La première affaire est liée aux aides versées par la Chambre de Commerce et d’Industrie du Bas Rhin à la compagnie Ryanair, en contrepartie de l’ouverture d’une desserte vers Londres [3]. Une décision du Tribunal administratif de Strasbourg, en date du 24 juillet 2003, confirmée en appel en décembre de la même année, a conduit à l’annulation de la convention nouée entre Ryanair et la CCI de Strasbourg [4]. Ce jugement fait suite à une plainte de la compagnie Britair, elle aussi exploitante d’une liaison quotidienne entre Strasbourg et Londres. La plaignante exigeait l’annulation de la délibération de la CCI autorisant son président à signer des conventions techniques et financières incriminées avec la compagnie irlandaise. Le contentieux ne portait pas seulement sur le fond — l’aide elle-même — mais sur sa qualification. Si la convention revient à l’octroi d’une aide publique, l’acte administratif doit être annulé dès lors que la mesure n’est pas notifiée à la Commission. Les avantages financiers concédés [5] faisaient office de contrepartie à l’ouverture de la liaison et cofinançaient une campagne publicitaire, dont il était espéré qu’elle augmente notamment les flux touristiques vers la région. Les financements apportés par les diverses collectivités locales auraient représenté au final plusieurs centaines de milliers d’euros annuels pendant cinq ans. Ces sommes correspondaient à l’achat d’espaces publicitaires dans la presse britannique et à une campagne de promotion du site Internet de la compagnie [6].

Le contentieux alsacien autour des pratiques de Ryanair ne constitue pas un cas isolé. Il peut être mis en perspective avec la décision de la Commission relative à une convention comparable signée avec l’aéroport de Charleroi en Belgique. La région Wallonne, propriétaire de l’infrastructure aéroportuaire a, en effet, signé un accord en avril 2001 prévoyant, entres autres contreparties à l’augmentation des rotations à partir de l’aéroport, une réduction de moitié des taxes d’atterrissage par rapport au tarif réglementé, un engagement de compensation pour une durée de quinze ans de toute perte d’exploitation liée à des évolutions de politiques tarifaires ou environnementales (heures d’ouverture des aérogares) et une participation à une campagne de promotion.

Nous nous interrogerons, au travers de ces affaires, sur la possibilité de mener une politique publique visant à renforcer l’attractivité d’un territoire en maintenant ou en suscitant des dessertes aériennes dans le cadre du droit européen de la concurrence. Les réglementations françaises et européennes prohibent toute distorsion de concurrence, pouvant induire tant des « dommages à l’économie » que des « dommages à des tiers ». Ceux-ci peuvent être, en l’occurrence, les compagnies concurrentes mais aussi les autres aéroports régionaux. Ces deux affaires ne constituent pas, en effet, des cas isolés dans la mesure où des pratiques de « subventionnement » des compagnies aériennes par les CCI se retrouvent dans de nombreux aéroports secondaires [7], alors que d’autres ont refusé de passer sous les fourches caudines de compagnies exigeant de fortes contreparties en termes d’exonérations de taxes, de participations à des actions marketing, de transferts pluriannuels indexés sur le nombre de passagers ou de mise à disposition gratuite d’équipements ou d’infrastructures.

Ainsi, après avoir présenté les principales caractéristiques de l’encadrement européen des aides publiques (section 1), nous montrerons de quelle façon les décisions relatives aux mesures de soutien en faveur de l’implantation des compagnies low cost visent à limiter les distorsions de concurrence (section 2). Cependant, de tels contentieux interrogent à la fois le modèle de développement économique des compagnies low cost et la possibilité de voir se développer des dynamiques de concurrence fiscale entre les différents aéroports régionaux (section 3).

Avant même de considérer les aides publiques en elles-mêmes, il convient de souligner que les politiques économiques visant à promouvoir l’attractivité des territoires reposent, en premier lieu, sur la mise à disposition d’infrastructures publiques, lesquelles sont susceptibles de favoriser le développement d’investissements privés. Le décideur public ambitionne alors de créer les conditions permettant d’accroître la productivité des facteurs de production privés. L’attractivité des territoires dépend alors de la construction d’un effet de lock-in susceptible de se créer en matière de localisation des firmes. L’analyse de ces politiques peut se décliner selon deux volets. Le premier est de nature macroéconomique. Il s’agit d’interroger les théories de la croissance sur l’impact de la mise à disposition d’équipements publics sur le développement des territoires. Le second est d’ordre microéconomique. Il s’agit d’évaluer la possibilité de susciter la création et le développement de districts industriels (i.e. de pôles de compétitivité) par l’action publique locale.

Au point de vue macroéconomique, l’action publique peut reposer sur la fourniture de biens publics susceptibles de renforcer la productivité des facteurs de production privés (Guellec et Ralle, 1996). Un tel investissement est susceptible augmenter le bien-être collectif en égalisant rendements publics et privés dans les secteurs caractérisés par des externalités [8]. Même si les modèles de croissance endogène ne permettent pas de conclure à la réelle possibilité d’initier par ceux-ci une croissance auto entretenue, il apparaît que l’investissement public est créateur d’externalités positives et favorise donc la croissance (Long et Summers, 1992).

Ces modèles indiquent que les politiques d’environnement favorables aux investissements sont plus efficaces qu’une prise en charge directe de ces derniers par les pouvoirs publics. Les raisons tiennent, par exemple, aux effets d’éviction des investissements publics ou aux problèmes liés à leur sélection. Par conséquent, les prescriptions s’orientent vers des politiques d’environnement (soutien aux activités de recherche-développement, politiques d’éducation et de formation,…), vers la construction d’institutions permettant de faciliter la coordination des agents économiques, voire la création de « marchés manquants », permettant de pallier leur incomplétude spontanée.

Cependant, la politique publique en faveur du développement économique territorial peut ne pas se limiter au seul volet environnemental. Le modèle de Barro montre que les investissements directs publics ont une influence positive sur la productivité marginale des facteurs de production mis en œuvre par les acteurs privés (Barro, 1990). Il n’en demeure pas moins qu’il existe cependant un niveau d’investissement public optimal dans la mesure où son financement exerce une influence négative sur la productivité des investissements privés. À l’instar des politiques d’environnement, une telle politique d’investissement public ne peut susciter à elle seule l’apparition d’une croissance auto entretenue. Il serait, dans un tel cas, nécessaire que le rendement des capitaux investis, tant publics que privés, ne soit pas décroissant. Un lien positif entre investissement public et croissance n’en est pas moins établi.

Il convient de souligner qu’en terme d’efficacité économique, la fourniture d’infrastructures publiques semble connaître un impact décroissant sur la croissance au fur et à mesure que l’on s’éloigne de l’échelon national. Les études empiriques tendent en effet à montrer que plus l’action publique se déploie dans un cadre local, moins la sensibilité de la production au capital public est forte. Munnell (1992) montre, dans sa synthèse sur les études empiriques réalisées sur la question, que l’efficacité des politiques publiques passe de 0,39 au niveau national (Auschauer, 1989), à 0,17 au niveau d’un état américain (Eisner, 1991) à seulement 0,03 pour une commune (Eberts, 1990).

Cependant, à un niveau microéconomique, l’action publique peut jouer un rôle actif dans la construction et la dynamique des spécialisations territoriales (Krugman, 1986). Les politiques dites d’environnement, visent à créer les conditions de démarrage et de développement de parcs scientifiques et de centres d’activités, appelés à reproduire le schéma de développement des districts industriels. Ces politiques publiques locales ambitionnent de créer les conditions devant permettre la réalisation de rendements croissants en matière de production. Il s’agit alors de favoriser la construction de complémentarités productives entre les firmes, en favorisant les apprentissages dans le travail en commun et en mettant à leur disposition les ressources adéquates (infrastructures publiques, proximité de centres de formation et de recherche,…). De telles politiques se heurtent souvent à la difficulté de construire de réelles complémentarités entre firmes. Pour être efficaces, elles devraient favoriser l’implantation de firmes diverses mais complémentaires, or elles se limitent trop souvent à la mise en place de mesures incitatives à l’implantation sur un site donné (Gaffard, 2005). Il apparaît alors que la finalité de l’action publique pourrait se ramener à la sélection du couple optimal infrastructures collectives/pression fiscale.

La question de l’efficacité d’une telle action publique reste posée (Gaffard, 2005). Une dynamique de développement ne peut être suscitée que si se mettent en place des flux d’investissements complémentaires (voir Murphy et alii, 1989) permettant d’initier des processus cumulatifs d’interactions circulaires et endogènes (Matsuyama, 1995). Dès lors que de telles complémentarités locales apparaissent, les choix de localisation deviennent pérennes et robustes dans la mesure où la délocalisation devient coûteuse (pertes relationnelles et pertes de compétences).

Il s’ensuit des prescriptions précises en terme d’action publique. Celle-ci ne doit pas se borner à une politique d’environnement axée sur la seule réduction des coûts d’entrée (subventions pour les nouvelles implantations,…). Les politiques publiques locales doivent, au contraire, contribuer à générer et à entretenir des complémentarités entre firmes. Si elles se contentent d’apporter des avantages génériques aux firmes, telles des infrastructures de base (transports, logements, télécommunications,….) ou des transferts financiers directs (subventions, primes ou incitations fiscales,…), leur efficacité sera non seulement limitée, mais surtout transitoire [9] (Amendola et alii, 2004). Ainsi, certaines incitations publiques peuvent contribuer à instaurer une concurrence entre les territoires [10], dont les seuls résultats reviennent à accroître l’instabilité des choix de localisation, dans la mesure où elles réduisent les coûts de transport et de délocalisation. Les choix de localisation deviendront d’autant plus instables que la croissance globale sera faible, dans la mesure où les entreprises s’engageront dans une politique de gain de parts de marché assise sur la seule réduction des coûts instantanés (Gaffard, 2005).

La relative substituabilité de certains aéroports régionaux rend cette grille de lecture applicable à notre cas. Aides directes ou exemptions fiscales constituent alors des transferts publics visant à attirer un facteur capital mobile dans un contexte de concurrence entre espaces. Il convient donc, afin de jauger l’efficacité de telles politiques publiques, d’interroger les principaux résultats de l’analyse économique en terme de concurrence fiscale.

Deux questions peuvent être posées. D’une part, les entreprises (ici les compagnies aériennes) se comportent-elles comme les « contribuables » du modèle de Thiébout (1956), « votant avec leurs pieds », c’est-à-dire délocalisant et relocalisant leurs activités au gré des variations marginales du couple pression fiscale/offre de services publics ? D’autre part, quelle est l’efficacité collective de telles stratégies tant pour la collectivité territoriale en question que pour l’ensemble de la collectivité nationale ? En d’autres termes, la concurrence fiscale augmente-t-elle ou diminue-t-elle le surplus collectif ? Est-elle productive ou contre-productive pour l’acteur qui la met en œuvre ?

Les premiers modèles de concurrence fiscales, baptisés « métropolitains », se fondaient sur les déplacements d’usagers/contribuables entre différentes communes, sur le critère de l’optimisation d’un couple fourniture de biens publics/imposition. Dans le cadre de tels modèles, la concurrence fiscale était jugée comme efficace. À l’inverse, les modèles « régionaux », ne considèrent plus la mobilité des ménages, mais celle du capital. Il s’agit, dans les cas qui nous intéressent, d’accroître, par des transferts publics et des incitations fiscales, l’attractivité d’un territoire donné. Il apparaît alors qu’une telle concurrence « horizontale », entre collectivités territoriales substituables, s’avère inefficiente (Morer, 2000). Il est, en effet, nécessaire de considérer à la fois le coût marginal des fonds publics levés par l’impôt (dans la mesure où celui-ci n’est pas forfaitaire), mais aussi le coût social marginal de ceux-ci, traduisant les effets externes de la politique fiscale de la collectivité sur les collectivités voisines. Il apparaît que chaque collectivité tend à sous-investir dans les biens publics. Ce phénomène tient au fait qu’elle ne prend pas en compte les effets externes de sa politique sur les autres collectivités (Gordon, 1983). La concurrence entre les collectivités va conduire à des solutions de Nash collectivement inefficientes en termes de taux d’imposition. Toute hausse de l’imposition du capital mobile va se traduire par une délocalisation de ce dernier entraînant à la fois une réduction de la production des biens privés locaux (liée aux effets distortifs de l’impôt) et une baisse à terme de la production des biens publics locaux (liée aux délocalisations). Par conséquent, les modèles de concurrence fiscale entre collectivités territoriales conduisent à des couples taxation/fourniture de biens publics sous optimaux. Par exemple, à l’exception des situations de sous-emploi des facteurs, les transferts publics directs en faveur de l’implantation de firmes sur un territoire donné ne semble faire preuve que d’une efficacité limitée (Brander et Spencer, 1987).

Cependant, ces modèles classiques de concurrence fiscale [11] sont remis en cause dans la mesure où ils ne prennent pas suffisamment en compte les freins à la mobilité du capital et la différenciation des pouvoirs de négociation. Tout d’abord, il est possible aux acteurs dominants (i.e. les aéroports secondaires les moins fragiles) de contrarier une éventuellement dynamique de concurrence fiscale en pratiquant une stratégie dite de Tax Limit, calquée sur les pratiques de « prix limite ». L’établissement des taxes aéroportuaires à un niveau contenu peut désinciter des aéroports concurrents moins bien lotis à se lancer dans une surenchère. Ensuite, il convient d’enrichir les modèles de concurrence fiscale des apports fournis par l’économie industrielle (Madiès, 1999).

Ceux-ci permettent de relâcher l’hypothèse sous-jacente à l’ensemble des modèles classiques, selon laquelle la collectivité publique ferait face à des acteurs privés nombreux et dépourvus de pouvoir de marché. Il est alors possible d’utiliser des modèles d’enchères permettant de prendre en compte les pouvoirs différenciés de négociations entre les firmes candidates à l’implantation et les collectivités territoriales susceptibles de les accueillir (King et alii, 1993). L’investisseur privé sera d’autant plus en position de force que les implantations seront facilement substituables, ce qui est bien souvent le cas pour les aéroports régionaux. Cependant, les collectivités ne peuvent espérer récupérer leur mise dans la seconde période du jeu. En effet, ce ne sont pas les entreprises qui sont piégées dans un territoire donné une fois leur décision prises, mais ce sont les collectivités gestionnaires d’aéroports secondaires qui ont engagés des investissements irréversibles (Doyle and Van Wiijnberger, 1994). En fait, la concurrence entre collectivités pour susciter des dessertes aériennes se rapproche par maints égards de modèles de course à l’innovation (Madiès, 2003). La rente qui est alors recherchée n’est plus le pouvoir de monopole apporté par le brevet [12], mais les retombées économiques liées à l’implantation des entreprises. Les investissements étant lancés ex ante par les collectivités, le risque duplication inefficace des infrastructures est d’autant plus élevé.

Alors que l’économie normative semble réservée quant à l’efficacité des aides publiques directes, il convient de s’attacher au cadre réglementaire européen relatif à ces politiques, afin de définir les marges de manœuvres à disposition des collectivités territoriales.

Les larges attributions dont bénéficie la Commission [14] constituent un premier trait saillant de cette réglementation. De par les compétences qui lui sont reconnues, cette dernière est en mesure de déterminer elle-même, au travers de l’application de ses prérogatives, les frontières de son intervention. Elle dessine en creux les degrés de libertés laissés aux états membres. Pour reprendre les termes d’Elie Cohen, nous pourrions considérer qu’il s’agit d’un expansionnisme de la norme juridique, issu de la mise en œuvre même du droit de la concurrence (Cohen, 1995). La Commission jouit, en effet, d’un pouvoir discrétionnaire d’appréciation quant à la qualification de l’aide et à l’évaluation des contreparties en fonction desquelles elle peut accepter ou refuser, une aide qualifiée d’aide d’État. Elle bénéficie d’une compétence exclusive, vis-à-vis tant du Conseil (dont la compétence n’est qu’exceptionnelle) que du juge, dont le contrôle ne vient qu’ex post.

Les États membres sont dans l’obligation de notifier à la Commission tout transfert financier au profit d’une entreprise, susceptible de constituer une aide d’État. Le cas échéant, toute aide d’État non notifiée peut être considérée comme illégale [15], dès lors qu’elle ne s’intègre pas dans des objectifs de politiques publiques promus par l’Union. La nomenclature des aides publiques, élaborée par la Commission, recouvre l’ensemble des modalités de soutien public dont peut bénéficier une entreprise. Celles-ci, qu’elles prennent la forme d’une aide budgétaire ou d’un allègement fiscal, peuvent correspondre à des transferts directs, à des prises de participation, à des conditions de financement privilégiées (notamment liées à la garantie publique [16]) ou à des garanties d’emprunt.

Après une notification, une plainte d’une partie intéressée (entreprise concurrente, consommateurs,…) ou une auto-saisine, la Commission entame une procédure de qualification de la mesure [17]. L’examen se fait en deux temps. Il s’agit tout d’abord de qualifier la mesure à partir de l’origine des fonds versés. Il s’agit ensuite d’appliquer le critère de l’investisseur privé en économie de marché.

Est, en effet, jugée incompatible avec le marché commun, aux termes de l’article 87-1 du Traité, toute aide, accordée par les États ou financée à partir de ressources publiques, susceptible de fausser la concurrence au profit de certaines entreprises ou productions. La qualification d’aide d’État tient même si la mesure est prise par une collectivité territoriale ou toute entité publique chargée de gérer l’aide (Gagnaire, 2003). Dans le cas de l’aéroport de Strasbourg, il est intéressant de noter que la décision du tribunal administratif s’est faite contre l’avis du Commissaire du Gouvernement, lequel ne voyait dans l’accord avec Ryanair qu’un accord de nature commerciale (Gagnaire, 2003). Cette nature ne peut être admise dès lors que l’une des parties est qualifiée comme publique par les autorités communautaires. Or, les chambres de commerce et d’industrie sont des établissements publics administratifs, en charge d’attributions de service public. En matière aéroportuaire, celles-ci sont investies de prérogatives de puissance publique et doivent coordonner, prendre en charge ou déléguer les missions incombant à l’État sur l’aéroport. Elles se financent, en outre, par la perception de taxes. Elles voient, de plus, leurs crédits, accordés par la Caisse des dépôts et Consignations, garantis par les collectivités territoriales. Ce faisant, les exonérations de taxes et le cofinancement des campagnes de promotions apparaissent comme financés par des ressources publiques [18].

Le second critère appliqué est celui de l’investisseur privé en économie de marché. Initialement forgé par la Commission pour les secteurs de la construction navale [19] et de la sidérurgie [20], il a été étendu à l’ensemble des aides et prises de participations publiques. Il permet de dirimer entre les interventions de l’ « État actionnaire » et celles de l’ « État puissance publique » (Douste-Blazy et Diefenbacher, 2003). La Commission doit juger si l’apport en capital s’est fait à un niveau de risque, de rémunération et de délai de récupération des capitaux investis qu’exigerait un éventuel investisseur privé. La Commission a recours à des méthodes d’analyse et de modélisation financières visant à juger du rendement anticipé de l’investissement et de la réalité du niveau de risque lié à cet investissement. Des conditions de financement identiques à celles qu’aurait pu offrir un appel au marché des fonds prêtables ou un apport concomitant de capitaux privés constituent des indices de compatibilité de la mesure avec la réglementation.

Par exemple, dans le cas de l’aéroport de Strasbourg, la Cour d’appel de Nancy souligne qu’en tant qu’établissement public administratif, la Chambre de commerce et d’industrie n’a pas à arguer d’éventuelles retombées de cet accord. La décision est ramenée au seul principe de l’investisseur privé en économie de marché. L’engagement souscrit par Ryanair (sous forme d’un objectif de passagers transportés dans cinq ans, puis dans dix ans) n’était accompagné que d’une possibilité de non reconduction, sans exigence de remboursement des sommes versées, pour toute possibilité de sanctions en cas de manquement aux obligations contractuelles. Ce faisant, la convention était déséquilibrée au profit de la compagnie aérienne irlandaise.

De la même façon, le critère de l’investisseur privé n’a pu être invoqué dans le cas de Charleroi. En effet, les pouvoirs publics ne peuvent se prévaloir des retombées économiques générales. Qui plus est, ils ne peuvent de plus utiliser pour ce leurs attributions réglementaires, dans le cadre de telles « négociations commerciales ». « Une autorité publique ne peut utiliser l’argument selon lequel elle pourrait retirer des bénéfices économiques en tant que propriétaire d’une entreprise aéroportuaire pour justifier une aide adoptée sous forme d’exercice discriminatoire de ses pouvoirs réglementaires et fiscaux ». La mesure de l’aide s’applique « abstraction faite de toute considération de caractère social ou de politique régionale ou sectorielle [21] ». Comme le note Isla-Pernin (2000), « la mesure reste une aide même si elle procure des avantages économiques bien supérieurs à son montant ».

Par exemple, même si l’impact des aides était estimé dans un rapport coût/efficacité de un à vingt-quatre par l’aéroport de Strasbourg, et si le trafic est passé entre août 2002 et août 2003 de 2 800 à 17 800 passagers, ces retombées ne furent pas prises en considération. La réglementation ne considère ne s’attache, en effet, qu’à la seule distorsion concurrentielle. En d’autres termes, le critère de l’investisseur public avisé, considérant l’efficacité d’une dépense publique en terme d’effets induits ou de développement territorial n’a pas droit de cité. La logique même de la procédure induit que l’effet des aides sur le trafic n’est pas pris en compte.

Il convient de souligner, en matière d’aides versées aux compagnies aériennes, que les distorsions de concurrence induites par une mesure d’aide spécifique sont appréciées par la Commission, non seulement par rapport aux compagnies desservant l’aéroport concerné mais aussi vis-à-vis de l’ensemble des compagnies aériennes opérant dans l’espace communautaire [22].

Certaines aides sont cependant jugées compatibles avec le marché commun et d’autres bénéficient de dérogations. Il n’en demeure pas moins que ces différentes situations ne correspondent, comme le note J.-L. Levet, qu’à des aides de nature défensive ou de « sauvegarde » lesquelles ne participent en aucun cas à une politique économique active. La Commission a défini les lignes directrices relatives au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficultés [23]. Pour être acceptées, les aides doivent être plafonnées au montant nécessaire pour maintenir l’entreprise en activité, le temps que le plan de restructuration engagé soit réalisé. Dans ce cadre, l’acceptation d’une aide publique est conditionnée à son urgence (prévenir la défaillance de l’entreprise) et à la limitation de son montant au strict nécessaire [24].

Les articles 87-2 et 87-3 dressent une liste restrictive de situations dans lesquelles les aides sont admises par la Commission. Il s’agit d’aides à caractère social bénéficiant à des consommateurs individuels sans discrimination quant à l’origine des produits, d’aides liées à la réparation de dommages suite à des calamités naturelles, d’aides pour le développement économique de régions pour lesquelles le niveau de vie est bas et dans lesquelles perdurent un grave sous-emploi, d’aides versées en faveur du développement de certaines régions ou activités mais n’ayant pas de conséquences sur les échanges intracommunautaire et enfin, d’aides venant en contrepartie d’obligations de service public [25].

En dehors de ces dérogations, la Commission peut engager une procédure à l’encontre d’aides publiques prohibées (article 88). Elle propose alors à la collectivité publique concernée des mesures utiles pour remédier à une situation entraînant des distorsions de concurrence. Elle peut la mettre en demeure de présenter des observations. Elle peut enfin lui ordonner de remédier à la situation dans un délai donné. L’efficacité du contrôle opéré par la Commission est d’autant plus renforcé que la jurisprudence lui a accordé le pouvoir, non expressément prévu dans les textes, d’exiger auprès de l’entreprise la restitution immédiate des sommes indûment perçues [26], et ce quelques soient les conséquences de ce remboursement sur l’équilibre financier de la firme concernée [27].

La logique économique sous-jacente aux aides publiques posée, le cadre réglementaire applicable défini, nous nous proposons dans notre seconde partie de revenir sur les contentieux liés aux accords entre aéroports et compagnies aériennes avant de conclure sur la nature économique des relations liant gestionnaires des aéroports secondaires et compagnies aériennes low cost

Enfin, d’autres résumés de soutien avantages avaient été accordés par la région Wallonne à la compagnie irlandaise. Celles-ci tiennaient à la modification de la réglementation relative aux heures d’ouverture de l’aéroport et à des exonérations de taxes. La taxe de stationnement n’était exigible que si l’appareil demeurait plus de douze heures sur le tarmac, ce qui exonèrait de facto les appareils de Ryanair du paiement de celle-ci. Ensuite, Ryanair bénéficiait de conditions bien plus avantageuses que les tarifs publiés au journal officiel en matière de taxes par passagers embarquant ou de taxes d’atterrissage. Par exemple, en matière de taxe d’atterrissage, elle ne devait s’acquitter que de 50 % du tarif officiel. Elle disposait, de plus, d’une garantie contre toute perte d’exploitation pendant quinze ans, si celle-ci était liée à des évolutions de réglementation relatives aux heures d’ouvertures ou aux taxes. En contrepartie de ces avantages, la compagnie s’engageait à maintenir entre deux et quatre avions basés à Charleroi et à assurer au moins trois vols quotidiens pendant quinze ans. Si elle décidait de quitter l’aéroport avant le terme contractuellement fixé, Ryanair devait rembourser la participation de l’aéroport aux frais d’installation et de publicité [29].

Au bilan, il apparaît que les conditions offertes à la compagnie la couvraient contre la majeure partie des risques d’exploitation pesant normalement sur les autres compagnies. Malgré les déclarations de la région wallonne en fonction desquelles tout nouvel entrant bénéficierait des conditions offertes à la compagnie irlandaise, il est à noter que les réductions offertes n’ont fait l’objet d’aucune mesure de publicité et ne sont pas inscrites au tarif officiel de l’aéroport. De plus, certaines réductions de taxes, comme les taxes d’assistance en escale, posaient le problème de la non couverture des coûts par l’aéroport.

La Commission a considéré qu’il s’agissait potentiellement d’aides susceptibles de fausser la concurrence dans la mesure où la compagnie incriminée bénéficiait d’un avantage économique vis-à-vis de ses concurrents. Elle n’avait pas à financer l’ensemble des coûts liés à l’exploitation de ses dessertes depuis Charleroi. De plus, les aides offertes pour l’ouverture de nouvelles lignes étaient discriminatoires. Elles ne concernaient pas l’ensemble des compagnies aériennes dans la mesure où elles avaient été accordées dans le cadre d’une convention bilatérale sans aucune mesure de publicité. Enfin, la garantie contre les pertes d’exploitation liées à des bouleversements réglementaires était elle aussi discriminatoire.

Qui plus est, l’aide fut qualifiée d’étatique. Les aides sont qualifiées comme telles dès lors qu’elles sont imputables à un organe étatique ou quelles sont financées directement ou indirectement à partir de ressources publiques [30]. Dans le cas qui nous intéresse, certains avantages telles les exonérations de charges ou les garanties contre les risques d’exploitation sont directement financés sur des ressources publiques (ne serait-ce que sous forme d’un manque à gagner fiscal). De la même façon, les avantages concédés par le gestionnaire de l’aéroport peuvent être eux-mêmes être considérés comme des aides d’État dans la mesure où la région Wallonne exerce une influence dominante sur l’entreprise, dont elle détient à elle seule 55 % du capital (96,28 % en tenant compte de l’ensemble des participations publiques).

Il est aussi impossible de considérer les aides versées comme compatibles au sens de l’article 87-3. En effet, s’il est possible de soutenir le développement économique de certaines régions au moyen d’aides publiques [31], il est nécessaire que ces aides portent sur l’investissement et non sur l’exploitation et qu’elles ne soient pas destinées spécifiquement à une entreprise donnée. De la même façon, les aides versées à Ryanair ne peuvent être tenues comme compatibles avec le Traité au sens des articles 87-3b et 87-3d dans la mesure où elles ne visent ni à la promotion d’un projet d’intérêt général, ni à remédier à une perturbation économique grave. Il en va de même pour l’article 87-3c, lequel ne peut pas être appliqué ici dans la mesure où ces aides ne viennent pas soutenir une entreprise en difficulté et n’accompagnent pas un plan de restructurations.

Ainsi, dans un secteur libéralisé, tel le transport aérien, la Commission ne valide que rarement les aides [32]. Les aides publiques en faveur de compagnies aériennes déterminées sont jugées comme naturellement distortives [33] et ce quelque soit le montant réel de ces dernières [34]. Dans le cas de l’aéroport de Strasbourg, l’aide apportée profitait non seulement à une seule compagnie, mais elle constituait un soutien à l’exploitation (sous forme de réduction des coûts de fonctionnement) et non à l’investissement. Elle était de surcroît accordée sur plusieurs exercices et indexée sur le nombre de passagers.

De telles subventions à l’exploitation sont naturellement prohibées. En effet, le point III.1 de l’encadrement de 1994 [35], stipule qu’à l’exception d’aides à caractère social ou de compensation des charges de service public, « les aides directes visant à combler les pertes d’exploitation ne sont pas, en général, compatibles avec le marché commun et ne peuvent bénéficier d’exemption ». Cette position a été notamment réaffirmée par le TPICE (Tribunal de Première Instance des Communautés Européennes) en 1998 sur des aides versées au profit de British Airways [36]. « L’aide à une compagnie particulière du secteur aérien ne peut bénéficier d’une dérogation sous prétexte de contribuer au développement régional, si elle prend la forme d’une aide à l’exploitation, surtout si elle s’avère être une aide ad hoc (non rattachée à un régime général approuvé) ».

Comme en atteste une décision relative à l’aéroport de Manchester, confirmant une décision portant sur Ostende [37], il est possible, pour le gestionnaire d’un aéroport, de fournir des incitations financières aux compagnies aériennes pour ouvrir de nouvelles lignes du moment où ces aides ne sont pas discriminatoires et sont strictement bornées dans le temps. « On the contrary, discounts do not fall within the meaning of article 87, if because of the way they are designed, they can be considered as being measures of limited duration that do not discriminate between users of the airport infrastructure [38] ». L’affaire portait sur des aides versées par le gestionnaire de l’aéroport à certaines compagnies aériennes, lesquelles étaient dénoncées comme susceptibles d’introduire des distorsions de concurrence. La compagnie Continental Airlines bénéficiait de charges aéroportuaires réduites, liées notamment à des ristournes sur les charges d’atterrissage, d’un engagement du gestionnaire de l’aéroport de compenser d’éventuelles pertes en cas de non rentabilité des nouvelles dessertes sous forme d’une réduction des taxes versées par passager. Ces avantages étant financés à partir de ressources d’État, la Commission a du établir si la pratique était, en l’espèce, porteuse de distorsions de concurrence. Or, les aides liées à l’ouverture de la nouvelle ligne Manchester-Newark étaient ouvertes à toutes les compagnies et ce pour une durée limitée à la phase de lancement (deux ans). La publication des ristournes dans le catalogue des tarifs de l’aéroport empêchait de considérer de telles mesures comme discriminatoires. Il en était cependant autrement d’une éventuelle réduction des taxes par passager destinées à compenser les pertes d’exploitation subies par Continental Airlines. La non activation du dispositif a cependant entraîné l’extinction des poursuites [39].

Ainsi, la jurisprudence européenne revient à n’autoriser les aides que dans la mesure où elles n’introduisent pas de distorsions entre les firmes. Cependant, la prise en compte de la possibilité de survenance de stratégies de concurrence fiscale entre les territoires pose non seulement la question de l’efficacité allocative des mesures de soutien (ne va-t-on pas générer des distorsions de concurrence ?), mais aussi celle de l’efficacité productive elle-même (la compagnie aérienne, si elle est en monopsone, ne va-t-elle pas abuser de la situation de dépendance économique dans laquelle peut se trouver l’aéroport secondaire ?). L’analyse de la décision de la Commission relative à l’affaire de Charleroi permet d’interroger à la fois les marges de manœuvre à disposition des gestionnaires d’aéroport, sur les rapports de force dans la négociation contractuelle et, au final, sur le modèle de développement de certaines compagnies low cost.

La décision peut se lire comme un simple approfondissement des logiques mises en œuvre dans le cadre des décisions relatives aux aéroports d’Ostende et de Manchester, mais aussi comme une inflexion en faveur d’une politique de concurrence compréhensive vis-à-vis des autres objectifs de politique publique (politique de transport, politique d’aménagement du territoire, politique industrielle,…). Dans cette lecture, l’affaire Ryanair marquerait une importante inflexion dans les politiques de concurrence communautaires, comparable aux évolutions qu’il est possible de déceler dans les pratiques de l’antitrust américain (Kovacic et Shapiro, 1999). La faiblesse de la condamnation subie par la compagnie irlandaise marquerait ainsi la volonté de la Commission de moins s’attacher aux principes de la concurrence parfaite pour favoriser le développement de nouveaux opérateurs. Des écarts au modèle de la concurrence pure pourraient, dès lors, être tolérés en arguant de leur efficacité concurrentielle sur le long terme. Ainsi, la Commission s’attacherait moins au respect des conditions de la concurrence qu’à la préservation de l’intensité concurrentielle sur ces mêmes marchés. Néanmoins, la politique de concurrence s’inscrit tout de même dans une logique de préservation des règles de juste conduite en proscrivant les distorsions entre les opérateurs, notamment par la généralisation d’une implicite clause de la compagnie la plus favorisée. L’appel engagé par Ryanair, les polémiques en cours et ses réticences à s’acquitter des remboursements exigés par la région wallonne dans les délais sembleraient témoigner de la sévérité de la décision [40]. Il s’agit donc bien plus d’une confirmation et d’un approfondissement des marges de liberté, esquissées lors des précédentes décisions, que d019;une profonde rupture dans la jurisprudence communautaire.

En effet, si la Commission a validé, au travers de sa décision du 3 février 2004, les aides favorisant l’accroissement de l’intensité concurrentielle dans le transport aérien et l’utilisation des aéroports régionaux, ce n’est qu’à partir du moment où ces dernières s’accompagnent de conditions restrictives, tenant notamment à l’absence de discriminations entre les opérateurs [41].

Certaines aides versées par l’aéroport ont été jugées compatibles avec le traité dans la mesure où elles favorisaient le développement économique territorial et permettaient d’exploiter plus efficacement des infrastructures aéroportuaires existantes mais sous utilisées [42]. Dans le prolongement des décisions relatives aux aéroports d’Ostende et de Manchester, il ressort donc de la décision de la Commission que les aides jugées compatibles sont celles tenant à l’ouverture de nouvelles dessertes et à la participation à des campagnes marketing, considérées comme des aides au démarrage. Les premières citées peuvent être validées par la Commission du moment où elles sont limitées dans le temps et s’élèvent à un montant proportionné. En d’autres termes, si elles sont transparentes et non discriminatoires (c’est-à-dire qu’elles doivent être appliquées à tout nouvel entrant). Mais elles doivent également rester incitatives et ne pas se cumuler avec d’autres aides sociales ou de compensation de charges de service d’intérêt économique général. La convention doit, de plus, prévoir des mécanismes de sanction en cas de non respect des obligations pesant sur l’opérateur, mécanismes absents des accords entre Ryanair et Charleroi ou Strasbourg. De plus, les aides doivent être limitées à cinq ans (non à quinze comme dans les contrats en question) et elles doivent être plafonnées à 50 % des coûts nets de démarrage [43].

En application du critère de l’investisseur privé, d’autres aides accordées à Ryanair ont été jugées incompatibles avec le Traité. La Commission s’est livrée à une sévère critique du Business Plan présenté par le gestionnaire de l’aéroport de Charleroi. Elle a établi que les aléas pesant sur ce derniers ont été non seulement sous-estimés mais sont susceptibles de dépasser le résultat courant anticipé, lequel repose lui-même sur des hypothèses très fragiles (Soames, 2004) [44].

Au final, les aides jugées incompatibles reprennent les limites fixées par l’Union européenne dans le cadre des contentieux de Manchester et Ostende, les aides doivent être non discriminatoires et limitées dans le temps. Ce n’était cependant pas la cas dans la mesure où le soutien était accordé pour une durée sans commune mesure avec les nécessités de lancement d’une nouvelle desserte (15 ans) et sur des bases proprement discriminatoires (octroi de conditions privilégiées à une seule compagnie sans aucune publicité, octroyées de surcroît dans le cadre des attributions réglementaires du gestionnaire de l’aéroport). De la même façon, ont été jugées incompatibles, les rabais sur les redevances d’assistance en escale qui n’étaient pas financées par des excédents réalisés sur les autres activités commerciales de l’aéroport (parcs de stationnement, boutiques,…). Enfin, les aides « one-shot » visant à soutenir l’ouverture de nouvelles lignes ont été jugées incompatibles si elles ne participent pas directement à la couverture des frais directement liés au lancement [45] (exemple : les frais de recrutement, d’entraînement ou d’hébergement des équipages).

L’évolution du cours de l’action Ryanair durant l’année 2004 confirme cette extrême sensibilité, malgré l’annonce de résultats très satisfaisants. Les incertitudes sur le remboursement des subventions indûment versées pesèrent sur les cotations. Si l’annonce du 29 octobre a permis au titre de se relever significativement, il demeure toujours très éloigné de ce qu’il était avant que la décision de la Commission ne commence à filtrer. Au final, entre le 5 novembre 2003 et le 5 novembre 2004, alors que l’indice londonien a gagné 10 %, le cours de la compagnie irlandaise s’est effondré de 30 %.

L’origine de cette défiance est double. D’une part, la publicité induite autour des pratiques de la compagnie en terme de négociation avec les aéroports secondaires et sa condamnation peuvent représenter un coût réputationnel. D’autre part, la décision peut limiter l’avantage concurrentiel même de la compagnie. Non seulement, les avantages concédés par les aéroports seront dorénavant contrôlés et limités dans le temps (interdisant ainsi à Ryanair de tabler sur des subventions sans cesse renouvelées), mais de plus, ces avantages devront être étendus à l’ensemble des opérateurs.

L’affaire de Charleroi permet aussi de pénétrer le cœur des stratégies d’acteurs et des logiques de négociations entre aéroports secondaires et compagnie low cost. Propriété de la région Wallonne, l’aéroport de Charleroi est géré, depuis 1991, par la BSCA, Brussels South Charleroi Airport, société anonyme à capitaux publics. À l’automne 2000, la BSCA et la société Ryanair, qui opérait une desserte entre l’aéroport et Dublin depuis 1997, entamèrent des négociations en vue de faire de Charleroi, le premier hub continental de la compagnie. L’enquête menée par les services de la Commission révèle que le conseil d’administration suspendit néanmoins les négociations au début de l’hiver 2001, considérant que la direction était sur le point d’accorder des avantages déraisonnables à la compagnie [49]. Ces débats internes sont à relier à la renonciation concomitante du français GTM-Vinci de rentrer dans le capital de la société. Ces indices mettent en doute la conformité du principe de l’investisseur privé en économie de marché avec l’accord qui se dessinait alors. Les négociations n’en reprirent pas moins début 2001, alors que Ryanair affirmait étudier les possibilités de reporter ses projets sur les aéroports de Francfort-Hahn, Londres Stansted, Pise ou Stockholm.

Les accords litigieux entre les compagnies low cost et les aéroports secondaires ont la particularité de se situer à l’articulation de deux problématiques économiques souvent distinctes l’une de l’autre. Il s’agit non seulement des questions liées à l’accès non discriminatoire à l’infrastructure essentielle, mais aussi de pratiques de marges arrières telles qu’elles existent dans les négociations commerciales. En effet, les ristournes accordées et la participation aux campagnes promotionnelles font dans une très large mesure écho aux pratiques de la grande distribution.

La particularité de la problématique des aéroports régionaux réside dans le fait que ce n’est plus le détenteur de l’infrastructure essentielle qui dicte sa loi aux utilisateurs, mais l’inverse dans la mesure où l’on ne se situe pas dans une situation de congestion, mais bien dans un cas de sous utilisation. La dépendance des aéroports secondaires vis-à-vis des compagnies aériennes peut être illustrée au travers du cas de l’aéroport de Charleroi. En 2001, l’aéroport était fréquenté par 773 000 passagers dont 708 000 pour la seule Ryanair. La dépendance du gestionnaire de l’infrastructure portuaire vis-à-vis de la compagnie transparaît aussi dans les 45 jours de délais que la région Wallonne accorda à Ryanair sur la question du remboursement des subventions jugées illégales en octobre 2004. Le départ d’une compagnie dont le trafic passagers à Bruxelles devrait s’élever à 2 millions en 2004 constitue un risque majeur pour la survie même de l’aéroport.

Il apparaît donc que les aéroports secondaires se situent vis-à-vis des low cost dans un rapport de marché assez proche de celui de certains producteurs face à la grande distribution (Rey et Tirole, 2000). Dans notre cas, les pratiques de délocalisation des liaisons aériennes jouent le même rôle que les menaces de déréférencement. Dans le premier cas, des stratégies de by pass sont envisageables (cf. Baden-Baden à 40 kilomètres de Strasbourg) dans la mesure où l’offre de capacités aéroportuaires est excédentaire, dans la deuxième situation, la concurrence entre les offreurs permet facilement de trouver des produits substituts. Qui plus est, l’aéroport se voit contraint de remplir les missions de service public qui lui incombent et surtout d’amortir les investissements capacitaires déjà réalisés.

La situation dans laquelle se trouvent les aéroports secondaires revient donc à une classique position de dépendance économique, proche des relations verticales dans lesquelles les deux acteurs détiennent un pouvoir de marché différent. Certaines compagnies low cost se trouvent alors en mesure d’exercer un pouvoir de monopsone sur certaines capacités aéroportuaires, renversant ainsi l’asymétrie habituelle des relations entre gestionnaire de la facilité essentielle et utilisateur de celle-ci. La logique de la concurrence fiscale ne peut donc se comprendre qu’en prenant en compte la situation dans laquelle se trouverait l’aéroport secondaire s’il ne réalisait pas un trafic suffisant pour couvrir ses investissements passés [50]. La mobilité des compagnies low cost, dont le schéma de développement repose sur l’utilisation d’aéroports secondaires, rend crédibles de telles menaces de délocalisation.

Les réductions de taxes et de redevances liées aux services aéroportuaires accordées aux compagnies sont, comme nous l’avons vu, condamnée par la jurisprudence dans la mesure où le gestionnaire de l’aéroport ne couvre parfois pas l’intégralité de ses coûts. De telles pratiques de dumping, liée à la dynamique de concurrence fiscale, visent à couvrir au moins une partie des coûts fixes de l’infrastructure. L’aéroport secondaire se trouve, en effet, dans une situation identique à celle de la PME, ayant consentis des investissements spécifiques et préférant céder aux pressions du distributeurs sur le prix de vente de ses produits de façon à amortir au moins une partie de ses investissements. Ceux-ci peuvent, en effet, proposer des tarifs d’accès bien en deçà de leur coût total du moment où les redevances obtenues permettent de financer les coûts fixes. Ces charges fixes n’étant pas bien sûr pas couvertes en cas de non utilisation de l’infrastructure. Nous retrouvons alors des problématiques proches de celles de la microéconomie des marchés publics ou plus généralement des modèles d’enchères, pour lesquels il est possible d’expliquer des offres anormalement basses, voire des comportements de prédation à partir de la notion de « coût d’opportunité » du contrat (Mougeot et Naegelen, 1993).

Cette problématique apparaît très distinctement dès lors que l’on considère les campagnes de promotions auxquelles les compagnies low cost exigent une participation. Le financement de ces dernières correspond t-il à l’intérêt bien compris de la société en charge de la gestion des infrastructure portuaires ou tout simplement à une pratique de subventions déguisées ? L’interdiction des aides publiques directes par la réglementation européenne a conduit à une créativité subventionnelle inédite, notamment au travers du recours au cofinancement de telles campagnes. La comparaison avec le secteur de la grande distribution est toujours valide. De la même façon, la Loi Galland de 1996 a eu pour effet pervers de déplacer la négociation commerciale vers l’amont en ouvrant la voie aux pratiques de marges arrières. « Le producteur paie pour le référencement par la centrale d’achat (sans garantie de vente ultérieure), pour les opérations de promotion de ses articles par la grande surface (« têtes de gondoles », campagnes de publicité) et enfin, accepte des ristournes « rétroactives » imposées par la grande surface (et souvent basées sur le chiffre d’affaires passé) » (Rey et Tyrole, 2000). Les campagnes de promotions profitant plus à la compagnie qu’à l’aéroport, les ristournes fiscales basées sur le trafic passager des mois précédents participent de cette même logique. À cette notable limite près, qu’il ne s’agit pas dans notre cas d’une simple négociation commerciale, mais de contrats impliquant des entités publiques. Ainsi, la question des contreparties aux efforts financiers consentis par les aéroports est déterminante pour faire la part des choses entre l’investissement admissible par la réglementation européenne et la subvention déguisée [51].

Si les marges de manœuvre laissées par la réglementation européenne en matière de service public aérien sont restrictives (voir Dupéron, 2000), si les conditions d’application demeurent elles aussi draconiennes [53], il n’en reste pas moins que la décision de la Commission et le projet de lignes directrices sur les aides au démarrage pour les compagnies aériennes accordées par les aéroports régionaux, rendu public en février 2005 [54], ouvrent certaines possibilités. Les aides peuvent être jugées compatibles avec le Traité si elles permettent l’ouverture de nouvelles liaisons (elles doivent être limitées dans le temps — cinq ans — et ne doivent pas dépasser 50 % des coûts engendrés) et si elles sont accordées de façon transparente et sur une base non discriminatoire). Il s’agit de concilier le soutien au développement régional avec l’absence de distorsion de concurrence, que cela soit entre compagnies aériennes, ou entre infrastructures aéroportuaires. Dans ce cadre, les aides au démarrage peuvent se concevoir sous l’angle d’un partage des risques de non viabilité d’une nouvelle ligne entre acteurs publics et privés, le soutien public devant s’effacer à terme, dès lors que le seuil de rentabilité sera atteint. Il n’en demeure pas moins que ce ralliement à une « politique industrielle » apparemment plus active peut aussi être lue comme participant d’une politique de concurrence encore plus résolue. En effet, le soutien apporté aux compagnies low cost peut à la fois être analysé sous l’angle de la politique des transports et sous celui d’une régulation asymétrique visant à soutenir activement les nouveaux entrants sur le marché et ce au détriment des opérateurs historiques [55]. Une telle politique axée sur le soutien aux entrées sur le marché peut, en outre, aggraver l’instabilité caractérisant le secteur aérien.

De ce fait, l’encadrement communautaire, dont la publication est imminente, sera des plus nécessaires pour apporter la sécurité juridique requise aux accords entre compagnies et les gestionnaires d’aéroports régionaux. Au final, la question de l’impérialisme du droit de la concurrence se pose moins que celle de la faiblesse symétrique des politiques industrielles et de la notion de service public européen.