Dans cet article, je voudrais essayer de définir les contours et la signification d’une restructuration des pouvoirs qui se dessine actuellement d’un bout à l’autre de l’Europe et qui, avec cependant des inflexions culturelles et socio-politiques diverses, concerne en particulier la prévention et la lutte contre la criminalité. Pour cela, je m’inspirerai au premier chef des développements récents de la situation britannique, qui peuvent fournir, je crois, d’instructifs termes de comparaison à d’autres pays européens. Si la politique de la ville et la question de l’insécurité ont reçu en Grande-Bretagne un traitement original, il n’en reste pas moins que les problèmes de fond et leurs incidences politiques renvoient à un contexte bien plus large. Je m’efforcerai de dégager rapidement les caractéristiques principales de l’époque moderne tardive qui est la nôtre et leur signification dans le domaine de la criminalité et de sa maîtrise. J’insisterai sur l’importance du local et des structures locales de perception au sein d’une économie et d’une culture de plus en plus mondialisées et sur la façon dont ces tendances à la mondialisation et au localisme se heurtent et imprègnent les stratégies de maîtrise et de régulation de la criminalité. J’avancerai l’idée que le souci de plus en plus affirmé de sécurité des populations locales reflète et légitime une restructuration des pouvoirs en ce qu’il traduit des préoccupations générales concernant la sécurité et l’insécurité existentielle. De plus, il se manifeste dans un domaine de la gouvernance qui se relie à l’expérience quotidienne des gens et à propos duquel on peut faire quelque chose : permettre à l’État (localement) de réaffirmer une certaine forme de souveraineté. Un domaine aussi dans lequel semblent se profiler de nouvelles formes de gouvernance en partenariat.

Dans les pays européens, l’État-nation, et donc son appareil de justice pénale, apparaît confronté à une crise majeure sous la double pression de la mondialisation et du localisme. Parallèlement à la dynamique mondiale des capitaux et de la finance et à l’intégration croissante de l’Europe, qui ont stimulé le mouvement des affaires, du commerce et de l’information, s’est mis en branle un déplacement vers le local. Il en est résulté ce que certains ont qualifié de évidement de l’État (Rhodes, 1994; Bottoms, Wiles, 1995) c’est-à-dire l’érosion des moyens dont dispose l’État-nation d’exercer le pouvoir politique. Cet évidement se traduit et se trouve stimulé par les stratégies gouvernementales de privatisation, par divers modes d’exercice du pouvoir d’État à distance et par l’apparition de partenariats entre public et privé et de réseaux d’action concertée (Marsh, Rhodes, 1992). Jessop (1993) relie cette transformation de la forme de l’État – son évidement – à une modification de son champ d’intervention [1]. Il dégage comme suit les traits fondamentaux de cette transformation :

En résumé, les inquiétudes engendrées par l’insécurité et les incertitudes endémiques de la modernité tardive fusionnent et se condensent en un souci absolument prédominant, celui de se sentir et d’être personnellement en sûreté. Le caractère local que revêt cette préoccupation en pleine ère de mondialisation trouve son expression la plus claire dans la prolifération des discours sur la sécurité locale dans le monde anglo-saxon et sur ses équivalents plus ou moins proches en Europe continentale : justice de proximité et contrats locaux de sécurité en France (Wyvekens, 1996; Berlioz, Dubouchet, 1998) et justitie in de buurt et politique de integraal veiligheidsbeleid aux Pays-Bas (Boutellier, 1997; van Swaaningen, 1997). Cette attention portée au plan local à l’insécurité – en particulier aux incivilités de faible gravité et aux « désordres » infra-délictueux –, traduit également les limitations de la capacité d’action de l’État [6], autrement dit un rétrécissement spectaculaire de l’horizon de la souveraineté étatique. Comme l’explique Bauman,

Dans cette section je voudrais résumer ce qui m’apparaît comme les trois grandes rationalités politiques qui représentent des conceptualisations différentes de la répartition des responsabilités au sein de l’État, de la société civile et du marché et entre eux, et qui sous-tendent l’actuelle redistribution des pouvoirs. Cela afin de dégager les contours, les origines politiques et les possibles évolutions futures des champs discursifs au sein desquels s’opère la transformation et la reconfiguration de l’exercice du pouvoir. Je donne à cette notion de rationalités politiques un contenu à la fois limité et ouvert [11]. C’est à titre d’illustrations que j’exposerai ces différentes rationalités politiques et nullement pour en faire des idéologies hermétiquement closes ni des ensembles intrinsèquement cohérents. Dans la réalité elles n’existent pas sous la forme d’idéal-types; souvent, elles empruntent et refondent des éléments d’autres rationalités et donnent naissance à des programmes politiques hybrides. La réalité politique et l’exercice du pouvoir sont plus pragmatiques que le mot de rationalités ne le laisse entendre.

Le welfarisme a été associé à la promotion d’une conception uniformisante et moralisante de la vie sociale diffusée à l’initiative et sous l’autorité de l’État. Il a inspiré des mesures sociales inscrites dans une politique de solidarité et d’assistance. Il est sous-tendu par les idéaux d’un gouvernement social, à savoir celui de contrebalancer les inégalités en matière de revenu, de santé et d’éducation et celui de promouvoir une citoyenneté sociale. L’effort pour éliminer les inégalités (souvent considérées comme fondées sur la classe) grâce à des mesures étatiques et des stratégies de nivellement a été au cœur du welfarisme. L’État du welfarea été le principal moyen d’apporter aux citoyens la sécurité et une protection tout au long de leur vie, du berceau à la tombe. Le welfarisme s’est efforcé de répartir les risques afin de protéger les plus vulnérables grâce à la distribution de biens matériels. Ce faisant, il s’est attaché à contre-balancer les pressions du marché en pratiquant un mode de gouvernement centré sur l’État et la compétence. La présence forte de l’État dans l’économie et d’autres secteurs de la vie sociale est apparue souhaitable du fait que, dans une société démocratique, l’État, en tant que puissance publique représente la volonté générale. L’interventionnisme de l’État s’est appuyé sur les idées de compétence bureaucratique, de professionnalisme et de monopole de direction. Le social et la communauté locale sont deux aspects complémentaires d’une même conception large du gouvernement, qui considère cette dernière simplement comme le point d’application local de son action sociale (O’Malley, Palmer, 1996,140).

Le néo-libéralisme prend pour point de départ cette critique du welfarisme. À la place de l’État-providence, il considère le marché comme l’agent adéquat de la mise en place de l’ordre social. Il préconise l’auto-gouvernance individuelle. Il célèbre l’individualisme et privilégie la compétition. En ouvrant l’action sociale aux marchés et à diverses formules d’entreprise, il réintroduit dans les espaces laissés vacants par l’État l’autonomie, le choix et le aide-toi toimême, et par conséquent de nouvelles formes de responsabilité (van den Haag, 1985). L’acteur du choix rationnel incarne et met en valeur l’autonomie, le choix, la responsabilité.

Le communautarisme propose une critique des excès de l’individualisme libéral (et de son expression la plus récente dans le néo-libéralisme) qui aurait fait pencher la balance trop fortement au profit de l’individu et au détriment des institutions sociales sur lesquelles s’appuient nos valeurs morales (Etzioni, 1993,1997; Tam, 1998). Pour les tenants du communautarisme, la communauté locale offrirait une formule intermédiaire entre le marché débridé et les idéaux périmés de la solidarité sociale. Le communautarisme se propose de restaurer un certain espace d’intervention publique et citoyenne après les ravages néo-libéraux de la mise de la vie quotidienne sous la coupe du marché et la réduction du bien public à un pur et simple résultat de décisions et de choix individuels arbitrés par le marché. Dans cet esprit, il s’efforce de réactiver certaines institutions de la société civile, à savoir la communauté de résidence, l’école, la famille, pour en faire des formes vivantes du contrôle social. Il vise à une remoralisation de la justice par l’intermédiaire de la communauté en tant qu’autorité morale. Le communautarisme part de l’hypothèse que les individus sont des membres d’un même corps, que leur existence est ontologiquement insérée dans le social. Nos astreintes morales de base nous viennent donc de la communauté dans laquelle nous sommes nés et sont renforcées ultérieurement par d’autres formes d’appartenance :

À la différence des deux autres rationalités politiques, le néo-libéralisme a un caractère mondial et comme tel il a très directement contribué à la mise en place de la modernité tardive et des traits essentiels de la mondialisation indiqués au début de cet article. À des titres différents, cependant, chacune de ces trois rationalités constitue le terrain idéologique à partir duquel la restructuration des pouvoirs est actuellement contestée. Il faut remarquer que dans le domaine de la lutte contre la criminalité comme dans d’autres, les programmes politiques ainsi élaborés sont en fait bien moins cohérents que chacune de ces rationalités politiques et empruntent souvent à des rationalités différentes et même contradictoires. C’est ainsi que les programmes politiques du thatchérisme et du reaganisme comportaient des contradictions évidentes du fait qu’ils combinaient le néo-libéralisme à l’idéologie conservatrice. Cela explique certaines ambiguïtés qui ont marqué profondément le thatchérisme en matière de lutte contre la criminalité, et tout particulièrement cette tension entre l’amoralité du marché considéré comme le moteur du changement et l’autoritarisme moral qui est au centre du populisme autoritaire thatchérien (Hall, 1985). Nous illustrerons cette contradiction par deux exemples. Le premier a trait au développement de la prévention de la délinquance et de la sécurité locale, auquel les gouvernements Thatcher ont donné une forte impulsion, notamment avec les Safer Cities Projects (projets villes sûres) (King, 1989; Crawford, 1998a). D’un côté on peut reconnaître là l’idée néo-libérale de normaliser le délit comme faisant partie de la vie courante, puisqu’il s’agit d’une stratégie jouant sur les ressources financières. C’est ce que Moynihan appelle relever le seuil de la déviance (Moynihan, 1993), c’est-à-dire faire en sorte que, là où la criminalité atteint des taux très élevés, la société assouplisse sa notion de déviance et reconnaisse comme acceptables voire normaux des comportements jusque-là considérés comme déviants, limitant ainsi le niveau de la demande adressée au système judiciaire pénal [20]. De l’autre côté, la prévention de la délinquance [21] et la sécurité locale, en concentrant l’attention et les énergies sur les incivilités, le comportement asocial, les désordres, les actes quasi ou sub-délinquants, aboutit au contraire à abaisser le seuil de la déviance (Krauthammer, 1993). Le normal en vient à être considéré comme déviant [22]. Cela peut avoir pour conséquence une hausse de la demande de maîtrise de la délinquance et d’intervention judiciaire [23].

C’est dans ce contexte de rationalités politiques concurrentes qu’à l’époque de la modernité tardive se formule le recalibrage des pouvoirs et des responsabilités au sein de l’État, du marché et de la société civile et entre ceux-ci. Les déplacements qui en sont résultés sont sous-ten-dus par une fragmentation, une dispersion et une multiplication des pratiques policières et de lutte contre la délinquance. Les réformes néo-libérales ont favorisé la fragmentation, et celle-ci a alimenté les besoins de coordination et les pressions en ce sens. Ces réformes ont donc créé les conditions de l’apparition de réseaux; mais simultanément leur prolifération pléthorique compromet les efforts de coordination. Cela a donné naissance à un ensemble complexe de réseaux, de partenariats, d’alliances entrecroisées entre des organismes ou des initiatives citoyennes, qui transcendent les sphères publique et privée et constituent des mélanges hybrides d’institutions, de lieux et de fonctions multiples. Le terme de gouvernance s’avère utile ici, car il met en évidence un déplacement majeur de l’analyse politique. Celui-ci consiste en un renouvellement à la fois du regard sur les réalités et du champ des réalités à examiner. Il se traduit par l’effort pour problématiser, plutôt que de la rejeter sans examen, la triade conceptuelle marché-État-société civile qui a dominé l’analyse des formations sociales modernes.

Pour certains observateurs, l’évidement de l’État a mis de plus en plus en lumière l’impuissance de l’État (Jessop, 1993). Rose et Miller (1992) estiment que nous assistons à la croissance de pouvoirs qui s’exercent au delà de l’État. Les rationalités néo-libérale et communautarienne comportent à l’évidence des critiques portant sur le rôle de l’État et sur sa compétence en matière de lutte contre la criminalité comme ailleurs. Ce sont bien des rationalités anti-étatistes puisqu’elles recherchent les solutions du côté des individus, des communautés locales et des marchés. Mais d’autres auteurs, suivant en cela les gourous du management Osborne et Gaebler (1992) ont soutenu que les tendances actuelles signifient au contraire un renforcement du rôle de l’État en ce qu’elles l’amènent à affiner et restructurer ses fonctions. C’est ainsi que Cope et al. (1995) montrent que l’État cherche à barrerplus qu’à rameret se réserve donc de distribuer autorisations, permis et audits à d’autres acteurs qui eux agissent. Nous verrions donc surgir un État dégraissé. Tout compte fait, observent Osborne et Gaebler, celui qui tient la barre détermine davantage la destination de la barque que ceux qui rament (Osborne, Gaebler, 1992,32). Et ils plaident pour moins de gouvernement et davantage de gouvernance. Et il est manifeste que beaucoup des transformations inspirées par les managéristes ont centralisé des pouvoirs considérables de standardisation et de choix des objectifs et ont ainsi accru la capacité de l’État à conduire les politiques. Contrats, indicateurs de performance, audits et inspections, tels sont notamment les outils qui servent dans la pratique à instaurer cette relation du gouvernement à distance (Power M., 1997).

La position de l’État à l’intérieur de cette nouvelle configuration du maintien de la sécurité et de la lutte contre la délinquance se manifeste de plusieurs façons, mais surtout par une équivoque et une incertitude politique. C’est que l’État se trouve confronté à ses propres limitations. Comme le montre Garland, la souveraineté de l’État en matière de criminalité est simultanément déniée – elle se situerait au delà de l’État – et symboliquement réaffirmée lors d’épisodes périodiques de dénégation hystérique et populiste de ces limitations (Garland, 1996,462). On ne reconnaît les limitations de la justice pénale traditionnelle – police et peine – dans certaines circonstances que pour les outrepasser et les ignorer dans d’autres. Cette oscillation entre déni et reconnaissance donne lieu à des déplacements peu saisissables dans la représentation que donne l’État de sa propre capacité à maîtriser efficacement la délinquance. Il en est résulté des accès de populisme qui ont donné périodiquement à des politiciens en mal de légitimité l’occasion de réentonner la rhétorique du châtiment et de la répression énergique par l’appareil d’État [31]. Le populisme punitif et la responsabilisation associée à la recherche de remèdes préventifs à la délinquance reflètent l’un et l’autre une équivoque politique. C’est comme s’il s’agissait de phénomènes véritablement jumeaux et antithétiques, l’un provoquant l’autre (Garland, 1997,203). Et pourtant, au cœur de la tendance populiste s’exprime une dénégation :

Dans ce contexte, il nous faut nous demander quelles sont les perspectives d’avenir du processus de dé-différentiation ouvert par la gouvernance en partenariats et via les réseaux d’action concertée. En regroupant toute une gamme d’organisations et de parties intéressées appartenant aux secteurs public, associatif et privé ainsi qu’à des groupes locaux concernés, les partenariats créent les conditions d’un changement fondamental dans la façon dont nous manions la répression et la prévention. Elles ouvrent la possibilité d’une approche globale de ces problèmes, qui reflète la nature même du phénomène et son étiologie multiple. Une approche qui parte des problèmes eux-mêmes et non des bureaucraties, qui recherche des solutions spécifiques à chaque problème et non pas définies à partir des moyens immédiatement disponibles. Les partenariats permettent une systémisation et une coordination des efforts, des compétences et des informations – les différents acteurs se saisissant différemment d’un même problème de criminalité –, rendent possible une mise en commun des ressources, dérangent et remettent en question la culture du confort des groupes d’intérêts professionnels. En cela, ils favorisent le renforcement de la société civile et son esprit d’intervention et remettent en question nombre d’idées reçues du welfarisme quant à la compétence professionnelle, la spécialisation, le monopole et le paternalisme d’État. Un gouffre sépare cependant la rhétorique de la réalité, en fait de partenariats authentiques. Malgré le discours sur le travail en équipe (Social Exclusion Unit, 1998), les difficultés et les embûches sont rarement affrontées voire reconnues :

En réunissant des organisations et des groupes divers, comme c’est leur but, les partenariats mettent en jeu deux dynamiques structurelles décisives qu’exacerbent le cloisonnement des bureaucraties welfaristes. La première tient à l’existence de conflits portant sur l’idéologie, les buts et les intérêts. Des conflits de fond opposent les diverses parties que le partenariat amène à siéger ensemble, et tout particulièrement dans le domaine de la justice pénale, étant donné les intérêts concurrents que la justice s’efforce de satisfaire de façon équilibrée et compte tenu des conflits structurels nés de la diversité des organismes impliqués et de leurs traditions culturelles, que cette complexité même a suscitées. Les institutions de la justice pénale diffèrent fortement par leurs priorités et leurs intérêts, comme du reste les autres organismes du secteur public, les associations, le secteur commercial et les groupes communautaires locaux. La seconde dynamique tient à l’existence de relations de pouvoir différenciées entre partenaires. Les conflits mentionnés plus haut sont recouverts par des différences marquées en termes d’accès aux ressources, tant humaines que matérielles, de compétences revendiquées et de relations de pouvoir. Un fréquent facteur aggravant réside dans les sérieux malentendus divisant les organisations et portant notamment sur ce que chacune s’attend que les autres puissent faire, et dans les suspicions résultant souvent de querelles de voisinage entre bureaucraties étatiques. Ensemble, ces deux dynamiques sont de nature à susciter des stratégies défavorables aux relations existant au sein des partenariats.