un impôt foncier sur les biens immeubles des ménages, dont le redevable est parfois le propriétaire (la taxe sur le foncier bâti en France, impôt foncier aux Pays-Bas, par exemple), parfois l’occupant (la council tax britannique ou la taxe d’habitation française) ; et, dans presque tous les pays, sauf le Royaume-Uni et la Suède, un impôt foncier sur les activités économiques. En outre, une évaluation des immobilisations des entreprises entre toujours dans le calcul de l’assiette des impôts locaux versés par les entreprises lorsque ceux-ci sont assis sur une base difficilement localisable — bénéfice ou valeur ajoutée nette, par exemple. Tous les impôts fonciers locaux présentent une difficulté spécifique, celle d’évaluation des bases : la plupart s’appuient sur une valeur locative, dont les révisions sont coûteuses, donc peu fréquentes.

Sept pays européens — Allemagne, Belgique, Danemark, Espagne, Finlande, Portugal et Suède — ont un impôt local sur le revenu des personnes, généralement sous forme de centimes additionnels à l’impôt national, mais parfois simplement sous forme de partage des recettes de l’impôt national, sans autonomie dans la fixation des taux (Allemagne, Portugal). Bien que relativement peu répandue en Europe, l’imposition locale du revenu présente d’importants avantages en termes d’efficacité et d’équité puisqu’elle est assise sur la capacité contributive du contribuable.

Les années 1990 n’ont pas été marquées par de grandes réformes. La seule réforme d’envergure — l’introduction, au Royaume-Uni, par le gouvernement Thatcher en 1990 de la Poll tax, ou Community charge, impôt forfaitaire local sur toutes les personnes physiques majeures —, s’était révélée désastreuse sur le plan politique. La Poll tax a été remplacée par la Council tax, impôt foncier sur les occupants des immeubles, proche de la taxe d’habitation, même si l’évaluation des bases se fait de manière plus proche de la réalité économique du marché de l’immobilier. Pourtant, quelques aménagements ont eu lieu au cours des années récentes. En Espagne, la poursuite de la décentralisation s’est traduite, en 1997 puis en 2001, par la cession d’une part plus importante (33 %) des recettes de l’impôt sur le revenu des personnes physiques, ainsi que l’octroi de la faculté de faire varier de 3 points le taux d’imposition aux communautés autonomes qui, désormais, assurent le financement des dépenses de santé ; elles bénéficient aussi depuis 2001 d’une part des recettes des taxes indirectes (TVA et droits d’accise), ainsi que de la possibilité de moduler le montant de ces dernières dans des limites fixées par la Constitution. En France, les impôts locaux sur les ménages ont été sensiblement allégés au cours des années récentes (1999-2001) par la réduction de la taxe d’habitation.

Les personnes physiques sont aussi soumises, dans la plupart des pays, à une variété plus ou moins grande de taxes locales spécifiques (sur les véhicules, les mutations économiques, l’enlèvement des ordures ménagères, etc.), certaines ayant plus la nature d’une redevance pour service rendu que d’un impôt. En France, plusieurs de ces taxes ont été supprimées ou allégées au cours des années récentes (vignette automobile, droits de mutation).

L’imposition locale des entreprises se heurte à trois problèmes : l’assiette de l’imposition doit être localisée, ce qui oblige à taxer les facteurs de production (travail, immobilisations physiques, bâtiments) plutôt que les résultats de l’entreprise ; l’imposition locale peut entrer en contradiction avec les orientations nationales, notamment en matière de baisse de charges, globale ou sur le facteur travail ; elle soulève le problème des inégalités de potentiel fiscal et de leur caractère cumulatif, dès lors que les prélèvements effectués localement sur les entreprises ne profitent pas exclusivement à ces dernières : elle peut induire une concurrence fiscale entre collectivités locales et des délocalisations au détriment des territoires défavorisés. Face à ces difficultés, les pays européens ont apporté des réponses différentes, qui ont aussi sensiblement varié dans le temps, et qui couvrent presque tout l’éventail imaginable, depuis l’abandon total de l’imposition locale des entreprises (Royaume-Uni) jusqu’à une imposition locale autonome des activités productives.

Tous les pays européens, à l’exception du Royaume-Uni et de la Suède, pratiquent au moins une imposition foncière des activités économiques. En Irlande, cet impôt foncier constitue même la principale source de recettes fiscales des collectivités territoriales. L’avantage de ce mode d’imposition est, comme pour les ménages, la localisation précise et l’immobilité de l’assiette ; mais, à moyen terme, les entreprises peuvent se délocaliser, de sorte que la concurrence fiscale s’exerce. C’est la raison pour laquelle le Royaume-Uni avait choisi, dès les années 1980, d’interdire toute autonomie locale en matière de Business rates, en centralisant l’impôt foncier sur les entreprises.

Sept des pays membres de l’UE — l’Allemagne, la Belgique, l’Espagne, la France, l’Italie, le Luxembourg et le Portugal — ont également recours à une imposition locale spécifique des activités productives, qui s’appuie sur des assiettes diverses (immobilisations, masse salariale ou nombre de salariés, bénéfice, valeur ajoutée, etc.). Dans plusieurs de ces pays, des réformes de l’imposition locale des entreprises ont été mises en œuvre au cours de la décennie passée, soit pour réduire la concurrence fiscale sur ces impôts, soit pour assurer une meilleure adéquation avec les objectifs de la politique fiscale nationale. Ainsi, en Allemagne, la « taxe professionnelle », précédemment assise sur les immobilisations et la masse salariale, a-t-elle été modifiée : ce sont désormais les bénéfices qui en constituent l’assiette. En France, la réforme de la taxe professionnelle, entreprise à partir de 1999, a conduit à l’élimination progressive de la masse salariale de l’assiette, de manière à alléger le coût du travail. De plus, le plafonnement de la taxe professionnelle en pourcentage de la valeur ajoutée aboutit, en pratique, à ce que bon nombre d’entreprises acquittent un impôt local proportionnel à la valeur ajoutée. En Italie, l’IRAP est directement assise sur la valeur ajoutée. Si ces assiettes sont économiquement mieux fondées, elles présentent cependant deux inconvénients : d’une part, elles sont plus difficilement localisables, c’est-à-dire attribuables à telle ou telle entité territoriale, dans le cas des entreprises ayant des établissements dans plusieurs collectivités locales ; d’autre part, les recettes de ces impôts sont plus sensibles à la conjoncture que lorsque l’assiette est constituée d’une évaluation des immobilisations ou de la masse salariale, ce qui peut poser des problèmes de gestion financière aux collectivités locales perceptrices.

En France, comme dans une majorité de pays européens, les divers niveaux de collectivités territoriales prélèvent des impôts et taxes dont l’assiette est commune ; mais il n’y a pas d’impôt commun aux niveaux national et locaux. Dans de nombreux pays européens, au contraire, les collectivités locales partagent avec le gouvernement central certains grands impôts, qu’il s’agisse de l’impôt sur le revenu des personnes (pays nordiques, Espagne), de l’impôt sur les bénéfices des sociétés (Italie, avant l’introduction de l’IRAP), ou des principaux impôts indirects, TVA (Allemagne, Espagne) et TIPP (Espagne). Mais ce partage ne s’accompagne pas toujours de la libre détermination des taux de prélèvement locaux : dans la plupart des cas, les taux sont fixés nationalement et les collectivités n’ont qu’une marge de manœuvre très faible (Espagne, pays nordiques) ou nulle (Allemagne), le partage s’effectuant selon une clé de répartition.

L’imposition locale des entreprises pose, de ce point de vue, un problème spécifique, en raison de la concurrence fiscale qu’elle peut susciter, notamment lorsque le niveau de collectivités qui la pratique est bas, correspondant donc à des territoires de faible superficie (inférieure au bassin d’emploi). La réforme entamée par la France, dans le cadre du regroupement communal, avec l’introduction de la taxe professionnelle unique, qui amorce une certaine spécialisation, affiche l’objectif explicite de limiter la concurrence fiscale au sein des agglomérations.

Au cœur du débat sur la fiscalité locale en France, notamment depuis les réformes récentes qui ont amputé un peu plus les ressources propres des collectivités territoriales (suppression de la vignette automobile, de la part salariale de la taxe professionnelle, de certains droits de mutation, allègement de la taxe d’habitation), la question de l’autonomie financière des collectivités locales reçoit, dans les différents pays européens, des réponses diverses, qui reflètent des arbitrages différents entre les objectifs nationaux d’efficience et d’équité et le souci de décentralisation et de responsabilisation des élus locaux. Le débat porte sur la possibilité, pour ces élus, de déterminer en toute liberté ou, du moins, avec des marges de manœuvre appréciables, les niveaux de prélèvements — c’est-à-dire les taux d’imposition — car les assiettes elles-mêmes sont toujours définies par le gouvernement central.

Jaugée à l’aune de la part des recettes locales assurée par la fiscalité contrôlée en propre par les autorités locales (tableau 18), la notion d’autonomie financière est ambiguë dans des systèmes où un nombre important d’impôts sont empilés et partagés, sans que les marges de manœuvre fiscale des collectivités locales soient toujours effectives (Dexia, 2002). Selon ce critère, la majorité des pays européens a légèrement accru, au cours des années 1990, l’autonomie financière de ses collectivités locales ; mais celle-ci demeure, presque partout, très limitée — avec un indicateur le plus souvent inférieur à 50 %, la France et la Suède constituant les deux exceptions. Les pays à structure fédérale — ainsi que bon nombre de ceux qui confient désormais des compétences importantes et étendues, en matière notamment d’éducation et de santé, à leur secteur public local — ont généralement fait le choix des impôts partagés ou empilés : dans la plupart de ces pays, les États fédérés et, parfois, les collectivités locales sont financés par la répartition, selon une clé de partage prédéterminée, du produit de certains grands impôts à fort rendement, sans que les niveaux infra-nationaux aient de marges de manœuvre sur la fixation du taux local de prélèvement.

Ce type de solution, dont les exemples les plus extrêmes sont les Pays-Bas et le Royaume-Uni, présente de nombreux avantages en évitant ou, du moins, en limitant les problèmes de concurrence fiscale et d’iniquité horizontale de traitement des contribuables résidant dans des collectivités différentes, ainsi que ceux qui résultent d’éventuels conflits d’objectifs entre niveaux de gouvernement. Les partages de recettes selon des clés de répartition qui reflètent les besoins locaux permettent d’effectuer une importante péréquation de recettes entre collectivités qui sont, dès lors, en position de prendre des décisions fiscales autonomes.

Actuellement, l’UE peine à mettre en œuvre un système fiscal cohérent. Symbole de la souveraineté nationale, la fiscalité reste en Europe le domaine réservé des gouvernements nationaux. Ce sont les pays, et non le pouvoir législatif européen, qui votent l’impôt et qui décident de son affectation. Dès lors, l’organisation d’une fiscalité compatible avec les traités européens, compatible avec le principe de subsidiarité et celui de l’unanimité, cristallise les difficultés de la construction européenne, notamment celle à construire une Europe économique sans intégration politique. La question de la fiscalité en Europe est directement une question politique. Se pose la question du poids respectif des instances nationales et européennes. Faut-il confier à la Commission et au Conseil un rôle prépondérant dans l’évolution future du système fiscal ou faut-il préserver les choix nationaux ? Quel est l’objectif final : préserver le modèle social-démocrate ou évoluer vers un modèle libéral ? Quelle est la méthode : concurrence fiscale, coordination ou unification ?

Dans chaque pays, la structure et le poids du système fiscal reflètent des choix économiques, sociaux et politiques effectués par la collectivité nationale ; ce sont les résultats des circonstances historiques ayant prévalu lors de sa construction et à chaque étape de son évolution. Chaque État membre de l’UE présente des spécificités ; c’est en ordre fiscal dispersé que les pays se sont présentés au début des années 1990, au départ de la construction du Marché unique et de l’UEM. Une plus grande ouverture des frontières dans une situation caractérisée par un assemblage non organisé de systèmes fiscaux différents est susceptible de générer des mouvements de personnes et de capitaux physiques et financiers motivés par des considérations fiscales, et d’ouvrir des possibilités importantes d’évasion fiscale. Ceux-ci peuvent réduire la capacité des États membres à organiser la redistribution et à financer leurs dépenses publiques. Ils peuvent générer aussi une réallocation non efficace des ressources. Certes, les instances européennes ont, avant même l’ouverture de 1993, et tout au long de la décennie, élaboré un certain nombre de directives (par exemple les directives TVA) visant à éviter les cas les plus flagrants de non neutralité fiscale. Malgré cela, la construction fiscale européenne reste encore largement en chantier.

L’Europe doit choisir entre trois stratégies. La première consisterait à se diriger, plus ou moins rapidement, vers l’unification de la fiscalité en Europe. Celle-ci serait rendue nécessaire par les progrès du Marché unique, la mobilité croissante des biens, des hommes, des capitaux et des entreprises. Certes, une partie de la fiscalité demeurerait nationale, mais elle serait étroitement encadrée par les règles communautaire (comme l’est aujourd’hui la fiscalité locale). Cette stratégie nous semble aujourd’hui illusoire. L’unicité d’un système fiscal en l’absence d’un pouvoir législatif européen susceptible de voter l’impôt n’est pas envisageable. Dès lors que les décisions fiscales sont prises par le Conseil des ministres des Finances, la question du système à appliquer devient insoluble. L’unification fiscale suppose l’unification politique et sociale. Or l’Europe n’a pas fait de choix précis de société : il existe des disparités entre le modèle britannique, le modèle franco-allemand, le modèle scandinave, le modèle des pays du Sud… Dans l’état actuel des choses, tant que les citoyens n’auront pas décidé clairement de passer à une Europe fédérale, tant que les institutions politiques et sociales resteront pour l’essentiel organisées à l’intérieur de chaque État, tant que les choix politiques et sociaux resteront pour l’essentiel nationaux, il ne peut être question d’organiser une fiscalité unifiée à l’échelle européenne. Chaque pays doit rester libre de son niveau de dépenses publiques, donc de ses recettes fiscales, de son degré de redistribution, de l’organisation de son système de protection sociale.

La deuxième stratégie serait de laisser jouer librement la concurrence fiscale. Chaque pays resterait totalement maître de ses décisions en matière fiscale. Les citoyens et les entreprises européens pourraient choisir librement le pays où ils s’installent, travaillent, placent leur épargne, investissent. À terme, le système le meilleur serait gagnant. Mais, rien n’assure que cette stratégie permette d’aboutir à l’organisation souhaitée par les citoyens européens. Elle limiterait de façon importante la capacité des États à taxer les agents les plus mobiles (entreprises multinationales, actifs qualifiés, capital financier), les obligeant ainsi soit à surtaxer les agents immobiles, soit à renoncer à toute redistribution. Dans sa version absolue, elle est inapplicable puisqu’il faut bien décider comment sont taxés les opérations qui concernent plusieurs pays (sociétés multinationales, placement des non-résidents, etc.).

Selon la stratégie de la coordination fiscale, le principe de subsidiarité doit continuer à prévaloir. Chaque pays doit rester maître de son organisation fiscale, mais la liberté doit être organisée. Ce doit être l’objectif de la coordination fiscale que de permettre aux pays de pouvoir jouir des degrés de liberté nécessaires. Par ailleurs, certaines décisions seront plus efficaces si elles sont prises à l’échelle européenne. Reste que les pays européens devront vivre longtemps dans une tension entre le désir d’autonomie de chaque pays, son souci de maintenir son droit à décider de sa politique fiscale et de garder sa liberté d’innover et la nécessité de l’harmonisation [14].

Le projet de directive sur la taxation des revenus de l’épargne va dans le bon sens. Reconnaissant le principe de résidence, il permet à chaque pays d’appliquer la fiscalité de son choix sur les revenus de ses résidents en organisant les circuits d’information nécessaire. Pour le reste, la taxation des revenus des ménages peut demeurer purement nationale. Toutefois, il faut interdire des pratiques de concurrence fiscale dommageables et contraires au principe de résidence.

La protection sociale doit, elle aussi, rester purement nationale, tant que la vie sociale, les organisations syndicales et les négociations sociales restent organisées à l’échelon national. La disparité des systèmes est aujourd’hui extrême en matière de retraite, de prestations chômage, d’assurance-maladie. Le risque est que, sous prétexte de liberté de concurrence et d’établissement, les assurances privées n’obtiennent le droit de concurrencer les systèmes publics à composante redistributive. Aussi, les pays concernés devraient-ils clairement déclarer que les régimes d’assurance sociale qui ont des objectifs sociaux ou de redistribution échappent au principe de la libre concurrence. En même temps, chaque pays a la responsabilité propre de mettre en place un système suffisamment attractif pour être compétitif à l’échelle européenne tout en restant suffisamment redistributif. Bien sûr, la tâche sera facilitée si des normes sociales étaient définies à l’échelle européenne : revenu minimal, minimum vieillesse, retraite minimale, prestations familiales (en pourcentage du revenu moyen dans chaque pays), couverture maladie de base universelle. Mais c’est un choix politique que de décider si ces exigences font partie du modèle européen.

Théoriquement, chaque pays peut décider de sa propre fiscalité écologique et utiliser les fonds ainsi dégagés pour réduire la charge portant sur le travail. Mais une stratégie purement nationale trouve vite ses limites : il est difficile d’augmenter la charge portant sur un secteur industriel si ses concurrents ne subissent pas les mêmes contraintes. De plus, les effets favorables sont diffus. Aussi peut-on penser que c’est un domaine où la stratégie doit rapidement devenir communautaire. En sens inverse, ceci ne favorise pas la prise de conscience nationale de la nécessité d’agir. La fiscalité écologique apparaît comme une contrainte bruxelloise, que les gouvernements abandonnent vite face aux lobbies sectoriels.

Le cas le plus délicat est celui de l’impôt sur les sociétés. Une assiette commune serait nécessaire, mais les pays veulent garder le droit de mettre en œuvre des mesures spécifiques (aide à l’investissement, à la recherche-développement, à l’innovation, etc.). La Commission a pris le parti de ne juger comme réellement préjudiciable que les régimes fiscaux ayant un caractère dérogatoire. Elle s’est refusée à imposer un taux minimal. Le démantèlement complet des régimes dérogatoires serait déjà un progrès important. Le refus d’uniformiser les taux d’imposition ne laisse comme stratégie d’harmonisation disponible que le principe de l’imposition à la source. Chaque entreprise doit payer l’impôt sur les sociétés sur les profits réalisés dans chacun des pays où elle exerce son activité. Sinon, le principe d’imposition à la résidence induirait une concurrence fiscale destructrice, chaque entreprise pouvant déplacer son siège social dans le pays le moins taxant. De plus, un accord entre les pays membres est nécessaire sur les principes de taxation des dividendes. Sinon, l’unification du marché financier européen serait entravée, les ménages des pays membres devant faire leurs choix d’investissements en Bourse en fonction de considérations fiscales. L’accord aurait pu comporter la généralisation du système de l’avoir fiscal, chaque pays taxant les dividendes reçus par ses résidents selon le principe de subsidiarité. Il semble que l’on se dirige plutôt vers la suppression de l’avoir fiscal. Par ailleurs, les pays européens devraient s’accorder sur la nécessité de lutter contre les paradis fiscaux extra-communautaires, par lesquels transite de plus en plus l’« argent sale ». Rien ne justifie que de grandes entreprises ou de grandes institutions financières européennes y aient des comptes ou des filiales.

Peut-on concevoir un impôt européen ? Il représenterait un pas important vers la construction d’une citoyenneté commune. Mais, à l’heure actuelle, il pose des questions de redistribution entre pays riches et pauvres, d’équité et de cohérence fiscale. Les candidats naturels sont l’écotaxe (mais son européanisation serait contradictoire avec l’idée d’utiliser les recettes pour réduire les cotisations sociales et favoriser l’emploi) la taxation des revenus du capital des ménages (mais, les pays devraient renoncer à toute autonomie en la matière, ce qui pose le problème des placements à fiscalité privilégiée), l’impôt sur les bénéfices des sociétés (mais il est à ce point central dans l’organisation des systèmes fiscaux que son européanisation n’est guère envisageable).

Malheureusement, il n’existe pas de solutions simples, ni dans le domaine de la réforme fiscale, ni dans celui de l’harmonisation. Il n’y a pas de grande réforme fiscale, mais des retouches qui cherchent à améliorer l’équité fiscale et le fonctionnement de l’économie, qui souvent compliquent au lieu de simplifier. Jusqu’à présent, les pays européens semblent avoir réussi à préserver le niveau de redistribution et de dépenses publiques qu’ils souhaitaient. Par ailleurs, l’Europe fiscale devra vivre longtemps dans cette contradiction entre des marchés du capital et des biens qui s’unifient rapidement, et des fiscalités (et plus généralement des structures budgétaires, sociales et politiques) qui restent nationales.