Discours d’ouverture

La question de l’organisation des politiques budgétaires est importante en Europe dans la mesure où il s’agit du principal instrument qui reste à la disposition des gouvernements qui ont abandonné l’arme des taux d’intérêt et du taux de change. Certains réclament que les pays puissent utiliser librement leur politique budgétaire ; certains estiment qu’une coordination des politiques budgétaires est nécessaire ; pour d’autres enfin, les politiques budgétaires doivent obéir aux règles définies par le Pacte de stabilité et de croissance (PSC). Pour les uns, des politiques budgétaires plus actives permettraient de relancer la croissance en Europe ; pour les autres, l’Europe a besoin de réformes structurelles et non de politiques macroéconomiques expansionnistes.

La première session présentait quatre présentations dressant des bilans de la mise en œuvre du Pacte de stabilité.

L’article compare la politique budgétaire dans la phase de préparation à l’UEM (1991-1997) et dans celle de fonctionnement de la monnaie unique (1998-2003). La discipline budgétaire, instaurée dans la première, s’est érodée dans la seconde. Les sanctions encourues étaient lourdes dans la première phase (la non participation à la monnaie unique), plus légères et moins automatiques dans la seconde.

L’article évalue l’impact de la discipline budgétaire européenne sur l’activité économique. A-t-elle eu des effets restrictifs (keynésiens) ou expansionnistes (par des canaux anti-keynésiens) ? L’article évalue d’abord ce qu’auraient été les politiques budgétaires sans le traité de Maastricht et le PSC. Pour cela, il estime des règles de politique budgétaire de 1970 à 1993 ; puis de 1994 à 2003 (tableau 4). Celles-ci ont toujours assuré la soutenabilité des finances publiques [2]. Par contre, l’écart de production n’est pas significatif sur la première période (ce qui signifierait que la politique suivie n’était pas contra-cyclique) : il le devient en seconde période. L’effet global de la discipline budgétaire aura été une réduction de 0,9 point en moyenne du déficit budgétaire de la zone euro.

L’article étudie les asymétries économiques en Europe. Les asymétries dans le Pacte pourraient être nécessaires pour compenser celles induites par le comportement des autorités et celles existant dans le fonctionnement des économies. L’asymétrie dans une relation économique est définie par le fait que les impacts d’un déséquilibre positif ou négatif sont d’ampleurs différentes. L’article en étudie six : la non linéarité de la courbe de Phillips ; celle de la courbe d’Okun ; l’impact de la dispersion des taux de chômage dans les pays de l’UE ; la non linéarité de la réaction de la politique monétaire ; le fait que certains pays ont déjà des dépenses publiques importantes, de sorte que toute hausse de celles-ci tend à réduire la croissance ; la non symétrie du comportement des autorités budgétaires : celles-ci ont tendance à laisser creuser les déficits en période de dépression sans créer des excédents en période faste ; elles augmentent les dépenses et réduisent les impôts plus facilement que l’inverse ; elles ont tendance à vouloir un taux de croissance plus fort que réalisable, ce qui crée un biais inflationniste. Le PSC est asymétrique puisqu’il comporte un objectif de réduction des déficits et dettes publics et donne des limites supérieures aux ratios de finances publiques (et non des niveaux-objectifs).

L’article analyse les conséquences du PSC pour la production, l’inflation et les dépenses publiques. La limite de 3 % n’est pas suffisante pour assurer la soutenabilité des finances publiques : il faut aller vers un déficit nul. Cette stratégie n’aurait pas de coût en termes de croissance ou de fluctuations de l’activité.

Les quatre articles présentés utilisent des méthodes différentes et aboutissent à des résultats contradictoires. Selon Andrew Hughes Hallett et John Lewis, la politique budgétaire n’était guère anti-cyclique avant 1992 ; le seuil de 3 % a joué de 1993 à 1997, mais n’est maintenant pas plus efficace qu’avant 1993. Selon Jan in ’t Veld et Alessandro Turrini, la politique budgétaire est devenue plus réactive et plus anti-cyclique, depuis 1994 ; mais ils n’intègrent pas de rupture en 1998. Selon David Mayes et Matti Virén, la politique budgétaire est active et anti-cyclique, elle est plus active pendant les récessions que pendant les booms. Enfin, selon Luca Onorante, la politique budgétaire était et reste pro-cyclique.

David Naudé demande à Luca Onorante pourquoi l’ajustement budgétaire optimal serait de 0,5 % indépendamment de la conjoncture.

La deuxième session portait sur les conséquences économiques de diverses règles de politique budgétaire.

L’article analyse l’impact de règles budgétaires dans le cadre d’un modèle à générations imbriquées et croissance endogène. L’offre est décrite par une fonction de production où l’accumulation du capital a des externalités positives de type apprentissage ; aussi, le rendement social du capital est-il plus élevé que son rendement privé, ce qui permet une croissance endogène. L’économie comporte deux générations imbriquées sans altruisme intergénérationnel. Le gouvernement lève des impôts sur la jeune génération, verse une retraite à la vieille génération et émet des obligations à une période. La politique budgétaire affecte le taux de croissance par deux canaux : la retraite publique réduit le taux d’épargne ; la dette publique évince l’accumulation de capital privé.

L’article critique la proposition, faite lors du débat sur le Pacte de stabilité, d’introduire une « règle d’or des finances publiques », c’est-à-dire d’autoriser un déficit public égal au montant de l’investissement public. L’article considère une petite économie ouverte, dont le taux d’intérêt est fixé par l’extérieur. Les investissements publics sont financés soit par un impôt à la source sur les revenus du capital avec effet distorsif, soit par l’emprunt. Le coût social de l’investissement public est mesuré par les impôts courants et futurs nécessaires, soit directement pour couvrir la dépense, soit indirectement pour assurer le service de la dette contractée pour financer l’investissement.

L’article analyse les propriétés de stabilisation de différentes règles de politique budgétaire dans un modèle néo-keynésien où l’offre de travail est endogène et où le taux d’inflation est fonction du taux d’inflation futur anticipé et de l’écart de production. L’économie est affectée par des chocs de dépenses publiques et de technologie. La Banque centrale fixe le taux d’intérêt selon une règle de Taylor. La politique budgétaire se fait par variation du taux d’imposition, qui joue sur l’offre de travail des ménages, donc sur la production potentielle.

L’article étudie l’impact d’une règle de politique budgétaire en Union monétaire. Son originalité est que l’instrument utilisé est le taux de TVA : celui-ci serait augmenté en période de forte activité ou de forte inflation. Comme la taxe modifie le prix relatif de la consommation, l’équivalence ricardienne ne peut être évoquée. L’impact de la règle est étudié grâce à une maquette dynamique d’une petite économie ouverte. À court terme, l’offre est déterminée par la demande ; l’inflation dépend de sa valeur passée et de sa valeur anticipée pour la période suivante, ainsi que du coût marginal de production.

Les trois premiers articles analysent la dynamique de la dette publique. Deux groupes de questions se posent. Faut-il gérer la dette publique pour assurer des transferts intertemporels ou intergénérationnels, pour limiter les distorsions induites par la fiscalité, pour stabiliser la demande ou pour assurer une accumulation satisfaisante du capital ? Faut-il des règles de politique budgétaire pour assurer la soutenabilité de la dette publique ou pour assurer la stabilité macroéconomique ?

À propos de l’article de Barbara Annicchiarico et Nicola Giammarioli, un intervenant fait remarquer que la dynamique jointe de la production et de la dette n’est certainement pas la même selon que l’économie est en équilibre de type keynésien ou classique. Selon un autre intervenant, le niveau des retraites publiques doit être stable pour garantir la parité des niveaux de vie entre retraités et actifs ; ce ne peut être un outil de régulation macroéconomique.

Cette session regroupait des présentations qui analysent l’impact de la politique budgétaire, soit à partir d’expériences nationales, soit sur le comportement de consommation.

L’article s’appuie sur le cas finlandais pour discuter de l’efficacité de la politique budgétaire et pour montrer la difficulté de construire une mesure pertinente du solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles.

L’article décrit et analyse l’évolution des finances publiques allemandes entre 1997 et 2003. Il utilise une méthode développée par le SEBC et la Bundesbank, consistant à analyser les évolutions des recettes et des dépenses à un niveau désagrégé ; celles-ci peuvent être décomposées en évolutions cycliques et structurelles, ces dernières étant partagées entre évolutions autonomes et discrétionnaires ; enfin, les facteurs exceptionnels sont isolés.

L’article étudie la validité de l’hypothèse d’équivalence ricardienne dans les pays européens. Les tests conduisent au rejet de l’hypothèse dans huit pays (Belgique, Finlande, France, Italie, Pays-Bas, Portugal, Suède et Royaume-Uni), et à son non rejet dans sept (Autriche, Danemark, Espagne, Allemagne, Grèce, Irlande et Luxembourg). L’hypothèse est rejetée pour les quatre pays non européens étudiés (Australie, Canada, Japon, États-Unis).

Les deux articles portant sur les économies finlandaise et allemande utilisent une méthode similaire pour analyser l’évolution de la position budgétaire. L’article de Jaakko Kiander est intéressant du fait du très sévère ajustement économique subi par l’économie finlandaise au début des années 1990. Il suggère qu’il y a peu de preuves d’une « contraction budgétaire expansionniste ». Le resserrement de la politique budgétaire a contribué au sévère retournement de la conjoncture. L’article met l’accent sur la montée des taux d’intérêt pour expliquer les difficultés de l’économie finlandaise. Cependant, il ne discute pas l’impact des déséquilibres du système financier scandinave. L’ajustement budgétaire s’est traduit par une diminution significative des dépenses publiques, mais aussi par une forte hausse des taux d’imposition, particulièrement sur le travail. L’ajustement de l’économie a pu se faire parce que cette hausse n’a pas provoqué une hausse équivalente des salaires. L’article montre qu’il y a eu un problème de prévision des revenus de l’impôt sur les sociétés. Finalement, l’article ne discute pas de l’effet de la rapidité de l’ajustement budgétaire sur l’amélioration de la crédibilité de la politique économique. Le cas finlandais se démarque par la vitesse avec laquelle l’action fut entreprise et le rebond très rapide de l’économie une fois l’ajustement mis en œuvre. On peut penser que cette rapidité d’action a rassuré le secteur privé, entraînant une réponse positive de la consommation et de l’investissement. L’article suggère qu’une politique budgétaire plus neutre aurait causé une diminution plus faible de la production pendant les années 1990, mais ce jugement ne prend pas en compte les effets d’une telle politique sur les anticipations du secteur privé.

Concernant les articles portant sur la mesure empirique du solde structurel, Selma Mahfouz demande si les auteurs ont estimé les élasticités des impôts à leur assiette. Ces derniers répondent qu’ils ont rencontré des problèmes d’estimation du fait de la non prise en compte des plus-values dans les comptes nationaux. Les plus-values (et moins-values boursières) boursières ont un impact important sur les recettes de l’IR et de l’IS.

La session contenait quatre papiers qui discutaient de la compatibilité entre l’utilisation de la politique budgétaire à des fins de stabilisation et la soutenabilité de la dette publique.

Les politiques budgétaires sont nécessaires pour stabiliser la conjoncture économique, mais des politiques trop expansionnistes conduisent à des taux d’intérêt trop élevés. Celles-ci peuvent être évitées par le Pacte de stabilité dans la zone euro ou par un Pacte entre le gouvernement et les citoyens, comme au Royaume-Uni. Les gouvernements ont tendance à être trop optimistes sur la production potentielle ; il peut donc être utile de confier à un organisme indépendant la tâche d’évaluer la situation cyclique et le solde structurel. L’article utilise le modèle NiGEM pour analyser l’impact des politiques budgétaires suivies dans les années 1990 par l’Allemagne, la France, l’Italie et le Royaume-Uni. NiGEM est un modèle néo-keynésien où les agents optimisent intertemporellement leurs comportements, compte tenu de leurs anticipations sur l’évolution économique, mais où existent des rigidités nominales. Sont prospectives (forward-looking), les équations de salaires, de consommation, de taux de change et de taux d’intérêt de long terme.

L’article compare deux règles de politique budgétaire. La première est basée sur un objectif de dette publique (comme le PSC). La seconde est basée sur un objectif de dépense publique : le gouvernement déterminerait un taux de croissance de ces dépenses indépendamment de la conjoncture (ce taux serait égal au taux de croissance potentiel ou lui serait inférieur, si le gouvernement veut réduire structurellement l’importance de ses dépenses). Cette règle permettrait de laisser jouer les stabilisateurs automatiques. Elle garantirait la soutenabilité des finances publiques. L’article compare les effets de ces deux règles en utilisant le modèle macroéconomique de l’économie allemande du DIW. L’objectif de déficit public est satisfait par l’ajustement sur les investissements publics.

L’article analyse la soutenabilité des finances publiques en Europe. Si le PSC la garantit, elle pourrait être obtenue par une règle moins contraignante. Le PSC est marqué par la date de sa création : les autorités ont stoppé la hausse des ratios de dette. L’article compare la soutenabilité des finances publiques avant et après le traité de Maastricht, en estimant l’équation :

L’article analyse la politique budgétaire, utilisant les données disponibles au moment où les décisions ont été prises (real time data), et non celles disponibles aujourd’hui. L’étude utilise les estimations d’écarts de production réalisées par l’OCDE sur la période 1993-2003 pour tous les pays membres : pour une année donnée, l’écart de production évalué aujourd’hui nettement diffère de celui évalué l’année en question.

L’article de Ray Barrell et al. montre que les politiques budgétaires suivies en Allemagne et en France ont été moins porteuses de croissance que celle du Royaume-Uni. En fait, il est important d’analyser la composition des programmes budgétaires : les multiplicateurs de dépenses sont plus importants que ceux des recettes. L’Allemagne semble avoir connu une expérience anti-keynésienne : de grands déficits budgétaires depuis deux/trois ans sans accélération de la croissance. L’article attribue ceci à la composition de l’accroissement du déficit allemand : l’accent a été mis de façon excessive sur les baisses d’imposition et pas assez sur les multiplicateurs plus efficaces de dépenses publiques. Les analyses généralement faites sur les épisodes non keynésiens de contractions budgétaires montrent également que la composition de l’ajustement budgétaire compte. Comme dans une étude faite par la Commission il y a quelques années, les stabilisateurs automatiques sont plus faibles que généralement indiqués dans la littérature. Toutefois, ceci résulte largement de l’équation de consommation. Peut-on identifier les contraintes de liquidité en estimant une équation avec une spécification à corrections d’erreurs qui contient des éléments d’inertie (et aucune variable prospective) ? Il existe une large littérature sur l’estimation des contraintes de liquidité, avec des conclusions très différentes, selon que l’on utilise des données temporelles agrégées ou des données microéconomiques. Les ménages allemands sont-ils à ce point plus contraints en termes de liquidités que les britanniques ou les français ? Il faut être très prudent dans l’utilisation de ces équations de forme réduite. Le discutant reconnaît qu’il est coupable lui-même d’avoir estimé des contraintes de liquidité en utilisant des séries temporelles agrégées : il avait trouvé que la libéralisation financière dans les années 1990 a conduit à une baisse de ces contraintes. Celles-ci sont peut-être plus importantes en Allemagne, mais l’écart lui semble excessif.

Ray Barrell estime que la politique budgétaire n’est pas très efficace en Europe parce que cette zone qui est très ouverte, a connu une forte libéralisation financière, a des marchés du travail relativement flexibles. Cependant, les résultats de son modèle sont globalement keynésiens. Ils contredisent la littérature américaine, ou sous influence américaine, où les économistes cherchent toujours à trouver des effets non keynésiens de la politique budgétaire.

La session regroupait quatre papiers qui proposent des réformes du Pacte de stabilité.

L’article analyse le fonctionnement et les réformes possibles du PSC. Celui-ci doit assurer une certaine discipline budgétaire, favoriser la coordination des politiques nationales tout en garantissant une certaine autonomie aux gouvernements.

Il faut assurer la discipline budgétaire, mais le PSC ne prend pas en compte les différences structurelles entre pays, ne tient pas assez compte de la conjoncture et ne contient pas d’incitations à une politique vertueuse en période faste.

L’article cherche à définir un objectif de finances publiques en Europe en intégrant le vieillissement de la population. En raison de la baisse de la fertilité et du vieillissement de la population, le taux de dépendance démographique (mesuré comme le nombre des plus de 60 ans sur le nombre des 20-60 ans) devrait passer, dans la zone euro, de 40 % en 2000 à un plateau de 72 % à partir de 2040. Selon la projection du Comité de Politique Économique, compte tenu des politiques annoncées, les dépenses primaires augmenteraient de 42 % du PIB en 2005 à 48 % à partir de 2050, du fait de la hausse des dépenses liées à l’âge (retraite, santé). Le taux d’imposition constant, qui assurerait la convergence de la dette vers une valeur stable, est de 47,2 % ; le solde public devrait être excédentaire de 2 points du PIB en 2005 (au lieu d’un déficit de 2,2 points selon les prévisions actuelles). La dette publique s’annulerait en 2020 ; l’État accumulerait ensuite des actifs financiers nets jusqu’à 31 % du PIB.

Le papier présente un modèle simple d’Union monétaire. Il compare plusieurs types d’équilibres à la suite de chocs de demande ou d’inflation : l’équilibre de Nash (où les autorités budgétaires et l’autorité monétaire agissent de façon autonome), la coordination entre les seules autorités budgétaires et la coordination entre les politiques budgétaires et la politique monétaire. La non coordination induit deux inefficiences : les autorités budgétaires ne prennent pas en compte l’effet positif de leur action sur les partenaires ; les autorités budgétaires soutiennent l’activité quand les autorités monétaires luttent contre l’inflation. La coordination entre les seules autorités budgétaires règle le premier problème, mais exacerbe le second. La coordination globale est toujours préférable, mais elle est difficile à mettre en œuvre pratiquement. L’équilibre de coordination globale peut être atteint de façon plus décentralisée s’il y a coopération des seules politiques budgétaires et si les autorités budgétaires et monétaires ont les mêmes préférences. Toutefois, l’article ne donne pas de système de règles qui permettrait d’atteindre cet équilibre de façon totalement décentralisée sans coordination et en respectant les préférences de chaque autorité.

Il existe des règles préférables au PSC, des économistes y travaillent et les hommes politiques devraient le prendre en compte. Ces quatre articles ont des thèmes communs : la dette est un critère important ; or ce critère a été oublié en pratique alors qu’il est au même niveau que celui du déficit public dans le traité de Maastricht. C’était la condition pour admettre dans la zone euro un certain nombre de pays, qui avaient une dette élevée. Mais la dette est beaucoup plus importante en matière d’externalités que le déficit. Un certain nombre de nouveaux pays membres ont un faible niveau de dette mais des besoins d’investissement importants, et cela serait très utile pour ces pays de pouvoir emprunter pour investir et augmenter le niveau de capital physique et des infrastructures en général. Une limite en termes de déficit n’a pas de sens pour eux. Toutefois passer du déficit à la dette publique soulève un certain nombre de problèmes.

Matti Virén et Alain Bienaymé regrettent que les calculs présentés ne prennent pas en compte l’allongement de la durée de vie active qui devrait accompagner l’allongement de l’espérance de vie. L’accent devrait être mis sur les réformes des systèmes de retraites nécessaires pour induire cet allongement. Si elles aboutissent à un système de retraite vérifiant la neutralité actuarielle, la dette implicite ne devrait pas augmenter.

Les quatre papiers de cette session traitaient des problèmes de concurrence fiscale, les trois premiers du point de vue de l’imposition des entreprises, le quatrième de celle des ménages.

L’article analyse empiriquement l’impact des différentiels de taxation des entreprises sur les flux d’investissements directs étrangers (IDE). Les différentiels de taxation doivent être corrigés en tenant compte des règles de double taxation, puisque les IDE devraient être plus sensibles aux incitations fiscales quand les profits rapatriés sont exemptés de taxes (système de l’exemption) que quand l’impôt versé à l’étranger est remboursé (système du crédit d’impôt). Cependant, comme les surplus de crédits d’impôts étrangers ne sont pas remboursés, ce sont seulement des impôts plus élevés à l’étranger qui devraient décourager les IDE en provenance de pays pratiquant le crédit d’impôt. Aussi, l’article différencie-il les impacts respectifs d’un différentiel de taxation positif ou négatif. Par ailleurs, les redéploiements sont coûteux, et les différentiels de taxation incertains du fait de la complexité et de l’instabilité des règles fiscales. Les différentiels de taxation devraient donc avoir des effets non linéaires sur les IDE.

L’article étudie l’impact de la mondialisation sur la capacité des États membres à lever le niveau de taxes désiré et à en fixer la composition. Cette question est particulièrement pertinente dans le cas de l’impôt sur les sociétés (IS), certains États membres appelant à plus de coordination alors que la Commission européenne s’y refuse.

L’article étudie les dangers que la compétition fiscale fait peser sur les systèmes d’imposition des entreprises au sein de l’UE élargie. Certains pensent que la baisse des taux sera compensée par l’élargissement de la base ; d’autres qu’elle aura des effets positifs, en obligeant les gouvernements à réduire le montant des dépenses publiques. Enfin, d’autres qu’elle obligera à réduire des dépenses publiques nécessaires ou à diminuer la redistribution. L’article présente les évolutions de long terme de la charge fiscale des entreprises, de la composition des impôts, de l’investissement public et de la position budgétaire des anciens et nouveaux pays membres de l’UE. Les taux d’imposition légaux ont fortement baissé depuis 1980 ; toutefois, la part de l’IS dans le PIB est restée stable dans les anciens pays membres. La course vers des taux nuls de taxation des sociétés n’y apparaît donc pas clairement.

L’article analyse les déterminants spécifiques de la migration des travailleurs qualifiés, en se focalisant sur les impacts de la fiscalité et des réseaux ethniques. L’analyse empirique porte sur la Suisse. En effet, les cantons suisses sont largement autonomes pour déterminer leurs propres ressources fiscales. Les communes peuvent fixer leur propre taux d’imposition dans le respect du cadre fiscal cantonal. La dispersion entre les taux est donc importante. Par ailleurs, la Suisse a toujours eu une politique d’immigration libérale, en particulier pour les travailleurs qualifiés.

Les quatre articles présentés s’accordent sur l’existence de la concurrence fiscale. L’effet des différentiels de taxation semble faible dans l’Union européenne. S’il est plus faible qu’en Suisse, il est relativement plus important dans quelques groupes de pays proches, par exemple le Luxembourg, la Belgique ou encore les Pays-Bas. Pour les IDE, une fois introduites les variables de contrôle, l’effet n’est pas aussi important que ce à quoi on pourrait s’attendre. Par ailleurs, la taille influence aussi la concurrence fiscale. Agnès Bénassy-Quéré et al. utilisent quatre mesures différentes de différentiels de taxation, chacune n’étant pas totalement satisfaisante, mais toutes se révèlent avoir un impact significatif.

La session comportait un papier sur le fédéralisme budgétaire, un sur la coordination des politiques budgétaires et un sur les interdépendances Europe-États-Unis.

L’article pose deux questions : quelle serait la hausse du budget européen nécessaire pour augmenter sensiblement ses capacités de stabilisation face à des chocs globaux ou spécifiques ? Quelles seraient les conséquences redistributives de cette hausse ?

L’article analyse l’efficacité de la coordination des politiques budgétaires pour stabiliser les effets des chocs d’offre et de demande dans une Union monétaire entre deux pays, qui sont hétérogènes en raison de processus d’ajustement des prix différents. Compte tenu des hypothèses retenues, il y a peu de gains à la coordination des politiques budgétaires : la Banque centrale stabilise parfaitement les chocs globaux de demande ; pour les chocs spécifiques, la coordination est contre-productive si les pays ne prennent pas en compte la réaction de la Banque centrale. Pour les chocs d’offre, la coordination des politiques budgétaires est d’autant plus souhaitable que l’hétérogénéité est forte entre les pays.

Le papier présente une maquette stylisée d’un monde comprenant une zone euro (partagée en deux pays) et les États-Unis. Les économies sont représentées par des schémas inspirés par la synthèse néo-classiques/néo-keynésiens : l’inflation dépend de l’inflation passée et de l’inflation anticipée ainsi que des tensions sur les marchés ; à court terme, la production est déterminée par la demande ; elle est exogène à long terme ; les autorités monétaires fixent le taux d’intérêt selon une courbe de Taylor ; les autorités budgétaires font varier le solde public selon l’écart de production ; la parité des taux d’intérêt non couverts détermine le taux de change. Cette maquette permet de simuler la réaction des économies à différents types de chocs, en fonction du degré d’inertie de l’inflation.

L’article de Davide Furceri met l’accent sur les avantages d’un budget central de taille plus importante en Europe. Malgré un certain consensus sur le plan théorique, l’augmentation du budget de l’UE n’est pas à l’ordre du jour. C’est en particulier le cas pour le taux d’imposition élevé de 9 % proposé. Le mécanisme proposé est trop compliqué et repose de façon excessive sur les données du PIB qui sont (malheureusement) soumises à fortes révisions. Une approche plus prometteuse serait de relier le transfert au chômage. Les salariés ayant perdu leur emploi au cours des six derniers mois pourraient recevoir une partie de leurs prestations chômage de ce fonds. Avec un taux de cotisation unique pour tous les pays, les pays connaissant une augmentation du chômage recevraient un transfert net.

Le papier de Furceri n’indique pas ce que deviendrait l’autonomie des politiques budgétaires nationales si un mécanisme de transfert communautaire était mis en place. Si, en échange, les pays étaient contraints de renoncer au déficit conjoncturel, la réduction de la stabilisation ne serait pas assurée. Se posent aussi des questions de délais : quand seraient versées les sommes ? Seraient-elles revues à chaque nouvelle estimation du PIB et du filtre HP ?

La session comportait deux articles : les effets du capital public sur la production des pays de l’OCDE et les effets non keynésiens de la politique budgétaire.

L’article étudie la productivité du capital public en utilisant un modèle VAR plutôt que l’approche par la fonction de production, ce qui évite d’imposer un lien causal univoque et permet de tenir compte de l’ensemble des interactions. La plupart des études VAR sur la productivité du capital public mettent en évidence un effet positif, mais généralement faible.

La nouvelle théorie anti-keynésienne des finances publiques (NAK) soutient que des politiques budgétaires restrictives peuvent avoir des effets positifs sur le niveau de l’activité. À partir de deux épisodes au Danemark (1983-1984) et en Irlande (1987-1989), une importante littérature tant empirique que théorique (Giavazzi, Pagano, Alesina, Perotti, Ardagna) développe la thèse que les multiplicateurs budgétaires sont nuls, voire négatifs ; cette thèse est évoquée dans les publications de la Commission pour justifier son refus de toute politique budgétaire discrétionnaire.

L’article de Christophe Kamps présente une base de données sur vingt-deux pays de l’OCDE, ce qui a déjà de la valeur en soi. Les résultats empiriques sont donnés pour de nombreux pays de façon comparable. Les résultats de l’étude ne sont pas surprenants. Dans la majorité des pays, l’investissement public évolue à long terme comme le PIB et l’investissement privé, et affecte positivement ces deux variables. En ce qui concerne l’emploi, les liens ne sont pas aussi évidents, ce qui peut s’expliquer par la croissance de la productivité. Une discussion plus détaillée sur les données aurait été utile : qu’est-ce que le capital public et comment affecte-t-il la croissance ? Quelle est la différence entre investissement et consommation publics ? Dans les pays, certaines dépenses d’infrastructure peuvent aussi être privées, par exemple aux États-Unis pour la poste et les chemins de fer ainsi que certaines autoroutes. Ne faut-il pas se poser la question de l’impact spécifique de certains investissements publics sur la croissance : équipements sportifs, parcs, défense ? Certaines dépenses de consommation publique peuvent être considérées comme de l’investissement : dépenses en recherche et développement, salaires des enseignants, médecins, infirmières. Les différences entre pays ne sont guère discutées dans l’article : il serait intéressant d’expliquer pourquoi les États-Unis se caractérisent par l’éviction du capital privé à long terme et un effet négatif sur l’emploi. Est-ce dû au poids de la défense dans l’investissement public ?

Jorgen Mortensen note que plusieurs cas habituellement utilisés comme exemples de consolidation budgétaire expansionniste ont été accompagnés d’une dépréciation du taux de change. Le niveau relativement élevé de l’épargne privée en Europe aujourd’hui pourrait provenir de l’effet barro-ricardien : les ménages épargnent maintenant en raison des contraintes très sévères qui pèseront sur les finances publiques dans dix ou quinze ans.

Les deux articles traitent de l’impact de la politique budgétaire dans les PECO, pays qui devront faire des efforts importants s’ils veulent entrer dans la zone euro.

L’article étudie les effets macroéconomiques des ajustements budgétaires et des réformes fiscales mis en place dans les Pays d’Europe centrale et orientale (PECO) au cours de la décennie passée. Ont-ils eu des effets keynésiens ou anti-keynésiens ? La question est importante puisque le respect des critères de Maastricht en vue d’accéder à l’UEM exige de ces pays des efforts budgétaires supplémentaires. Une analyse comparative est menée avec les pays de la Cohésion (Espagne, Grèce, Portugal et Irlande), c’est-à-dire les pays les moins avancés de la zone euro.

L’article compare le « programme de stabilisation » mis en place en Hongrie en 1995 et le programme de convergence de mai 2004 remis à la Commission européenne. Le « programme de stabilisation » de 1995 était rendu nécessaire par des déséquilibres interne et externe croissants. En 1994, le déficit public atteignait 11 % du PIB et le déficit courant 9,5 % ; la dette publique dépassait largement 80 % du PIB et la dette étrangère représentait plus de 45 %. La propension à épargner des ménages diminuait du fait de taux d’intérêt réels négatifs. La Hongrie n’était pas parvenue à un accord avec le FMI, ce qui nourrissait les craintes des investisseurs étrangers sur la capacité du pays à honorer ses engagements. La crise mexicaine, par effet de contagion, avait contribué à miner davantage la confiance des investisseurs. Les causes des déséquilibres étaient avant tout internes, dues à de mauvaises politiques économiques, les facteurs externes jouant un rôle aggravant. Le programme consista donc en une baisse des dépenses publiques, une dévaluation de 9 %, l’instauration d’un système de crawling peg ainsi qu’en l’imposition d’une surtaxe sur les importations, l’augmentation des droits d’accise, l’élargissement de la base des cotisations de Sécurité sociale et l’accélération du processus de privatisation.

Ray Barrell souligne les problèmes auxquels sont confrontés les économètres lorsqu’ils travaillent sur les économies des PECO. Il est difficile d’analyser les fluctuations de la production durant la transition vers l’économie de marché du fait des modifications structurelles. Quelle est la pertinence des équations bi-variées ? Le taux de croissance est expliqué successivement par la seule variation des impôts, puis par la seule variation des dépenses publiques ; la consommation est expliquée par le seul taux d’imposition, puis par les seules prestations sociales. Cette méthode, où les autres variables pertinentes sont omises, ne peut aboutir qu’à des résultats sans signification économique dans le cas de petits échantillons Les séries temporelles sont courtes, de sorte que la méthode VAR est la plus appropriée. Mais les résultats demeurent affectés par le processus de transition.

La table ronde a porté sur le bilan et les perspectives de la politique budgétaire en Europe : a-t-elle été trop expansionniste ou trop restrictive depuis le traité de Maastricht ? Est-elle devenue moins efficace ? Quelles sont réformes nécessaires du Pacte de stabilité ?

Ray Barrell : L’Europe essaye de mettre en œuvre une stratégie budgétaire à trois piliers : une inflation faible et stable, la réduction de l’amplitude des cycles lors des phases de crises et une croissance soutenable. Dans les années 1970 et au début des années 1980, l’Europe était loin de cet idéal. La plupart des pays connaissaient une inflation élevée et instable, des cycles importants et une croissance faible et déséquilibrée. Le cadre de la politique économique a été changé ; la politique monétaire est devenue indépendante, avec l’objectif d’une inflation faible et stable, qu’elle a réussi à atteindre. L’amplitude des cycles s’est réduite du fait de l’ouverture croissante des économies et de la libéralisation financière ; de ce fait, la volatilité de l’inflation a été réduite. Certaines crises subsistent, en particulier dans le système financier. La politique budgétaire est importante, non plus pour stabiliser l’économie, mais pour assurer que le niveau d’endettement public ne devienne pas excessif, pour que les taux d’intérêt réels soient bas et le niveau de production d’équilibre plus élevé.

Paul van den Noord demande si on ne donne pas trop de poids à la politique budgétaire. Le rôle des marchés des actifs dans le cycle économique a été à peine évoqué aujourd’hui : au Royaume-Uni, la bonne tenue de la croissance résulte en partie du boom du marché de l’immobilier et à un effet des taux d’intérêt via le marché de l’immobilier bien plus fort que dans la zone euro ; aux États-Unis, les marchés boursiers ont repris beaucoup plus nettement qu’en Europe : le niveau actuel du Dow Jones n’est pas si éloigné du pic de 2000 ; ceci a facilité le rétablissement des comptes des entreprises et produit des effets richesse, ce qui explique en partie la plus forte croissance. La productivité a beaucoup plus augmenté aux États-Unis qu’en Europe, ce qui fonde dans une certaine mesure la reprise des marchés financiers et l’amélioration des comptes des entreprises. En Europe, la reprise des marchés de l’immobilier s’est produite dans certains grands pays (Italie et France) mais de façon limitée ; en Allemagne, le marché de l’immobilier reste déprimé. Donc les effets richesse sont probablement plus faibles en Europe continentale. De plus, la productivité augmente moins vite. La protection de l’emploi joue aussi probablement un rôle. En d’autres termes, on ne devrait pas surestimer le rôle de la politique budgétaire.

Marco Buti : La Commission travaille sur certaines idées, même elle n’a pas encore mis de proposition formelle sur la table. Les États membres n’ont aucun « appétit politique » pour changer le Traité. Le problème est donc : étant donné le Traité, quelles améliorations des règles budgétaires ou de leur mise en œuvre peut-on envisager ? Les États membres discutent d’une réforme interne du Pacte et non pas de changements de règles. C’est une approche à la Dorian Gray pour un « Pacte rajeuni ».

Carlos Martinez-Mongay : La règle d’or — la troisième solution proposée par Jean-Paul Fitoussi — amène à accepter un déficit égal à l’investissement net en infrastructure, ce qui représente environ 1 % du PIB dans la plupart des pays. Cela est très proche de l’objectif « proche de l’équilibre » et donc compatible avec le Pacte. Le problème est que si l’on accepte que l’investissement en infrastructure — c’est-à-dire en capital physique — soit financé par l’endettement, comment ne pas appliquer la règle au capital humain — y compris aux dépenses de santé — on pourrait alors atteindre un montant de 12 % du PIB, qui n’est plus compatible avec le critère de soutenabilité de la dette. Comment prendre en compte les diversités des priorités dans une Union à 25 ? Les deux pays ne respectant pas le Pacte ont une faible inflation et ont dit qu’ils avaient besoin d’une politique monétaire plus expansionniste, qui n’était pas possible du fait des pays ayant une inflation supérieure à 2 %. Dans l’UE-25, avec des pays en rattrapage, l’inflation sera plus forte ; donc je suppose que l’idée d’inclure l’inflation dans le Pacte est d’avoir des politiques plus restrictives dans les pays à forte inflation pour éviter la surchauffe. Si l’on admet qu’il est normal que les pays en rattrapage aient une inflation plus forte, et si ces pays ont besoin de déficits plus élevés pour financer leurs investissements, comment concilier critère d’inflation et règle d’or ?