L’importance des changements intervenus depuis plus de vingt ans au niveau du cadre institutionnel espagnol rend donc impossible une présentation rapide et complète des relations financières entre échelons de gouvernements (au sens du fiscal federalism). Par conséquent, nous avons souhaité nous concentrer sur les réformes récentes concernant le financement des Communautés autonomes (2002) [2] et des collectivités locales (CCLL, 2003) [3]. Les grandes orientations de ces deux réformes vont paradoxalement dans un sens différent. La réforme de l’échelon régional a pour but de réduire les asymétries portant sur les compétences des CCAA et de combler en partie « le déséquilibre vertical » existant entre la relative décentralisation des dépenses et la relative centralisation des recettes fiscales. À l’inverse, la réforme concernant le système de financement du secteur public local (hors CCAA) introduit davantage d’asymétrie, notamment entre communes de petite et de grande taille.

Cet article est organisé de la façon suivante. La section 1 présente l’organisation actuelle de l’État espagnol et les compétences des gouvernements autonomes et des collectivités locales. La section 2 met l’accent sur le système de financement à l’échelon régional et local. Dans la section 3, nous traitons des externalités fiscales verticales et horizontales. La section 4 se concentre sur la solidarité et la péréquation financière en Espagne. La section 5 reprend les conclusions de ce travail.

1
Dépense totale et recettes fiscales en pourcentage du PIB : Espagne, 1970-2000

Cette marche vers la décentralisation est concomitante à une forte augmentation des dépenses publiques, fruit du développement de l’État-providence. La transition vers la démocratie a également libéré les demandes de services publics accumulées durant quarante ans de dictature. En quelques années, les niveaux des dépenses publiques et de pression fiscale ont nettement convergé vers la moyenne de l’Europe communautaire (tableau 1).

Les 17 CCAA existantes [4] ont été créées à la fin des années 1970 et au début des années 1980. Elles constituent un échelon de gouvernement intermédiaire entre le gouvernement central et les collectivités locales (CCLL). Les CCLL sont principalement les provinces et les communes [5]. Depuis 1995, deux villes espagnoles situées en Afrique du Nord — Ceuta et Melilla — ont un statut de villes autonomes (Ciudades Autónomas), proche de celui des CCAA.

Le niveau régional du Secteur public espagnol se caractérise par l’existence de multiples asymétries. Les deux plus importantes sont les suivantes :

1) Deux CCAA, le pays Basque et la Navarre, bénéficient d’un niveau d’autonomie fiscale supérieur aux autres. Leur statut actuel découle des relations particulières que ces territoires entretenaient avec le reste du pays avant la guerre civile espagnole (1936-1939). La constitution espagnole a de fait reconnu à ces deux CCAA le droit de recouvrer et de développer ces « droits historiques » (qui leur avaient été confisqués durant la dictature franquiste).

2) Même si le transfert des compétences de la part du gouvernement central s’est fait, pour chaque CA, à un rythme différent, il est possible de distinguer deux grands groupes. D’un côté, le pays Basque, la Navarre, l’Andalousie, les Canaries, la Catalogne, la communauté valencienne et la Galice ; de l’autre, les autres CCAA. Le transfert de compétences en matière de dépense s’est fait plus rapidement dans le premier groupe : ces CCAA se sont vu confier la responsabilité en matière de formation ou de santé au cours des années 1980 et au début des années 1990. En revanche, pour ce qui concerne le second groupe, le transfert de compétence en matière de formation n’est totalement effectif que depuis 2000 et la responsabilité en matière de santé n’a été décentralisée qu’en 2002.

L’importance relative des trois niveaux de gouvernement est représentée dans le tableau 2 par le biais de leur participation aux dépenses publiques totales pour les années 1978 et 2002. Alors que les dépenses régionales ont vu leur part augmenter jusqu’à représenter 34 % des dépenses publiques totales, les dépenses des CCLL n’ont connu qu’une légère augmentation sur cette période. À cet égard, certains en Espagne se demandent s’il ne faudrait pas entamer une seconde vague de décentralisation qui organiserait (mais les modalités sont encore l’objet de discussions) un transfert de compétences des CCAA vers les CCLL de façon à augmenter significativement la part de ces dernières dans les dépenses publiques totales.

2
Pourcentage de participation de chaque échelon de gouvernement au total des dépenses publiques

Le tableau 3 présente les principales compétences des CCAA, des provinces et des communes. En ce qui concerne les CCAA, on remarque que leurs responsabilités sont très étendues pour ce qui concerne l’éducation — y compris en matière universitaire —, la santé et le développement économique. Il faut cependant souligner qu’elles sont soumises à un certain nombre de contraintes. Il existe en effet une législation de base de l’État central qui fixe le cadre général d’exercice des compétences et qui conditionne plus ou moins les décisions des gouvernements autonomes (et ceci pour une grande partie de leurs attributions, Aja, 1999).

3
Principales compétences exercées par les différents échelons de gouvernements infra-étatiques

En ce qui concerne les communes, la législation en vigueur est peu précise. Au-delà de certaines responsabilités obligatoires qui dépendent de leur taille, certaines attributions sont du ressort des autorités municipales, alors que pour d’autres ces dernières peuvent agir, soit par délégation et en se substituant aux autres niveaux de gouvernement, soit sans délégation et de façon complémentaire (formation, santé, protection de l’environnement). En pratique, leur proximité avec le citoyen s’est traduite par le fait que les activités municipales débordent passablement les obligations qui leur échoient, ceci afin de pallier l’insuffisance de certains biens et services publics négligés par les autres niveaux de gouvernement. Les résultats immédiats sont une augmentation des dépenses des communes (non obligatoires) et une hétérogénéité entre elles par rapport aux services publics fournis ainsi qu’une insuffisance chronique de ressources.

Les provinces, entités issues de la structure centralisée qui caractérisait l’État espagnol avant la CE de 1978, n’ont pas véritablement de compétences propres : elles ont principalement comme rôle de prêter une assistance technique et économique aux municipalités (par exemple en matière de collecte de l’impôt). Étant donné le morcellement de la carte administrative communale et le nombre élevé de petites municipalités, ce travail de soutien et de prestations de services ainsi que l’augmentation des initiatives de coopération inter-communales — principalement à travers la création d’associations — se révèlent être très importants (tableau 4).

4
Tailles des communes espagnoles en 2002

Pour terminer ce rapide d’horizon, on peut souligner que le processus de décentralisation politique en Espagne est fort. Une preuve en est l’identification croissante des citoyens à l’échelon des CCAA. La généralisation des « double-identités » — autrement dit, le sentiment d’appartenance à la fois à une communauté politique au niveau étatique et à une autre, au niveau régional — est une réalité (Moral, 1998). D’un autre côté, alors que dans les premières étapes de la décentralisation, le soutien au gouvernement de chaque CCAA apparaissait largement comme le simple reflet de la dynamique politique au niveau du pays, des tests économétriques plus récents montrent que l’évolution économique et politique de chaque région est depuis le début des années 1990 un facteur très important pour expliquer l’évolution du soutien électoral aux gouvernements autonomes (voir par exemple Lago-Peñas et Lago-Peñas, 2001).

— Les premières perçoivent la majeure partie des impôts prélevés dans leur juridiction et transfèrent une quote-part à l’État central à titre de contribution au financement des compétences qui ne sont pas de leur ressort — relations extérieures, défense nationale, politique régionale, etc. Même si elles doivent se coordonner avec le Ministère des finances et se conformer aux directives européennes, elles disposent d’une certaine autonomie en matière fiscale, aussi bien pour ce qui concerne les taux d’imposition que les bases imposables. Si l’on ajoute à cela la formule avantageuse (pour des raisons politiques) utilisée pour calculer la quote-part des recettes fiscales cédée à l’État, cela se traduit par un niveau plus élevé de ressources par habitant et d’autonomie financière.

— En ce qui concerne les CCAA de régime de droit commun, la situation était tout à fait différente jusqu’à la réforme entrée en vigueur en 2002. La part des ressources provenant d’impôts propres, cédés ou encore partagés était très limitée [6]. Globalement, l’ensemble des recettes fiscales représentait approximativement un cinquième des ressources totales de ces CCAA. À partir de 2002, le « déséquilibre vertical » existant entre les dépenses et les recettes fiscales a été apparemment corrigé. Actuellement, ces CCAA disposent de la possibilité de modifier les bases imposables (par exemple en recourant à des abattements), de fixer les taux d’imposition avec un grand degré de liberté et d’accorder des déductions pour les impôts suivants [7] :

En outre, les CCAA relevant du régime commun reçoivent 35 % des recettes provenant de l’impôt sur la valeur ajoutée (IVA), la totalité de l’impôt spécial sur l’énergie électrique et 40 % des recettes fiscales provenant d’une série d’impôts spécifiques portant sur la consommation (accises) de boissons alcoolisées, de tabac et de produits pétroliers (IEH) [9]. En ce qui concerne l’IVA et le reste des accises, les CCAA ne peuvent modifier, ni l’assiette, ni le taux qui sont fixés au niveau national. La répartition entre CCAA se fait en fonction de la part de chacune d’elles dans la consommation nationale des biens et services correspondants.

Pour se faire une idée plus claire du degré d’autonomie fiscale permis par ce nouveau système, il est possible d’utiliser les simulations contenues dans le rapport du ministère des Finances (IEF, 2002a) dont la proposition de réforme est très proche de celle qui a été retenue finalement et votée par le Parlement (voir tableau 5). Si l’on inclut dans les recettes fiscales la part de l’IVA et les accises qui reviennent aux CCAA, on pourrait penser (tableau 5, colonne 1) que ces dernières bénéficient d’une autonomie fiscale beaucoup plus large grâce à la réforme (les recettes fiscales représentant en moyenne 77,5 % des recettes hors emprunt). En réalité, ce raisonnement doit être nuancé car les CCAA ne disposent pas d’un pouvoir autonome sur ces impôts. Dans ces conditions, les recettes fiscales sur lesquelles les CCAA ont une certaine liberté ne représentent plus que 36,2 % du total hors emprunt.

5
Degré d’autonomie fiscale des CCAA dans le nouveau système de financement

— Avant la réforme entrée en vigueur en 2003, le financement des communes espagnoles (échelon local) ressemblait davantage à celui des autres pays fédéraux, tant par le poids des recettes fiscales que par la structure même du système fiscal (tableau 6). Il y avait d’un côté, des recettes fondées sur le principe du bénéfice (taxes et redevances) que l’usager tirait de l’utilisation de biens et services publics (on retrouve essentiellement le traitement des eaux usées, le ramassage et traitement des déchets et l’approvisionnement en eau potable). De l’autre, il existait trois impôts de base : l’impôt sur les biens immobiliers (IBI), l’impôt sur les activités économiques (IAE) et l’impôt sur les véhicules à traction mécanique (IVTM). Le premier taxe les terrains (non bâti) et les constructions (bâti) ; le second concerne les activités économiques et se réfère, pour déterminer la base d’imposition, à un ensemble d’indicateurs du potentiel productif (nombre d’employés, superficie des locaux, puissance électrique installée, etc.). Le troisième frappe la propriété de véhicules. Il existe encore trois impôts, moins importants et volontaires, qui touchent la construction d’immeubles et la transmission de terrains en zone urbaine (à titre onéreux ou non onéreux). Les transferts, quant à eux, que perçoivent les communes proviennent des provinces, des CCAA et de l’État, ce dernier supportant la part la plus importante.

— La réforme entrée en vigueur en 2003 a modifié en profondeur le système antérieur. Elle supprime l’IAE pour plus de 90 % des contribuables — c’est-à-dire pour toutes les personnes physiques et pour toutes les personnes morales ayant un chiffre d’affaires inférieur à un million d’euros. En échange, certaines communes recevront non seulement une part des recettes de l’État provenant de l’IVA (tax sharing), mais aussi des recettes perçues au titre de l’IRPF et des accises dans la CA dont elles font partie (avant, les communes en question percevaient une part des recettes fiscales totales de l’État). Ce dispositif concerne les communes de plus de 75 000 habitants, les villes capitales de province et les communes qui — ne remplissant pas les deux conditions précitées — sont touristiques (au sens où 50 % des logements existants ne sont pas la résidence principale des propriétaires).

Il n’existe pas pour le moment de chiffres définitifs permettant d’évaluer les effets de la réforme. Néanmoins, il est possible de se faire une idée des déformations que le système va subir (reflétées par le tableau 6), parce qu’il est acquis que les communes ne perdront pas de ressources pendant l’année de transition, par rapport à ce qu’ils percevaient sous l’ancien système. Les impôts communaux verront leur poids diminuer, notamment à cause du fait que les recettes provenant de l’IAE seront réduites de moitié. Le poids des transferts diminuera également de manière significative mais cela sera en partie compensé par la participation aux impôts étatiques [10]. Compte tenu de l’incapacité des communes à modifier le taux ou l’assiette des impôts étatiques, la réforme réduit la responsabilité fiscale (fiscal accountability) des communes. Bien que la réforme donne plus de libertés aux communes pour fixer leur taux d’imposition et pour accorder des abattements et des déductions d’impôt en ce qui concerne l’IBI, ces dernières perdent une grande partie de leur capacité à taxer les activités économiques (à cause de la suppression de l’IAE). Le système fiscal local reposera désormais avant tout sur des bases imposables foncières, bâti ou non bâti (construction, propriété et transmission).

6
Structure de financement des municipalités espagnoles

— Par rapport aux communes, le poids financier des provinces est (plus) limité. Selon les données du ministère des Finances espagnol pour 1998, les dépenses de ces dernières représentent 15 % des dépenses communales. Le financement des députations provinciales provient essentiellement de transferts. En 1998, 85 % de leurs ressources hors emprunt étaient des transferts conditionnels ou forfaitaires d’autres niveaux de gouvernement. Pour le reste, plus de la moitié de leurs ressources hors emprunt provient de taxes et de redevances. Le seul impôt à leur disposition — le taux additionnel sur l’IAE — ne représentait que 5 % de leurs ressources hors emprunt. La dernière révision du système a conduit encore à limiter l’autonomie financière des députations, en réduisant le nombre de contribuables à l’IAE. De plus, les deux lois de stabilité budgétaire de 2001 (dites aussi lois de « déficit zéro ») [11] rendent l’endettement de tous les gouvernements infra-nationaux (subcentrales) extrêmement difficile. En ce sens, la substitution de transferts forfaitaires par une participation aux impôts étatiques, comme dans le cas des municipalités, ne résout en rien le problème.

Le gouvernement central et les gouvernements autonomes relevant du régime de droit commun taxent conjointement le revenu des personnes physiques (au titre de l’IPRF) et, pour partie, les produits pétroliers. Il est clair que la question des externalités fiscales verticales se pose en premier lieu dans le cas de l’IRPF en raison de son rendement budgétaire [12]. Par ailleurs, même si le gouvernement central établit la définition de la base imposable pour l’ensemble du territoire national, le barème de l’impôt au niveau des autonomies n’est soumis qu’à une restriction : il doit être progressif et avoir le même nombre de tranches que le barème de l’État central. De surcroît, les gouvernements autonomes peuvent accorder des déductions d’impôt.

Jusqu’à présent, aucune communauté autonome n’a opté pour la modification de son barème. Néanmoins, toutes ont appliqué des déductions additionnelles sur la partie de l’IRPF qui leur revient. Pour sa part, le gouvernement central a introduit des changements par rapport à cet impôt qui, dans l’ensemble, ont réduit la charge fiscale pesant sur les ménages. En particulier, en 2003 est entrée en vigueur une réforme de l’IRPF qui a redéfini la base imposable et réduit les taux marginaux pour toutes les tranches. Afin d’éviter tout conflit avec les CCAA, le gouvernement central a pris en charge le manque à gagner pour les CCAA résultant de la réforme en augmentant pour chaque tranche la part du taux marginal qui revient aux CCAA, celui-ci passant en moyenne de 33 % à 36 % du taux marginal total. En d’autres termes, le gouvernement central a choisi « d’internaliser les externalités » de ses décisions de réforme de l’impôt partagé.

L’IRPF n’est pas le seul impôt susceptible d’être à l’origine d’externalités fiscales verticales (voir tableau 7). L’IVMH (qui frappe la vente au détail d’essence et de gasoil) et l’IEH (qui frappe l’ensemble des produits pétroliers dans leur phase de fabrication) pourraient également engendrer le même type d’externalités mais de façon plus complexe (voir infra).

7
Taxation des produits pétroliers

Cependant, il existe plusieurs facteurs qui limitent leur portée (voir tableau 8). D’un côté, les bases imposables de ces deux impôts ne coïncident pas exactement (l’assiette de l’IEH est plus large que celle de l’IVMH). De l’autre, les taux maximaux concernant l’IVMH sont bas, ce qui condamne cet impôt à être d’une importance secondaire. Par exemple, pour chaque litre d’essence les CCAA peuvent encaisser entre 2,4 et 4,8 centimes au titre de l’IVMH, par rapport à plus de 40 centimes par litre dans le cas de l’IEH. Les simulations réalisées par Jordan et Sanz (2003) montrent, en se fondant sur les chiffres de la consommation et des revenus de 2001, que l’augmentation totale des recettes fiscales perçues au titre de l’IEH et l’IVMH, en supposant que tous les gouvernements régionaux utilisent le tarif maximum (soit 4,8 centimes par litre), aurait été de quelques 537 millions d’euros, ce qui correspond à moins de 0,1 % du PIB espagnol, par rapport à la situation prévalant avant l’introduction de l’IVMH [13]. À l’inverse, la réduction de la consommation de produits pétroliers engendrerait un recul des recettes fiscales au titre de l’IVA de 87 millions d’euros : le fait que l’État et les CCAA partagent les recettes de l’IEH et de l’IVA internalise en quelque sorte une partie des effets externes engendrés par les décisions des CCAA en matière d’IVMH.

8
Effet d’une augmentation de l’IVMH sur les bases d’imposition et les recettes fiscales de l’État et des CCAA

Au niveau local, il est également important de noter que les députations provinciales et les communes taxent les activités économiques. Alors que l’IAE est un impôt communal, les députations ont la possibilité d’introduire un taux additionnel. Aucune étude n’a jusqu’à présent évalué les interactions entre les décisions municipales et provinciales concernant cet impôt. Néanmoins, certains chiffres présentés par Suárez-Pandiello (2002a) semblent suggérer que les effets de ces interactions sont faibles. Quoique représentant une part importante du financement des CCLL, le produit de l’IAE représentait, avant sa suppression partielle (voir supra), autour de 0,3 % du PIB ; soit un poids beaucoup plus faible que celui de la Taxe Professionnelle française (1,4 %) ou de la Gewerbesteuer allemande (1,6 %). Ensuite, bien que les provinces — et les CCAA uni-provinciales — aient fait un usage généralisé de la possibilité de prélever un taux additionnel, elles sont obligées de respecter une limite maximale qui est relativement faible. Dans ces conditions, on ne sera pas étonné qu’en 1998, les recettes fiscales provinciales provenant de l’IAE ne représentent que 12 % de la totalité perçue par les municipalités.

Du côté des dépenses, les externalités verticales les plus importantes ont deux types d’explications. Tout d’abord, l’importance des services publics pris en charge par les communes permet aux gouvernements régionaux et au gouvernement central de dépenser moins dans leur domaine de compétence. Les estimations de Vilalta et al. (2002), fondées sur un grand échantillon de communes catalanes, montre qu’un tiers de leurs dépenses correspondent à des compétences non obligatoires. Il existe un deuxième type d’externalités verticales qui concerne la plupart des pays à degré ou à un autre. Les CCAA financent une partie importante des facteurs de croissance économique : éducation et santé qui forment le capital humain (en totalité) ainsi que des infrastructures de transport et de recherche en développement (partagé avec l’État et les communes). Selon Molero (2002), les dépenses « productives » des administrations publiques (qui comprennent par exemple les infrastructures de transport et de communication ou encore les dépenses de recherche et de développement), ont atteint, en 1998, 39 milliards d’euros. L’État y pourvoyait à hauteur de 54 %, les CCAA de 34 % et les CCLL de 12 %. À long terme, les dépenses des CCAA vont donc avoir un impact sur les recettes de l’État au titre de l’impôt sur les sociétés et sur le budget de la Sécurité sociale grâce à plus de cotisations de la part des employés et des entreprises.

— En ce qui concerne les CCAA, les développements précédents incitent à penser que le risque de concurrence fiscale entre CCAA de régime commun est nul pour ce qui concerne la localisation des activités économiques dans la mesure où elles ne taxent pas les entreprises. Il en est sans doute autrement concernant la localisation des personnes physiques, du moins si l’on se réfère à la plus grande autonomie dont disposent les CCAA en matière de taxation des personnes physiques (même si une plus grande autonomie ne signifie pas forcément davantage de concurrence !). Depuis 1997, et surtout depuis 2002, les CCAA ont la capacité de modifier substantiellement les différents impôts portant sur le patrimoine. Tant dans le cas de l’impôt sur le patrimoine net que dans celui de l’impôt sur les successions, les CCAA peuvent dans les faits réduire la charge fiscale au titre de ces deux impôts en fixant un abattement très élevé ou un taux proche de zéro de façon à attirer des contribuables venant d’autres CCAA. Pour ce qui concerne les droits de succession, le régime fiscal qui s’applique est celui de la CA dans laquelle résidait le défunt pendant les cinq dernières années de sa vie (succession). Dans le cas des donations entre vifs, le délai des cinq ans s’applique de la même manière au bénéficiaire. Ces dispositifs limitent évidemment le risque de concurrence fiscale. Dans le cas de l’impôt sur le patrimoine et de l’impôt sur le revenu (qui sont couplés) la peur de la concurrence fiscale a conduit le législateur à introduire les dispositions suivantes. Le contribuable reste imposé dans sa CA d’origine si les conditions suivantes sont réunies :

Cette crainte d’une éventuelle concurrence fiscale ne semble pourtant pas fondée comme le montre l’exemple des CCAA forales qui bénéficient depuis longtemps déjà d’une totale autonomie en ce qui concerne l’impôt sur le patrimoine et celui sur les mutations. Dans le cas de l’impôt sur le patrimoine, la pression fiscale dans les CCAA forales est plus forte que dans les CCAA de droit commun, mais elle est clairement inférieure pour l’impôt sur les mutations. En réalité, il n’existe aucune preuve empirique claire qui démontre qu’une moins forte pression fiscale ait motivé le déplacement de contribuables (Zubiri, 2000b).

Concernant l’impôt sur les sociétés, les choses sont un peu différentes. Comme cela a déjà été signalé, la Navarre et le Pays Basque ont la possibilité de modifier cet impôt, et ces deux CCAA en ont fait un large usage en accordant notamment des exonérations et des réductions d’impôt, perçues comme des stratégies de concurrence fiscale. Le gouvernement central et la Commission Européenne, interpellés par les protestations des CCAA limitrophes, ont reconnu que certaines pratiques étaient contraires à plusieurs principes entérinés dans les législations espagnole et communautaire, tels que la libre concurrence, le liberté de circulation des capitaux et la liberté d’établissement. Cette situation s’est traduite par des conflits juridiques successifs qui ont été menés jusqu’au tribunaux de l’Union Européenne. Pourtant, les études disponibles sur cette question (Zubiri, 2000a ; Lámbarri et Van Mourik, 1998) contestent l’efficacité de ces incitations fiscales en termes d’attraction d’entreprises sur les territoires forales. Plusieurs raisons peuvent être avancées : l’importance limitée de ces incitations et les conditions que doivent remplir les entreprises pour en bénéficier, le poids relativement faible de cet impôt par rapport à la valeur ajoutée, l’influence sur la localisation d’autres facteurs économiques et non économiques (surtout l’insécurité générée par le terrorisme au Pays Basque) et l’utilisation de subventions par les CCAA limitrophes dans la lutte pour attirer de nouvelles entreprises.

Une possible concurrence fiscale peut concerner deux autres impôts dont nous avons déjà parlé : l’impôt sur les immatriculations des véhicules (IMV) et l’IVMH. Pourtant, là encore, il existe de fortes limitations qui empêchent la concurrence :

En ce qui concerne maintenant les impôts perçus à l’échelon local, la gamme des taux d’imposition est vaste et le poids de chaque impôt dans les recettes totales communales peut varier de manière significative selon les communes. Cette diversité apparente n’exclut cependant pas l’existence de comportements mimétiques résultant d’une compétition politique ou de stratégies de concurrence fiscale entre communes proches, comme le montre l’étude de Solé (2002) dans le cas de l’IBI, de l’IVTM et de l’IAE (tableau 9).

9
Mimétisme fiscal entre communes espagnoles (le cas de Barcelonne)

Du côté des dépenses, Solé (2001) met en exergue l’existence d’effets de débordement (spillover effects) dans la zone métropolitaine de Barcelone. Ceux-ci se traduisent à la fois par des débordements de bénéfices pour certains biens et services publics mais aussi par des coûts de congestion pour certains services publics utilisés par les résidents des communes voisines. Solé montre aussi l’existence de comportements mimétiques pour les services sociaux communaux. Solé lui-même insiste sur le fait que l’extrapolation de ses résultats à d’autres zones métropolitaines espagnoles, n’est pas possible compte tenu de la particularité de Barcelone.

i) Le tableau 10 reprend les résultats de Lago-Peñas (2001) et donne une idée de l’importance de la redistribution inter-personnelle par le biais des dépenses et des recettes de Sécurité sociale (cotisations sociales et prestations) et de l’imposition directe sur les ménages (l’ensemble étant de la responsabilité du gouvernement central. La méthode utilisée est celle de Bayoumi et Masson (1995) pour la période 1967-1993 [15].

10
Estimation par les moindre carrés ordinaires sur données transversales (en moyennes annuelles)

L’équation économétrique estimée est la suivante :

RFD est le revenu net disponible des ménages et RP le revenu primaire, COT les cotisations sociales, TAX les impôts directs sur les ménages et PR les prestations sociales. L’indice i concerne la région i et N est le revenu national total. Le coefficient β permet de mesurer l’effet des différences de revenus primaires sur le revenu disponible. En d’autres termes, 1 – β peut être considéré comme une mesure de la redistribution due au système de prélèvement et de prestation. Si β = 1, RFD et RP sont identiques dans l’ensemble des CCAA et on considèrera donc que l’effet redistributif est nul. Au contraire, si β = 0 la corrélation entre RP et RFD est nulle et l’effet redistributif du système est maximum.

Pour éviter tout biais de simultanéité, Lago-Peñas utilise des données transversales correspondant aux 17 CCAA avec les moyennes correspondant aux périodes 1967-1975 ; 1977-1985 ; 1987-1993 [16]. Le système de prélèvement et de prestations permet d’atteindre un degré de redistribution très significatif et qui augmente dans le temps : sur la période 1987-1993, la redistribution moyenne était de 27 % contre 10 % sur la période 1967-1975.

ii) Les différents modèles de financement des CCAA qui se sont succédés jusqu’en 2002 font que la réduction des inégalités de revenu par habitant a été globalement très forte, si on laisse de côté les cas particuliers que constituent la Navarre et le Pays Basque. Bien que le critère principal au moment de répartir les ressources totales ait été d’équilibrer les ressources par tête des CCAA, on a aussi pris en compte une série de proxies des différences inter-territoriales en termes de besoins (superficie, densité de population, insularité éventuelle, etc.). Pourtant les pondérations affectées à ces variables manquent de fondements objectifs et ont fait l’objet à la fois de négociations bilatérales entre l’État central et chacune des CA mais aussi multilatérales entre l’ensemble des CCAA et l’État. Le système de péréquation mis en place par l’État central se révèle performant dans les faits car l’on n’observe pas empiriquement de corrélation positive entre les ressources totales par tête et le revenu régional par habitant dans les CCAA de droit commun.

Le modèle de financement qui est entré en vigueur en 2002 prévoit une situation de statu quo en terme de financement par habitant par rapport à l’année de base (1998 pour des raisons de disponibilité de données). Dans ces conditions, l’année de base du nouveau système conduit sans surprise à une absence de corrélation statistique entre PIB par tête et dépenses courantes par tête. Pourtant la dévolution des impôts aux CCAA augmente considérablement les inégalités de ressources fiscales et, par conséquent, les transferts péréquatifs reçus par les CCAA (au titre du fonds de suffisance, FS). Le changement le plus important concernant la péréquation verticale (FS) provient de la suppression des révisions périodiques du système de financement. Dans le futur, chaque CA verra ses ressources dépendre de l’évolution de ses bases fiscales (et de la consommation pour ce qui concerne l’IVA et les accises) et du taux de croissance des recettes fiscales de l’État, celles-ci déterminant l’évolution de l’enveloppe dévolue au FS. Par conséquent, les CCAA dont le taux de croissance de long terme est plus élevé que la moyenne bénéficieront de davantage de ressources par habitant en termes comparatifs et vice versa.

iii) Les principales subventions en capital que reçoivent les CCAA proviennent des fonds structurels européens (FE) et du Fonds de compensation inter-territorial (FCI). Au titre des subventions conditionnelles, figurent aussi les contrats d’investissement (convenios de inversion, CI) passés entre l’État et les CCAA. Les CI ont un caractère bilatéral mais elles restent à la discrétion de l’État (elles sont de type « matching grants ») de telle sorte qu’ils permettent à l’État central d’imposer ses préférences y compris au niveau des dépenses infra-nationales (Watts, 1999).

Par exemple, sur la période 1990-1996, les 17 CCAA ont reçu, en pesetas constantes de 1990, 0,75 milliard de pesetas du FCI, 1,79 milliards du FE et 0,41 milliard de pesetas du CI. Soit respectivement 1,2 %, 2,7 % et 0,7 % du PIB (de 1990) [17]. Le coefficient de corrélation linéaire entre les subventions conditionnelles précédentes (FCI + CI + FE) reçues par les 17 CCAA (exprimées par tête) et le PIB par tête régional en 1996 est de – 0,47. Les corrélations de chacun des instruments financiers avec le niveau de revenu sont de – 0,90 (FCI), – 0,45 (FE) et – 0,20 (CI). L’effet redistributif est donc élevé dans le cas du FCI, moyen dans le cadre du FE et faible dans le cas des CI.

Lago-Peñas (2005) montre par ailleurs que les subventions en capital sont une variable fondamentale pour comprendre la dynamique et le niveau des dépenses en capital des CCAA. Pour la période 1984-1999 et les 15 CCAA de régime commun, les estimations économétriques indiquent que 90 % des subventions en capital reçues ont servi à augmenter la dépense en capital et seulement 10 % à réduire le déficit des CCAA [18]. La figure 1 permet d’aller plus loin en faisant apparaître la relation entre le PIB par tête et le taux de croissance cumulé du stock de capital public sur la période 1980-1994 pour les 17 CCAA (le stock de capital public comprend aussi l’investissement direct de l’État central dans les CCAA au moyen duquel il cherche aussi à promouvoir le développement des régions pauvres). Les données concernant le capital public sont issues de Mas et alii (1998) et le PIB par tête correspond à la moyenne des données fournies par l’INE pour la période 1980-1994 (les chiffres sont normalisés). Sur le graphique de droite (figure 1) sont comptabilisés non seulement le « capital public productif » — essentiellement les infrastructures de transport et de communications — mais aussi les infrastructures de santé (hôpitaux) et d’éducation. En revanche, le graphique de gauche ne retient que le capital productif. Dans les deux cas, la corrélation entre le rythme de capitalisation et le niveau de rente par tête est négative et statistiquement significative. Il semble donc exister une convergence en termes de dotation de capital public entre les CCAA plus pauvres et plus riches.

iv) Intéressons-nous pour finir au niveau communal. Jusqu’à la réforme de 2003, le programme de transferts de ressources de la part de l’État le plus important pour les municipalités était la PIE (Participación en los Ingresos del Estado), avec des montants qui représentent à peu près les deux tiers des transferts reçus par les municipalités (Monasterio y Suárez-Pandiello, 1998). Si on compare avec les CCAA, le degré de péréquation horizontal est nettement inférieur (Castells et alii, 2003). Cela provient essentiellement du fait que le principal critère de répartition de la PIE est celui de la population et non la recherche de l’égalisation des ressources par tête, comme c’est le cas pour les CCAA. Ainsi, en 1999, le coefficient de corrélation linéaire entre le niveau de ressources moyen des communes (hors emprunt) dans chaque CA et le PIB par tête régional était de + 0,63 pour les communes de moins de 5 000 habitants (soit 85,8 % du total) et de + 0,74 pour le reste [19].

Comme dans le cas des CCAA, la variable « population » intervient à côté d’autres indicateurs de « besoins » et « de capacité financière », dont la pondération (négociée politiquement) est discutable. En cela, la répartition finale des ressources est quelque peu arbitraire (Monasterio y Suárez-Pandiello, 1998). Enfin, la réforme de la péréquation au niveau local partage certains traits communs avec la réforme opérée au niveau des CCAA. Ainsi, l’année de base, les communes ont la garantie de ne perdre aucune ressource [20] ; pour les municipalités plus grandes et touristiques, les participations territorialisées à l’IVA, à l’IRPF et aux impôts spéciaux se substituent, pour la majeure partie, à la participation à la PIE. Dans ces conditions, la révision périodique des critères de répartition de la masse globale de ressources, qui évoluent selon des règles similaires à celles énoncées pour la péréquation au niveau des autonomies, n’est pas envisagée. Comme pour les CCAA, il est probable qu’à l’avenir, les disparités de ressources par tête entre communes s’accroissent.

Comment expliquer ces différences entre les deux échelons de gouvernement ? On peut avancer l’idée selon laquelle les communes et les provinces ont une histoire qui remonte au XIX^e siècle alors que les CCAA sont des collectivités publiques récentes dont l’objectif était de remplacer une structure de pouvoir fortement centralisée — comme dans le modèle français — par une autre de type fédéral. La décentralisation, objet de crainte pour le citoyen espagnol, supposait pour qu’elle soit acceptée, que soient contenues les inégalités territoriales. Dans ces conditions, la plus grande attention que portent les médias aux gouvernements autonomes — au détriment des CCLL — en raison de leur faible nombre ainsi que de leur importance politique et économique supérieure, rendrait les inégalités et les différences entre elles plus visibles (Boadway, 2000).

Les politiques de péréquation et les politiques régionales espagnoles et européennes ainsi que l’investissement de l’État et le maintien d’une sécurité sociale centralisée, accompagnés d’une décentralisation limitée ont fait taire la crainte d’une fragmentation du pays.

Certains facteurs laissent présager cependant un accroissement des inégalités interrégionales à l’avenir. La réforme du mode de financement autonome entré en vigueur en 2002 augmente en effet l’autonomie fiscale des CCAA et élimine la remise à plat périodique du système péréquatif. D’un autre côté, il faut tenir compte de la baisse annoncée, à partir de 2006, des fonds structurels dont sont bénéficiaires avant tout les CCAA les plus pauvres. De plus, l’expérience des autres fédérations semble suggérer que la tolérance aux inégalités territoriales augmente avec l’hétérogénéité des communautés politiques formant la fédération. Or l’Espagne se caractérise de plus en plus par un sentiment de double identité et d’identification des citoyens aux CCAA.