Quelle analyse faire de ces dix années de politiques de sécurité en Belgique ? Sur base des recherches disponibles, plusieurs fils sont possibles : on pourrait choisir un fil institutionnel, en étudiant de manière séquentielle les diverses réformes qu’ont subi les principaux appareils de l’administration de la justice pénale dans ce pays. On pourrait privilégier un fil plus directement politique, en recadrant les transformations qu’ont connues politiques pénales et appareils de contrôle social dans le contexte des mutations de l’État belge, voire plus largement de l’État social au cours de la décennie écoulée [1]. On a choisi ici un autre fil : celui de la proximité. À revenir sur l’ensemble des dispositifs de lutte contre la petite délinquance et l’insécurité mis en place au cours de ces années, on ne peut en effet qu’être frappé par ce souci récurrent de rapprocher les appareils de police et de justice de leurs cibles désignées, dans l’espace comme dans le temps, mais aussi de développer une proximité relationnelle interne entre les intervenants qui gravitent dans et autour de la justice pénale. Intervenir plus vite et plus tôt, délocaliser les dispositifs policiers et judiciaires, reprendre le contrôle des acteurs de prévention dans les quartiers dits à risques ou développer des programmes d’action au niveau local sont bien les leitmotive d’un nouveau mode d’action étatique qui se veut global et intégré. La proximité spatiale, temporelle et relationnelle s’érige en nouvelle clé de l’efficacité, qui fait du local le lieu d’analyse et de réponse des problèmes sociaux, de l’intervention en « temps réel » un nouvel impératif de gestion et du « partenariat » entre acteurs issus de champs différents le principe d’une action éclairée. Déplaçant les lieux de visibilité de la question sociale (tout est local) et favorisant un regard pénal sur divers problèmes de société (la pénalisation de la vie sociale), l’évolution trahit le développement d’un État de sécurité (Hebberecht, 1998) d’un État de contrôle (Cartuyvels, Mary, 1999) ou d’un État social-sécuritaire (Cartuyvels, Mary, Réa, 2000) auquel on peut reprocher de se focaliser de plus en plus sur certains symptômes localisés de l’insécurité au détriment d’une analyse plus large sur ses causes et manifestations multiples.

Dans une communication du 5 juin 1990 (dite Plan de la Pentecôte), le gouvernement belge annonce son intention de réformer en profondeur les deux appareils étatiques les plus visés par les critiques de la commission parlementaire : la police et la justice. L’objectif est ici déjà clairement affirmé : la réforme de ces appareils discrédités doit rétablir la confiance des citoyens dans l’appareil d’État. En conformité avec un programme qui concerne pour l’essentiel la police et qui vise notamment à créer au niveau local une police de première ligne proche des citoyens, une intense activité de réorganisation touche les institutions policières dans les années qui suivent. Ses priorités sont notamment la coordination des trois services de police réguliers (gendarmerie, police judiciaire, police communale), la démilitarisation de la gendarmerie et l’adoption d’une nouvelle loi sur la fonction de police (Van Outrive, Cartuyvels, Ponsaers, 1991,307-318). Les réformes restent cependant partielles et son peu concluantes : il faudra encore attendre dix ans pour voir émerger une réforme structurelle fondamentale de la police belge qui fusionne les trois corps de police réguliers en une seule police unique structurée à deux niveaux (Derriks, Renault, 1996; Van Outrive, 1997).

Un an plus tard, lors des élections législatives du 24 novembre 1991, les partis d’extrême droite réalisent une percée en obtenant quelque 8% des suffrages; au centre du discours extrémiste : l’immigration, le chômage et, surtout, l’insécurité et la criminalité. C’est que la Belgique n’échappe pas au développement général en Europe du discours sur l’insécurité, que symbolise le dépôt, à la fin des années 1970 en France, du rapport Peyrefitte Réponses à la violence [3]. Si, à cette époque, l’imaginaire collectif se structurait encore autour des conflits sociaux, la décennie suivante est marquée par l’irruption dans les esprits du sentiment d’insécurité que génère la nouvelle question sociale. En Belgique comme ailleurs en Europe, petite délinquance et toxicomanie, jeunes et étrangers dans les quartiers paupérisés sont désignés comme les nouvelles figures de l’insécurité, alors que l’augmentation des chiffres de la criminalité enregistrée – qui ne traduit pas nécessairement les fluctuations de la criminalité dite réelle – et la diminution du taux d’élucidation des crimes et délits par la police alimentent des peurs, voire leur donnent consistance. Que, pour une très large part, ces dernières soient aussi le fruit des mutations de l’État social (Rosanvallon, 1995), des bouleversements de la société salariale (Castel, 1995), des avancées de l’individualisme, de l’accroissement de la misère sociale (Bourdieu, 1993), du reflux des espaces de tolérance ou de l’avancée d’un principe de réduction des risques, importe peu : l’insécurité, dans ses multiples facettes, est réduite à la peur de la petite délinquance et la justice pénale transformée en exutoire des défaillances institutionnelles et des problèmes sociaux.

Dans un contexte de dramatisation entretenu par le discours émotionnel des médias, les dysfonctionnements de la justice pénale, tant au niveau policier que judiciaire, n’en font que plus mal. Celles qu’on appelait auparavant les forces du maintien de l’ordreont singulièrement failli dans leur lutte contre la criminalité organisée ou le grand banditisme. Celles qu’on appelle désormais les forces de sécurité intérieure ne font pas meilleure figure dans leur bataille contre l’insécurité, érigée en nouveau fléau social et en priorité du contrôle social. Aussi, est-ce sur ce plan que vont se concentrer les réformes. Pour répondre au vote d’extrême droite, considéré comme un appel de l’électeur, le formateur gouvernemental, M. Wathelet, propose un pari pour une nouvelle citoyenneté axé sur la ville, la solidarité et la restauration de la confiance des citoyens dans la politique (Wathelet, 1992). Dans ce cadre, le nouveau gouvernement (socialchrétien et socialiste) définit un programme d’urgence sur les problèmes de sociétépour répondre à cinq grands défis sociaux :la sécurité, la justice, l’immigration, l’environnement et la solidarité. Force sera de reconnaître rapidement que ce furent les trois premiers qui reçurent la priorité du gouvernement. Pour rencontrer le défi de l’insécurité, le gouvernement s’engage à poursuivre la réalisation du Plan de la Pentecôte, mais précise certaines priorités qui pèseront lourdement sur l’orientation de la politique criminelle : prévention de la petite délinquance, lutte contre la petite délinquance, lutte contre la drogue, lutte contre la délinquance des mineurs d’âge [4]. Dès ce moment, il paraît évident que, notamment sous l’influence des thèses de l’extrême droite, la lutte contre la petite délinquanceou la délinquance urbaine est devenue une des premières priorités de politique criminelle, voire de politique tout court en tant qu’outil privilégié pour répondre à une préoccupation majeure du monde politique :restaurer la confiance du citoyen dans l’État.

Prenant appui sur les modèles français mais surtout hollandais (Poulet, Brion, Dupont, 1991), les autorités belges, sous l’égide du ministère de l’Intérieur, vont s’atteler à trois réformes complémentaires : le renforcement de la police locale et la revalorisation de la police de quartier qui sera ultérieurement récupérée sous le thème d’une police de proximité aux contours peu définis; le développement d’une politique de prévention au niveau local symbolisée par les contrats de sécurité; l’aménagement de procédures judiciaires pour assurer le jugement plus rapide et plus efficace des auteurs de petite délinquance et la mise en place de dispositifs localisés pour assurer le suivi coordonné de personnes sous contrôle judiciaire. Le tout sera qualifié de politique globale et intégrée, au motif qu’en matière de délinquance, l’échec des politiques de droite (davantage répressives) comme de gauche (davantage préventives) appelle une intégration des deux approches afin d’assurer une vision globale du problème. Autour des thèmes du local et de la rapidité, du partenariat et du contrat, du consensus et de l’intégration d’approches complémentaires, le principe d’une nouvelle proximité de la justice pénale, en rupture avec les modes d’intervention sectoriels et cloisonnés antérieurs, se met donc en place. Destinée à rapprocher, dans l’espace et dans le temps, l’action policière et judiciaire des sources et des manifestions problématiques érigées en cause de l’insécurité et de la crise de confiance des citoyens dans les institutions, cette politique vise prioritairement divers groupes à risques dans les quartiers paupérisés des grandes entités urbaines.

En Belgique, la promotion d’un modèle de police de proximité ou de « police de base » tombe à pic pour renforcer l’image de la police (Defraene et al., 1997; Smeets, Strebelle, 2000). À l’initiative de la gendarmerie, suivie ensuite par certains corps de police communale (surtout dans la partie flamande du pays), une approche policière préventive à coloration proactive est envisagée dès la fin des années 1980. Prenant appui sur la population, cherchant la collaboration d’autres acteurs intermédiaires de la société civile (travailleurs sociaux, groupes de citoyens), la police de proximité joue sur un certain nombre de leviers susceptibles de rapprocher la police de son public. Décentralisation, déspécialisation et décloisonnement des interventions policières, prévention et îlotage, intervention proactive, mais aussi plus tard tolérance zéro (Lippens, 2000) dans certaines villes, constituent les lignes de force d’une approche qui repose sur une plus grande proximité spatiale et temporellede l’intervention policière. Parallèlement, l’amélioration de l’accueil du public et la création de bureaux d’aide aux victimes, l’apparition de nouveaux acteurs de médiationet de concertation, ou encore la mise en place de campagnes publicitaires destinées à renforcer l’image de la police, tablent aussi sur une proximité relationnelle destinée à redorer la légitimité de la police.

Les difficultés et résistances constatées pervertissent sensiblement un processus de changement initié essentiellement par le haut, hiérarchie pour la gendarmerie et ministère de l’Intérieur pour la police communale. Au point qu’on peut considérer que les nouveaux dispositifs inspirés du community policing traduisent en fin de compte moins la mise en place d’une police de proximité que l’accroissement de la proximité de la policeet le renforcement d’une proximité du contrôle policier. À l’heure actuelle, c’est en effet moins un nouveau mode d’action qui se met en place qu’une intensification de l’action policière traditionnelle sur ses publics cibles habituels (jeunes délinquants et usagers de drogue notamment) à des fins de connaissance et de maîtrise [7]. Ce constat rejoint les enseignements d’autres recherches récentes qui soulignent la grande autonomie de l’acteur policier et la relative imperméabilité des forces de sécurité aux injonctions issues du monde politique ou d’une hiérarchie lointaine. Quel que soit leur niveau d’intervention, les services de police ont leurs contraintes internes et leurs impératifs propres en termes, par exemple, de recueil d’informations, de maîtrise et de stabilisation de l’espace, d’évitement du travail administratif, de sécurisation personnelle ou de réduction de leurs propres incertitudes. Ceci les amène à instrumentaliser de nouveaux dispositifs ou de nouvelles orientations de travail à des fins propres, quitte à les détourner très largement de leurs finalités premières (Devresse, 2000; Francis, 2000).

Pilotés par le ministère de l’Intérieur, les contrats de sécurité seront rapidement érigés en emblème de la nouvelle prévention. Organisés autour de deux volets complémentaires de prévention policière et de prévention sociale, ils proposent une approche globale, multidisciplinaire et intégrée des problèmes au niveau local et encouragent le partenariat entre divers acteurs locaux de prévention pour lutter contre l’exclusion sociale, la petite délinquance et le sentiment d’insécurité [8]. Version sécuritaire de la politique de la ville menée en France depuis le début des années 1980, les contrats de sécurité sont d’inspiration néerlandaise. D’orientation moins sociale, ils traduisent les priorités d’une prévention policière et situationnelle en vigueur aux Pays-Bas. Ici encore, on trouve à travers l’articulation des deux principaux volets de prévention policière et sociale la quête d’un idéal de proximité qui se décline sur plusieurs tons. À un objectif de proximité spatiale qui se manifeste par l’accent mis sur le local et la commune comme lieu de problématisation, de responsabilisation et d’intervention (Réa, 1995), répondent les impératifs d’une proximité temporelle de l’intervention, soumise aux exigences d’une politique spectacle: s’il s’agit bien souvent d’occuper, voire d’invisibiliser jeunes et autres figures de la menace dans certains quartiers spécifiques, il importe aussi de privilégier des actions visibles et rentables à court terme (Schaut, 2000a). Par ailleurs, l’idéal de « globalisation » et « d’intégration » qui préside à cette nouvelle prévention « multidisciplinaire » indique la volonté d’instaurer une proximité relationnelle entre divers acteurs de prévention autrefois séparés par des secteurs d’intervention soigneusement cloisonnés. L’idéologie du partenariat, soutenue par une analyse consensuelle des problèmes sociaux, doit en effet favoriser le rapprochement factuel mais aussi idéologique entre policiers et acteurs traditionnels de la prévention sociale.

En 1996, les contrats de sécurité se transforment en contrats de société et de sécurité. Il s’agissait en principe d’une étape transitoire devant déboucher sur des contrats de société dans le cadre d’une politique de renouveau urbain traduisant une conception moins sécuritaire des problèmes sociaux [9]. À l’heure qu’il est, le provisoire est devenu permanent et les « contrats de sécurité et de société » sont toujours en place. La transformation sémantique opérée traduit surtout la volonté de rationaliser l’offre de prévention qui s’est démultipliée ces dernières années dans les communes à l’attention des jeunes, des usagers de drogue ou d’autres figures de la déviance et leurs victimes.

Deuxièmement, la proximité relationnelle recherchée par des dispositifs en quête d’une action partenariale ou globale et intégrée débouche à première vue sur un relatif échec. Craignant d’être colonisés par un monde policier aux structures professionnelles mieux assises, les intervenants sociaux des contrats de sécurité n’ont eu de cesse d’afficher leur autonomie à l’égard de l’intervention policière (générant d’ailleurs une réaction symétrique dans le chef de policiers qui réalisent, eux aussi, la difficulté de collaborer avec des acteurs issus d’autres mondes socioprofessionnels) (Hacourt, Lacroix, Tange, 1999; Smeets, Strebelle, 2000). Ils y sont, dans l’ensemble, relativement bien parvenus, soucieux notamment d’échapper à la critique de dérive sécuritaire émanant de leurs collègues des secteurs sanitaires et sociaux traditionnels. Avec ces derniers par ailleurs, plutôt que de proximité et de partenariat, ce sera longtemps de méfiance et de concurrence dont il faudra parler, même si le refus de coopération des premières années s’atténuera par la suite [11].

Troisièmement, l’échec d’une approche globale et intégrée, symbole d’une proximité relationnelle, n’est que relatif : il est compensé par l’avancée d’une proximité idéologique de type gestionnaire et sécuritaire qui, au fil des années, touchera l’ensemble du travail social, au delà de la frontière des dispositifs. À l’intérieur des contrats de sécurité, la dépendance de travailleurs au statut précaire à l’égard des pouvoirs publics génère un néo-féodalisme local qui atténue leur autonomie à l’égard des priorités politiques locales. À l’extérieur, réalisme financier oblige, la résistance critique à l’égard de la perspective sécuritaire s’estompe avec le temps (Cauchie, 2000). En outre, une certaine porosité entre les divers secteurs de la prévention soumet l’ensemble du travail social à l’influence d’une logique de prévention et de réduction des risques qu’incarnent les contrats de sécurité. Autrement dit, la tendance à l’invisibilisation des figures de la menace, l’intervention dans l’urgence et à court terme, le recours aux actions médiatiques, quantifiables et localisées, se généralisent. À cet égard, les principes du consensus et du partenariat sont venus raviver de manière brutale le malaise identitaire classique des travailleurs sociaux, entre aide et contrôle (Schaut, 2000b), malaise qui s’étend aujourd’hui aux acteurs du travail sanitaire sollicités de manière croissante par la justice pénale.

Quatrièmement, un malaise d’une autre nature mais tout aussi significatif des évolutions de la société contemporaine touche divers nouveaux acteurs de la prévention inscrits dans les contrats de sécurité. Dotés d’un statut précaire, de missions floues et de compétences limitées, assistants de concertation ou assistants de prévention et de sécurité constituent ce qu’on peut appeler un néo-prolétariat de contrôle aux fonctions peu valorisantes et sans réelles capacités d’action (Arimont, Lacroix, 1995; Hendrickx, Smeets, 2000). Instruments de la lutte contre le chômage, les contrats de sécurité se font ici le relais de l’idéologie de l’État social actif qui prétend activer les allocations sociales en mettant les demandeurs d’emploi au travail. Le maintien dans la précarité de précaires surveillant d’autres précaires : l’image peut paraître caricaturale, elle a néanmoins son poids de vérité.

Cinquièmement enfin, l’analyse de la crise de confiance des citoyens dans les institutions tout comme celle du sentiment d’insécurité qui ont contribué à privilégier l’élaboration d’une réponse sociosécuritaire et sociopénale sont restées largement lacunaires. Là où des recherches sur les Marches blanches de citoyens qui ont essaimé en Belgique après l’affaire Dutroux ont montré la multiplicité des attentes des citoyens à l’égard des institutions (Marquet, Cartuyvels, 2001), d’autres résultats de recherches récents soulignent les multiples dimensions d’un sentiment d’insécurité que l’on ne peut réduire à la peur de la petite délinquance dans les quartiers à risques, y compris dans les quartiers paupérisés des grandes villes (Schaut, 2000c; Beyens, Raes, Van den Broeck, 2000). On ne semble, à aucun moment, en avoir tiré les leçons.

Deuxièmement, la justice se cherche une autre voie dans la justice rapide. Destinée elle aussi à lutter de manière plus efficace contre la délinquance urbaine, flagrante, répétitive en collant au plus près ses manifestations, une loi de juillet 1994 instaure une procédure dite accélérée qui, selon le gouvernement, doit assurer une manifestation immédiate de la réaction pénale afin de diminuer le sentiment d’impunité (du délinquant comme de la victime) [13] et introduire le traitement en temps réel dans le fonctionnement du parquet, celui-ci suivant le dossier « en direct » par contacts téléphoniques avec la police, les devoirs d’enquête complémentaires étant exécutés immédiatement par la police et les décisions étant prises sur-le-champ par les magistrats [14]. Peu appliquée dans l’ensemble du pays (Beuken, 2000; Raes, 2000), cette procédure suscita à Bruxelles la création d’une cellule du parquet baptisée bandes organisées – procédure accélérée qui précise le public visé : les groupes de jeunes qui créent un sentiment d’insécurité dans les quartiers de la capitale (Adam, Toro, 1999,981). Le développement de ce dispositif s’est accompagné, de la part de ses principaux promoteurs, de différentes initiatives destinées à démontrer sa nécessité et son utilité ainsi qu’à assurer son efficacité (réunions, descentes sur le terrain, élaboration de statistiques, rapports, publications, interviews,…). Ces démarches contribueront à construire non seulement une image dramatisante de la délinquance urbaine qui permet d’attester de l’importance à lui accorder, mais aussi un phénomènede bandes à Bruxelles (Vander Straeten, Van Der Noot, 1995,1997; Van Der Noot, Michel, 1999). Visant le même type de contentieux, cette procédure, plus musclée, concurrence celle de la médiation pénale qu’elle contribue à marginaliser encore davantage.

La procédure accélérée annonce les dérives d’une politique spectacle dont l’actuel ministre libéral de la Justice, M. Verwilghen, fournira une éclatante démonstration quelques années plus tard. En 1999, à peine investi de ses nouvelles fonctions, celui-ci se lance dans une véritable croisade pour imposer une nouvelle procédure de comparution immédiate sous détention, complémentaire et plus rapide que la précédente. L’objectif est, encore et toujours, de lutter plus efficacement contre la délinquance urbaine, mais aussi de contrer les débordements prévisibles lors du championnat d’Europe de football, l’Euro 2000 que la Belgique organise avec les Pays-Bas. Dès son annonce, le projet rencontrera l’opposition généralisée des praticiens de terrain qui la juge inutile et inapplicable [15], l’avis sévère des juristes du Conseil d’État [16] et les critiques nourries de la doctrine (Journal des Procès, 2000) qui, pour l’essentiel, ne diffèreront guère de celles formulées à l’encontre de la procédure accélérée première version : danger d’une justice qui s’exerce sans distance par rapport aux faits, risque d’une justice à plusieurs vitesses, atteinte au principe de personnalisation de la peine, risque d’accroissement des détentions préventives et des courtes peines, nécessité de remédier aux véritables causes du mauvais fonctionnement de la justice plutôt que de créer de nouvelles procédures qui ont peu de chances d’être appliquées notamment en raison de problèmes de moyens disponibles… Allant jusqu’à menacer de démissionner, le ministre imposera finalement son projet au Parlement, concédant seulement qu’une nouvelle loi vienne ensuite en corriger les nombreuses imperfections techniques. Pratiquement inappliquée pendant l’Euro 2000, la nouvelle procédure de comparution immédiate ne le sera guère plus par la suite. Mais au fond, comme le soulignera un sénateur socialiste francophone et ancien ministre de la Justice, au moment où le débat sur la loi battait son plein, ce n’est pas vraiment la question. L’effet d’annonce semble de fait avoir joué un rôle moteur dans l’adoption d’une procédure sans réelle pertinence pratique, au point que, dans les sondages, la comparution immédiate apparaisse comme une des meilleures réalisations du gouvernement.

Enfin, la quête d’une proximité relationnelle s’exprime par la création récente de maisons de justice dans chaque arrondissement judiciaire. Partant du constat de l’émergence d’un nombre important de nouvelles initiatives dites parajudiciaires (mesures alternatives, médiation pénale, accueil des victimes auprès des parquets, mesures de diversion relatives aux jeunes,...) et de la coexistence de plusieurs intervenants psychosociaux (service social du ministère de la Justice, services psychosociaux en prison, services d’aide sociale dépendants des Communautés, services créés dans le cadre des contrats de sécurité et de société,…), le ministère de la Justice entend, grâce aux maisons de justice, accroître l’efficacité, l’effectivité, l’humanisation et l’accessibilité de la justice [18]. Si ce dernier objectif doit être rencontré par une restructuration du système d’aide juridique et par la création au sein de la maison de justice d’un service dit de première ligne chargé de fournir des renseignements juridiques et de faciliter l’orientation des demandes de résolution de conflits, ce sont actuellement les objectifs d’efficacité et d’effectivité qui paraissent prioritaires dans une structure cherchant d’abord à renforcer la cohérence interne, la supervision et le contrôle du travail parajudiciaire, ainsi que la collaboration entre les différents intervenants. Le souci est compréhensible : depuis 1990, ces travailleurs se sont multipliés de manière rarement égalée, sans concertation ou coordination entre ministères, fédéraux, régionaux et communautaires, à la base des différents projets. Toutefois, la mise en œuvre d’une telle coordination n’est pas sans soulever diverses questions qui ressemblent furieusement à celles qu’a soulevé le processus de centralisation du travail de prévention dans le cadre des contrats de sécurité. Nombre d’acteurs para-judiciaires éprouvent aujourd’hui, dans le champ médico-psycho-social notamment, la crainte d’être contaminés par les logiques d’intervention policière et pénale qui sous-tendent ces initiatives de coordination [19].

Que conclure ici ? Comme en matière de prévention, ces dispositifs ont le souci de promouvoir une plus grande proximité spatiale, temporelle et relationnelle à des fins d’efficacité tant instrumentale que symbolique. Trois traits marquants sont ici à retenir. En matière de proximité spatiale d’abord, la justice semble plus lente à la détente que la police, mais peut-être la délocalisation a-t-elle un coût symbolique plus important pour des magistrats habités par une vision sacralisée de leur « office » et qui se dissocient difficilement du décorum des palais de justice. La proximité temporellepar contre ne pose pas ce type de problèmes. Le souci d’accélération judiciaire est manifeste et se traduit par l’importance croissante prise par le parquet au cœur du système judiciaire. Se conjuguent ici plusieurs mouvements dont il ne faut pas sous-estimer l’importance. Tout d’abord, le souci de rapidité va de pair avec un déplacement en amont du centre de gravité de la justice pénale, des juridictions de fond vers le parquet, et bientôt du parquet vers l’acteur policier [20]. Un tel souci rencontre et renforce, ensuite, celui d’accroître la visibilité de l’intervention judiciaire, en rupture radicale avec les principes de lenteur et de discrétion qui symbolisent la justice pénale traditionnelle; la justice pénale au présent est une justice dramaturgique qui joue sur la mobilisation des émotions et qui semble plus soucieuse des retombées médiatiques de façade que de l’impact réel de ces innovations. Enfin, accélération rime également avec simplification et déformalisation du processus judiciaire; la question des garanties procédurales est singulièrement écornée dans des procédures de justice rapide appliquées à des affaires simples... auxquelles, il est vrai, on ne donne guère le temps de devenir complexes. Quant à la recherche d’une plus grande proximité relationnelle entre acteurs, elle porte le risque de se transformer en une proximité du contrôle exercé par les uns sur les autres. Des effets de champ sont ici repérables (et repérés par les intervenants para-judiciaires eux-mêmes), susceptibles de déboucher tant sur une absorption idéologique des acteurs les plus faibles et les moins structurés par les plus puissants que sur un contrôle plus serré de leurs actions. Il en va de même à l’égard des populations à risques. Combinée aux dispositifs locaux de prévention, une justice moins formelle et plus rapide permet en effet un quadrillage pénal plus serré et plus constant de populations dont une partie échappait à l’appareil pénal. À cet égard, le projet du parquet de Bruxelles d’antennes de justice concentre l’essentiel des problèmes posés par les dispositifs de proximité existants, qu’il s’agisse de la médiation pénale, de la procédure accélérée ou des contrats de sécurité, problèmes qui sont autant d’indicateurs des principales tendances de la politique criminelle belge depuis 1990 : focalisation sur la petite délinquance à laquelle est réduite le problème de l’insécurité; extension du contrôle social à la fois par la surpénalisation de certains comportements et par l’immixtion de la politique de prévention du ministère de l’Intérieur dans un nombre croissant de secteurs sociaux; déplacement de fonctions juridictionnelles vers le parquet et développement de politiques proactives par la police, renforçant le rôle de plus en plus central joué par ces institutions dans le traitement des problèmes sociaux; stigmatisation accrue de quartiers dits à risques et traitement discriminatoire de leurs habitants; apparition d’une justice à plusieurs vitesses, dans laquelle des droits tels que la présomption d’innocence ou le procès équitable, sont à géométrie variable, etc.

Parler de nébuleuse permet toutefois de souligner que l’échec le plus patent est celui d’une politique se voulant globale et intégrée car, au delà de leurs similitudes ou de la production d’effets comparables, la plupart de ces dispositifs ont été créés au coup par coup, sans concertation ou analyse préalable et partant, sans que ne soient donnés les moyens de leur intégration. L’affaire Dutroux et ses suites contribueront à pointer la persistance de problèmes de fonctionnement de la police et de la justice, et c’est sans grande surprise que le gouvernement libéral, socialiste et écologiste issu des élections de juin 1999 remettra la question parmi ses principales priorités, à nouveau en lien avec le rétablissement de la confiance des citoyens dans l’État et les institutions.

Si ce programme n’est en définitive que la poursuite des chantiers de réforme ouverts depuis au moins un lustre, sa crédibilité paraîtra d’autant plus grande à d’aucuns que le département de la Justice sera confié au libéral flamand M. Verwilghen. Ancien président de la commission parlementaire sur l’affaire Dutroux, celui-ci a en effet réussi à s’identifier non seulement aux critiques et plaintes de certains parents d’enfants disparus et assassinés, mais aussi à l’indignation populaire suscitée par les (dys)fonctionnements de la Justice, voire de l’appareil d’État dans son ensemble. Il se présente en outre comme un politicien nouvelle culture, transcendant les clivages traditionnels et désireux de contribuer, avec tous les hommes de bonne volonté, à un changement en profondeur de l’appareil policier et judiciaire. C’est donc au nouveau ministre de la Justice que le gouvernement confia la tâche d’élaborer un Plan fédéral de sécuritéau motif qu’il est le détenteur du remède ultime, la peine privative de liberté, mais également parce qu’il peut par excellence suivre de très près les problèmes sociaux en évolution [22].

Sans pouvoir entrer ici dans le détail de ce volumineux document, présenté en primeur à la presse le 10 janvier 2000 et ayant fait l’objet d’importantes controverses au sein même du gouvernement, on soulignera qu’il durcit sensiblement les tendances sécuritaires des politiques antérieures et, spécialement, la dimension d’une proximité de contrôle. Le ministre de la Justice privilégie ainsi une conception défensive de la prévention, avec pour finalité la gestion des risques dont sont porteuses certaines populations comme les jeunes et les étrangers : renforcement du contrôle et de la surveillance policière des noyaux durs de jeunes, caméras, liaisons radio, stewards, poursuites et sanctions rapides, dénonciation, formation d’unités policières spécialisées en matière de jeunesse, … La prévention sociale est réduite à la portion congrue et la place importante donnée à diverses formes de prévention situationnelle est de nature à alimenter le système pénal, puisque l’un des objectifs de ce type de prévention est précisément de mieux détecter les délits et d’accroître l’arrestation de leurs auteurs. De manière générale, la conception de la répression est d’ailleurs marquée par la volonté d’étendre le champ d’intervention pénale de deux manières au moins. Premièrement, par une plus grande sévérité qui conduit à l’augmentation du nombre de personnes entrant dans le système pénal et/ou au durcissement des sanctions dont elles font l’objet : les projets relatifs à la tolérance zéro – pudiquement requalifiée rappel à la norme –, couplés à la comparution immédiate dont nous avons parlé plus haut, en sont la meilleure illustration. Deuxièmement, par l’élargissement des types de comportements ou de situations susceptibles de faire l’objet d’une telle intervention pénale : nuisances, comportements indésirables, incivilités,… Enfin, en ce qui concerne le suivi des condamnés, on notera la tendance, amorcée depuis plusieurs années, au renforcement non de l’aide, mais du contrôle auquel ils sont soumis avec, en particulier, divers aménagements du secret professionnel destinés à faciliter la divulgation d’informations par les professionnels du secteur socio-sanitaire afin de mieux gérer les risques de délinquance.

Par ailleurs, ce plan est teinté de forts accents néo-libéraux que les négociations avec les partenaires socialistes et écologistes du gouvernement ont atténué sans pour autant les faire entièrement disparaître. C’est ainsi par exemple que, contrastant singulièrement avec le sort réservé à la délinquance urbaine, la première version du plan projetait de décriminaliser la criminalité en col blanc et de laisser jouer les mécanismes autorégulateurs existants inhérents à notre économie de marché ou de recourir à des modèles de droit pénal extrajudiciaire (Plan fédéral de sécurité et de politique pénitentiaire, 2000,98). C’est ainsi aussi que les carences de la Justice comme service public amèneront à envisager, d’une part, la privatisation de certaines tâches (transfèrement des détenus, expertises, …) et, d’autre part, le développement d’une approche typiquement managériale, notamment par le développement d’un instrument de mesure et de suivi, le Balanced Scoreboard, censé permettre un contrôle stratégique qui offre un cadre à la mesure de prestations où l’objectif est de parvenir à un équilibre entre les indicateurs de prestation à court, moyen et long terme et les indicateurs de prestation pris sous différents angles que sont : le client, l’organisation du service public concerné par la sécurité, le budget et la capacité d’innovation et d’apprentissage de ce service.

Si la nouveauté de ce plan ne permet pas de déjà faire état de données empiriques relatives à sa mise en œuvre, son annonce produit cependant déjà un certain nombre d’effets. Sur le plan pratique, un certain nombre de situations contestables ou, à tout le moins, problématiques y ont puisé leur légitimité et sont devenues politiquement correctes. Ainsi, par exemple, une firme privée de consultance (Crime Control) a, sans susciter de réactions, offert un cycle de formation dont certains intitulés sont éloquents : Surveillance par caméras. Comment peuvent-elles être utilement installées ?; Tests drogue. Bientôt sur la route et sur le lieu de travail; Zéro tolerance. Y a-t-il des solutions aux conflits avec des immigrés ? Dans le même sens, diverses pratiques, dont précisément la tolérance zéro, menées jusqu’ici avec une certaine discrétion due aux critiques qu’elles suscitaient ou au caractère douteux de leur légalité, peuvent s’afficher de plus en plus ouvertement, fortes du soutien officiel que le plan leur apporte. Mais, plus fondamentalement, se trouve confortée la réduction politique des sources de l’insécurité à la délinquance, urbaine en particulier, et partant, l’orientation prise par les politiques non seulement criminelles, mais aussi sociales. Comme nous l’indiquions au terme d’une vaste recherche sur la question, quand la délinquance est placée au centre des politiques, comme cible prioritaire, il devient de plus en plus difficile d’accréditer la pertinence d’une intervention qui ne considère l’absence de comportements délinquants que comme bénéfice secondaire, a fortiori lorsque la pérennité de cette intervention dépend de subventions étatiques (Cartuyvels, Mary, Réa, 2000,429). Autrement dit, se produit un formatage idéologique de l’action sociale autour de la délinquance qui couvre l’absence d’effets tangibles des politiques existantes ou l’abandon de politiques dans d’autres domaines. Il est à cet égard significatif que le ministre de la Justice, pour justifier sa conception de la sécurité, entende assumer pleinement certaines mutations de l’État :

Néo-libéralisme et troisième voie social-démocrate se marient ainsi harmonieusement dans un projet sécuritaire.