L’État fédéral Suisse est particulièrement propice à l’analyse des conséquences de la décentralisation fiscale. En effet, une caractéristique majeure du système fiscal suisse est son importante décentralisation. La Constitution fédérale accorde aux gouvernements sous-nationaux, les cantons et les communes, un fort pouvoir fiscal qui fait de la Suisse l’un des pays de l’OCDE où ce pouvoir est le plus décentralisé. À titre d’illustration, la part des recettes fiscales prélevées par ces niveaux de gouvernement s’élevait à 54,90 % de l’ensemble des recettes fiscales collectées par les trois niveaux de gouvernement en 2001. Les fortes disparités de charges fiscales observées entre les cantons et les communes suisses conduisent à s’interroger sur le phénomène de concurrence fiscale. Cette question n’est pas nouvelle en Suisse. Spoerer (2001) rappelle une discussion sur une réforme fiscale qui a eu lieu à Zürich en 1883, au cours de laquelle était évoquée une augmentation des impôts personnels communaux et fédéraux sur le revenu et le patrimoine. À cette époque, la pression fiscale à Zürich était six fois plus forte qu’à Bâle. Les opposants à la réforme répondirent alors qu’une nouvelle augmentation de la pression fiscale conduirait à une « fuite des capitalistes » (p. 9). De plus, l’actuelle concurrence fiscale n’a rien à envier à l’ancienne. De nombreux observateurs considèrent qu’elle s’est intensifiée aux niveaux cantonal et local depuis 1990. Les études empiriques confirment la présence de concurrence fiscale horizontale au sein des niveaux de gouvernements non centraux. La question se pose alors d’autant plus de savoir quels sont les effets de la concurrence fiscale sur l’infrastructure publique, la redistribution et la cohérence nationale de la confédération.

Cet article décrit tout d’abord le système fiscal suisse et les particularités qui laissent présager de l’existence de concurrence fiscale horizontale entre les niveaux de gouvernements non centraux (section 1). Puis, les résultats des études empiriques sur l’existence d’une telle concurrence en Suisse sont présentés (section 2). Ensuite, sont discutées les conséquence de cette concurrence fiscale sur la fourniture du service public (section 3), sur la capacité de l’État à redistribuer les ressources (section 4) et sur le développement régional (section 5). Une dernière partie conclut ce travail.

Une sélection des différents impôts prélevés par la Confédération, les cantons et les communes

En caractères gras apparaissent les impôts prélevés simultanément par les trois niveaux de gouvernement ; sont principalement concernés les impôts sur le revenu des personnes physiques et sur le bénéfice net des personnes morales. En italique, apparaissent les impôts prélevés conjointement par les niveaux cantonal et communal. Même si le nombre des impôts indirects est important, la part des impôts directs collectés l’est nettement plus que celle des impôts indirects, car les rapports sont de l’ordre de deux tiers, un tiers. L’une des caractéristiques remarquable du système fiscal suisse est l’importance de la part des recettes fiscales prélevées par les niveaux de gouvernement non centraux. Elle s’élevait, en effet, à 54,90 % de l’ensemble des recettes fiscales en 2001 (graphique 1).

Depuis 1950, la part des impôts perçus par les cantons et les communes s’est accrue de façon assez nette. Elle semble cependant relativement stable sur les deux dernières décennies. Cette caractéristique place la Suisse parmi les pays de l’OCDE qui ont le pouvoir fiscal le plus décentralisé.

De plus, les transferts de la Confédération vers les cantons sont d’un niveau peu élevé et variable selon ceux-ci. Chaque niveau de gouvernement fonctionne donc pour une grande part avec les recettes des impôts qu’il collecte. Le graphique 2 propose une illustration de la part des transferts reçus de la Confédération dans les revenus des cantons pour l’année 2001. Par ce graphique, il est possible de constater que 90 % des revenus des cantons de Bâle-Ville (n° 12) et Genève (n° 25) proviennent de leurs propres recettes fiscales. En revanche, les recettes fiscales des cantons d’Uri (n° 4), Obwald (n° 6) et du Jura (n° 26) ne correspondent qu’à environ 50 % de leurs revenus.

En outre, alors que la Confédération retire la majeure partie de ses recettes fiscales des impôts sur la consommation, les recettes fiscales des cantons et des communes sont constituées principalement par les impôts directs sur le revenu des ménages, et le bénéfice des sociétés. L’impôt sur la fortune des personnes physiques et sur le capital des personnes morales est leur seconde plus importante source de revenus. Les deux graphiques suivants présentent la répartition des revenus des impôts sur le revenu et la fortune des personnes physiques (3a) et la consommation (3b). Les impôts sur la consommation sont très largement du ressort de la Confédération alors que les impôts sur le revenu et la fortune sont, eux, principalement du ressort des cantons et, dans une moindre mesure, des communes. Cette particularité du système suisse est ancienne et a eu tendance à s’accentuer au cours de ces cinquante dernières années.

Les recettes des impôts sur le revenu et la fortune des personnes physiques, ainsi que celles des impôts sur le bénéfice net et le capital des personnes morales représentaient en 2001 environ 90 % des recettes fiscales des cantons. Toutefois, l’impôt sur le revenu et la fortune des personnes physiques est la principale source de financement pour les trois niveaux de gouvernement réunis, il représente environs 70 % de leurs recettes fiscales. En outre, le barème de cet impôt est progressif, voire même fortement progressif pour le niveau fédéral. Le graphique 4 permet de visualiser cette progressivité de l’impôt sur le revenu des résidents du canton de Zürich pour différentes tranches de revenu. Les résidents de ce canton sont imposés à un taux de 0,59 % s’ils perçoivent un revenu annuel de 30 000 francs suisses contre 23,25 % s’ils perçoivent un revenu annuel de 1 million de francs suisses. Cette progressivité de l’impôt est plus importante sur les tranches de revenu inférieures à 150 000 francs suisses.

Par ailleurs, il existe une coordination horizontale entre les cantons, dans le sens où la double imposition n’est pas autorisée. En effet, le revenu d’un contribuable est imposé, nécessairement, par l’administration cantonale de son lieu de résidence et selon les lois fiscales de ce canton. De plus, le Concordat signé par l’ensemble des cantons suisses en 1963 les oblige à un échange d’informations qui permet de limiter la fraude fiscale des contribuables qui exerceraient une activité dans plusieurs cantons. En outre, la loi d’harmonisation, entrée en vigueur au 1^er janvier 2001, ne vise en aucun cas à uniformiser les barèmes d’imposition, comme l’indique l’article 129 de la Constitution fédérale : « l’harmonisation s’étend à l’assujettissement, à l’objet et à la période de calcul de l’impôt, à la procédure et au droit pénal en matière fiscale ». Par suite, le système fédéral suisse et sa Constitution autorisent l’existence de grandes disparités fiscales entre les cantons. Disparités, notamment de charge fiscale, qui sont réelles. Les graphiques 5a et 5b et la carte proposés ci-après en sont l’illustration.

En prenant pour base 100 la moyenne pondérée des charges fiscales [1] cantonales grevant le revenu et la fortune des personnes physiques en 2001, le canton de Zoug, réputé pour être un paradis fiscal, a l’indice de charge fiscale le plus faible (49,6) alors que le canton du Jura a l’indice de charge fiscale le plus élevé (134,9). Dix cantons ont un indice de charge fiscale inférieur à la moyenne et pour cinq d’entre eux cet écart est supérieur à 15%. Il est possible de formuler une remarque similaire concernant le bénéfice net et le capital des entreprises. Là encore, c’est dans le canton de Zoug que l’indice de charge fiscale est le plus faible (49,7) alors que le canton des Grisons présente l’indice le plus fort avec un niveau de (128,8). Dix cantons ont une charge fiscale inférieure à la moyenne et six d’entre eux se situant à plus de 15 % en dessous de cette moyenne.

En outre, la Carte 1 indique le niveau de charge fiscale cantonale pour les couples mariés avec deux enfants, et percevant un revenu annuel brut supérieur à 1 million de francs suisses en 2001. Trois groupes de cantons apparaissent. Le premier d’entre eux est constitué par les cantons dont la charge fiscale sur le revenu de ces contribuables ne dépasse pas les 19 %. En font partie les cantons de Zoug et Schwyz qui imposent le plus faiblement avec un niveau de 11,27 et 11,93 respectivement. Cette catégorie regroupe uniquement des cantons ruraux de langue allemande. Le second groupe de cantons, lui, est caractérisé par une charge fiscale sur le revenu de ses contribuables relativement élevée puisque supérieure à 24 %. Ces cantons sont majoritairement de langue française et italienne, et sont situés dans la partie ouest du pays. Par suite, les cantons restant forment le troisième groupe et ont une charge fiscale de niveau intermédiaire puisque comprise entre 19 et 24 %. Ces cantons sont situés autour des cantons du premier groupe énoncé. Cette carte permet aussi de remarquer que des cantons urbains semblent fiscalement concurrencés par des cantons frontaliers plus ruraux, imposant à un niveau inférieur, comme par exemple le canton de Zürich par rapport aux cantons de Zoug et Schwyz, le canton de Saint-Gall par rapport aux deux cantons d’Appenzell ou encore le canton de Berne par rapport aux cantons de Fribourg et du Valais.

Enfin, cette disparité de la charge fiscale entre les cantons semble s’être accrue au cours des trois dernières décennies, et n’est donc pas un phénomène ponctuel. Le graphique 6 illustre cette remarque. La dispersion des indices de charge fiscale grevant le revenu et la fortune des personnes physiques autour de la moyenne s’est accentuée, l’écart-type étant passé de 13,9 en 1980 à 21,52 en 2001. Cette décentralisation accrue du système fiscal suisse vers les cantons et les communes ainsi que les disparités de pression fiscale constatées entre les cantons suisses et les collectivités territoriales locales ne suffisent pas à justifier l’existence de la concurrence fiscale. Pour ce faire, il convient d’une part, d’analyser le rôle que les disparités de pression fiscale jouent sur le choix de résidence des particuliers ou sur le choix d’implantation des entreprises, et, d’autre part, d’étudier la mise en place ou non, par les cantons et les communes, d’une stratégie de taux d’imposition pour attirer ces facteurs mobiles.

Au niveau cantonal, l’imposition en général et l’impôt sur le revenu en particulier a un impact plus important sur la localisation des entreprises dont les rendements financiers sont les plus faibles que sur l’emploi. Ceci confirme le fait qu’en Suisse, les petites et moyennes sociétés anonymes exploitent leur marge de manœuvre pour déplacer leurs bénéfices malgré les règles existantes de séparation fiscale inter-cantonale. Outre la pression fiscale, les dépenses cantonales en matière de formation et d’investissements jouent également un rôle dans le choix des implantations et dans l’emploi au plan cantonal. Les aspects historiques de la situation de l’emploi dans les cantons ont semble-t-il aussi une importance non négligeable.

L’influence de la pression fiscale sur le choix du lieu de résidence n’est que partiellement compensée par l’utilisation des prestations publiques. Il est plus probable qu’un contribuable ayant des revenus inférieurs choisisse son lieu de résidence dans une commune accordant plus de subventions en termes de bien-être social, notamment l’assistance sociale ; c’est également valable pour les travailleurs indépendants et les salariés. Cependant, les prestations complémentaires régionales en matière d’AVS/AI [2] n’ont qu’une influence limitée, par exemple, dans le choix du lieu de résidence des retraités. Le poids élevé des subventions sociales [3] ne s’avère pas non plus dissuasif pour les contribuables ayant des revenus élevés.

Ainsi, les facteurs fiscaux influencent de manière considérable le choix individuel du lieu de résidence, puisque la pression fiscale s’avère importante pour les plus hauts revenus, tandis que pour les plus faibles revenus, ce sont les subventions sociales qui le sont. Les premiers s’établissent plutôt dans un canton ou dans une ville offrant un taux d’imposition inférieur, tandis que les seconds s’installent plutôt dans des lieux où les gens aisés sont plus lourdement taxés et où des subventions sociales plus importantes sont versées. Les facteurs fiscaux rendent les collectivités territoriales suisses plus homogènes du point de vue du revenu qu’elles ne le seraient sans concurrence fiscale. Celle-ci est, à cet égard, plus significative que la concurrence en matière de subventions.

Ces résultats figurent dans les analyses transversales des cantons et des communes pour les années 1987-1988 et 1989-1990. L’analyse par échantillon menée par Feld et Frey (2000) et réalisée sur les données cantonales des années 1981-1982 à 1993-1994 confirme ces résultats qui semblent décrire une tendance cantonale. Alors que les analyses transversales précédemment décrites distinguaient sept catégories de revenus nets allant de 15 000 à plus de 100 000 CHF par an, les données plus précises de cette étude par échantillon permettent en outre de distinguer quatre catégories de revenus dans la tranche des revenus nets de plus de 100 000 CHF. Il apparaît que l’influence de la pression fiscale sur le choix du lieu de résidence est la plus importante pour les tranches des revenus supérieures comprises entre 75 000 et 200 000 CHF. La pression de l’impôt sur le revenu joue un rôle moindre pour ceux qui dépassent ce plafond.

Cette réflexion constitue la base d’une étude de Feld et Reulier (2005) qui a été menée grâce aux données par échantillons des 26 cantons pour la période 1984-1999. La pression de l’impôt sur le revenu au niveau cantonal est — ceteris paribus — positivement corrélée à la pression fiscale moyenne dans les cantons limitrophes. De plus, l’amplitude des ces comportements mimétiques semble être la même pour l’ensemble des classes de revenu. Par ailleurs, lorsque les cantons dits en compétition sont les cantons partageant une frontière ou les cantons limitrophes de ces derniers, alors le degré de concurrence fiscale est le plus fort pour les revenus compris entre 50 000 et 150 000 francs suisses. Pour ces seules classes de revenu, les autorités d’un canton accordent, en effet, la même attention à la politique fiscale menée dans les cantons limitrophes et dans les cantons limitrophes de ces derniers. Pour les autres classes de revenu, seule la politique fiscale adoptée dans les cantons limitrophes est prise en compte.

Les résultats rapportés ci-dessus attestent qu’une concurrence fiscale existe en Suisse. Il reste cependant à déterminer si elle a des conséquences plutôt positives ou négatives. Il convient donc d’analyser les effets de la concurrence fiscale suisse sur l’efficacité des prestations de services publics, sur la redistribution interpersonnelle des ressources et sur le développement économique régional.

Les résultats des études sur le choix du lieu de résidence sont largement confirmés par les recherches visant à comprendre à quel point les disparités de pression fiscale, de prestations publiques et de subventions sociales sont capitalisées dans les loyers (Feld et Kirchgässner 1997, Hilber 1998). Plus la pression fiscale dans un canton ou une ville est lourde, plus les loyers sont faibles — ceteris paribus. Jusqu’à 80 % des différences des taux d’imposition sont capitalisées dans les loyers. Ce résultat indique que les facteurs immobiles paient la plus grande partie des taux d’imposition.

Les recherches sur le choix du lieu de résidence montrent, en revanche, que les cantons suisses sont organisés de façon plus homogène en ce qui concerne leurs revenus moyens grâce à la concurrence fiscale. Plus les collectivités territoriales sont homogènes du point de vue des revenus, plus il est probable que l’offre de services publics correspond aux souhaits des contribuables. La réalité empirique montre que les citoyens sont plus satisfaits dans les cantons offrant des prestations décentralisées au niveau local (Frey et Stutzer 2000). De plus, Schaltegger (2001), Kirchgässner (2002) et Feld, Kirchgässner et Schaltegger (2003) trouvent que la décentralisation des ressources fiscales et la concurrence fiscale réduisent la taille du secteur public en Suisse.

Dans la discussion théorique sur la concurrence fiscale, une série d’effets territoriaux possibles entre les collectivités territoriales dans un état fédéral est débattue, car ces effets pourraient entraîner des inefficacités dans l’offre de services publics. Ces effets territoriaux jouent un rôle considérable, notamment, dans la discussion sur la réforme de la péréquation financière en Suisse. Il est reproché, par exemple, aux cantons de Schwyz et de Zoug de profiter pour une grande part des prestations de Zürich, sans verser en retour une contribution appropriée. Pommerehne et Krebs (1991) analysent un exemple montrant comment réussir à utiliser les effets territoriaux : après plusieurs séries de négociations avec les communes périphériques, la ville de Zürich est parvenue dans les années 1970 à des arrangements en matière de répartition des charges des prestations publiques qui ont compensé dans une certaine mesure les effets territoriaux. Grâce à ces négociations, la ville de Zürich est parvenue récemment à ne plus se présenter comme quémandeur ou comme dictant ses conditions, mais à accorder aux communes de l’agglomération un droit de regard sur le niveau et la qualité des prestations publiques dans la ville. Dans un deuxième temps, la péréquation financière interne au canton de Zürich a été adaptée par une compensation des spill-overs (retombées) des prestations publiques de la ville. Ces deux mesures ont contribué dans les années 1980 au renversement de la tendance au développement des banlieues autour de la ville de Zürich. Schaltegger (2001a) estime que la proportion des effets territoriaux intercantonaux est faible. Plusieurs « externalités » sont « internalisées », comme on l’a vu ci-dessus, dans le cadre de négociations similaires, par exemple pour le financement d’établissements universitaires et d’hôpitaux. Les « externalités » de la concurrence fiscale ne devraient pas conduire en Suisse à des inefficacités notables. En conséquence, l’intensité de la concurrence n’a pas d’influence au niveau des transferts cantonaux venant de la Confédération (Schaltegger et Feld 2002).

Or cette appréciation change au cours des années 1980 (Feld 2000, 2000a). En Suisse, l’inégalité des revenus augmente au cours de cette période plus fortement que dans d’autres pays européens. Ce processus s’explique principalement par le fait que les 10 % de la population ayant les revenus les plus élevés ont gagné plus d’argent de manière disproportionnée. Les collectivités territoriales ont redistribué en 1992 un peu plus de ressources que la fédération par rapport à la fin des années 1970 en Suisse. Les impôts ont été plus fortement redistribués que les dépenses, tant au niveau local et cantonal qu’au niveau fédéral. La thèse selon laquelle une redistribution organisée de manière décentralisée n’est pas possible en présence de concurrence fiscale ne se confirme donc pas en Suisse.

Cependant, la redistribution en Suisse s’effectue de manière décentralisée uniquement parce que plusieurs conditions institutionnelles la facilitent. Premièrement, la redistribution centralisée a, dans cet État, un effet régulateur de la concurrence fiscale. Avec les impôts fédéraux directs, les impôts de compensation et les assurances sociales, les éléments essentiels d’une redistribution des ressources sont de la compétence de la fédération. L’impôt fédéral direct devrait limiter la migration des plus riches en raison de son effet très progressif [5]. Deuxièmement, l’aide sociale est structurée de sorte à inciter la réduction des migrations induites par les subventions et à maintenir à un niveau peu élevé le taux de dépendance des bénéficiaires de l’aide sociale en dépit de la suppression du principe de lieu civil — obligation (limitée dans le temps) de dédommagement des charges par le canton d’origine et la commune d’origine pour l’aide sociale de leurs citoyens. Cette réglementation permet de limiter la concurrence sur les subventions. Troisièmement, le développement général des droits démocratiques dans de nombreux cantons et villes a donné aux citoyens les moyens d’influencer directement la pression fiscale et les dépenses publiques et donc également le niveau de redistribution. Cette possibilité de cogestion ainsi que les débats citoyens précédant les décisions font accepter plus volontiers les décisions en matière de redistribution que si les impôts étaient fixés arbitrairement. Ainsi, la justice procédurale de la démocratie référendaire suisse stabilise, elle aussi, la redistribution décentralisée en Suisse. Feld (1997) rapporte en effet des résultats selon lesquels la concurrence fiscale est moins marquée dans les cantons ayant des referenda financiers sur le montant de la charge fiscale. Ces trois sortes de règles devraient permettre, en grande partie, à la redistribution décentralisée de se maintenir en Suisse.

En revanche, il existe des différences structurelles de croissance indépendantes de la politique fiscale du fait des atouts de la concentration urbaine dans les régions centrales. La concurrence entre entreprises ayant des activités interrégionales conduit à une concentration des activités industrielles due à l’action combinée des rendements d’échelle dans la production, des avantages de la concentration urbaine et des frais de transport. Ces représentations d’une économie spatiale justifient le fait que les activités économiques se concentrent dans des centres alors que la périphérie se caractérise par une activité économique en dessous de la moyenne. Baldwin et Krugman (2000) analysent les effets de la concurrence fiscale sur le développement économique des régions centrales et périphériques dans ces conditions. Les avantages de la concentration urbaine dans les centres économiques permettent aux gouvernements de ces régions de prélever des impôts plus élevés que les régions périphériques. Le canton de Zürich offre, par exemple, aux entreprises de grands avantages en raison de son excellente infrastructure, d’un réseau de clients et de fournisseurs bien établi et d’une main-d’œuvre très qualifiée de sorte que Zürich pourrait se permettre des charges fiscales plus élevées. Les régions périphériques, de même que les cantons miniers, n’ont pas d’autre alternative que la politique fiscale pour équilibrer leurs lacunes. Ils doivent mettre en œuvre des baisses drastiques de la pression fiscale car de petits écarts ne peuvent pas compenser les avantages de la concentration des centres urbains.

Il n’y a pas d’études empiriques sur l’influence de la concurrence fiscale sur la convergence des cantons suisses. Feld, Kirchgässner et Schaltegger (2003a) analysent la relation entre le fédéralisme financier suisse et la performance économique qui est mesurée par le PIB par employé. Ils rapportent que la concurrence fiscale en Suisse ne semble pas désavantager la performance économique cantonale. En revanche, ils trouvent une corrélation négative entre les transferts cantonaux venant de la Confédération et le PIB par employé. Enfin, les économies d’échelles n’ont pas une influence significative sur la performance économique des cantons.

Les effets allocatifs et distributifs de la concurrence fiscale sont en revanche moins nets. Les études sur l’influence allocative de la concurrence fiscale entre les collectivités territoriales indiquent dans l’ensemble que l’avantage de la concurrence fiscale réside dans son efficacité. Du fait de la concurrence fiscale, les prestations publiques sont fournies en fonction des préférences des contribuables. Mais l’on manque de preuve suffisante de l’influence consolidée des effets territoriaux de nature fiscale et spatiale. Par contre, la concurrence fiscale en Suisse ne semble pas avoir d’effets négatifs sur la performance économique des cantons.

Les faiblesses de distribution devraient compenser les avantages allocatifs. Cette preuve va à l’encontre d’une redistribution décentralisée des ressources dans le cas d’une concurrence fiscale sans réglementation. La redistribution décentralisée est possible en Suisse du fait de l’existence : d’une certaine centralisation de la redistribution, d’un principe hybride de lieu civil qui met un terme à la concurrence en matière de subventions et des droits directs des citoyens qui sont un frein à la mobilité. Ces trois éléments permettent aux collectivités territoriales de profiter des avantages de la concurrence fiscale, sans en assumer les inconvénients.