Dans un rapide retour sur le système de 1945, il met l’accent sur le fait que le traitement de la pauvreté ne relevait pas alors de la sécurité sociale. Il faut attendre, précise-t-il, la fin des années soixante-dix pour que la pauvreté serve à désigner un nouvel état de la question sociale. Le revenu minimum d’insertion (RMI) (1988), expression d’une mesure de lutte contre la pauvreté, traduit ce changement de stratégie au sein des politiques de régulation de la question sociale.

Après quoi M. Autès identifie cinq grandes tendances dans les politiques de lutte contre la pauvreté, expressions selon lui de la distance prise par rapport aux principes de 1945 et de la transformation de l’État social. Il s’agit de la généralisation progressive du principe de subsidiarité, d’une nouvelle ligne de partage entre assurance et assistance, d’une individualisation des droits, d’une augmentation des politiques de discrimination positive et de la logique d’activation des dépenses.

En conclusion, il voit dans l’ensemble de ces transformations les prémisses d’un nouveau projet politique : la généralisation de l’assistance, d’une assistance où chacun est ramené à la solitude de ses choix, aux risques des événements de son parcours et la nue responsabilité de lui-même devant les conséquences et des uns et des autres.

Si je suis globalement d’accord avec les deux premiers constats, bien qu’un certain nombre de précisions me semblent indispensables pour mieux souligner ce dont il est question et pour mieux se débarrasser de quelques imprécisions dommageables à l’analyse, je suis plus gênée par l’interprétation qu’il en donne. Je serais en effet tentée de revenir sur deux formules de M. Autès, un peu trop lapidaires à mon gré pour ne pas comporter des risques de simplification. Peut-on considérer qu’une assistance est plus républicainequ’une autre ? Est-il juste d’évoquer une généralisation de l’assistance ? N’est-il pas plus pertinent de se questionner sur la fonction politique que l’on fait jouer à celle-ci selon les époques et selon la puissance de l’État social ? De quoi l’investit-on politiquement ? Ceci pour dire que si je me réserve le droit de ne pas être toujours convaincue par son argumentation, je me détournerai des gesticulations du polémiste (Foucault) qui ne sont porteuses que d’effets de stérilisation, pour répondre à un texte qui suscite le dialogue plus qu’il n’appelle la controverse. C’est pourquoi, en vue de prolonger le débat ouvert par ce texte je propose, et ce à partir de mes travaux, de reprendre deux points particuliers et de les développer.

Je pense en effet qu’il faut réenvisager la place de la pauvreté dans le système de protection sociale depuis 1945 et la place de l’assistance dans ce système, assistance trop souvent cantonnée dans le champ de la pauvreté; ceci afin de resituer, de recontextualiser plus précisément les inflexions identifiées par l’auteur. Cela permettra aussi d’éclairer l’important changement de rationalité que connaissent les politiques sociales depuis la fin des années soixante-dix, souvent difficile à lire car volontiers brouillé par la rhétorique émotionnelle des droits de l’homme. Tout d’abord je voudrais souligner plus nettement l’impact du passage d’une politique de réduction des inégalités à une politique de lutte contre la grande pauvreté et l’exclusion; c’est dans ce glissement que l’on peut saisir l’essentiel de ce qui se joue actuellement. Je propose ensuite, à partir d’une comparaison schématique du rôle de l’assistance dans chacune de ces deux politiques des pistes de réflexion sur les fonctions de l’assistance. Je terminerai enfin par quelques remarques sur les transformations qui affectent actuellement l’État social.

En effet jusqu’au milieu des années soixante-dix la pauvreté est appréhendée en termes d’inégalité sociale, entendue comme position singulière au sein du continuum social, comme écart entre deux positions sur une même courbe. Les politiques sociales seront alors les instruments de réduction de certains écarts et ce dans le cadre d’un projet universaliste intégrateur et promotionnel. Peu à peu dans un contexte très particulier de discrédit général jeté sur le système hérité de 1945, à partir d’une remise en cause de sa légitimité économique et sociale, s’impose [2] une nouvelle perception de la pauvreté. Expression d’une fracture sociale grave séparant les bénéficiaires de la croissance de ceux qui en sont exclus, les pauvres constitueraient un ensemble spécifique aux marges de la société vis-à-vis desquels il convient de penser des politiques spécifiques. S’amorce alors une mise en cause progressive et continue du projet antérieur pour laisser émerger une stratégie gestionnaire de groupes cibles.

On assiste ainsi à l’effacement progressif, tant dans le débat public que scientifique, de la question des inégalités et à la montée des préoccupations liées à la pauvreté d’autant plus qu’elles sont très rapidement médiatisées. Ce glissement, voire cette substitution sont loin d’être neutres; les conséquences de ce changement dans la représentation même de la pauvreté sont politiquement très significatives; elles induisent entre autres les inflexions présentées par M. Autès et qui sont actuellement au cœur des réformes du système de protection sociale, au cœur du changement de rationalité des politiques sociales.

Raisonner en termes d’inégalités c’est raisonner sur une réalité au cœur de laquelle se déploient des interdépendances entre les individus et les groupes sociaux. Ceci veut dire très précisément que la notion d’inégalité réfère la pauvreté au fonctionnement même de la société; elle la présente comme au croisement à la fois de trajectoires individuelles et de mécanismes économiques et sociaux. L’inégalité est un rapport social. Cette représentation dynamique impose la nécessité d’une articulation entre responsabilité individuelle et responsabilité collective. Dans cette perspective la régulation politique ne se fait pas par un traitement différencié de la question de la pauvreté même si elle a recours à des techniques distinctes.

Raisonner en termes de pauvreté/exclusion (Procacci, 1996), c’est raisonner sur des cas, aussi nombreux soient-ils, que l’on situe sur les marges de la société et qui sont de plus en plus posés comme des problèmes d’ordre éthique. La mise en scène de la fracture sociale, les débats dramatisés qu’elle suscite, déplacent, déportent le regard des dysfonctionnements sociaux révélés par les inégalités vers l’urgence de mesures et d’actions visant à préserver la dignité du citoyen. L’accent est désormais mis sur un clivage et beaucoup moins sur des processus et des interdépendances. Cette façon d’appréhender les mutations de la société à partir de la pauvreté ainsi perçue, a comme conséquence fondamentale l’autonomisation de plus en plus nette de politiques sociales en faveur des pauvres avec tous les risques de stigmatisation-relégation que cela comporte et, à terme, le risque d’une véritable dualisation sociale. C’est, selon moi, dans ce passage d’une pauvreté appréhendée comme résultat du fonctionnement économique et social à une pauvreté perçue comme un risque social particulier que gît la tendance majeure de l’évolution des politiques sociales. Cette transformation accompagne la transformation même du projet social qui se fixe moins comme finalité un rapprochement des conditions sociales que la mise en place d’une couverture minimale pour les individus n’ayant plus d’attache ou une attache très lâche avec le secteur productif et auxquels il s’agit d’assurer un minimum d’existence.

J’illustrerai ce changement de rationalité par deux exemples. Il s’agit tout d’abord de la réforme de l’indemnisation chômage qui a poussé le plus loin l’opposition entre assurance et assistance.

C’est en 1984 qu’est remis en cause le régime unifié instauré en 1979 géré par les partenaires sociaux et auquel l’État participait par une subvention forfaitaire globale et non affectée (Daniel, Tuchszirer, 1999). Ce régime rattachait les chômeurs au salariat. En 1984 s’élabore une séparation nette entre un régime d’assurance et un régime dit de solidarité. Le premier financé par les cotisations et négocié par l’Unedic offre aux demandeurs d’emploi un revenu de remplacement qui les rattache toujours à la société salariale; le second financé par l’impôt et décidé par l’État verse des indemnités aux demandeurs d’emploi exclus du régime d’assurance. Cette séparation a une portée pratique et symbolique décisive : elle instaure un véritable dualisme relevant d’une simple logique financière (question de l’équilibre financier entre cotisations et prestations); elle sépare de l’ensemble des chômeurs et donc de la société salariale, les chômeurs pauvres qui percevront des allocations de subsistance tellement modiques qu’elles ne peuvent que les encourager à offrir leur propre contrepartie !

Le deuxième exemple concerne les minima sociaux qui se développent très rapidement à partir du début des années quatre-vingt et dont J.- J. Dupeyroux dit qu’ils sont censés pallier les conséquences d’une inactivité tenue pour fâcheuse. Ces minima font suite aux minima « première génération » qui avalisent la légitimité d’une inactivité définitive ou transitoire (Dupeyroux, 1998,254). Construits comme des dispositifs de garantie de revenu pour des personnes victimes de handicaps divers ou disposant à partir de leur activité antérieure de ressources jugées insuffisantes pour faire face à certains risques [3], ces premiers minima visaient à établir des statuts sociaux spécifiques fondés sur la reconnaissance de droits sociaux découlant de critères généraux (...) reflétant le rattachement qu’ils opèrent à la société salariale (...) définissant un mode de traitement de la pauvreté qui désignent les ayants-droit autrement que comme des pauvres nécessiteux en leur reconnaissant un droit au revenu même sans activité professionnelle (Outin, 1996,29). Leur visée intégratrice est confirmée par leur taux toujours supérieur aux taux assistantiels habituels (1/2 à 2/3 du salaire minimum interprofessionnel de croissance – SMIC). Si certains ont seulement maintenu le pouvoir d’achat (allocation de parent isolé/ veuvage), les autres l’ont sensiblement augmenté.

Les minima qui se développent à partir de 1980 [4] se caractérisent par le fait qu’ils s’adressent à une population certes hétérogène mais qui a en commun d’être privée de travail et par là-même de protection sociale. Il s’agit en fait d’une population de demandeurs d’emploi en situation de plus en plus précaire du fait même de la forte élévation de la durée du chômage et de la réduction, voire de l’annulation des prestations [5]. Les statuts construits se rattachent plus à celui de pauvre que de travailleur. Les conditions de vie qu’ils offrent sont en dégradation constante par rapport au reste de la population. Ces minima de la deuxième catégorie dont les taux sont sensiblement inférieurs aux taux des précédents (1/3 à 1/2 SMIC), ont connu des chutes de pouvoir d’achat importantes : entre 1986 et 1995,10% pour l’ASS et 20% pour l’allocation d’insertion (Cerc-Association, 1997,92).

Il serait enfin intéressant de voir si ce processus d’autonomisation des politiques sociales envers les pauvres commencé dès 1982-1984, poursuivi par le RMI et à l’œuvre dans une grande partie des politiques de l’emploi, ne risque pas de connaître une nouvelle étape avec la loi contre les exclusions de juillet 1998. Cette dernière dessine en effet un mode d’intégration particulier pour les individus loinde l’emploi, fondé sur les droits sociaux rattachés aux besoins essentiels ou aux droits de la personne humaine. N’y-a-t-il pas là un risque de clivage net entre l’économique et le social contribuant à inscrire la lutte contre l’exclusion hors de l’économique, ce qui pourrait être porteur d’effets pervers invalidant l’objectif poursuivi ?

C’est bien dans ce contexte d’abandon de la lutte contre les inégalités au profit de la lutte contre la pauvreté que les inflexions identifiées par M. Autès prennent corps et s’articulent pour ébaucher une rationalité nouvelle des politiques sociales.

Cependant je pense que l’on ne peut pas raisonner seulement en termes d’extension. En effet, et cela me paraît essentiel à analyser, cette extension s’accompagne de transformations profondes des fonctions politiques remplies par l’assistance (Bec, 1998) et à partir desquelles il est possible de s’interroger sur les mutations de l’État social, sur les mutations des régulations politiques. L’analyse historique nous fait voir qu’il n’y a pas plus d’essence de l’assistance qu’il n’y aurait une assistance plus républicaine qu’une autre. L’assistance est une médiation politique qui selon les moments, selon les configurations socio-politiques, occupe telle ou telle place dans les régulations politiques et est investie d’une fonction politique particulière. Si l’on est d’accord avec Bruno Lautier pour percevoir dans le social non pas un lieu de la société (...) ni une forme de l’État (mais) un ensemble de médiations entre « ordres » (économique, politique, et domestique, Lautier, 1995,483), on peut analyser l’assistance comme une médiation particulière dans la mise en relation de ces ordres, médiation dont la nature et la pertinence sociale tiennent au projet politique qui s’exprime à travers elle.

C’est ainsi que, sur un siècle, l’État a souvent répondu à des situations potentiellement dangereuses par des mesures assistantielles. Ce type de réponse toujours timide, contourne les problèmes et traduit une stratégie d’évitement en ce sens que cette réponse est jugée la moins coûteuse économiquement et politiquement, donc effectuée par défaut. Cependant il convient de souligner d’importantes inflexions quant à la nature de l’évitement lui-même selon les époques. Construction sociale déterminée par une représentation du lien social et de l’insécurité sociale, l’assistance exprime les contradictions inhérentes à la démocratie en même temps qu’elle participe au travail de compromis et de médiation. C’est ainsi que durant les Trente Glorieuses du fait des limites de la logique assurantielle, elle est largement sollicitée pour permettre un accès effectif à la protection sociale des populations professionnellement dominées et économiquement démunies. L’exemple de l’accès aux soins rendu alors possible par la prise en charge du ticket modérateur pour les travailleurs à faible salaire, montre bien comment, associée à un ensemble de politiques promotionnelles et intégratives, la politique d’assistance s’est inscrite dans la lutte contre les inégalités. Dans ce contexte l’assistance, bien que s’adressant à des catégories particulières, n’est pas seulement une mesure catégorielle de lutte contre la pauvreté; elle est tout autant une intervention à visée universaliste participant à l’abolition du privilège de sécurité, objectif premier de l’ordonnance du 4 octobre 1945. L’assistance est un instrument d’arbitrage politique de conflits d’intérêts entre groupes sociaux; participant à la maîtrise des divisions sociales, elle est une des composantes du système de protection sociale.

L’inflexion progressive mais radicale des principes fondateurs, dont nous avons vu que la réforme de l’indemnisation du chômage (1982-1984) marque le point de rupture, se traduit par un glissement vers des formes de protection rattachées à la gestion de la pauvreté. Alors l’assistance nouvellement rebaptisée solidarité, jusqu’alors sollicitée pour permettre la satisfaction des besoins fondamentaux non assumables par de petits salaires, acquiert peu à peu le statut d’un revenu de substitution, ou d’un complément de salaire induisant ainsi un statut hybride de travailleur-assisté. C’est souvent le cas pour les travailleurs pauvres dont on peut penser qu’ils vont être la nouvelle question sociale de demain et parmi lesquels les emplois relevant de la politique de l’emploi avec les emplois à temps partiels et à durée limitée sont sureprésentés (Concialdi, 2000). Il s’agit dès lors d’assurer une couverture minimale et distincte à ceux dont l’attache avec le secteur productif est inexistante ou très lâche. La politique d’assistance est investie au nom des droits de l’homme, de la gestion de populations pauvres et de plus en plus de la remise au travail de ces personnes; les débats autour de l’allocation compensatrice et de l’activation des dépenses sont, à ce titre, très instructifs. La politique d’assistance accompagne la compétitivité économique sans gêner son efficacité puisque dans certains cas elle entérine la coupure entre l’économique et le social en maintenant aux confins de l’emploi, comme c’est le cas pour certaines politiques de l’emploi, des individus vis-à-vis desquels seul l’État se sent engagé. Dans d’autres cas elle offre aux employeurs, par une série d’aides et d’exonérations, des incitations indirectes à développer des emplois atypiques, faiblement rémunérés et pourtant socialement tolérables grâce au complément assistantiel. On assiste ainsi à une articulation nouvelle entre des emplois non producteurs d’autonomie et une intervention étatique soutenant de fait la dérégulation du marché du travail et la dégradation de la norme emploi.

L’effacement progressif de l’objectif égalitaire laisse place à une simple équité palliative mettant en œuvre un transfert de charges des employeurs vers la collectivité que représente cette nouvelle forme d’assistance. On peut schématiser ces différentes transformations en disant que l’intervention assistantielle participant à un processus d’intégration dans un espace commun, tend à devenir une intervention assistantielle œuvrant à la gestion de champs distincts.

Ceci est l’expression d’une déstabilisation de l’État modernisateur et intégrateur visant l’homogénéisation de la société; déstabilisation de l’État d’équilibre social général analysé par Pierre Maclouf (Maclouf, 1994) et dont l’objectif était la résorption de la pauvreté perçue comme anomalie d’un système redistributif tendant par vocation à l’égalité(39). Dans ce schéma, l’État intervient sur la société pour en réduire les dysfonctionnements, pour en réduire les inégalités et ce par le biais d’une politique économique, d’une politique des revenus et par une politique de redistribution. À l’opposé l’État d’actions sociales part de la différenciation sociale reconnue comme un fait incontournable et à partir de laquelle le projet des politiques sociales ne sera plus d’intégrer mais d’ajuster les différents groupes, les différentes catégories. Les politiques sectorielles, en s’appuyant sur des solidarités locales, vont alors privilégier les catégories les plus pauvres, les plus marginales, les plus exclues. L’hétérogénéité sociale une fois acceptée doit être gérée avec équitédans un grand mouvement de solidarité nationale. Ce second type d’évitement peut être lu comme l’expression de la secondarisation du politique. J’entends par là l’abandon d’ambitions proprement politiques de réflexion et de débat sur la marche de la société, sur la capacité des hommes à la transformer, au bénéfice de préoccupations essentiellement économiques. Les indicateurs économiques sont devenus en peu de temps les seuls indicateurs pris en compte. C’est dans ce contexte que s’effectue le deuil d’un gouvernement d’ensemble de la société au bénéfice de la gestion d’une coexistence minimale entre individus.

En effet, contrairement au libéralisme du XIX^e siècle, celui de l’individu effacé (Jaume, 1997), le libéralisme actuel est un libéralisme de l’individu, un libéralisme des droits de l’individu. C’est bien à la consécration de l’individu comme principe de légitimité collective que nous assistons au travers du recours permanent et massif aux droits de l’homme, droits de l’homme qui sont devenus en deux décennies le nouveau référentiel des politiques sociales tout particulièrement. De là découle la prolifération de nouveaux droits sociaux individuels qui laissent plus d’un observateur perplexe : ne sont-ils pas en fait l’expression toujours plus forte de l’impuissance collective ? L’État est de moins en moins le garant de l’avenir, il n’incarne plus une ambition commune. Il a perdu la maîtrise régulatrice de l’économie, il a perdu sa fonction de prévision et de planification et il s’affronte à des obstacles majeurs dans sa fonction de redistribution et de protection. S’érode alors ce qui avait fait sa force durant les Trente Glorieuses, à savoir sa capacité à conduire, à orienter la société dans son ensemble, sa capacité à maîtriser le changement social. C’est dans ce contexte de crise de l’avenir (Pomian, 1980) que les droits de l’homme s’imposent comme substitut de l’anticipation politique défaillante et fournissent une orientation de l’action reposant sur la dénonciation de l’inacceptable, sur l’indignation et la culpabilité devant les situations de misère dans une société riche. Ils soulignent l’urgence d’y répondre et proposent des réponses réalistes, simples et évidentes ! À la recherche d’une juste balance entre groupes sociaux, ils substituent la pragmatique réparation des injustices subies par les individus. (...) Ils définissent simultanément, et avec des mots irrécusables, ce qui nous manque le plus, le sens du mouvement et la nature de l’être-ensemble (...) ils nous disent à partir de quoi agir, à défaut d’éclairer le terme de l’aventure (Gauchet, 2000,269).

L’ensemble de ces éléments a fait dire à certains analystes que l’État se retirait et laissait – libéralisme oblige – la régulation au marché. Je pense qu’il n’en est rien et qu’il s’agit plutôt de déplacements, de glissements des engagements étatiques. Il est incontestable que l’État depuis la fin des années 1970 se désengage de la gestion de la relation d’emploi et donc par là même de la gestion du conflit capital-travail [9]; l’entreprise acquiert alors une plus grande liberté de gestion de la main-d’œuvre que traduit clairement le terme de flexibilité entendue comme assouplissement des contraintes juridiques encadrant l’utilisation de la force de travail. Les effets sociaux en sont maintenant bien connus, il s’agit d’un mouvement de plus en plus important de précarisation qu’illustre entre autres la montée des travailleurs pauvres (Concialdi, 2000). C’est à ce niveau-là que l’État va engager ses deniers et se définir un nouveau rôle. Percevant dans le marché le moteur du changement, il s’investit dès lors dans des tâches de réparation de la dignité humaine atteinte par le marché et ainsi renonce, semble-t-il, à un dessein collectif.