Au cours des années 1980 en France, la prévention de la délinquance connaît son apogée avec l’arrivée de la gauche au pouvoir et la construction d’un modèle alternatif au tout sécuritaire. Dès 1983, Gilbert Bonnemaison, député-maire d’Épinay, arrive à mobiliser au sein du Conseil national de prévention de la délinquance (CNPD) les élus de toutes tendances autour d’un triptyque :prévention, répression, solidarité. Ce compromis sur le plan politique l’est également sur le partage des compétences entre l’État et les collectivités locales.

La prévention de la délinquance connaît en France ses premiers développements institutionnels en 1972 avec l’arrêté fixant les conditions d’agrément des clubs de prévention par les Directions départementales des affaires sanitaires et sociales (DDASS). Deux variables sont centrales dans l’institutionnalisation de cette stratégie préventive : la première contextualise l’intervention dans un secteur géographique marqué par un niveau élevé de délinquance, la seconde indique que la cible de l’intervention est une population jeune, délinquante ou susceptible de le devenir. L’effet de l’institutionnalisation de la prévention spécialisée fut double :l’introduction d’une logique de professionnalisation autour du métier d’éducateur spécialisé certifié par un diplôme d’État d’une part, et d’autre part un contrôle de fait par les pouvoirs publics des interventions par la procédure des agréments et par une tutelle administrative.

Le premier dispositif de prévention mis en place par le premier gouvernement socialiste est le dispositif « anti-été chaud » créé en 1982. Ce qui frappe, de prime abord, tient au caractère d’urgence du dispositif mis en place : en 1982, il fallait éviter le renouvellement des violents incidents de l’année précédente dans les banlieues de l’est lyonnais et éviter, par des mesures de prévention, sa propagation à d’autres cités. La logique de coup a été signalée par de nombreux auteurs [3]. F. Dubet (1986,24) souligne qu’en 1982, l’opération apparaît d’autant plus comme un « coup » qu’elle a été montée en 15 jours par de petits noyaux de professionnels appartenant à divers ministères, notamment aux DDASS, qui ont rencontré des responsables des administrations concernées, les préfets, les associations, les professionnels, et qui ont profité du choc pour créer une grande capacité d’innovation. Au lieu de reprendre les filières habituelles de la négociation et de la concertation, ou bien de mettre en place de lourdes procédures d’habilitation financière, les noyaux de décideurs ont pris des initiatives rapides et répondu aux demandes telles qu’elles se sont manifestées.

Le basculement des politiques de prévention sociale vers des politiques de sécurité ne saurait se comprendre sans l’analyse de l’évolution des attitudes dans ce domaine. Dans le contexte d’une société en mutation, les politiques de prévention sociale liées à la politique de la ville ont tenté de colmater les conséquences de la désaffiliation – économique et relationnelle – des populations précarisées, en particulier les jeunes de milieux populaires plus touchés par le chômage et la précarité que dans des pays comme l’Allemagne. Ces vingt dernières années apparaissent comme une époque de transition, caractérisée tant par la chute du mur de Berlin et la redéfinition de nouveaux ennemis intérieurs, ennemis infiltrés, ennemis intimes(Bigo, 1999; Césari, 1997), que par l’accélération des flux de capitaux, de communications, de produits, de populations, d’idées et de cultures, grâce aux nouvelles technologies. Ces transformations imposent une redéfinition de nos catégories d’analyse : le global se révèle dans le territorial, une prolifération de formes infra ou supra-politiques et contestataires amène à s’interroger sur les mutations des missions de l’État à l’égard des champs sur lesquels il exerçait ses prérogatives régaliennes. Comme le remarque justement Ph. Robert, le territoire a quelque chose à nous dire sur les mutations en cours; pour le sociologue de la déviance, se risquer à considérer des territoires présente d’abord le mérite de nous informer sur de possibles mutations de la place et du rôle de l’État dans le contrôle social (2000). La ville est devenue emblématique des anxiétés suscitées par ces transformations tant politiques qu’économiques et socio-spatiales. À la fois espace géographique et fait social, elle accueille autour de la violence des quartiers, des débats construits sous le vocable plus visible, plus cernable et plus familier de sécurité, occultant du fait de cette labellisation des questions politiquement ingérables, par exemple des demandes de prise en compte et de remise à niveau égalitaire et de protections toujours plus accrues en termes d’emploi, de mobilité, de santé, d’éducation, de bien-être, de risques. Les préoccupations des maires et des citadins exprimant leur inquiétude par rapport à certains groupes et à certains lieux d’une ville moins conviviale par rapport à un passé idéalisé n’ont été clairement prises en compte dans le débat public, par le truchement des médias, qu’au début des années 1990 du fait de l’accroissement des chiffres de la délinquance des mineurs [5]. Avant cette période, les élites de gauche ont éprouvé des difficultés à se positionner tant dans le discours que sur les mesures d’une politique d’ordre de la cité.

Avec le retour de la droite en 1993 aux commandes de l’État, les politiques préventives sont menées avec moins d’enthousiasme dans un cadre qui reste celui des politiques de la ville. La délégation interministérielle à la ville (DIV) n’est plus sous l’autorité du Premier ministre, elle est désormais chapeautée par les Affaires sociales. Des logiques concurrentes opposent les ministères sur les sources de financement et le ministère des Finances tente de réduire les initiatives déployées dans plus de 800 quartiers sensibles. Pour les uns, la décentralisation est allée trop loin, pour d’autres, il faut laisser aux maires plus de souplesse. La politique, dans une approche centriste cherche à satisfaire le plus grand nombre d’électeurs potentiels. Un budget de neufmilliards de francs sur cinq ans est alloué aux projets urbains en 1993.

Certes, la politique de prévention a continué avec les grands projets urbains et les grands projets de ville visant à articuler restructuration urbaine, revitalisation économique et projet social, mais une insistance nouvelle est mise sur la sécurité (voir infra). Après le colloque de Montpellier, Agir au quotidien dans les villes, en mars 1999, les conseils communaux de prévention de la délinquance (CCPD) sont transformés en CCPS (prévention et sécurité). De nouveaux financements sont annoncés pour la période 2000-2006 et cinquante grands projets de ville sont lancés, axés sur une restructuration des logements et des équipements. De nouveaux contrats de ville sont en passe d’être signés. Il est prévu de renforcer les services publics dans les quartiers en difficulté.

Lorsque la gauche arrive au pouvoir en 1981 et que G. Bonnemaison a pour tâche de réfléchir à la délinquance des mineurs et aux problèmes de délitement social dans les quartiers, la page n’est pas entièrement blanche. En 1977, la commission Peyrefitte sur la sécurité a clairement identifié les stratégies à mettre en œuvre pour rétablir l’ordre public. Un grand nombre de ses propositions seront reprises par les maires entourant G.Bonnemaison. La commission Bonnemaison aura toutefois à cœur de se démarquer des propositions relatives à la sécurité publique, considérée comme un domaine réservé de la droite. Elle écarte les demandes de fermeté et de retour à l’ordre et préconise une stratégie pragmatique de traitement de la délinquance. Elle recherche des outils locaux impliquant les maires. Aussi les instruments « régaliens » de l’État – la police étatisée depuis 1941 et la justice – ne seront-ils tout d’abord que des présences symboliques dans les partenariats mis en œuvre dans les politiques de prévention, même si les commissaires centraux de police donnent souvent le ton dans les réunions autour d’un savoir d’expertise reposant sur les statistiques de la délinquance.

Le contexte spécifique français permet de comprendre pourquoi la police nationale française a semblé incapable d’apaiser les inquiétudes de l’opinion (Lévy 1999). Tant le système de la police que celui de la gendarmerie française sont centralisés et multiples. Ils se composent de plusieurs forces distinctes, chacune centralisée et en compétition l’une par rapport à l’autre. Environ 230 000 policiers et gendarmes sont sous l’autorité du pouvoir exécutif. Après l’Espagne et l’Italie, la France est le pays européen qui a le plus fort ratio de policiers par habitant [9]. La police nationale est divisée en plusieurs sections : sécurité publique, police judiciaire, renseignements généraux, contre-espionnage, et police des étrangers. Elles se partagent trois grandes fonctions : l’ordre public, la lutte contre le crime organisé et la police de proximité.

Des tentatives pour rapprocher la police des citoyens ont été tentées au milieu des années 1980, à la suite des propositions de la commission Bonnemaison en matière d’îlotage. On avait même assisté à l’implication de policiers dans des dispositifs d’animation locaux, les comités d’action jeunesse (CAJ); certaines expériences perdurent aujourd’hui comme dans la banlieue de Strasbourg. Mais l’îlotage a toujours été tenaillé entre une culture policière qui lui est très majoritairement hostile – on doute de son efficacité – et une organisation qui en fait une police résiduelle. À chaque événement (manifestation, émeutes, mouvements sociaux,…) la hiérarchie puise dans les effectifs d’îlotage. Aussi les pratiques n’ont pas suivi les discours (Monjardet, 1996,240 sqq.).

En réponse aux plaintes émanant des maires de centaines de quartiers au début des années 1990, le ministère de l’Intérieur a initié plusieurs changements [14] : il a procédé à des recrutements et accru les ressources de la police, il en a réformé les structures et les stratégies.

Jusqu’à la fin des années 1980, la société française restait assez largement persuadée que son modèle d’intégration des populations immigrées était le plus performant du monde, lié à son ambition universelle. Ce qu’on appelle ici l’idéal républicain – l’intégration individuelle dans le cadre d’une politique d’égalité des chances –, avait réussi à intégrer plutôt bien ses enfants issus de différentes vagues migratoires. Dominique Schnapper dans une étude comparative des politiques européennes, précisait ainsi que La France est l’État-nation par excellence, et, par conséquent, la nation de l’intégration individuelle… Le système scolaire centralisé et autoritaire a acculturé et intégré, pendant plus d’un siècle, tous les enfants, y compris ceux dont les parents avaient récemment immigré en France… Ce modèle, même s’il est ébranlé par les modes d’intégration spécifique des sociétés modernes, continue à assurer la socialisation des enfants d’immigrés (1992,114-116).

Dans un pays comptant le plus important service public en Europe et une société si longtemps modelée par un État jacobin et par un appareil administratif centralisé, il est difficile d’échapper aux discours des institutions sur les problèmes d’insécurité dans les quartiers « sensibles », à leurs stratégies de communication en direction des médias, des élus et des chercheurs. Les institutions se battent pour des parts de marché, elles mènent des stratégies concurrentes et tentent de continuer à faire ce qu’elles savent faire dans un espace nouveau qui n’est plus l’État mais la ville dans toutes ses composantes. Leurs cibles sont des groupes sociaux minoritaires – l’ethnicisation de la question et de sa gestion ne saurait être éludée – construits comme adversaires de la paix sociale et danger pour la tranquillité de villes régies par des principes démocratiques. La régulation locale en France peut-elle se définir autrement que par des fonctionnaires et des élus rencontrant d’autres fonctionnaires et d’autres élus ? Comment les chercheurs doivent-ils se positionner par rapport aux pratiques discursives institutionnelles ?