Si l’analyse se centre sur les cas d’indigence les plus visibles et les plus extrêmes, elle les déborde pour porter, plus généralement, sur la gestion de la pauvreté. Par le prisme des racines et des formes contemporaines de la prise en charge des SDF, c’est-à-dire des mesures coercitives et/ou assistancielles entreprises à l’endroit des sans-abri, on aborde la configuration et l’évaluation des politiques publiques face aux pauvres.

L’exercice consistant à faire ressortir, dans l’histoire, des variables récurrentes des politiques de lutte contre la pauvreté a déjà été réalisé par de Swaan (1988) qui dégage trois dimensions de la classification des pauvres (l’incapacité, la proximité, la docilité), et par Castel (1995) qui trace deux axes à l’intersection desquels on trouve le « noyau » des politiques d’assistance (la proximité entre l’assisté et l’instance d’assistance, le critère d’inaptitude au travail). Sassier (1990) en réalisant l’histoire des pauvres en tant que thème politique relève qu’il s’agit toujours de variations en fonction d’une triple exigence d’ordre, d’utilité et de don.

Si on peut, bien entendu, repérer des différences entre les époques et les contextes, liées aux métamorphoses de la question sociale, on peut également observer bien des analogies ou plutôt, pour conserver le terme de Castel (1995), des homologies entre les périodes. Ces homologies ne sont pas des répétitions mais des variables caractéristiques de la pauvreté comme problème social. Il faut à cet égard se méfier du risque d’anachronisme car, comme le note bien Castel (1991), depuis le temps où le devant de la scène était occupé par les mendiants et les vagabonds, les personnages ont changé, et aussi le décor. Le processus de sociogenèse de l’État-providence analysé par de Swaan (1988), et le passage progressif d’une pauvreté conçue comme une destinée individuelle à une pauvreté appréhendée comme un phénomène social (Procacci, 1996), sont deux dynamiques dont le constat interdit l’observation de similitudes absolues entre les époques.

Des ruptures dans les appréciations portées sur la pauvreté et dans les modes de traitement développés (la Révolution française, l’après-guerre ou encore, dans une certaine mesure, le RMI) sont manifestes, mais ces virages n’ont jamais totalement effacé les politiques, les représentations et les pratiques antérieures. Il serait cependant absolument erroné de dire que rien n’a changé. Bien au contraire, tout a évolué, ne serait-ce que sur le dernier siècle :le contexte économique et démographique, l’urbanisme, la consolidation de systèmes d’assistance et d’assurance, l’économie des responsabilités et des droits. Les SDF, envisagés jusqu’au début du XX^e siècle essentiellement sous la figure du vagabond, ont longtemps été la cible principale des interventions répressives de l’État. Ils sont devenus, récemment, sous la figure de l’exclu, une cible emblématique des interventions de l’État en matière de lutte contre l’exclusion (Robert, 1999; Damon 2002b).

Ces différences et cette inversion de tendance signalées, il n’en reste pas moins que certains éléments constitutifs des politiques publiques et des attitudes privées sont historiquement repérables, de manière plus ou moins prononcée, dans les pratiques envers les pauvres [2]. Ils permettent de saisir la matrice de l’action publique contemporaine en direction des SDF.

La première variable caractéristique est d’ordre cognitif, la deuxième d’ordre normatif, la troisième d’ordre stratégique, la quatrième d’ordre territorial et la cinquième d’ordre organisationnel. Ces variables, qui se nourrissent les unes les autres, ne sont pas des normes immuables, mais des propriétés repérables à des degrés divers, sous des formes plus ou moins explicites, mutatis mutandis, dans tout dispositif ou dans toute politique plus large dont l’objet est de prendre en charge les SDF [3]. Il ne s’agit pas ici de mettre au jour une loi implacable de l’histoire, mais de présenter de manière ordonnée des variables historiques utiles pour comprendre les qualités et les ambiguïtés de l’action publique en direction des SDF, cette politique et cette population étant envisagées comme des points d’entrée pour caractériser les mesures, programmes et dispositifs publics de lutte contre la pauvreté.

De l’aube de la modernité à 1994 (date de suppression des délits de vagabondage et de mendicité du code pénal), le terme « sans aveu » aura été très couramment utilisé par le droit pour désigner les vagabonds et les sans-domicile. On retrouve ce terme très tôt, dès les premières ordonnances royales sur la mendicité et le vagabondage au milieu du XIV^e siècle (Canteau, 1899; Paultre, 1906; Vexliard, 1956; Castel, 1995). Il désigne, à l’origine, les personnes qui ne sont pas « vouées » à un suzerain et qui n’appartiennent à aucune communauté instituée [4].

À côté des déterminations juridiques, le vagabondage et l’errance ont été amplement appréhendés à partir de l’univers médical [5]. La psychiatrie naissante a multiplié les études sur les vagabonds pour y découvrir des pathologies spécifiques. Le vagabond, avant d’être un pauvre ou un voleur, serait un malade, un inadapté. Les psychiatres à l’orée du XX^e siècle ont rivalisé de virtuosité pour découvrir les maladies mentales qui expliqueraient le vagabondage. On parlera ainsi de « dromomanie des dégénérés » (c’est-à-dire d’errance pathologique d’individus mentalement diminués) ou d’« automatisme ambulatoire » pour rendre compte d’affections que l’on juge psychiques avant d’être sociales [6]. C’est un atavisme instinctif et non pas la pauvreté qui pousserait des individus à errer. Cette médicalisation de la pauvreté fait des vagabonds des psychopathes, des migrateurs hallucinés ou des criminels impulsifs. Médecins et juristes sont alors d’accord pour rapprocher la misère du vice, et pour voir dans le vagabond un être instable et dangereux [7]. La paresse serait au cœur de la psychologie particulière des vagabonds, toujours prêts à mendier et à voler pour ne pas avoir à travailler [8].

Ces représentations et caractérisations vont enjamber les décennies. Elles vont s’effacer, sans disparaître définitivement (loin de là), à partir des années cinquante. Les vagabonds ne sont plus alors une question de société mais un problème marginal. Ils relèvent presque du folklore lorsqu’ils prennent les traits du « clochard ». L’oisiveté, la criminalité, la pauvreté et la mobilité ne sont plus immédiatement associées. Émergent alors comme grands domaines d’action publique, le logement et l’action sociale, pour lesquels le vagabond est avant tout un pauvre sans-abri. Dans les années quatre-vingt il sera nommé nouveau pauvre avant de se voir qualifier d’exclu dans les années quatre-vingt-dix. Très généralement baptisé SDF, il n’a plus grand-chose à voir, dans ses caractéristiques socio-juridiques, avec son ancêtre honni et proscrit du XIX^e siècle. Le rapprochement est cependant souvent fait dans la presse ou dans les analyses (Houillon, 1987) témoignant ainsi de la continuité des représentations.

Sur le long terme, des notions comme vagabond, mendiant, clochard, ou SDF ont été profondément transformées par les juristes et les producteurs de règlements, appliquées à des situations très différentes par les juges et les policiers, souvent réduites à des maladies par les médecins, parfois magnifiées par les poètes ou par l’Église. En un mot personne n’a jamais été réellement d’accord avec personne.

Confrontés à l’instabilité et aux difficultés de l’exercice de définition, les acteurs de la prise en charge des indigents produisent toujours des catégorisations et des classements des populations auxquelles ils ont à faire. Le XIX^e siècle en particulier, engagé comme le note Bec (1998) dans une véritable frénésie classificatoire, n’aura eu de cesse de produire des classements des pauvres.

Parallèlement à cette course à la définition et à cette frénésie classificatoire, un véritable acharnement statistique [9] pousse les responsables publics à tenter de dénombrer les pauvres, les mendiants, les déviants. Les chiffres les plus variés ont circulé. On parlait de 45000 pauvres errants à Paris sous Louis XIV à l’époque, connue depuis Foucault (1972) comme celle du grand renfermementdes pauvres, des mendiants et des errants. Voltaire au milieu du siècle des Lumières en comptait 200000 dans le royaume. Au début du XX^e siècle le chiffre gigantesque de 400000 vagabonds circulait. Ces chiffres, inquiétants, ne reposaient sur aucun comptage rigoureux. Des groupes de pression ou des individus les lançaient et ils se propageaient, sans vérification. Des estimations tout aussi impressionnantes et fantasques, et ce malgré les progrès de la statistique (Marpsat, Firdion, 2000; Brousse, de la Rochère, Masse, 2002), sont encore proposées aujourd’hui. Selon les sources, le nombre de SDF en France varie de 100 à 800000 individus. L’histoire de la prise en charge des SDF peut ainsi être d’abord envisagée comme une histoire des difficultés à nommer, classer et dénombrer.

Soulignons que cette variable caractéristique de la question SDF (instabilité des données et des dénominations) est également repérable au niveau de chaque acteur du système de prise en charge. Aujourd’hui, qu’il s’agisse d’un centre d’hébergement, d’un Samu Social ou d’un commissariat de police le nombre, la définition et la catégorisation des clients, des assujettis ou des bénéficiaires varient en fonction de chacun des interlocuteurs. Si des protocoles peuvent être établis au sein de chaque établissement ils sont rarement discutés et encore moins partagés par tous les acteurs du système de prise en charge.

La distinction des « bons » et des « mauvais » pauvres reposant sur des appréciations individuelles variées est un schéma cognitif présent chez les acteurs qui mettent en œuvre les mesures de prise en charge comme chez ceux qui les dessinent et les décident [11]. Les décisions d’action publique reposent toujours sur la permanence implicite de la coupure qui séparait autrefois normativement le « bon » et le « mauvais » pauvre, le « digne » et « l’indigne », le « valide » et « l’invalide ». Cette coupure s’exprime aujourd’hui par des termes comme « insérables » et « non insérables », qui ne sont jamais explicitement rédigés dans les textes de base des politiques publiques, mais qui sont souvent exprimés par les acteurs de la prise en charge.

Cette dualité n’est pas propre aux acteurs de la prise en charge. Au contraire, tout le monde face aux SDF raisonne en séparant la population entre ceux pour lesquels il est jugé légitime (ou seulement possible) d’intervenir et les autres. Certaines sous-populations de sans-abri, les familles, les malades mentaux, les enfants, provoquent plus d’indignation. D’autres comme les « profiteurs », les « professionnels » sont critiqués. Cependant les critères de ce type de distinction n’ont rien de généraux. Ils sont fondamentalement individuels et s’appuient sur les croyances personnelles concernant la présence des SDF dans l’espace public. Ceux qui auraient choisi cette situation sont généralement distingués de ceux qui la subiraient.

Pratiquement ce qui est éternellement affirmé c’est une dichotomie dans la population des plus démunis. Les identifications imprécises de pauvre ou d’errant s’effacent derrière les catégories plus générales, mais tout aussi peu opératoires, du « bon » et du « mauvais » pauvre. Ainsi s’opposent depuis des siècles les pauvres méritants et les autres, les mendiants dignes et indignes, les vagabonds aptes au reclassement ou non [12]. Les appréciations du mérite, de la responsabilité ou de la dignité des pauvres varient. La ligne de partage évolue en fonction de l’aptitude individuelle au travail et de l’offre collective de tâches rémunérées. Néanmoins aucune caractérisation définitive des personnes n’a pu ainsi être produite. Chacun y va donc de sa définition personnelle sans que des accords s’établissent entre les différentes représentations. Chaque habitant d’une ville a sa propre représentation de ce que sont les vagabonds, les pauvres ou les SDF. Des termes nouveaux et des nomenclatures élaborées peuvent être produits. Mais les pratiques cognitives individuelles du policier ou du travailleur social consistent toujours à séparer la population en deux, pour déterminer qui ou quelle situation doit impliquer une intervention. Cette coupure est repérable pour toutes les clientèles des dispositifs de prise en charge ne serait-ce que parce que chaque acteur doit décider d’attribuer ou non un secours ou une prestation à telle catégorie de population et pas à une autre. Chaque acteur est donc obligé d’opérer une séparation binaire dans la population des pauvres, des exclus ou des SDF.

Au quotidien, dans les interactions avec les sans-abri, nous marquons ou non notre sympathie pour telle ou telle personne. Au delà des divisions politiques, religieuses et morales il existe une catégorisation duale des sans-abri. En permanence il faut choisir de répondre ou de ne pas répondre à une sollicitation. Cette dualité se rencontre à des niveaux et des endroits très divers. Que ce soit à l’Assemblée nationale, dans les rames du métro, dans les commissions d’admission à un secours privé ou à une aide publique, cette dualité de la pauvreté est toujours repérable [13]. Une coupure est ainsi opérée dans la population SDF, séparant les « vrais » des « faux », les « volontaires » des « involontaires », distinguant les personnes « insérables » des « inemployables », les « curables » des « incurables », les « amendables » des « inamendables », ou en différenciant les SDF par rapport à d’autres catégories jugées proches mais différentes, comme les « clochards ». Des catégories morales peuvent différencier le SDF « relevable » du SDF « irrelevable ». Des catégories techniques, issues de l’action sociale ou médicale, peuvent différencier le SDF « récupérable » du SDF « irrécupérable ». Situation subie ou marginalité choisie, « jeune SDF » ou « vieux clochard », il s’agit là d’un spectre large sur lequel toutes les positions peuvent se repérer.

Si cette dualité n’apparaît plus explicitement dans des textes législatifs ou réglementaires, elle est très présente, au quotidien, dans l’action. Aux guichets des services de prise en charge il faut en permanence trier les SDF entre ceux qui peuvent bénéficier des prestations proposées et les autres. Des considérations catégorielles (hommes ou femmes, jeunes ou vieux, immigrés ou non, etc.) se croisent alors avec des évaluations des situations individuelles (capacités d’adaptation, niveau de déchéance, etc.) et avec l’ampleur de l’offre du service. Signalons que même les services les plus accessibles et les plus accueillants ont des listes rouges d’individus dont la présence est jugée impossible ou indésirable.

Cette dualité de la pauvreté est repérable, comme nous le rapportons, chez les acteurs de la prise en charge des SDF, comme chez tout quidam qui croise dans la rue un SDF. Les premiers ont à décider, en fonction d’une série de variables compliquées (légitimité de l’intervention, dangerosité de l’interaction, disponibilité des ressources, etc.) s’ils vont servir une prestation ou en refuser l’accès. Les seconds ont également des choix à opérer, en fonction de critères moraux, affectifs ou intéressés, pour répondre ou non à une sollicitation (mendicité, vente de journaux, etc.). Notons que cette dualité de la pauvreté est tout aussi repérable parmi les personnes qui se trouvent dans ces situations (la plupart des « SDF » repoussant, souvent violemment, les « clochards »).

Avec ces oscillations, les usages et les impacts des politiques de prise en charge, répressives ou assistancielles, ne sont pas évidents. Les dispositions répressives ont souvent glissé vers l’assistance. Inversement, ou réciproquement, les institutions créées dans une visée charitable ont souvent dérivé vers le simple enfermement ou le contrôle policier des pauvres [15]. Dans la logique disciplinaire foucaldienne toutes les mesures de contrôle social, conciliant pratiques philanthropiques et dispositifs répressifs, viennent surveiller les mouvements de population et frapper les déviances.

Dans les villes, les politiques en direction des plus démunis connaissent toujours cette hésitation entre l’hostilité et l’hospitalité, entre le souci de secourir ou de neutraliser le pauvre. D’un côté des centres d’accueil pour les SDF de la ville, de l’autre la police ou des services privés de sécurité pour écarter les intrus indésirables. Les dispositions municipales de la société postindustrielle ne sont pas, à ce titre, très éloignées des ordonnances de la société préindustrielle.

Les arrêtés anti-mendicité des années quatre-vingt-dix offrent une formidable actualité à cette séparation entre les bons et les mauvais pauvres, et à cette oscillation dans les pratiques entre l’ouverture et l’exclusion [16]. Les déclarations des maires qui ont pris ces dispositions signalent une coupure nette entre, d’un côté, les SDF « connus » de la ville, les « mendiants habituels », les « clochards traditionnels », et, de l’autre côté, les « zonards », les « étrangers », les « marginaux ». Il apparaît en fin de compte que les « mendiants » (entendus comme les SDF locaux) sont acceptés, mais que les « vagabonds » (qui sont les SDF venus d’autres villes) sont rejetés. On rejoint ici l’attitude médiévale qui tolère le mendiant et rejette les vagabonds, et la position moderne qui accepte l’indigent sédentaire et repousse l’errant (Mollat, 1978; Sassier, 1990). Certains SDF paraissent dignes d’une assistance, d’un secours, d’une « insertion ». Les autres ne relèvent pas de la compétence des villes qui les repoussent donc ailleurs.

Les arrêtés municipaux anti-mendicité, et les questions qu’ils soulèvent, ne sont qu’un moment dans l’histoire de la prise en charge de l’indigence, rythmée par la dynamique du couple répression/assistance. Les villes sont une nouvelle fois enlisées dans l’alternative accueil/renvoi qui repose sur des caractérisations flottantes des personnes visées, et sur l’ambivalence de la demande des habitants à l’égard des indigents sans domicile.

Les sentiments à l’endroit des sans-abri ne sont pas, en effet, aussi évidents et unanimes que de grands discours sur la pauvreté et l’exclusion pourraient le laisser entendre. Les sentiments oscillent entre l’indignation, la révulsion, l’indifférence ou l’exaspération [17].

Les données du tableau I, qui peuvent être discutées plus dans le détail, montrent l’ambivalence des représentations vis-à-vis des sans-abri. En effet, affirmer que le « nombre de sans-abri » est un, voire le premier, des « problèmes les plus importants à Paris actuellement » peut signifier deux choses bien différentes. D’un côté, certains Parisiens peuvent ressentir et exprimer que cette présence est insupportable car ils considèrent qu’elle est indigne de leur ville – capitale d’une démocratie avancée – et qu’il faut que les pouvoirs publics agissent pour aider ces personnes. De l’autre côté, certains Parisiens peuvent répondre de la même manière mais en considérant que les pouvoirs publics doivent agir pour écarter, parfois même manu militari, cette population de la capitale.

Tableau I:
Les sans-abri aux premiers rangs des préoccupations des Parisiens.

La grande visibilité et l’exposition des SDF dans l’espace public suscitent des sentiments ambivalents qui vont de la grande affection à la forte répulsion. Ils peuvent conduire à une demande publique d’intervention, que ce soit sur un registre assistanciel ou répressif. Estimant ces présences de SDF moralement intolérables, ou commercialement indésirables, des habitants demandent à leur maire, des clients demandent aux gestionnaires d’espaces publics, de réagir pour accueillir ou pour écarter les SDF.

Signalons que la répression a couramment été affirmée par les responsables publics, mais elle a tout aussi couramment été condamnée par la population. De galères en travaux forcés, en passant par le bannissement et la relégation, les vagabonds et, à un degré moindre, les mendiants ont été la cible de dispositifs punitifs. Parallèlement les autres habitants se sont toujours inquiétés de la situation des indigents. Il n’était pas rare, dans les rues du Moyen-Âge ou de la Renaissance, de voir la population prendre fait et cause pour ceux que l’on incriminait. Les « chasse-gueux » chargés de nettoyer les rues de leurs pauvres étaient souvent pris à partie et insultés par la population (Wahnich, 1996). Il n’est pas rare de voir aujourd’hui la police critiquée quand elle intervient auprès des mendiants, même si les attitudes personnelles à leur égard restent très variées.

Depuis la naissance des villes, la question du vagabondage s’est posée de manière criante pour les gestionnaires des collectivités locales. On s’inspirera ici de la manière dont de Swaan (1988) décrit le phénomène et son évolution, et ce dans toute l’Europe. Au Moyen-Âge les collectivités locales n’avaient que deux possibilités : accueillir les pauvres qui se présentaient à leurs portes ou les renvoyer. Cette alternative soulevait d’importantes difficultés collectives, connues, depuis Olson (1966), sous le nom de dilemme de l’action collective. Si une communauté, pour des raisons religieuses ou politiques, décidait d’accueillir, elle n’avait aucun moyen de savoir si les autres collectivités allaient faire de même ou si, au contraire, elles n’allaient pas profiter de cette offre d’accueil pour se décharger de leurs propres pauvres et renvoyer tous les errants. Il existait ainsi une tension entre l’échelle régionale du vagabondage et le caractère local des secours aux indigents. Avec l’augmentation du nombre de pauvres et d’errants, cette tension s’est accentuée au début de l’époque moderne. La fragilité de la coopération entre les villes demeurait, tandis que la méfiance vis-à-vis des pauvres s’intensifiait. Le pouvoir central est intervenu pour que tous les pauvres soient attachés à un territoire. Mais les moyens de l’accueil étaient insuffisants et le système pouvait très facilement être déstabilisé par une guerre, une épidémie ou une mauvaise récolte. Dans les campagnes les villages ne pouvaient plus accueillir de nouveaux indigents, et les pauvres qui s’y trouvaient étaient parfois obligés de s’en éloigner, soit parce qu’ils ne pouvaient plus y trouver de soutiens, soit parce qu’ils en étaient écartés par la force.

À l’aube de l’époque moderne les pauvres ont ainsi quitté les villages où ils ne trouvaient plus de secours, pour aller vers les villes, qui n’étaient pas nécessairement plus accueillantes mais qui étaient plus faciles d’accès. Celles-ci ont pris des mesures énergiques pour repousser les vagabonds vers les territoires dont ils provenaient. Les campagnes se retrouvaient alors peuplées d’errants qui terrorisaient les paysans et les voyageurs. La répression ne pouvait venir à bout des problèmes, et les efforts charitables des villes pour leurs pauvres n’avaient que peu d’effet sur le phénomène qui désormais dépassait largement les possibilités d’action de chacune des villes.

Avec le développement des villes et de leurs interdépendances, l’État est intervenu pour qu’un équilibre régional des secours s’ajoute aux systèmes charitables locaux devenus insuffisants. La première tentative d’un équilibre territorial plus large fut le grand renfermement du XVII^e siècle. Des bâtiments étaient édifiés ou transformés pour y enfermer les pauvres afin de mettre fin au vagabondage. Au même moment naissait l’idée d’atelier de charité. Les pauvres n’étaient plus simplement enfermés pour être entretenus ou punis. Ils se voyaient proposer une tâche qui devait les convertir, les punir, les guérir ou les rééduquer. Ces ateliers, qui allaient du minuscule asile de campagne à l’immense Hôpital général parisien, abritaient toutes sortes de personnes, avec des formes de coercition et d’obligation au travail très différentes. Le principe était d’employer les pauvres valides dans un système de secours autofinancé.

Cette idée de créer une certaine autarcie de l’assistance donna l’illusion d’une issue au dilemme entre accueil et renvoi qui accablait le système de collectivités locales autonomes. Avec ces ateliers les villes pensaient pouvoir accueillir les errants puisqu’elles pouvaient les contrôler par le travail. Mais les ateliers avaient peine à s’autofinancer et ils étaient critiqués par les entreprises voisines qui y voyaient une concurrence déloyale. Le pouvoir central joua alors un rôle décisif en soutenant les villes. Avec un léger soutien à un atelier ou à un hôpital local, il pouvait maintenir la cohésion globale. La participation de l’État dans la lutte contre le vagabondage et dans l’aide aux pauvres n’a ainsi cessé de croître. L’autonomie des collectivités locales s’est effacée devant l’émergence d’un État central de plus en plus puissant pour gouverner les communautés de son territoire.

Dans ce contexte territorial, Paris a toujours joué un rôle particulier. À l’échelle nationale, tous les grands programmes de lutte contre le vagabondage et la mendicité ont eu le même effet pervers pour l’État parisien. Depuis les premières mesures, des foules de misérables ont quitté leurs lieux d’origine vers les villes, en particulier vers la capitale, où elles pensaient trouver secours, abri ou travail. Paris est ainsi rituellement obligé d’innover puis, face à l’afflux de pauvreté que cela peut susciter, d’inciter les autres collectivités à suivre le mouvement [18]. Jacques Chirac avec le Samu Social a eu le même problème que Napoléon avec les dépôts de mendicité, François I^er avec les bureaux des pauvres, et Louis XIV avec l’Hôpital général... Après chaque initiative parisienne il est nécessaire de demander ou d’imposer de nouveaux efforts aux autres collectivités locales.

L’histoire de la prise en charge du vagabondage, ainsi rapidement reprise, éclaire les phénomènes actuels. La leçon de ce modèle c’est que des communautés autonomes se révèlent incapables d’action collective pour gérer le vagabondage, sans autorité centrale régulatrice. Les interventions de l’État ont, dans ce cadre, pour objet d’organiser la surveillance des déplacements et la coopération entre les villes. Ces implications du pouvoir central ne peuvent cependant supprimer définitivement les dilemmes que vivent les municipalités.

On repère aujourd’hui une coopération toujours instable entre des villes qui depuis la décentralisation amorcée au début des années quatre-vingt disposent d’une influence déterminante sur les politiques d’urbanisme et de logement. Chaque collectivité locale peut tendre à ne prendre en charge que les pauvres qu’elle a repérés comme étant de sa responsabilité, tout en s’inquiétant de l’attitude qu’adoptent les villes voisines. La gestion du vagabondage est encore un problème d’équilibre et d’organisation territoriale, même si les mots pour désigner les vagabonds et pour désigner les équilibres locaux ont changé. Il s’agit pour une collectivité locale de minimiser les coûts sociaux et électoraux afférents à l’accueil des sans-abri, tout en respectant des engagement légaux et moraux. Il reste donc toujours à déterminer qui seront les « bons » SDF à accueillir, et ceux qui relèveront de la compétence d’autres collectivités.

Il s’agit là des premiers éléments d’une pratique jamais interrompue, même si elle se métamorphose, rappelée par la formule chacun ses pauvres. C’est par l’interconnaissance que le pauvre peut être repéré et pris en charge. Chaque communauté, chaque collectivité se découvre des responsabilités pour des catégories différentes de pauvres. En retour, ou à rebours, tous ceux qui ne sont pas estimés comme relevant de la responsabilité de la ville sont écartés et repoussés ailleurs.

L’assistance suppose, depuis au moins aussi longtemps qu’existe la séparation entre les bons et les mauvais pauvres, le rattachement des indigents à un territoire. Le lieu de résidence du pauvre est son principal attribut, aux yeux des pouvoirs publics, car il éclaire sur les responsabilités locales. La domiciliation est le critère qui définit le périmètre d’intervention d’une ville ou d’un département. La dépense d’aide sociale est aujourd’hui imputée à la collectivité dans laquelle le pauvre a son domicile de secours [19], qui peut être une simple boîte à lettres dans le local d’une association agréée. Relevons que la citoyenneté a toujours débuté par la territorialité. Les principales dispositions de la législation du droit de suffrage depuis 1789 ont affirmé comme primordiale la condition de domicile. Les modalités ont évolué mais la condition d’attribution d’une carte d’identité est restée jusqu’en 1994 fonction d’un domicile fixe [20]. Une réforme de la réglementation a eu lieu depuis et les personnes SDF peuvent désormais indiquer leur adresse de domiciliation administrative sur leur carte nationale d’identité. Comme elles ne peuvent pas toujours voter, qu’elles coûtent à la collectivité et qu’elles font parfois peur, les villes cherchent encore à s’en débarrasser. Lorsque le pauvre est sans domicile physique et sans domiciliation administrative, alors les communes se le renvoient.

Le constat que nous dressons ne rend sans doute qu’imparfaitement compte de la réalité. Il faudrait des études beaucoup plus poussées pour présenter les diverses stratégies des villes contemporaines face à ces questions. En effet, les pauvres ne font pas que coûter, ils peuvent rapporter. Qu’il s’agisse des revenus individuels de transfert dont ils peuvent bénéficier (RMI par exemple), ou de l’augmentation des dotations de fonctionnement attribuées aux collectivités en fonction d’un nombre plus important de personnes domiciliées, les villes peuvent trouver intérêt à attirer et accueillir des pauvres [21]. Cependant, les politiques des mairies ne relèvent pas strictement d’une rationalité purement économique. Des éléments plus politiques, plus culturels, entrent en jeu. Si les avantages financiers de l’accueil des sans-abri étaient connus, il n’est en effet pas certain que les attitudes et pratiques évolueraient. La crainte traditionnelle de l’errant, ou, plus prosaïquement, le calcul politique qui consiste à ne pas perdre de voix avec une politique de sédentarisation des SDF vagabonds, restent très puissants.

Plus prosaïquement, il faut indiquer que la question SDF et sa prise en charge achoppent sur un dilemme commun lié à ce que les anglo-saxons appellent le syndrome NIMBY (Not In My Back Yard, pas dans mon jardin). Le NIMBY est devenu le thème de théorisations savantes et un argument de polémiques militantes. Il s’agit de l’opposition locale à l’implantation ou au développement d’infrastructures collectives, en raison des nuisances probables ou supposées que ces installations pourraient engendrer. Ce problème est bien loin d’être un épiphénomène, en France comme aux États-Unis. On repère en effet un peu partout dans l’hexagone, depuis le début des années quatre-vingt, une inflation des controverses et des mobilisations contre les projets les plus divers : autoroutes, porcheries, aéroports, TGV, déchetteries, hypermarchés, etc. Le NIMBY, devenu un important dilemme pour les urbanistes, les élus et les aménageurs, a surtout été étudié dans le domaine des conflits environnementaux et urbanistiques [22]. Le problème concerne également directement les équipements sanitaires et sociaux, notamment les services qui prennent en charge les sans-abri (Dear, 1992; Gaber, 1996; Takahashi, 1998).

Les mécanismes du NIMBY ne sont pas nécessairement les mêmes en ce qui concerne les services aux sans-abri, les usines, les prisons ou les centres commerciaux. Toutefois, les résistances locales que rencontrent les aménageurs et les élus sont très semblables. Les discours accompagnant ces oppositions reposent sur des considérations économiques, esthétiques, sécuritaires. Les habitants et commerçants craignent la baisse de leurs valeurs foncières et immobilières, et ils se préoccupent de la dégradation de leur cadre de vie. Sur ce registre, les analyses convergent désormais pour indiquer que le NIMBYne peut être compris comme la seule expression d’une montée des égoïsmes locaux. Il ne s’agit pas non plus de querelles vicinales de type ancestral mais bien d’un foyer de tensions et de contradictions entre des intérêts différents. Le NIMBY se trouve en réalité au centre de nombreuses difficultés du management public urbain contemporain, et en bonne place de débats sur la négociation, et non plus l’imposition, de l’intérêt général.

La question de la coordination territoriale est présente depuis l’origine. Plus récemment la question s’est posée de savoir comment organiser de manière satisfaisante la coopération entre les services privés et les services publics naissants. La distribution des rôles entre public et privé a toujours été problématique. À la fin du XIX^e siècle, le système de prise en charge était écartelé entre la bienfaisance privée et l’assistance publique. Il a alors fallu dégager, en matière d’assistance sociale, des complémentarités, on dirait aujourd’hui des partenariats, entre les différentes catégories d’acteurs [23]. Une administration centrale est créée (Direction de l’Assistance publique du ministère de l’Intérieur – 1886), une législation se développe, et les actions s’intensifient avec une collaboration accrue entre assistance publique et bienfaisance privée, entre instances municipales et œuvres privées, le tout sous le contrôle et l’égide de l’État. La distribution des pouvoirs entre l’État, les départements, les communes, reste conflictuelle, mais c’est bien autour des politiques sociales étatiques que l’assistance se développe, les œuvres s’inscrivant d’ailleurs dans une dynamique d’inclusion dans les régulations proposées par l’État.

Si tout le monde s’accordait sur la nécessité d’une collaboration, les modalités pratiques et explicites d’unification ou de rapprochement des contributions et des méthodes respectives ont toujours fait défaut (Hatzfeld, 1987). La fondation, en 1890, d’un Office central des œuvres de bienfaisance ne pût mettre fin à la concurrence des interprétations, aux rivalités de compétence, aux débats sur les blocs de légitimité, aux conflits de délimitation des clientèles de la charité et des cibles de la répression. Par ailleurs les œuvres étaient elles-mêmes en compétition, dans des combats philanthropiques pour le monopole de la représentation des pauvres. La recherche de méthodes scientifiques et de techniques professionnelles pour la prise en charge des pauvres ne put alors aboutir (Bec, 1998).

Un demi-siècle plus tard, à la Libération, lorsque la problématique et la technique de l’assurance prennent, avec la Sécurité sociale, le pas sur les politiques d’assistance, le thème de la coordination est encore érigé en vertu cardinale de l’action administrative. L’État, dans un souci d’application et de contrôle des normes républicaines, veille à l’organisation d’une politique rationnelle de protection sociale, avec des équilibres à établir entre les divers intervenants, publics et privés.

La diversité des intervenants sur un seul et même territoire, en matière d’assistance et plus précisément en matière de prise en charge des SDF, a en fait toujours été élevée. Les associations, et, avant la loi de 1901, les diverses œuvres, souvent religieuses, n’ont pas toutes la même appréciation sur la population et sur les réponses appropriées [24]. Avec la multiplication des interventions depuis les début des années quatre-vingt, cette question de la coordination est devenue absolument capitale pour les responsables de ces territoires. Les maires ont désormais à assurer la mise en cohérence des représentations fluctuantes de leurs administrés et celle des interventions diversifiées, coercitives ou assistancielles, qui se déploient dans leur municipalité. La prise en charge des SDF, sur ce volet de la coordination, se discute à l’échelle municipale. L’État central est aujourd’hui confronté aux mêmes difficultés qu’auparavant, mais à un niveau d’abstraction et d’intervention plus élevé.

Aujourd’hui encore des débats existent quant à la légitimité de chacun des acteurs et quant aux risques de subordination d’un secteur à l’autre. La distinction moderne entre le public et le privé allant vers une hybridation croissante entre le droit public (la souveraineté) et le droit privé (le marché), les responsabilités respectives des acteurs sont encore moins nettement délimitées. Les pouvoirs publics, et notamment l’État, ont certes pris une place centrale dans le système de prise en charge. Mais la distribution des rôles entre ce qui relève, d’une part, du privé et de l’initiative individuelle, et, d’autre part, du public et de l’intervention collective n’est pas clairement établie.

Ce problème de la coordination des actions, central pour la sociologie mais aussi pour la science politique (Chazel, 2000; Muller, 2000), a bien été repéré par les observateurs et par le législateur comme crucial dans le domaine des politiques sociales [25]. Pour la prise en charge des SDF il s’agit bien d’une dimension déterminante de la mise en œuvre et du suivi d’une politique à l’échelle municipale comme à l’échelle nationale.

De cette série de variables caractéristiques on peut retenir ce qui nous semble historiquement et fondamentalement au point névralgique de toute action publique en direction des indigents. Les mesures tournent à partir de deux moteurs :

Ces deux moteurs qui sont à la base de nombreux registres d’action dans tous les domaines d’intervention sont souvent occultés dans l’analyse alors que leur prise en compte peut expliquer en partie les formes et, partant, les difficultés de l’action publique. Ils sont souvent oubliés aujourd’hui car avec la multiplication des interventions et des acteurs, l’action publique en direction des sans-abri est difficile à schématiser. Les principes d’action des différentes interventions (pourquoi faut-il héberger ? Pourquoi faut-il nourrir ? Pourquoi faut-il repousser ? Pourquoi faut-il soigner ? etc.) ne sont pas toujours transparents. Ce flou relatif des principes de l’action est en partie dû à l’inaltérable ambiguïté des représentations individuelles de la pauvreté et de leur agrégation collective.