Il a ainsi été rapidement souligné que, d’une part, les montants distribués via la PPE étaient de faible importance et que, d’autre part, le bénéfice de ce crédit d’impôt n’était pas particulièrement ciblé sur les individus de faible niveau de vie (voir par exemple, Legendre, Lorgnet et Thibault, 2002). Le doublement de la partie individualisable de l’impôt négatif intervenu en 2002 — et appliqué sur les revenus de 2001 — n’a pas contribué à réorienter le dispositif en direction des individus les plus modestes. Certes, la Prime pour l’emploi accroît d’autant plus le revenu disponible par unité de consommation que ce dernier est faible. Mais, en optant pour une hausse proportionnelle du montant du crédit d’impôt, les principaux bénéficiaires de la mesure de 2002 n’ont pas été les « travailleurs les plus pauvres » dont les rémunérations totales sont souvent inférieures au SMIC annuel à temps plein.

La réforme appliquée en 2003 — et relative aux revenus de 2002 — conduit à augmenter le montant du crédit d’impôt servi aux travailleurs à temps partiel tout en maintenant le caractère croissant avec le temps de travail du montant versé. Pour ce faire, la Prime pour l’emploi est majorée de 45 % lorsque la durée annuelle travaillée est inférieure à un mi-temps. L’ampleur de la majoration décroît ensuite progressivement, à mesure que la quotité travaillée augmente. Bien que cette mesure n’ait pas eu pour objectif d’élargir le bénéfice de la Prime pour l’emploi à des revenus d’activité obtenus pour un faible nombre d’heures travaillées dans l’année — puisque le seuil d’éligibilité est resté fixé aux environs de 0,3 SMIC annuel — elle devait renforcer le ciblage de ce crédit d’impôt sur les travailleurs les plus pauvres.

Dans cet article, nous cherchons à mieux identifier les conséquences de cette dernière réforme au regard de l’objectif redistributif qui avait été assigné à la Prime pour l’emploi au moment de sa création. Nous présentons tout d’abord brièvement les règles actuelles de calcul de ce crédit d’impôt et nous caractérisons les propriétés redistributives de la Prime pour l’emploi telle qu’elle existait avant son aménagement de 2003. Dans un deuxième temps, nous analysons les effets du reprofilage du barème au profit des travailleurs à temps partiel — à la fois en termes de distribution du surcroît de Prime pour l’emploi versé et de variation du niveau de vie des individus. Enfin, nous examinons les conséquences différenciées de deux autres mesures alternatives : une hausse des taux du barème dans le prolongement de la réforme de 2002 et la création d’une majoration pour chaque enfant à charge de moins de six ans présent au sein du foyer. Cette seconde proposition permet d’alléger le coût que représente la garde d’un jeune enfant en cas de reprise d’une activité professionnelle ou d’accroissement du temps de travail. Nous complétons nos résultats par quelques éléments sur les effets d’une baisse du plancher des revenus d’activité qui fixe l’éligibilité de la Prime pour l’emploi et d’une accentuation du reprofilage réalisé en direction des travailleurs à temps partiel.

Ces changements n’ont pas modifié les caractéristiques générales du crédit d’impôt. Premièrement, son montant dépend non seulement des informations annuelles mentionnées dans la déclaration fiscale (revenu d’activité et nombre d’heures travaillées) mais aussi du taux de rémunération horaire moyen sous-jacent (graphique 3). Lorsque celui-ci est inférieur au SMIC, la Prime pour l’emploi augmente avec la rémunération horaire. Au-delà, son montant décroît avec la rémunération horaire jusqu’à s’annuler aux environs de 1,36 SMIC. Deuxièmement, la Prime pour l’emploi est croissante par rapport au nombre d’heures travaillées dans l’année (jusqu’à 1 820 heures) à rémunération horaire donnée. Enfin, la Prime pour l’emploi dépend des caractéristiques du foyer fiscal auquel chaque individu appartient : le revenu fiscal de référence du foyer ne doit pas dépasser un seuil d’éligibilité qui dépend de sa configuration (conjoints mariés, isolement du parent et nombre de personnes à charge) et certaines majorations sont accordées au foyer fiscal selon sa composition (nombre d’enfants à charge, mono-activité chez les couples mariés ou parent isolé).

En augmentant le montant de Prime pour l’emploi versé aux individus travaillant moins de 1 820 heures par an pour des rémunérations horaires modestes, il est probable que la réforme intervenue en 2003 a contribué à cibler davantage cet impôt négatif sur les individus les plus modestes. En ce sens, elle aurait augmenté les incitations financières en cas de retour à l’emploi pour des durées de travail peu élevées (Cahuc, 2002). Elle répondrait également en partie à la critique selon laquelle elle pénaliserait des individus qui sont déjà en situation de temps partiel subi et qui disposent à ce titre d’un faible revenu annuel. Cependant, le montant de la Prime pour l’emploi reste modeste. Même s’il a augmenté de 45 % pour des durées annuelles travaillées inférieures à 810 heures, il est de 27 euros par mois pour un individu au SMIC à mi-temps sur 12 mois et de 37 euros pour un individu disposant de la même rémunération horaire et ayant travaillé 1 820 heures. De plus, l’absence d’abaissement du seuil de revenu minimal dont doit disposer chaque individu pour ouvrir droit à la partie individualisable de la Prime pour l’emploi et qui est actuellement de 0,29 SMIC annuel, conduit probablement à maintenir exclus du bénéfice de ce crédit d’impôt les plus précaires des travailleurs à temps partiel. Pour mesurer plus précisément les effets redistributifs de cette mesure, nous mobilisons Myriade, le modèle de micro-simulation de la CNAF.

Dans cette situation de référence, la masse de Prime pour l’emploi versée est de 2,1 milliards d’euros. L’appréciation de ses effets redistributifs suppose d’examiner sa distribution selon le niveau de vie des individus. Pour évaluer ce dernier, il est nécessaire de définir une unité de mutualisation des ressources et des charges économiques. Dans Myriade, nous retenons la famille, définie de manière relativement large : les enfants jusqu’à 25 ans qui n’ont pas acquis leur autonomie financière et qui cohabitent avec leur(s) parent(s) sont pris en compte et nous réintégrons les enfants qui ne cohabitent pas mais qui restent rattachés, fiscalement, au foyer de leur(s) parent(s). De plus, le niveau de vie des individus dépend de la taille de l’unité de mutualisation. Nous avons retenu une échelle d’unités de consommation dite « de l’INSEE ». Le premier adulte compte pour 1, les autres pour 0,5 et les enfants pour 0,3 — un « adulte » étant une personne âgée de 14 ans et plus. De la sorte, le niveau de vie d’un individu est évalué comme le revenu disponible de sa famille par unités de consommation.

Par conséquent, une famille peut être constituée de plusieurs foyers fiscaux — en particulier, les familles qui comprennent un couple de concubins. Aussi la Prime pour l’emploi peut-elle être attribuée à un individu situé dans les derniers déciles de niveau de vie : il suffit pour cela que ce dernier dispose de faibles revenus, soit membre d’un foyer fiscal dont le revenu total est modeste et, enfin, soit membre d’une famille favorisée.

Lorsque nous considérons l’ensemble des individus, la Prime pour l’emploi de notre situation de référence n’apparaît pas particulièrement ciblée sur les plus modestes (première série du graphique 4). Elle profite davantage aux individus situés dans les déciles 2 à 6 et continue de diffuser vers le haut de la distribution des niveaux de vie. Mais cette représentation peut être trompeuse si les bénéficiaires potentiels de la Prime pour l’emploi — les actifs occupés et leurs familles — ne sont pas répartis uniformément dans les déciles de niveau de vie. La seconde série du graphique 4 figure la répartition de la masse de l’impôt négatif par déciles de niveau de vie, pour les seuls individus qui sont membres d’une famille comportant au moins un actif occupé. Cette restriction du champ montre que le crédit d’impôt est davantage concentré sur les « travailleurs pauvres » : 46 % de la masse de Prime pour l’emploi est versée aux individus membres des trois premiers déciles de niveau de vie. Cependant, elle n’infirme pas le précédent constat : les individus les plus modestes ne sont pas les principaux bénéficiaires de la Prime pour l’emploi. Le premier décile reçoit 14 % de la masse versée contre 16 % en moyenne aux deuxième et troisième déciles.

Quatre facteurs expliquent ces effets redistributifs (tableau 1). Premièrement, la moyenne des heures travaillées sur l’année est significativement plus faible pour les individus membres du premier décile de niveau de vie : elle est proche d’une quotité annuelle travaillée de 30 % sur le champ des actifs occupés et correspond grosso modo à un mi-temps pour les actifs salariés. Dès le deuxième décile, ce nombre d’heures est supérieur ou égal à 60 % d’un temps complet annuel. La nature même du barème du crédit d’impôt explique alors que le premier décile ne soit pas le principal bénéficiaire de cet instrument : toutes choses égales par ailleurs, la Prime pour l’emploi étant une fonction croissante du nombre d’heures travaillées dans l’année, les individus membres du premier décile bénéficient moins souvent de montants de Prime élevés. Deuxièmement, il est probable que ces individus travaillant à temps partiel sont plus souvent titulaires de revenus d’activité inférieurs à 0,29 SMIC et — de la sorte — ne remplissent pas la condition d’éligibilité plancher à satisfaire pour bénéficier de ce crédit d’impôt. De plus, la part des actifs occupés de chaque décile de niveau de vie est globalement croissante avec le revenu disponible par unité de consommation de sorte que le nombre de bénéficiaires potentiels de la Prime pour l’emploi est plus limité a priori dans le bas de la distribution. Cet écart n’est pas uniquement lié au nombre d’enfants à charge, il s’explique également par la plus grande présence des « autres personnes » de la famille (notamment les conjoints chômeurs ou inactifs) dans les premiers déciles de niveau de vie. Sur le champ des individus membres d’une famille comprenant au moins un actif occupé, le premier décile cumule ainsi les caractéristiques qui ne lui permettent pas d’obtenir une Prime pour l’emploi élevée : une faible proportion d’actifs occupés, un nombre d’heures travaillées dans l’année très réduit et un pourcentage élevé de conjoints inactifs ou chômeurs.

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Quelques statistiques descriptives relatives aux individus membres d’une famille comprenant au moins un actif occupé, par décile de niveau de vie

2
Quelques réformes de la Prime pour l’emploi

Concernant, l’effet de la mesure sur l’augmentation du niveau de vie des individus, nous constatons que c’est pour les plus modestes qu’il est le plus élevé (graphique 5). En normalisant à 100 le taux de croissance du revenu disponible par unité de consommation enregistré par le premier décile de niveau de vie, nous observons qu’il n’est plus de que 50 pour les individus du deuxième décile et qu’il décroît ensuite rapidement. Ce diagnostic montre que l’introduction de la majoration pour les travailleurs à temps partiel rapproche davantage la Prime pour l’emploi de l’un des objectifs qui lui avait été assignés : soutenir les bas revenus. Si nous considérons à présent, le supplément budgétaire affecté à la mesure — 126 millions d’euros —, les effets réels ne sont pas marginaux puisque le taux de croissance du revenu disponible par unité de consommation obtenu par le premier décile de niveau de vie est de 0,8 % sur le champ des familles comprenant au moins un actif occupé.

Les résultats de cette mesure sont présentés sur le graphique 6. En forme de « dos d’âne », la distribution du surcroît de crédit d’impôt par décile de niveau de vie révèle que la mesure n’est pas vraiment ciblée sur les individus les plus modestes. Grosso modo, les six premiers déciles reçoivent un supplément budgétaire identique et de façon plus précise, ce sont les déciles 3 et 4 qui sont les principaux bénéficiaires de la hausse des taux. En outre, si nous conservons comme référence la variation du niveau de vie du premier décile induite par l’instauration de la majoration pour le temps partiel – normée à 100 – le surcroît de revenu disponible par unité de consommation est plus faible pour les 20 % d’individus les plus modestes et il est plus élevé pour les autres.

Le second aménagement de la Prime pour l’emploi que nous évaluons est l’instauration d’un complément par enfant à charge de moins de six ans. Deux éléments peuvent le justifier :

Pour obtenir le montant de ce complément, il suffit de diviser le surcroît de Prime pour l’emploi lié à la réforme de 2003 par le nombre d’enfants de moins de six ans membres d’une famille comportant au moins un actif occupé. Sa valeur est de 65,5 euros ce qui correspond à peu près au double des majorations actuellement en vigueur par personne à charge (en dehors du cas des personnes isolées qui disposent de majorations particulières).

Si les effets redistributifs de cette mesure sont patents (graphique 7), le premier décile n’en retire cependant qu’un avantage limité. Ce résultat est lié à la proportion plus faible de foyers fiscaux bénéficiaires de la Prime pour l’emploi parmi les 10 % d’individus les plus modestes (tableau 1). Même s’il existe au moins un actif occupé au sein de chaque famille considérée pour notre calcul, la faiblesse du nombre d’heures travaillées dans l’année conduit une partie d’entre eux à ne pas satisfaire la condition d’éligibilité plancher de 0,3 SMIC annuel. De la sorte, ils ne sont pas en mesure de bénéficier de la mesure. A contrario, le deuxième décile ayant un nombre moyen d’heures travaillées dans l’année nettement plus élevé, comportant une part un peu plus grande d’enfants de moins de six ans tout en disposant de revenus modestes, il profite pleinement de la mise en place de cette majoration. Enfin, notons que les trois derniers déciles de niveau de vie sont quasiment exclus du bénéfice de cette mesure.

En termes de surcroît de niveau de vie, les effets de la mesure sont plus incertains puisque même le deuxième décile de niveau de vie voit son revenu disponible par unité de consommation progresser à un rythme moindre qu’avec l’instauration de la majoration pour les temps partiels. Pour le reste, à l’exception du premier décile, le taux de croissance du niveau de vie décroît avec le niveau de vie lui-même.

Les deux mesures alternatives envisagées dans cette étude illustrent les limites de cet instrument comme dispositif de soutien aux bas revenus. Une hausse proportionnelle du montant de la Prime pour tous (hors majoration) accentue les traits de l’existant. L’introduction d’un complément par enfant à charge de moins de six ans permet de cibler le bénéfice du complément sur les premiers déciles de niveau de vie, à l’exclusion toutefois du premier décile. Ce complément, en aidant les parents de jeunes enfants à faire face aux coûts liés à l’activité, s’inscrit cependant bien dans l’esprit de la Prime pour l’emploi. L’on pourrait ainsi envisager une combinaison des deux mesures suivantes : d’une part, comme dans la réforme de 2003, un barème plus favorable aux travailleurs à temps partiel ; d’autre part, une majoration des montants forfaitaires pour les enfants âgés de moins de six ans. De la sorte, le bénéfice de cette combinaison serait partagé entre le premier décile et les déciles 2, 3 et 4 de niveau de vie.

Par ailleurs, il semble que l’approfondissement du dispositif qui conduit à majorer la Prime pour l’emploi pour les travailleurs à temps partiel deviendrait rapidement, en termes redistributifs, peu efficace. En majorant, par exemple, de 90 % le montant de la Prime pour l’emploi pour les individus ayant exercé une activité professionnelle durant moins de 910 heures (contre 45 % actuellement) et en attribuant ensuite une majoration décroissante avec le temps de travail aux individus ayant travaillé entre 910 et 1 820 heures, le premier décile de niveau de vie obtiendrait 15,4 % de la masse du crédit d’impôt contre 14,7 % aujourd’hui. Une baisse du seuil d’éligibilité plancher (il passerait de 0,29 à 0,2 SMIC annuel) aurait des effets plus ciblés mais ne parviendrait guère à réorienter significativement la Prime pour l’emploi vers les familles de travailleurs les plus modestes. On touche sans doute là les limites, dans un contexte de chômage élevé, d’un instrument dédié notamment à la stimulation de l’offre de travail : seules les familles modestes dont l’un des membres a un emploi pendant une fraction significative de l’année bénéficient de l’aide.