La plupart des pays ayant pratiqué une restriction budgétaire ont mené une politique de modération des dépenses. Celle-ci c’est couplée d’une baisse des impôts aux Pays-Bas et en Autriche, alors que dans les autres pays la part des recettes a augmenté. Cependant, des réformes fiscales de baisse de l’impôt sur le revenu (d’entreprise (IS) ou des personnes (IRPP)) ont été menées non seulement aux Pays-Bas, en Autriche et en Finlande, mais aussi en Grèce, en France, en Allemagne où leur effet a néanmoins été contrecarré par les plus-values de la croissance et/où par la hausse des impôts directs.

En France les plus-values fiscales engendrées par le surplus de croissance ont plus que compensé l’effet de la baisse de l’IRPP et des allègements des charges patronales, permettant de financer davantage de dépenses avec une impulsion budgétaire neutre. La dynamique de ces dernières a été tirée par les dépenses sociales (UNEDIC et assurance-maladie) et par les dépenses de l’État. En Allemagne, la hausse du déficit a été contenue par la maîtrise des dépenses et des transferts, qui a été presque entièrement compensée la forte baisse des recettes. Les économies des dépenses de santé pour 0,2 point de PIB, le gel des pensions et la baisse de l’investissement public des Länders ont contribué à l’accélération du mouvement de réduction de la part des dépenses publiques dans le PIB, qui a atteint son plus bas niveau depuis 1991. L’avancement partiel à 2004 de la réforme de l’IRPP prévue en 2005 a induit une perte de recettes fiscales de 0,7 point de PIB et les recettes de l’amnistie fiscale se sont révélées moins importantes que prévues. Trois facteurs supplémentaires ont contribué à la dégradation des finances publiques en cours d’année : le report à 2005 de la mise en place des péages automatiques et de la loi Hartz IV relative aux limitations de l’assurance chômage, ainsi que la faiblesse d’un dividende versé par la Bundesbank au Bund. Un collectif budgétaire est intervenu afin de redresser le solde public de 0,5 point de PIB par : une opération de titrisation des créances au titre des retraites (Deutsche Post, Deutsche Postbank et Deutsche Telekom) permettant de supprimer le transfert du gouvernement fédéral (0,3 point de PIB) ; un accord de non revalorisation des salaires des agents publics ; d’autres économies de dépenses.

En Italie, la Loi de finances pour 2004 prévoyait des mesures de réduction du déficit pour 0,8 point de PIB de nature entièrement temporaire (amnistie fiscale, ventes d’immeubles publics, réclassification de l’ANAS, société de gestion et entretien du système routier, en dehors du périmètre public). Les recettes exceptionnelles étaient inférieures de 0,6 point de PIB à celles de 2003. Alors que la première phase de réforme de l’IRPP avait réduit structurellement les recettes fiscales d’1 point de PIB, peu de contrôles intervenaient sur les dépenses. En cours d’année la dérive des dépenses, ainsi que la manifeste incapacité à réaliser les recettes des ventes d’immeubles publics et d’amnistie fiscale ont conduit à un collectif budgétaire. Des mesures de redressement égales à 0,4 point de PIB, principalement sous forme de maîtrise des dépenses sont intervenues ainsi que des recettes supplémentaire du loto pour 0,3 point de PIB. Eurostat n’ayant pas validé le chiffre de déficit à 3 % présenté par le gouvernement italien, notre prévision situe le déficit à 3,4 %. Ce chiffre inclut les dépenses de l’ANAS parmi celles des APU et comptabilise de moindres recettes de titrisation.

Aux Pays-Bas, afin de ramener le déficit en dessous de 3 % en 2004 un collectif budgétaire axé sur les dépenses pour 0,6 point de PIB est intervenu en cours d’année. Il s’est opposé à la dérive des dépenses de santé et des collectivités locales et a essayé d’endiguer la réduction de recettes fiscales imputable à la réforme de 2002 par une hausse des cotisations maladie et invalidité.

En Espagne, la dégradation du solde des APU n’est due qu’à l’effet de deux mesures temporaires qui ont pesé sur l’évolution des dépenses en 2004 : l’absorption par l’État d’une partie de la dette de la société de chemin de fer Renfe, à hauteur de 0,7 point de PIB et le paiement à l’Andalousie des arriérés de transferts dans le cadre du nouveau système de financement des régions (pour 0,3 point de PIB). Sans ces mesures le solde des APU aurait été excédentaire, car la constance de la part des dépenses dans le PIB se serait couplée d’une croissance plus rapide des recettes que de l’activité, effet de la phase cyclique sur la progressivité de l’impôt.

Au Portugal, les efforts de consolidation réalisés du côté des consommations publiques et de l’investissement ont été insuffisants à contrecarrer l’accélération des prestations sociales due à l’impact du cycle. La hausse de la part de recettes fiscales dans le PIB a été partiellement compensée par de moindres recettes courantes et en capital qu’en 2003 dues à des mesures exceptionnelles, telles que la soulte pour l’intégration du fonds de pensions de la caisse générale des dépôts dans la caisse générale de retraite et la vente de bâtiments publics (2 points de PIB).

En Grèce, la dégradation entièrement structurelle du solde est due principalement au dérapage des dépenses liées aux consommations publiques, notamment celles effectuées dans le cadre des JO (qui auraient représentées 1,6 % du PIB en 2004) et aux prestations sociales. Les effets de la réforme fiscale de 2002 sur les recettes fiscales de l’année 2004 ont été plus que compensés par la hausse des autres recettes.

En Autriche la politique expansionniste est principalement le fait de la baisse de recettes fiscales due à réforme de l’IRPP (hausse du seuil d’exonération et baisse du taux marginal) et de l’IS (baisse du taux à 25 %) et à la réforme des retraites de 2003 (baisse des cotisations). L’augmentation des recettes due à la hausse des accises sur l’énergie a été plus que compensée par la baisse des recettes de la TVA. Malgré la hausse dans le PIB de la part des transferts pour la garde d’enfants, des allocations chômage et des retraites payées aux fonctionnaires, la politique a été restrictive coté dépenses (réduction des effectifs des fonctionnaires), mais pas assez pour arrêter la dégradation du solde public.

En Belgique, les moindres recettes exceptionnelles par rapport à l’année 2003 (recettes d’amnistie fiscale en 2004, mais disparition de la soulte Belgacom en 2003) ont été plus que compensées par l’importante baisse des intérêts versés. Cependant, le dérapage des dépenses de santé à provoqué une dégradation du solde structurel primaire.

En Finlande, la baisse des recettes corrigées des effets du cycle, due à la réduction du taux de l’IS, à été en partie compensée par la moindre charge d’intérêt, ainsi que par le contrôle des autres postes de dépenses, selon la nouvelle règle qui a rendu le plafond plus contraignant depuis 2003.

En Irlande, c’est principalement une baisse structurelle de l’investissement public (encore assez élevé à 3,5 points de PIB) ainsi qu’une hausse des recettes due au dynamisme des transactions immobilières, qui a déterminé la restriction budgétaire. La hausse des dépenses de prestations sociales a été purement cyclique et la hausse des recettes fiscales a été principalement de nature temporaire due à des mesures exceptionnelles de contrôle fiscal.

Le nouveau Pacte de stabilité et de croissance (PSC), tel qu’il ressort des conclusions du Conseil européen du 23 mars 2005 entérinant les propositions du Conseil Ecofin du 20 mars 2005, ne contient aucun changement institutionnel quant aux rôles respectifs de la Commission, du Conseil et des états membres de la zone euro. Il s’éloigne un peu du Traité d’Amsterdam (mieux connu sous le nom de Pacte de stabilité et de croissance) pour se rapprocher du Traité originel de Maastricht. Le Pacte réformé réaffirme en effet un système basé sur une règle budgétaire commune et son ancrage aux valeurs de référence de 3 % pour le ratio déficit/PIB et de 60 % pour le ratio dette/PIB. Le critère relatif à la dette, présent dans le traité de Maastricht, mais absent des dispositions d’application du PSC (réglementations 1466/96 et 1467/97), est rappelé explicitement, sans pour autant qu’aucune modification de ces réglementations ne soit requise afin de l’y introduire. Cependant, l’objectif de moyen terme des finances publiques est redéfini pour tenir compte du niveau d’endettement des pays et pour rendre le Pacte plus symétrique, renforçant les obligations en cas de croissance favorable. Le solde corrigé des effets du cycle se doit d’être simplement supérieur à – 1 % du PIB pour les pays faiblement endettés et à forte croissance potentielle, et en équilibre, voire en excédent pour les autres. Donc, lorsque la conjoncture est favorable, la politique budgétaire se doit de rester à peine expansionniste (1 point de PIB) pour les pays dont la conduite vertueuse passée a conduit à un faible endettement. Pour les autres, une politique neutre, voire restrictive, est pressentie. Cette prime aux efforts passés, passe donc par un durcissement de la définition de l’objectif de moyen terme, d’une position budgétaire proche de l’équilibre, soit, depuis le sommet de Séville en 2002, un déficit de 0,5 point de PIB, à un solde en équilibre. Cependant, à ce durcissement du volet préventif du PSC correspond un assouplissement du cadre répressif, par l’élargissement, ainsi que par la meilleure définition des facteurs permettant aux états membres de justifier le dépassement de la limite de 3 %. Dorénavant, un État membre pourra échapper à la menace immédiate d’une procédure de déficit excessif même en cas de croissance positive, mais faible (contre une récession de 2 % exigée auparavant) et en invoquant d’autres facteurs pertinents tels que la mise en place de politiques encourageant l’innovation, la R&D et poursuivant les objectifs fixés par la stratégie de Lisbonne. Les délais pour un retour dans les limites du PSC sont aussi allongés et la prise en compte des « accidents » économiques intervenant durant la procédure de déficit excessif permet de suspendre le passage à la phase suivante de la procédure si le pays a produit les efforts requis. La Commission et le Conseil devront aussi tenir compte des politiques menées afin d’atteindre des objectifs européens tels que l’unification de l’Europe. Bien qu’aucune redéfinition de la valeur de référence pour le déficit par l’exclusion d’un quelconque poste budgétaire ne soit envisagée, le Conseil pourra apprécier de manière économique les raisons du dépassement. Par rapport à la situation actuelle, où les gouvernements affirment se conformer à des exigences non économiquement justifiables, tout en évitant de respecter les engagements européens dans les faits, cette réforme, qui accroît le pouvoir de jugement du Conseil sur la base de critères économiques, constitue une avancée en termes de transparence et de cohérence économique.

L’assouplissement du volet répressif du PSC n’est pas injustifié dans une phase transitoire de la construction européenne où l’héritage passé des déficits structurels ne permet pas encore la pleine utilisation des stabilisateurs automatiques sans dépassement de la limite de 3 % du déficit nominal en période de stagnation. La révision du PSC a provoqué une atmosphère d’optimisme quant aux plus amples marges de manœuvre des autorités budgétaires. Toutefois, si cette révision peut se résumer par une victoire politique des pays à faible dette publique tels que la France et l’Allemagne, leur autorisant un faible déficit structurel, la flexibilité est réduite pour l’Italie à qui est demandé un effort supplémentaire de réduction de la dette.

Tous les pays, à l’exception de l’Irlande mènent une politique visant la maîtrise des dépenses. Parmi les pays pratiquant une politique budgétaire globalement restrictive, seuls la France, les Pays-Bas et la Grèce augmentent leur taux de prélèvement obligatoire. L’Allemagne et l’Italie (période préélectorale oblige), ainsi que le Portugal poursuivent la baisse des impôt, comme c’est le cas des pays où la posture de politique budgétaire est plutôt expansionniste.

En France, le déficit en 2005 serait ramené à 3 % principalement par l’effet de la soulte EDF et plus marginalement par une impulsion à peine négative. Elle résulterait de la poursuite de la maîtrise des dépenses notamment de santé et par une politique restrictive sur l’emploi public, ainsi que d’une hausse de la part des recettes dans le PIB. La hausse de la CSG compenserait largement la baisse des impôts de l’état (droits de succession, impôt sur les plus-values immobilières, IS et charges patronales). En 2006 la rigueur sur les dépenses permettrait de compenser l’absence des recettes exceptionnelles.

En Allemagne, la perte de recettes due à la mise en place de la dernière phase de réforme de l’IRPP (réduction du taux maximal de 45 % à 42 % et du taux de base de 16 % à 15 %) et à la baisse des cotisations d’assurance maladie, prévue par la réforme du système de santé, serait plus que compensée par les économies de dépenses. L’introduction d’un facteur démographique dans le calcul des retraites, contribuant à la baisse des pensions de vieillesse, et le gel des salaires dans le secteur public s’ajouteraient aux mesures du collectif budgétaire de 2004 avec effet en 2005. Les effets positifs de la réforme de santé sur l’évolution des consommations collectives s’estomperaient en 2005, mais des recettes exceptionnelles de privatisations ainsi que le remboursement de l’aide public par les banques des Lânders contribueraient pour 0,5 point de PIB à la réduction du déficit. Leur disparition en 2006 demanderait davantage d’économies de dépenses pour stabiliser le déficit. Notre prévision n’intègre pas la baisse de l’impôt sur les bénéfices d’entreprise (de 25 % à 19 %) ni la réforme des droits de succession annoncées par le gouvernement et l’opposition au sommet du 17 mars 2005.

En Italie, la hausse du déficit en 2005 aurait lieu malgré une politique plus restrictive notamment du coté des dépenses. Un plafond de 2 % au taux de croissance réel des dépenses des APU (hors prestations sociales) et la maîtrise des dépenses de santé comporteraient des économies de 0,6 point de PIB également réparties. La deuxième phase de réduction de l’IRPP réduirait les recettes fiscales de 0,4 point de PIB. Son financement par les recettes provenant de la prolongation de l’amnistie fiscale (sur les constructions non autorisées) et par la lutte à l’évasion fiscale ne serait que partiel. Le gouvernement aurait moins recours aux recettes exceptionnelles (0,6 point de PIB principalement des ventes d’immeubles publics) qu’en 2004, cette différence expliquant la dégradation du déficit en 2005. En 2006 notre prévision table sur une poursuite de la maîtrise des dépenses, qui compenserait la perte des recettes exceptionnelles. Elle n’inclut pas la perte de recettes fiscales de 1 point de PIB due à la mise en place de la dernière phase de réforme de l’IRPP annoncée, mais tient compte d’une une hypothèse plus réaliste de réforme de l’IRAP (impôt régional sur l’activité productive) qui bénéficierait aux entreprises avec un coût 0,3 point de PIB.

Aux Pays-Bas, la poursuite de la baisse du déficit en 2005 et 2006 bénéficie pour 0,5 point de PIB des mesures du collectif budgétaire de 2004. Des mesures supplémentaires autant du coté des recettes que des dépenses induiraient une baisse de 0,5 point du déficit en 2005. Elle se résument par une baisse de l’allocation chômage et par la fin des subventions aux emplois à bas salaire et par une hausse dégressive (concernant les deux premières tranches) de l’IRPP dont les effets sont mitigés par la baisse du taux de l’IS à 30 %.

En Espagne, le solde public reviendrait excédentaire en 2005 du simple fait de la disparition des transferts exceptionnels de 2004 (encadré 1). L’excédent serait maintenu en 2006 par la constance de la part des recettes et dépenses dans le PIB.

Au Portugal, des recettes exceptionnelles de 1,4 point de PIB (privatisations, vente de patrimoine immobilier, soulte pour le transfert d’un fonds de pension aux APU) ainsi que la baisse des dépenses publiques dans le PIB n’empêcheraient pas le dépassement de la limite de 3 % en 2005. Les économies dérivant de la réforme des allocations chômage et maladie, tout comme de la poursuite de la politique de réduction de l’emploi public et de gel des salaires, seraient en partie compensées par l’effet de la réforme de l’IS de 2003 (baisse du taux de 30 % à 25 %) sur les recettes en 2005 (– 0,4 point de PIB).

En Grèce, l’importante réduction du déficit serait concentrée en 2005. Elle serait due à la non reconduction des dépenses exceptionnelles liées aux jeux olympiques, à la réduction des dépenses de défense et d’investissement (– 1,2 point de PIB), mais aussi à une politique de modération salariale et de réduction des embauches. Du coté des recettes le gouvernement grec pourrait compter sur 0,4 point de PIB supplémentaire rapporté par des mesures contre l’évasion fiscale, ainsi que sur des recettes provenant des mesures annoncées en mars 2005 : la création d’une taxe sur l’alcool et le tabac et la hausse des taux de TVA de 1 point. Ces mesures rapporteraient 0,6 point de PIB de recettes supplémentaires en 2005 et 0,9 point en 2006, ramenant le déficit à 3 % en 2006.

En Autriche la détérioration du déficit, entièrement structurelle, est à imputer à la mise en place de la deuxième étape de réforme de l’IRPP (passage à 4 tranches d’imposition et hausse du seuil d’exemption) et à la baisse du taux de l’IS (de 34 % à 25 %), comportant un coût de 1 % du PIB. En 2006, en l’absence d’effort de consolidation, la modeste amélioration des comptes publics est purement l’effet de la conjoncture.

En Belgique, la dégradation des finances publiques conduit à un déficit en 2005, principalement du fait des moindres recettes exceptionnelles qu’en 2004, notamment à cause de la non reconduction de l’amnistie fiscale et des moindres ventes d’immeubles publics. Le contrôle des dépenses par l’imposition d’un taux de croissance réelle maximal de 1 % (4,5 % pour les dépenses de santé) compenserait presque l’effet sur les recettes de la réforme fiscale de 2001 et de la baisse des cotisations sociales (– 0,2 point de PIB). En 2006, sous l’hypothèse d’une totale absence de mesures exceptionnelles, l’impact de la réforme de 2001 sur les recettes des impôts indirects (– 0,3 point de PIB) dégraderait davantage le déficit.

En Finlande, la détérioration de l’excédent en 2005 serait le résultat des baisses d’impôt intervenant autant sur l’IRPP (réadaptation du barème à l’inflation, baisse du taux sur l’impôt versé au gouvernement central, hausse des déductions de l’impôt dû aux municipalités) que sur l’IS (de 29 % à 26 %) et sur l’impôt sur les revenus du capital (de 29 % à 28 %). En 2006 l’effet plus positif du cycle sur les recettes ramènerait le solde au dessus de 4 %.

En Irlande, l’apparition du déficit en 2005 serait due autant à la fin des recettes fiscales temporaires (contrôles fiscaux en 2004) qu’à une politique franchement expansionniste du coté des recettes, ainsi que des dépenses. L’élargissement de la tranche de base (à 20 %) de l’IRPP et la hausse des crédits d’impôts induiraient un manque de recettes de 0,5 point de PIB. La hausse des prestations vieillesse et des allocations chômage, ainsi que la volonté de ramener l’investissement public à 4 % du PIB sur la période 2006-2008, contribueraient à une augmentation des dépenses également de 0,5 point de PIB. Aucun effort de redressement du solde public ne serait à envisager à l’horizon 2006.