L’examen du scénario britannique s’avère à cet égard instructif et permet d’éclairer les deux dimensions du débat. Il suggère tout d’abord que la réforme des politiques sociales s’inscrit dans une trajectoire socio-historique qui en délimite étroitement la nature et l’étendue, même dans un pays animé à cet égard des intentions les plus fermes. En effet, l’inflexion des politiques sociales ne résulte pas seulement de chocs exogènes auxquels les États-providence auraient apporté des réponses plus ou moins homogènes, manifestant l’emprise croissante des thèses libérales. En présentant les politiques menées en Angleterre depuis une vingtaine d’années, on tentera de montrer que les stratégies élaborées dans ce pays ont été (aussi) conditionnées par les choix antérieurs. En d’autres termes, la reconstruction des politiques sociales s’est inscrite dans un environnement singulier que ces politiques ont elles-mêmes façonné. Cette perspective suggère alors que, loin de perdre leurs spécificités, les trois mondes de l’État-providence répondent, selon des modalités variables, au type de question sociale qui leur est posé. En outre, parce qu’il s’efforce désormais de conjuguer redistribution et réciprocité autour d’une conception rénovée de la citoyenneté et de la justice sociale, l’exemple britannique apparaît également très suggestif. Comme le rappelle à juste titre Michel Autès, en effet, l’attention que l’on porte (ou non) aux pauvres est au principe de toute pensée politique, et les systèmes de protection sociale ont puissamment contribué naguère à instaurer un équilibre fragile, mais essentiel, entre l’appartenance sociale et l’existence de chacun en tant qu’individu (Castel, 1995,461-474). C’est pourquoi les interrogations sur les formes de l’appartenance sociale dans le contexte d’une société globalisée, suscitées par la troisième voiede Tony Blair, méritent d’être versées au dossier. Pas de droit sans obligation:tel est le nouveau mot d’ordre de la politique sociale britannique. Au développement des prestations sous condition de ressources, héritage de la période thatcherienne, s’ajoute ainsi une contractualisation des droits, engageant les pauvres à œuvrer pour leur propre relèvement. Rappeler la dérive du modèle anglais à cet égard permet d’éclairer les enjeux, mais aussi les risques, d’une formule qui semble exercer une certaine séduction dans d’autres pays européens.

Depuis la législation travailliste de 1946-1948, l’État-providence est fondé sur un système complet d’assurances sociales, adossé à un dispositif d’assistance [2]. Cette architecture va être substantiellement modifiée dans le sens d’un plus grand ciblage des prestations, donnant une place croissante au mécanisme d’assistance. Les deux grands Social Security Acts de 1980 et 1986 s’efforcent ainsi de limiter les prestations d’assurance à vocation universelle : le montant des allocations est réduit; la liaison établie dans les années 1960 entre les prestations et les revenus des assurés, qui rapprochait le système beveridgien des modèles continentaux, est supprimée; enfin, l’indexation des allocations repose désormais sur la seule évolution des prix – et non plus sur celle des rémunérations. En diminuant ainsi la protection garantie par la collectivité, les gouvernements souhaitaient favoriser le recours au secteur privé, singulièrement en matière d’assurance maladie et d’assurance retraite (Araki, 2000). De fait, compte tenu de la baisse des prestations, plus de six millions de personnes avaient souscrit une assurance privée dans le domaine médical en 1990. Trois ans plus tard, le gouvernement de John Major présentait comme un succès, une étape vers la modernisation, le fait que cinq millions de personnes aient opté pour un plan de retraite personnelle. En sens inverse, les prestations conditionnelles, destinées au seul public défavorisé, ont été développées. C’est ainsi que les allocations familiales (Child Benefit), longtemps considérées comme la pierre angulaire de la politique anti-pauvreté, ont été amputées de 15% entre 1979 et 1990, tandis que progressait le Family Credit, une prestation réservée exclusivement aux foyers modestes dont un membre est actif – prenant la forme en 1998 d’un impôt négatif, le Working Families Tax Credit.

L’attribution d’une telle prestation aux seuls ménages disposant déjà d’un revenu d’activité illustre par ailleurs cette autre tendance de la politique sociale anglaise :la volonté de mobiliser les allocataires et d’enrayer la prétendue culture de la dépendance en pesant sur les ressorts de la psychologie individuelle. Dès 1988, la réforme des conditions d’octroi des prestations d’assistance a ainsi été l’instrument d’une redéfinition des catégories de la pauvreté légitime : les jeunes et les chômeurs valides, dont le comportement déroge à l’éthique du travail, ont été exclus du dispositif de droit commun. Ils ne peuvent par exemple plus prétendre aux allocations complémentaires, réservées aux personnes âgées ou handicapées, ainsi qu’aux familles nombreuses, bref, aux pauvres méritants. Mieux encore, les diverses mesures concernant l’assurance chômage, principale cible de la rhétorique néo-libérale, vont conduire à une disparition pure et simple du droit aux prestations sociales, comme contrepartie des cotisations passées. Les responsables conservateurs s’efforceront tout d’abord de limiter la protection garantie qu’ils considèrent, très classiquement, comme un encouragement à l’oisiveté. C’est pourquoi les prestations seront réduites, les aides complémentaires accordées en fonction du nombre d’enfants à charge supprimées, tandis que l’administration sociale donnera mandat à des enquêteurs de dénicher les fraudeurs. Dans un deuxième temps, le principe même du droit aux allocations de chômage est aboli par le Jobseeker’s Act de 1996. Désormais, assurance chômage et assistance aux chômeurs sont remplacées par une prestation discrétionnaire unique (jobseeker’s allowance), placée sous condition de ressources et versée aux seuls individus résolus à mener une action planifiée en vue de retrouver un emploi. C’est ce type de dispositif, adossé à diverses formes de contrôles et à un arsenal de sanctions particulièrement dissuasives, que Tony Blair a placé au cœur de son New Deal, déguisant ainsi un abandon des acquis du travaillisme dans un nouveau discours sur les occasions pour tous (Opportunity for All).

Un autre élément de continuité saisissant, avant et après 1997, réside dans la volonté de faire supporter par d’autres tout ou partie des responsabilités incombant traditionnellement à l’État social. Au cours des années 1980, le discours conservateur exaltait ainsi le rôle de la famille ou des réseaux de solidarité primaire et en appelait à la responsabilité sociale des entreprises. Plus les liens familiaux étaient (réputés) denses en effet, plus l’action palliative de l’État pouvait être limitée. Dans cette perspective, le respect des obligations familiales apparaissait alors comme un préalable au démantèlement des catégories de la dépendance légale, celles des personnes âgées, des enfants (allocations familiales) ou des jeunes dépourvus d’insertion professionnelle. Les conservateurs se sont ainsi efforcés d’inverser le processus de recouvrement du lien social par le lien étatique, ce dont rend compte également la politique de lutte contre la pauvreté urbaine : au lieu d’une stratégie de régénération économique et sociale conduite par les collectivités publiques, les programmes qui vont se succéder, sous différentes dénominations, feront appel aux initiatives entrepreneuriales et au soutien des communautésde voisinage (Deakin, Edwards, 1993). Cette même orientation se retrouve dans la politique menée par l’actuel gouvernement. En effet, tandis que les néo-libéraux entendaient substituer à l’État des formes de solidarités épuisées – comme le socialisme de voisinage décrit naguère par Willmott et Young – le New Labours’emploie à en faire émerger de nouvelles dans le cadre de structures pluralistes associant collectivités publiques et acteurs locaux. La troisième voie ouverte par Tony Blair s’inspire à cet égard des réflexions de Giddens :l’État doit contribuer à consolider la société civile et à restaurer le sens de la solidarité, de manière à faire pièce à la désintégration sociale dont le marché est porteur (Giddens, 1998). Il lui incombe, non de se substituer aux individus, mais de leur offrir les conditions dans lesquelles ils peuvent assumer leurs responsabilités et gagner leur autonomie (Giddens, 2000,27-56).

Ces quelques remarques attestent l’importance des réformes intervenues depuis vingt ans en matière de régulation de la pauvreté. On retrouve en effet dans le cas britannique les tendances générales pointées par Michel Autès : un recours accru aux solidarités familiales ou locales, un accès aux droits sociaux soumis à des conditions strictes, liées en particulier au comportement du demandeur, et enfin une volonté d’instaurer un État actif providence, comme dit Pierre Rosanvallon, mettant les aides publiques au service de la réinsertion professionnelle des bénéficiaires. Finalement, déserté par les classes moyennes, le welfare state n’est plus ce lieu de brassage entre les classes, imaginé par Beveridge. Il reste que si l’Angleterre offre un bon exemple des transformations recensées par l’auteur, il convient d’insister sur la singularité de la trajectoire britannique : les réformes de la politique sociale s’inscrivent dans une dynamique institutionnelle spécifique et traduisent, en outre, une stabilité sur le long terme des matrices normatives de l’action publique.

L’orientation donnée à la politique anglaise à partir des années quatre-vingt est souvent présentée comme une révolutionou un tournantintroduisant une césure nette avec les occurrences passées, et notamment le fameux compromis d’après-guerre, fondé sur la protection sociale et une politique de plein emploi. Dans un premier temps, on voudrait suggérer que cette présentation surestime en fait la stabilité du système façonné par le gouvernement Attlee (1945-1951), et mésestime sans doute la résistance sur le long terme d’une attitude critique et suspicieuse à l’endroit des assistés sociaux.

Noel Whiteside considère, en ce sens, que la création d’un welfare state et l’expansion des pouvoirs de l’État constituent une anomalie, que l’historiographie présente, trop souvent, comme le couronnement d’un processus menant à la construction de la citoyenneté sociale (Whiteside, 1995). Une sociologie historique souligne en effet combien l’État anglais dispose d’une légitimité faible dans un pays accordant traditionnellement une place prééminente à la société civile (Birnbaum, Badie, 1982,196-203). Elle montre par ailleurs que la société civile ne désigne pas tant une unité organique qu’une association d’individus indépendants (Beer, 1982; Dumont, 1991,82-133). Ce modèle institutionnel, qualifié de libéral, explique l’orientation des interventions publiques et le caractère problématique de la pauvreté, qui renvoie essentiellement à la responsabilité et à l’initiative individuelles. Ainsi, au XIX^e siècle, l’assistance ne constitue pas, comme en France, une dette sacrée – dont l’État s’acquitte d’ailleurs fort mal (Rosanvallon, 1990,139-150) – mais elle prend la forme d’un droit négatif :à partir de 1834, la créance du pauvre vaut en effet assujettissement dans l’ordre carcéral de la workhouse, et la loi des pauvres considère les demandes des indigents, non comme une manifestation de leurs droits de citoyens, mais comme une alternative à ceux-ci (Marshall, 1950,88). Le périmètre de l’action publique forme donc en quelque sorte l’envers de la société, une société en négatif abritant tous ceux qui, ne parvenant pas à être indépendants, perdent les attributs de la respectabilité.

Sans sous-estimer les changements de paradigme de la politique sociale intervenus au XX^e siècle (1911,1946), ni l’importance des réformes qui vont inscrire les secours publics dans un nouvel ordre normatif, il est toutefois possible de montrer que l’intervention étatique manifeste une certaine défiance à l’endroit des pauvres inactifs et déploie encore des mécanismes substitutifs à ceux du marché lorsque celui-ci est trop longtemps déserté (Topalov, 1994,407-410; Whiteside, 1991,65-70; Ditch, 1991,24-40). Ainsi, en dépit de la conceptualisation flatteuse qu’en proposera Marshall, qui voyait dans la simple égalité formelle – civile, politique et sociale – le couronnement de la citoyenneté, l’État social beveridgien apparaît comme un dispositif ambigu, animé de logiques contradictoires. En assurant la sécurité écrit par exemple Beveridge, l’État ne doit pas supprimer toute stimulation, ni porter atteinte à l’esprit d’initiative ni au sens des responsabilités personnelles. Dans l’établissement d’un minimum national, il faudra laisser suffisamment de champ libre à l’effort individuel, et il faudra encourager ces efforts (Beveridge, 1943,22). L’État doit ainsi s’efforcer d’entretenir une attitude active de la part des assurés et, plus encore, des assistés sociaux. C’est essentiellement par l’effort individuel, c’est-à-dire le travail et l’épargne, que chacun pourra s’élever au-dessus du minimum national que l’État consent à garantir. Dès lors, s’il engage désormais la responsabilité de l’État, un tel système vise encore à responsabiliser les individus. La politique conduite à partir des années quatre-vingt poursuivra ce même objectif, réactivant cette représentation dévalorisante de la pauvreté assistée qui traverse l’histoire sociale anglaise afin de dégager un consensus contre les droits sociaux (Rodriguez, 1999). Les modes de régulation de la pauvreté en Angleterre font ainsi apparaître une relative stabilité des cadres cognitifs et des représentations sociales mobilisables par les responsables publics : parce que le pauvre apparaît comme un individu déchu, il n’est pas seulement assisté, mais sommé de se conformer au modèle de l’individu accompli.

Une autre manière de souligner le poids du passé dans les évolutions récentes consiste à considérer l’État-providence comme un facteur-clé, agissant comme une contrainte dans l’élaboration des politiques publiques. Dans cette perspective, il est nécessaire de rappeler certaines caractéristiques essentielles du welfare state, système universel, uniforme et unifié. Cette triple caractérisation exprime à elle seule l’originalité du système, comparé à ses homologues continentaux, mais elle masque les tensions qui travaillent l’édifice. Indiquons d’abord que, contrairement à une idée fréquemment avancée, il ne s’agit pas d’un système financé exclusivement par l’impôt, et comme tel fondateur d’une citoyenneté homogène. La technique retenue par Beveridge, c’est l’assurance sociale : seul le travail, entraînant le paiement de cotisations (uniformes) ouvre donc droit aux prestations d’assurance; et si cette condition n’est pas remplie, l’assistance offre une protection de second ordre, assortie de contraintes. Dès lors, l’identité du système beveridgien réside davantage dans la nature des prestations versées, d’une part, et dans la conception restrictive du champ de la politique sociale, d’autre part. Rappelons en effet que les allocations servies par les dispositifs d’assurance et d’assistance sont fixées au niveau minimum, calculé pour maintenir chaque Britannique au-dessus du seuil de pauvreté. De telles prestations sont d’autant plus faibles qu’elles ne sont pas indexées sur les prix, faisant ainsi dépendre de nombreux assurés sociaux du système d’assistance sous conditions de ressources (means test). Deuxième caractéristique forte : l’État social joue un rôle plus limité que ses homologues continentaux dans le domaine des relations industrielles. S’il évoque la planification ou la politique d’investissements publics, Beveridge éprouve par exemple de la défiance à l’égard de toute immixtion de l’État dans les affaires industrielles. Selon Noel Whiteside et Robert Salais, l’action publique a dû s’inscrire dans une convention politique libérale limitant le rôle des pouvoirs publics, notamment dans le domaine des relations sociales du travail – et ce d’autant plus facilement que les syndicats, jaloux de leurs prérogatives et inquiets face aux velléités modernisatrices de l’État, se sont opposés à la réglementation du marché du travail (Whiteside, Salais, 1998). Cette coupure entre la sphère de la politique sociale et celle des relations industrielles se traduira, notamment, par l’absence durable de toute réglementation sur le salaire minimum : jusqu’en mars 1999, la détermination des salaires dépendra des seuls rapports de force entre partenaires sociaux. Conjuguées l’une avec l’autre, ces deux caractéristiques se renforcent et expliquent l’allure générale du welfare state anglais. D’un côté, la faiblesse de la protection garantie par le système introduit d’emblée une logique résidualiste dans le fonctionnement de l’État social (Deacon, Bradshaw, 1983). Certains pourront en effet, comme le système les y invite, souscrire une assurance facultative venant compléter le niveau de base. Et d’un autre côté, le recours à ce type de protection privée sera d’autant plus fréquent que le système de négociation salariale est affranchi des contrôles étatiques, favorisant ainsi l’émergence de dispositifs de protection alternatifs au welfare state. Les salariés appartenant aux classes moyenne et supérieure vont ainsi bénéficier prioritairement des prestations complémentaires (fringe benefits), dans le cadre de ce que Richard Titmuss appellera occupational welfare (Titmuss, 1958). Associé à des prestations minimales, l’universalisme beveridgien a finalement produit un profond dualisme social.

Les arbitrages effectués à partir de la révolution thatcherienne vont intervenir dans cette configuration institutionnelle, une configuration qui délimite le champ même des réformes envisageables. Comment articuler efficacité et solidarité dans un contexte imposant désormais aux États-providence d’être compétitifs? Trois remarques permettent de suggérer que la structure des politiques passées a conditionné les réponses élaborées en Angleterre.

Premièrement, l’absence de salaire minimum, qui distingue la situation anglaise des modèles d’Europe continentale, va faciliter l’instauration d’une stratégie d’expansion de l’emploi dans le secteur privé. En Angleterre, l’instrument de la lutte contre le chômage n’est donc plus le décaissement avisé que recommandait jadis Beveridge, mais la déréglementation, l’élimination des entraves aux ajustements spontanés du marché du travail. La déréglementation désigne ici un processus de redistribution du pouvoir normatif permettant d’évincer l’autonomie contractuelle collective – le bargaining power des syndicats notamment – pour introduire une réglementation dérogatoire (Romagnoli, 1990). Une telle stratégie, suivie tour à tour par les conservateurs et par les travaillistes [3], consiste alors à endiguer le chômage par une hausse de la pauvreté – solution difficilement envisageable dans la plupart des autres pays européens où la règle du salaire minimum et/ou le poids des partenaires sociaux, entre autres, limitent la marge de manœuvre des gouvernements.

Deuxièmement, l’appauvrissement relatif d’une large frange de la population active, disposant de revenus à peine supérieurs et parfois inférieurs au montant des allocations sociales (Abel-Smith, Townsend, 1965,58-67; Townsend, 1979,117-176), apparaît également comme une contrainte forte. D’une part, cette situation a suscité l’instauration, dès 1970, de compléments de salaires (Family Income Supplement): en dépit du précédent de Speenhamland (1795), le gouvernement a dû se résoudre à assister les working poor, subventionnant du même coup la flexibilité du marché du travail. Mais d’autre part, le nombre important de ménages à bas revenus, où figure cependant un actif occupé, fragilise les dispositifs de protection sociale accordée en cas de chômage. En effet, dans un contexte d’ouverture croissante et de flexibilité du marché du travail, la protection offerte aux chômeurs réduit l’incitation au travail, sauf à maintenir un différentiel favorable à l’emploi au prix d’un surcroît de dépenses sociales. Or, soucieux d’alléger les comptes publics, les gouvernements libéraux ont arbitré en défaveur des chômeurs, ce qui explique, à certains égards, le caractère discriminatoire et dissuasif des mesures prises à leur endroit (Pierson, 1994).

Troisième remarque : l’architecture même du welfare state permet de comprendre que les prestations universelles (assurance maladie, pensions de retraite, allocation familiale, etc.) aient fait l’objet de mesures d’économie parfois drastiques, et ce depuis les années cinquante (Whiteside, 1995). Paul Pierson souligne combien cette tendance est a priori paradoxale. En effet, le discours libéral dénonce avant tout l’assistance destinée aux pauvres, accusée d’entretenir la paresse; par ailleurs, les programmes ciblés sur les pauvres sont politiquement les plus vulnérables, les publics visés étant peu susceptibles de se mobiliser et ne constituant pas un vivier électoral pour les gouvernements libéraux. Il est dès lors singulier que ce soit les assurances sociales qui aient fait l’objet des mesures les plus radicales. L’auteur propose de dénouer le paradoxe en faisant l’hypothèse qu’une réforme de l’État social intervient dans un environnement conditionné par les politiques antérieurement mises en place. Plus exactement, les facteurs institutionnels sont déterminants pour apprécier la marge de manœuvre d’un gouvernement dans la mesure où ils conditionnent les ressources politiques mobilisables par les différents acteurs en présence (Pierson, 1994). En l’espèce, le caractère résidualiste du système de protection sociale anglais a accru la fragilité des programmes sociaux universels : parce que les classes moyenne et supérieure ont coutume de recourir au marché davantage qu’à l’État, de tels programmes n’ont pas suscité l’émergence de groupes de pression susceptibles de menacer le pouvoir politique d’une sanction électorale dès lors qu’il porterait atteinte à leurs intérêts. Ainsi, les pensions de retraite, les allocations familiales ou celles accordées aux chômeurs ont pu être notablement diminuées tandis que, s’agissant de la réforme du N.H.S. par exemple, le gouvernement a dû faire volte-face sous la pression d’une opinion publique unanime et résolue. Il en résulte que les économies ont été réalisées en amputant les programmes universels, tandis que, corrélativement, la solidarité s’est exprimée dans le cadre de dispositifs ciblés et assortis de conditions strictes – mais qui renforcent aussi, paradoxalement, les phénomènes de dépendance que les gouvernements entendaient combattre.

L’allure générale de la politique britannique de traitement de la pauvreté résulte ainsi de l’impossibilité, dans laquelle se sont trouvés les gouvernements, de développer des mesures incitatives au travail tout en réalisant des économies budgétaires. Dès lors que le premier objectif restait un axe privilégié de la politique sociale, et que s’imposaient des contraintes budgétaires, la solution que permettait l’environnement institutionnel consistait à promouvoir la conditionnalité des prestations destinées aux inactifs, d’une part, et à baisser la protection universelle, gage d’économies substantielles, d’autre part. Mais le recul historique montre que l’originalité de cette politique réside finalement moins dans les contraintes imposées aux pauvres que dans l’émergence d’une nouvelle pauvreté, celle des assurés sociaux les plus modestes – particulièrement les retraités.

Les remarques qui précèdent suggèrent qu’en dépit de sa brutalité, la politique menée en Angleterre s’inscrit à bien des égards dans la continuité des expériences antérieures, qui lui ont légué un système d’interprétation ou de représentation de la pauvreté, mais aussi du rôle assigné à l’État, et qui ont par ailleurs façonné l’environnement sur lequel les réformes sont venues se greffer. L’exemple anglais témoigne ainsi de ce que les politiques sociales suivent des sentiers bien spécifiques [4]. C’est aussi l’enseignement qu’il faut tirer de la tentative de réforme de l’assurance chômage faite dernièrement par le patronat français : très proche dans son inspiration des mesures prises actuellement en Angleterre, cette réforme n’a pas été menée à son terme car elle portait gravement atteinte au principe du droit aux allocations. S’il y a une convergence des réflexions sur les modes de régulation de la pauvreté, elle n’implique pas nécessairement un rapprochement des politiques, qui restent largement tributaires d’un contexte national et institutionnel propre.

En effet, de même que la démocratie suppose la participation de tous à un projet collectif, le libéralisme postule que l’individu est un être social appelé à participer à l’échange, à s’accomplir dans la confrontation des intérêts. L’État social fonctionnerait alors en contradiction avec cette double tradition lorsqu’il n’exige aucune contrepartie de celui qu’il assiste, selon une logique de guichet purement financière (Sadoun, 2000). Et à l’inverse, engager le pauvre à construire lui-même les moyens de son autonomie permettrait d’exprimer et de consolider son appartenance sociale. Ici, l’objet du droit ne serait plus seulement une prestation, mais un rapport social autour duquel le sujet pourrait se reconstruire (Rosanvallon, 1995). Cette approche, qui associe contractualisation, participation, voire citoyenneté, suggère donc que s’il est moralement juste que le bénéfice des droits sociaux ne soit assorti d’aucune restriction, il peut s’avérer politiquement nécessaire de faire prévaloir la réciprocité sur la redistribution afin de rendre plus consistant le principe même de la coopération sociale et, partant, de garantir la pérennité des institutions qui en dépendent.

Ce type d’argument trouve dans la sociologie de Giddens un appui théorique solide, qui constitue aussi un élément de débat important. Giddens s’efforce en effet de dégager les implications sociologiques de ce que l’on désigne par l’expression galvaudée de globalisation. Celle-ci radicalise en fait les conséquences de la modernité:elle offre sans doute une existence plus sûre et gratifiante à chacun, mais elle s’accompagne aussi de tensions et de dangers (Giddens, 1990). Elle crée en réalité autant d’occasions qu’elle fabrique de nouveaux risques, à l’instar de l’individualisme institutionnel que sécrètent les dispositifs mêmes de l’État-provi-dence. Dans les sociétés modernes – et globalisées – les risques résultent donc aussi de l’environnement socialement construit. D’autant que ces sociétés sont caractérisées par un effondrement des traditions, entraînant une révision constante des pratiques sociales et donnant à l’individu la faculté de choisir son style de vie sans autre référence que sa propre expérience. Les comportements individuels sont alors non seulement imprévisibles, mais ils peuvent aussi s’avérer contreproductifs pour la collectivité, en particulier si les institutions retirent aux individus la possibilité d’assumer les conséquences de leur style de vie. Dans ces conditions, indique Giddens, il faut considérer la politique sociale, non plus seulement comme une solution, mais comme un élément du problème : perçu par beaucoup comme le cœur même de la politique social-démocrate, le welfare state crée aujourd’hui presque autant de problèmes qu’il n’en résout (Giddens, 1998,16). L’enjeu n’est pas ici l’hypertrophie supposée de l’État social, ni son coût pour la collectivité, mais le fait qu’il produise lui-même de nouveaux risques en augmentant la probabilité des événements qu’il couvre. Un tel raisonnement plaide alors en faveur d’une société de preneurs de risques responsables, dans laquelle les interventions publiques concourent à accroître l’autonomie des personnes (Giddens, 1994). Si l’on admet donc, avec Giddens, que le monde a changé de manière radicale et que les comportements individuels sont déconnectés des routines qui assuraient la reproduction des pratiques sociales, il est utile de réfléchir sur les instruments de la justice sociale et d’associer plus étroitement projet individuel et intervention collective. Mais les graves imperfections du programme social britannique montrent toutefois que, en supposant même qu’elle soit une réponse à la nouvelle question sociale, la juste réciprocité est encore une formule à inventer.

Il est clair en effet que l’expérience anglaise signale les dangers et les ambiguïtés d’une telle politique. Ainsi, l’individualisation des procédures, le suivi au cas par cas des clients de l’administration sociale, bascule aisément vers une gestion moralisatrice de la pauvreté – comme en atteste le projet tendant à remplacer les allocations familiales pour les enfants de plus de seize ans par une prestation conditionnelle associée à une évaluation de l’effort éducatif des parents. De même, chômeurs et parents isolés sont incités à (re)trouver un emploi, tout type d’emploi, éventuellement sans lien avec leur niveau de qualification. Tout refus d’une proposition faite par les bureaux de main-d’œuvre entraîne alors une sanction, pouvant aller jusqu’à la suspension des allocations. Cette politique d’implication réciproque est en fait traversée par une tension entre un droit à l’insertion – qu’elle n’énonce pas – et un suivi individualisé, assorti d’une surveillance des allocataires. Les notions de contrat et de réciprocité sont donc porteuses d’une ambiguïté redoutable : la responsabilisation des allocataires conduit ainsi à la mise en cause de leur propre responsabilité dans la détresse qui les frappe, et l’exigence d’un engagement de leur part permet en fait d’apprécier le méritede chacun, à l’instar des procédés auxquels recourait la scientific charity du siècle dernier.

Les remarques qui précèdent suggèrent que les transformations des modes de gestion de la pauvreté traduisent, selon les pays, des conceptions différentes de la société et de l’action de l’État. En Angleterre, domine à cet égard une conception clinique de la politique sociale, qui renvoie moins à un ensemble de droits fondamentaux, exprimant une vraie solidarité sociale, qu’à une panoplie de programmes ad hocmettant l’accent sur le développement des individus (Townsend, 1979,63). Elles suggèrent par ailleurs que, assortis d’une demande de contrepartie, les droits sociaux ne sont plus de véritables droits, au même titre que les droits civils et politiques. Ce qui s’exprime alors dans les récentes initiatives du gouvernement Blair engage non seulement une autre conception de la justice sociale, mais l’existence même d’une société décente – que Margalit substitue au projet chimérique d’une société juste qui parviendrait à concilier, de façon incontestable, liberté et égalité. Considérant l’humiliation dans l’ordre institutionnel, l’auteur souligne bien, en effet, les enjeux qui s’attachent au genre de distribution opéré par l’Étatprovidence. Margalit montre en particulier que l’État-providence rabaisse l’honneur social des pauvres lorsqu’il les soumet à des procédures dérogatoires, associées à une citoyenneté de deuxième classe : c’est le scénario qui se déroule en Angleterre. Mais à l’inverse, lorsqu’elle se dédouane de ses responsabilités par la simple attribution mécanique d’une assistance, la société providence ne permet pas, non plus, de restaurer pleinement la dignité des pauvres (Margalit, 1999,211-232). Dépasser cette contradiction devrait alors constituer le véritable enjeu de réformes, dont l’expérience anglaise met bien en relief les pièges et les risques de dérive.