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Déviance et Société

2001/4 (Vol. 25)



Pages 371 - 376 Article suivant
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Dans les années 1990 les pays européens comme l’Angleterre, les Pays-Bas et la France qui durant la décennie précédente avaient joué un rôle important dans l’élaboration d’une politique de prévention ont continué à influencer le développement des politiques de prévention et de sécurité dans plusieurs pays européens.

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En Angleterre, le Safer Cities Programme mis sur pied en 1988, a été mis en œuvre jusqu’en 1997 sous le gouvernement conservateur de John Major (voir la contribution d’A. Crawford). Avec le nouveau gouvernement travailliste de Tony Blair, formé en 1997, la politique de sécurité a connu une nouvelle orientation. Le Crime and Disorder Act de 1998 constitue une synthèse originale de la politique de prévention technique et situationnelle développée en Angleterre dans les années 1980 et d’une politique de prévention plus sociale développée en France, aux Pays-Bas, en Belgique dans les années 1980 et 1990 sous influence de gouvernements socialistes et sociaux démocrates.

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Aux Pays-Bas, le nouveau gouvernement de Wim Kok formé entre les partis social-démo-crate, libéral et socio-libéral a opté depuis 1993 pour une politique de sécurité intégrale, qui combine la politique de prévention administrative à caractère techno-préventif et situationnel développée dans les années 1980 avec la politique de renouveau urbain élaborée au début des années 1990 (van Swaaningen, 2001). En 1994, cette approche intégrale de sécurité est développée plus particulièrement envers la délinquance juvénile. En 1995, une nouvelle impulsion est donnée à la politique de renouveau social par les initiatives de grandes villes afin de combattre des problèmes d’insécurité urbaine. En 1998, l’accent est mis sur la lutte contre la délinquance commise par des minorités ethniques. On verra d’ailleurs qu’avec la crise de l’emploi à la fin des années 1990, dans tous les pays européens, l’accueil des étrangers, d’une question sociale devient un problème de sécurité. La contribution d’Amadeu Recasens souligne que pour les pays d’émigrants devenus des pays d’immigration – c’est le cas des pays ibériques –, la question des étrangers occupe une place importante mais pour laquelle on constate une normalisation européenne. En Espagne, la nouvelle loi des étrangers (Loi Organique 4/ 2000 du 11 janvier sur les droits et les libertés des étrangers en Espagne et leur intégration sociale) repose sur des normes qui gardent bien des aspects répressifs, mais qui adoptent le discours des politiques sociales, qui admettent le rôle des ONG et qui établissent un vaste catalogue de droits sociaux et politiques pour les étrangers, tout en leur donnant un statut politique, social et économique plus important que celui de la loi du 1985. Mais cette loi aura eu une courte vie, au moins en ce qui concerne les aspects les plus sociaux, car le parti populaire l’a vite modifiée, en raison notamment des critiques du reste des pays membres de l’Union Européenne qui ont demandé à l’Espagne (réunion de Tampere) de réaliser un contrôle strict de l’entrée et du séjour des étrangers non communautaires.

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Les politiques de prévention développées en Angleterre et aux Pays-Bas dans les années 1980 sont maintenant parties intégrantes de politiques plus larges et plus actuarielles de sécurité dans lesquelles sont inclues des politiques de renouveau social et urbain et de la jeunesse. Dans une perspective actuarielle [1]  Pour une définition de la justice « actuarielle » et... [1] les différentes formes de délinquance et de criminalité sont de plus en plus perçues comme des risques qui sont calculés, analysés et prédits à base de techniques assurantielles (Feeley, Simon, 1994). Ces synthèses de politiques de sécurité développées depuis 1993 aux Pays-Bas et en Belgique et, depuis 1997, en Angleterre ont fortement influencé les politiques de sécurité d’autres pays Européens dans le courant des années 1990. Le modèle de la politique de prévention sociale développé dans les années 1980 en France et à Barcelone, en Espagne, a subi une forte crise dans les années 1990.

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En France, avec le gouvernement de droite de 1993 à 1996 (Alain Juppé), le modèle de prévention sociale n’a pas été redynamisé (voir la contribution de S. Body-Gendrot et D. Duprez). Les politiques de prévention ont progressivement cédé la place à des politiques nettement plus sécuritaires avec les plans locaux de sécurité depuis 1992 et les plans départementaux de sécurité depuis 1993. Avec le gouvernement de la gauche plurielle de Lionel Jospin en 1997, la place de la police et de la justice dans la politique de sécurité a été renforcée par la mise en place des contrats locaux de sécurité. Les dimensions sécuritaires, notamment autour de l’éloignement de délinquants conjointement identifiés par les services municipaux et la police, sont devenues un axe majeur de ces politiques.

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On notera encore que ces politiques continuent d’être conçues au sommet de l’État. G. Chevalier (1996,224) va jusqu’à défendre que plutôt que la naissance d’un « État animateur », la politique de la ville a représenté une réorientation autoritaire du mode d’action incitatif de l’État, visant à contrôler les effets de la décentralisation. À la différence des pays voisins, ni les apports du secteur privé, ni le point de vue des habitants, ni les contrôles démocratiques mutuels ne sont véritablement pris en compte dans ces schémas (Body-Gendrot, 2001). Ces politiques restent une affaire d’experts dont la position est souvent fragile dans les organigrammes de la fonction publique territoriale.

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La politique de prévention sociale de la ville de Barcelone a connu une évolution voisine (voir la contribution d’A. Recasens). Avec l’organisation des Jeux Olympiques de 1992, le rôle de la police est devenu plus important dans la politique de sécurité alors que la coordination de la prévention avait été dans la période précédente le moyen pour la ville de Barcelone et la Catalogne, de s’affirmer par rapport à l’État central. La politique de sécurité sociale est maintenant supplantée par la politique de sécurité policière. Cette orientation est depuis quelques années également constatée dans d’autres régions et grandes villes d’Espagne.

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Ce n’est que depuis 1992, sous le gouvernement centre-gauche de Dehaene que la Belgique a vraiment investi dans une politique de sécurité qui dans sa philosophie, sa structure et son orientation est une synthèse de la politique de sécurité en France et aux Pays-Bas (voir la contribution de Y. Cartuyvels et P. Hebberecht). Depuis la formation du gouvernement « arc-en-ciel » de Verhofstadt en 1999, la politique de sécurité est devenue plus sécuritaire et actuarielle.

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Un fait marquant des années 1990 est le développement d’une politique de prévention et de sécurité en Allemagne (voir la contribution d’H. Aden). Contrairement aux années 1980 où, à quelques exceptions locales, aucune politique de prévention n’était développée en Allemagne de l’Ouest, depuis la réunification de l’Allemagne, d’abord au niveau de certains Länder et villes, et depuis le nouveau gouvernement SPD-Verts de Schröder en 1998, au niveau fédéral, des politiques de prévention et de sécurité sont développées, fortement influencées par les politiques et expériences établies dans les années 1990 en Europe du Nord. Le modèle prussien d’un État fort dont la protection se situe au premier rang des priorités politiques caractérisait encore les deux États allemands avant la réunification. Depuis, la sécurité des citoyens est devenue le paradigme qui domine la justification des institutions que l’État garde en réserve dans ce domaine. Parallèlement, le monopole de l’État pour l’exercice légitime de la violence, caractéristique central d’un État dans la perspective de Max Weber, se relativise par l’intégration d’autres acteurs comme les services privés de sécurité et des associations dans les stratégies de sécurité publique.

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Un autre fait marquant est que, depuis le milieu des années 1990, des politiques de sécurité sont également développées dans les trois pays de l’Europe du Sud étudiés ici, comme l’Espagne, le Portugal et la Grèce (voir les contributions de A. Recasens, C. da Agra et S. Vidali). Ces pays ont en commun d’être des anciennes dictatures et, par contre-coup, d’avoir des cheminements communs, l’une des priorités ayant été la démocratisation de la police. Dans cet ouvrage, Cândido da Agra souligne qu’en moins de trente ans, les questions de sécurité ont refoulé complètement la question de la liberté et le phénomène de la libération. Dans les politiques de sécurité de ces pays, on retrouve l’influence de celles qui ont été expérimentées au Nord de l’Europe.

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Les politiques de prévention des années 1980 ont créé une nouvelle relation entre les autorités nationales ou fédérales et les autorités locales. Les années 1990 montrent une tendance au renforcement du pouvoir central en matière de politique de sécurité. Cette tendance est très forte en France. Par contre en Angleterre et au Pays de Galles, depuis le Crime and Disorder Act de 1998, les autorités locales jouent un rôle décisif dans le développement de la politique de sécurité. Comme c’était déjà le cas dans les années 1980, le pouvoir central influence la politique de sécurité locale par une contractualisation entre l’État et les pouvoirs locaux. Dans la seconde moitié des années 1990, les administrations centrales investissent moins d’argent dans cette contractualisation de la politique de sécurité. C’est le cas pour les Pays-Bas et la Belgique. Depuis 1998, les pouvoirs locaux en Angleterre et au Pays de Galles doivent financer eux-mêmes leurs politiques de sécurité.

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Dans le courant des années 1990, le rôle moteur dans l’élaboration de la politique de sécurité a été joué par d’autres ministères dans certains pays européens.

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En Angleterre et au Pays de Galles, comme dans les années 1980, l’élaboration de la politique de sécurité est dominée par le Home Office. Si aux Pays-Bas, dans les années 1980, c’est le ministère de la Justice qui a développé la politique de prévention, dès 1988, le ministère de l’Intérieur a également pesé sur l’élaboration de la politique de sécurité. Depuis la politique intégrale de sécurité élaborée en 1993, cinq ministères coopèrent au développement de la politique de sécurité au niveau national : le ministère de l’Intérieur qui assure la coordination, le ministère de la Justice, le ministère du Bien-être et de l’Emploi, le ministère du Transport et des Travaux publics et le ministère du Logement et de l’Environnement. En Belgique le rôle moteur a été joué par le ministère de l’Intérieur de 1985 à 1999 et depuis 1999 par le ministère de la Justice. En France, de 1981 à 1990 ce sont les services du Premier ministre qui ont établi la politique de prévention afin d’organiser l’action interministérielle. En 1990 un ministre d’État chargé de la ville a repris le rôle moteur du développement d’une politique de sécurité. De 1993 à 1996 le rôle moteur a été joué par le ministre des Affaires sociales, de la Santé et de la Ville. Depuis 1997, et pour la première fois en France c’est le ministère de l’Intérieur qui dynamise la politique de sécurité à travers la mise en œuvre des contrats locaux de sécurité. En Allemagne, les ministres de l’Intérieur et/ou de la Justice des Länder ont joué un rôle important dans la politique de sécurité. Les ministères de l’Intérieur au Portugal et en Grèce ont à leur tour initié la politique de sécurité dans leurs pays.

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Dans les années 1980, les pays phares en ce qui concerne la politique de prévention, avaient créé de nouveaux instituts gouvernementaux afin de soutenir son élaboration et sa réalisation : la Crime Prevention Unit du Home Office en Angleterre, la Directie Criminaliteitspreventie aux Pays-Bas et la Délégation interministérielle à la Ville en France. Ce phénomène s’est également produit sur une ville comme Barcelone où la Direcció de programmes de prevenció a été installée. En 1993, le ministère de l’Intérieur Belge a créé le Secretariat permanent pour la prévention de la criminalité.

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Par le glissement des politiques de prévention à des politiques de sécurité dans les années 1990, ces instituts gouvernementaux ont continué à jouer un rôle, mais nettement moins important que précédemment. Ces administrations gouvernementales ont, moins que dans les années 1980, associé à leurs travaux des groupes de recherches universitaires. Par contre, le Portugal et la Grèce, qui ont entamé récemment des politiques de sécurité, ont fait appel à des groupes de recherches universitaires pour soutenir l’élaboration des politiques de sécurité au niveau local et central par l’apport de recherches et de savoirs d’expertise.

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Dans la plupart des pays européens le développement de la politique de prévention et de sécurité est allée de pair avec une réorganisation des services de police. Dans tous les pays européens avec une orientation plus communautaire de la police, y compris en France où la police est étatisée, le concept de police de proximité s’est imposé à titre expérimental.

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Le rôle de la police comme acteur d’une politique de sécurité est devenu encore plus important dans les années 1990. En Angleterre et au Pays de Galles le rôle de la police dans le développement de la politique de prévention a été très important dès la fin de années 1970. Elle a continué à jouer ce rôle durant les deux décennies suivantes. Depuis le Crime and Disorder Act de 1998, la police partage la responsabilité de la politique de sécurité locale avec l’autorité politique locale. Aux Pays-Bas et en Belgique, les services de police ont innové en matière de politique de prévention. Leur influence sur l’élaboration de la politique de prévention, très grande dans les années 1980, a diminué vers la fin des années 1980 et le début des années 1990 pour devenir de nouveau très importante dès 1993 en Belgique avec les contrats de sécurité et aux Pays-Bas avec la politique de sécurité intégrale. Dès la fin des années 1980, la police de différents Länder en Allemagne a contribué fortement au développement des politiques de prévention et de sécurité.

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En France, en Espagne, au Portugal et en Grèce, ce n’est que dans la deuxième moitié des années 1990 que la police a joué un rôle central dans le développement des politiques de sécurité.

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L’influence du communitarisme américain dans les politiques de sécurité de plusieurs pays européens s’observe dans la deuxième moitié des années 1990 et s’est propagée en Europe par le biais de la politique de sécurité en Angleterre et au pays de Galles.

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Contrairement aux années 1980 où on pouvait faire une distinction entre différentes évolutions dans le développement des politiques de prévention, la deuxième moitié des années 1990 se caractérise par un modèle dominant de politique de prévention et de sécurité en Europe développé à partir de la politique de prévention technique et situationnelle anglaise et néerlandaise des années 1980 qui, durant la décennie suivante est devenue plus actuarielle, mais corrigée par une orientation social-démocrate d’inspiration néo-libérale.

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Ce modèle dominant est caractérisé par une politique publique qui privilégie avant tout la prévention de la victimation par des mesures techniques et situationnelles. La dimension social-démocrate de ce modèle se manifeste dans l’engagement de la sphère publique et de la police en particulier dans cette politique dont les acteurs principaux ne sont pas seulement le marché privé de la sécurité et les compagnies d’assurance.

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Le contrôle situationnel dans les espaces publics et semi-publics est renforcé par différents nouveaux métiers de sécurité, créés et financés par le secteur public. Pour les gouvernements socialistes, la politique de sécurité est également une politique d’emploi. Des jeunes peu scolarisés ou issus de populations allogènes et des chômeurs de longue durée sont embauchés dans le domaine de la sécurité et à la prévention de la délinquance dont la dimension sociale est accentuée par des critères ethniques que développe dans cet ouvrage la contribution française (S. Body-Gendrot et D. Duprez) autour d’une dichotomisation privé-public.

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Ce modèle se traduit également par le choix des groupes-cibles de cette politique de prévention, notamment les classes moyennes et l’aristocratie ouvrière menacées par les évolutions économiques, sociales et culturelles des années 1990. Les groupes exclus et les populations désaffiliées (Castel, 1995) ne font pas partie de ces groupes-cibles.

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La prévention du passage à l’acte par des jeunes fait, mais dans une moindre mesure, partie de cette politique de prévention. Elle s’oriente principalement vers des jeunes des couches sociales menacées par les effets négatifs de la globalisation des années 1990. Les jeunes exclus, souvent de minorités ethniques, sont par contre l’objet d’un contrôle essentiellement répressif par la police et, parfois, par la justice. Mais on verra plus loin dans l’analyse du cas français, que les juges restent souvent attachés aux spécificités du droit des mineurs mis à mal dans d’autres pays. Le travail de rue est une méthode préventive souvent privilégiée. La dimension social-démocrate de cette politique est un contrôle social moins répressif qui est exercé sur ces jeunes menacés d’exclusion.

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Une logique d’abord sécuritaire est à la base du développement de la politique de sécurité des dernières années en Europe. Les problèmes d’éducation, d’enseignement, de logement, d’emploi, de loisirs, de développement urbain ne sont pris au sérieux par les autorités publiques que quand ils causent des préjudices et des peurs envers des populations aisées, les victimisent et les insécurisent. On peut d’ailleurs analyser certains incendies de voiture, et plus globalement certains « désordres urbains », comme une instrumentalisation de cet état de fait par certaines catégories de jeunes pour se mettre en situation de négocier [2]  On peut se reporter au n°4-2000 de Déviance et Société... [2] .

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Les problèmes ne sont pas traités fondamentalement. Le fait qu’une politique de la ville, de la jeunesse, de l’emploi... soit intégrée à la politique de sécurité est typique du caractère socialdémocrate d’orientation néo-libérale de cette politique dont la troisième voie de Tony Blair est une représentation archétypale. La politique de prévention et de sécurité, développée dans les années 1990 est donc pour une large part, la réponse des partis sociaux-démocrates européens au pouvoir aux effets négatifs et insécurisants des transformations économiques, culturelles et sociales engendrées par les processus de globalisation caractéristique des années 1990. On peut s’interroger sur le revirement de ces partis en matière de sécurité et leur conversion à des modèles plus sécuritaires lorsque la gauche était au pouvoir dans bon nombre des pays de l’Union européenne.

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En effet, depuis 1988 plusieurs ministres de l’Intérieur aux Pays-Bas étaient sociauxdémocrates. En Belgique, de 1988 à 1999 tous les ministres de l’Intérieur étaient membres du parti socialiste flamand. Depuis 1997 en Angleterre et au Pays de Galles c’est un gouvernement socialiste qui a donné forme à la politique de sécurité. Dès le début des années 1990, ce sont des gouvernements de Länder où les sociaux-démocrates étaient dans la majorité qui ont entamé une politique de sécurité et c’est dès 1998 que le gouvernement allemand de Schröder (SPD) a établi au niveau fédéral une politique de sécurité.

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Si le parti socialiste français a dans les années 1990 continué à innover dans le domaine de la politique de sécurité, on a enregistré en son sein de fortes tensions qui ont pu remonter dans certaines circonstances jusqu’au niveau gouvernemental entre les tenants d’une politique globale à dominante sociale et ceux qui lorgnent vers la « tolérance zéro ».

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Au Portugal et en Grèce, ce sont également des gouvernements socialistes qui dans la deuxième partie des années 1990 ont élaboré une politique de sécurité.

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Le modèle dominant de politique de prévention et de sécurité des années 1990 est entré en crise depuis un certain temps dans plusieurs pays européens.

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Des contradictions, ambiguïtés et ambivalences se sont manifestées dans le cadre de l’élaboration des grandes orientations de ce modèle de politique de prévention et de sécurité (voir la contribution d’A. Crawford). Dans le développement de politiques locales de sécurité des contradictions peuvent apparaître entre les droits individuels de certains habitants et les responsabilités collectives au niveau du quartier dans le cas où en son sein, un groupe dominant est en mesure d’imposer ses valeurs.

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Dans la formation d’un partenariat dans le cadre d’une politique de prévention et de sécurité, des ambiguïtés peuvent subsister sur son but, les responsabilités de chaque partenaire, sa justification …

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Les réformes managériales entreprises au sein de la police, de la justice et d’autres organisations, jouant un rôle dans l’élaboration d’une politique de prévention et de sécurité, vont souvent à l’encontre de la formation d’un partenariat en recentrant les préoccupations des professionnels sur leur institution.

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Plus fondamentalement le modèle dominant de politique de prévention et de sécurité dans les années 1990 n’a pas été en mesure d’endiguer la montée de la petite et moyenne délinquances ni de diminuer les sentiments d’insécurité. Au contraire une criminalité plus organisée est apparue dans plusieurs villes européennes. Une partie grandissante de la population semble demander une approche plus répressive de la délinquance et de la criminalité. Souvent encouragés par des partis d’extrême droite, des gouvernements de certains pays européens (l’Autriche, la Belgique, l’Italie…) développent depuis la fin des années 1990 des politiques encore plus sécuritaires et inhospitalières.

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Il reste à en comprendre les fondements. On peut faire l’hypothèse que la crise des systèmes de régulation liés à l’État-providence y est pour beaucoup. Les gouvernements en encourageant la flexibilité du travail, en remettant en cause certains systèmes de protection sociale et par le développement du travail précaire, ont contribué à l’insécurisation de nos sociétés contemporaines.


BIBLIOGRAPHIE

  • BODY-GENDROT S., 2001, Villes : La fin de la violence ? Paris, Presses de Sciences-Po.
  • CASTEL R., 1995, Les métamorphoses de la question sociale ; une chronique du salariat, Paris, Fayard.
  • CHEVALIER G., 1996, Volontarisme et rationalité d’État. La politique de la ville, Revue française de sociologie, XXXVII-2,209-235.
  • FEELEY M., SIMON J., 1994, Actuarial Justice : the emerging new criminal law, in NELKEN D. (ed.), The Futures of Criminology, London, Sage, 173-201.
  • HEBBERECHT P., SACK F. (eds), 1997, La prévention de la délinquance en Europe. Nouvelles stratégies, Paris, l’Harmattan.
  • MARY Ph., 2001, Pénalité et gestion des risques : vers une justice “actuarielle” en Europe ?, Déviance et Société, 25, 1,33-52.
  • ROBERT Ph. (ed.), 1991, Les politiques de prévention de la délinquance à l’aune de la recherche : un bilan international, Paris, l’Harmattan. van SWAANINGEN R., 2001, Towards a replacement discourse on community safety, in HUGHES G., Mc LAUGH-LIN E., MUNCIE J. (eds), Crime Prevention & Community Safety : New Directions, London, Sage, 260-278.

Notes

[*]

Ce numéro spécial rend compte des rapports sur les politiques de prévention et de sécurité dans plusieurs pays européens, présentés et discutés lors d’un séminaire organisé en 1999 et 2000 sous la direction de Dominique Duprez (Clersé, CNRS et Université de Lille 1) et Patrick Hebberecht (U. Gent) par le Groupe européen de recherches sur les normativités (GERN). La tenue de ce séminaire et la publication des travaux ont été rendues possibles grâce au soutien financier de la Délégation Interministérielle à la Ville (France) et de la Mission de recherche Droit et Justice (France). Dans les années 1990 le GERN avait déjà organisé deux séminaires sur les politiques de prévention (Robert, 1991; Hebberecht, Sack, 1997).

[1]

Pour une définition de la justice « actuarielle » et le passage du contrôle des individus à des groupes à risque, voir Mary, 2001.

[2]

On peut se reporter au n°4-2000 de Déviance et Société consacré à cette question.

Pour citer cet article

Hebberecht P., Duprez Dominique, « Sur les politiques de prévention et de sécurité en europe : réflexions introductives sur un tournant », Déviance et Société 4/ 2001 (Vol. 25), p. 371-376
URL : www.cairn.info/revue-deviance-et-societe-2001-4-page-371.htm.
DOI : 10.3917/ds.254.0371


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