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Documentaliste-Sciences de l'Information

2002/3 (Vol. 39)

  • Pages : 60
  • DOI : 10.3917/docsi.393.0134
  • Éditeur : A.D.B.S.

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LA DIFFUSION DES DONNEES PUBLIQUES vise deux objectifs : apporter une information de qualité aux citoyens, aux institutions, aux entreprises et à l’ensemble des acteurs socio-économiques en garantissant au mieux l’égalité d’accès et la pérennité des sources ; et contribuer à développer le marché de l’information en France et en Europe. L’essor des réseaux numériques, et particulièrement d’Internet, en bouleversant dans ce domaine les conditions dans lesquelles l’État peut assurer un service public, remet en cause le relatif consensus installé naguère entre opérateurs privés et producteurs publics de données et oblige à réexaminer la question à la lumière de ce nouvel environnement. Car c’est en effet un nouveau marché aux potentialités considérables qui s’ouvre.

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Ce point fait d’ores et déjà l’objet d’un chapitre dans le projet de loi sur la Société de l’information, et la Commission européenne vient de lancer une consultation en vue de rédiger une directive sur la diffusion et l’exploitation des données publiques. L’actualité incite donc à dresser un état de l’art de la question, à en mesurer les enjeux et à comprendre les positions des différents acteurs concernés.

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Le GFII, qui rassemble les principaux acteurs publics et privés de l’industrie de l’information, anime depuis quelques années déjà un groupe de travail sur cette question. Les résultats de ses réflexions ont permis d’élaborer un programme d’action dont cette journée d’étude se voulait la première étape. En proposant d’aborder quelques-uns des aspects majeurs et les plus complexes de la diffusion des données publiques : l’identification des gisements informationnels, les conditions d’intervention de l’administration, les éléments de tarification, la liberté d’exploitation…

L’exploitation des gisements d’information

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Le débat actuel sur l’accès aux données publiques ne peut être appréhendé sans que l’on prenne en compte trois éléments qui ont marqué ces dernières années le paysage informationnel public français :

  • la soudaine mise à disposition gratuite, par les administrations remettant ainsi en cause les modalités économiques classiques, de données auparavant diffusées sur Minitel ;

  • le plan de numérisation initié par le Premier ministre dans les ministères et la tentative de recenser les fonds d’informations publiques. Celle-ci s’est soldée par un semi-échec : l’objectif assigné dès 1998 par le Premier ministre a été suivi d’une manière très inégale par les ministères. Dans le meilleur des cas un réel effort a été engagé mais, le plus souvent, les réponses concernaient des fonds déjà identifiés et diffusés ou des projets en cours et non pas l’inventaire exhaustif des informations produites. La même difficulté s’est présentée pour les organismes qui n’ont pas vocation à diffuser l’information et dont, par conséquent, les ressources informationnelles ne sont pas clairement identifiées ;

  • la publication du rapport Mandelkern [1][1] Diffusion des données publiques et révolution numérique :... sur la diffusion des données publiques, élaboré en 1999 par le Commissariat au plan, qui avait pour objectif de clarifier le marché naissant de l’information sur Internet afin de saisir les opportunités qui se présentaient. En résumé, ce rapport préconisait l’obligation générale de mise en ligne des données publiques, la distinction entre diffuseurs publics et administrations de base, la création d’un organisme régulateur indépendant auquel seraient associés les professionnels du secteur. Il tentait aussi de qualifier de manière précise et évolutive la notion de « données publiques » et celle de « données essentielles » (voir hors-texte ci-dessus).

À ceci viendra s’ajouter, à l’horizon 2005, la généralisation du téléservice dans les administrations afin de développer des services personnalisés à l’aide de formulaires numériques.

La notion de « données essentielles »

Les données dites essentielles, dont la définition reste évolutive mais pour lesquelles la gratuité est acquise, regroupent les informations qui « peuvent être gratuitement utilisées et rediffusées, y compris à des fins commerciales, à condition qu’elles ne subissent pas d’altération et que leur source soit mentionnée ». Elles concernent notamment « l’ensemble des actes et décisions, pris par l’État ou un de ses établissements publics administratifs, qui sont soumis à une obligation de publication […], ainsi que les documents qui leur sont annexés », les « informations sur l’organisation et le fonctionnement des services publics » ainsi que « les rapports et études sur les missions, l’organisation et le fonctionnement des services publics ». En revanche, les données « qui présentent un caractère personnel ne peuvent faire l’objet d’un traitement informatisé que dans le respect des règles posées par la loi […] du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés », loi qui doit faire l’objet de remaniements législatifs dans le cadre de l’harmonisation européenne.

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Ces diverses initiatives supposent une mutation profonde des services administratifs auxquels elles imposent de refondre leurs systèmes informatiques, avec interopérabilité obligatoire par l’adoption des standards classiques d’Internet mais aussi du standard XML. Ce remaniement de l’information publique n’est pas sans conséquences directes sur la diffusion des données publiques vers le secteur privé puisque les obstacles techniques seront en principe abolis.

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D’autre part, le conflit entre opérateurs privés et producteurs publics (les tensions étant les plus vives avec les administrations dont le cœur de métier est la production et la diffusion d’informations) est exacerbé par cette nouvelle situation. Il se cristallise principalement autour de l’accès aux données (les obstacles venant à la fois de l’administration et des modèles économiques), de la question de la tarification, et des modalités d’organisation de la diffusion (les organismes publics détenant le plus souvent le monopole de l’information à diffuser). Ainsi la problématique, au départ essentiellement juridique, se double d’un enjeu économique, la volonté de diffusion des données publiques par les opérateurs privés s’inscrivant essentiellement dans le cadre du développement du marché européen de l’information.

L’information géographique, juridique et culturelle

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Le secteur de l’information géographique, qui s’est considérablement développé depuis quelques années, a fait l’objet d’une étude connue sous le nom de rapport Lengagne. Le rôle de l’Institut géographique national (IGN), acteur incontournable de l’information géographique mais souvent controversé du fait de son quasi-monopole, y est remis en cause. Ce rapport, à partir duquel une doctrine s’est élaborée, redéfinit les règles du jeu entre les différents intervenants et souligne la nécessité d’adopter, pour l’IGN, une politique tarifaire adaptée qui facilite l’apport de valeur ajoutée par les acteurs privés. Le rôle de cet établissement est ici clairement énoncé : être le fournisseur commun à chaque système applicatif plutôt que se positionner comme concurrent sur ce marché.

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Le domaine des données juridiques reste également sensible, avec pour principale préoccupation, pour les éditeurs privés, le respect des frontières séparant l’édition publique de l’édition privée. Adhérant évidemment au principe fondamental qui tend à garantir et faciliter l’accès au droit pour chaque citoyen, la profession estime néanmoins que l’évolution actuelle n’est guère rassurante pour ses membres et reproche à l’État de s’immiscer dans l’activité des éditeurs privés en publiant des commentaires, des enrichissements, etc., bref de sortir de son rôle. De fortes incidences économiques en découlent puisque le secteur public, échappant jusqu’ici aux règles de la concurrence, pratique une politique tarifaire inférieure à celle du marché.

La Documentation française

Créée à la fin de la seconde guerre mondiale, la Documentation française a une mission statutaire de coordination, de production et de diffusion d’information dans les domaines des relations de l’administration avec les usagers, du fonctionnement et de l’organisation des services publics, de la mise en perspective des politiques publiques et de leur inscription dans l’actualité politique, sociale, économique et internationale. Institution originale, elle constitue dans tous ces domaines un dispositif de veille, de structuration et de vulgarisation.

Dans le cadre de ses missions fondatrices et par la mise en œuvre de sites Internet importants, la Documentation française s’est réorganisée afin de conforter son rôle croissant de médiateur de l’information à destination des usagers et des citoyens, à la fois comme coordonnateur, producteur et diffuseur numérique. À travers le portail service-public.fr, service d’information grand public, c’est tout un mécanisme d’identification et de révélation des ressources au public qui s’est mis en place, mais également la possibilité d’une structuration et d’une mise en cohérence des formats d’échange entre administrations. De la même façon, le projet du portail vie-publique.fr permettra de mettre à disposition du public des gisements d’informations restés jusque-là confidentiels.

Les missions de la Documentation française la conduisent à entretenir des relations avec des opérateurs privés et publics intéressés par l’utilisation et la réexploitation de ses ressources. Ces négociations se feront dans le cadre de la doctrine publique qui se dessine en matière de création de dispositifs d’information et d’accès à un certain nombre de données publiques essentielles.

D’autre part, consciente des problèmes qui se posent actuellement d’identification et de diffusion des productions publiques, la Documentation française anime un club de documentalistes de l’administration afin d’évoquer ces questions, d’engager une réflexion professionnelle sur la position des services documentaires dans l’administration et favoriser leur contribution à des activités maintenant stratégiques et nécessaires pour l’ensemble des administrations. On note une prise de conscience croissante, de la part de la hiérarchie, de l’importance de cette fonction, qui devrait favoriser la réorganisation des dispositifs d’information publique.

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Cette position de l’édition privée a été remise en cause, chiffres à l’appui, par le représentant du Secrétariat général du gouvernement : le chiffre d’affaires de l’édition juridique privée est évalué à 1,8 milliard de francs contre 20 millions de francs pour l’édition publique. D’autre part, les nombreux rachats par des groupes européens de maisons d’édition juridique françaises font planer une menace sur l’indépendance de l’information. Concernant le SPAD, le Service public de l’accès au droit qui doit ouvrir le 15 septembre prochain et se substituer aux sites Légifrance et Jurifrance, il a été précisé qu’il avait pour vocation exclusive de diffuser des textes bruts, assortis si nécessaire de travaux documentaires pour les rendre intelligibles au plus grand nombre.

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En matière de contenu culturel, enfin, la notion de « données publiques » est inadaptée. C’est le premier constat du groupe de travail sur la diffusion numérique du patrimoine, constitué à la demande du ministère de la Culture : les termes de « document » et de « contenu » semblent en effet mieux convenir aux données que manipule le secteur culturel. Ce problème terminologique laisse déjà entrevoir la difficulté qu’il y aura à appliquer dans ce domaine la future loi sur la Société de l’information. En effet, l’instauration d’un « espace numérique culturel gratuit » ne doit pas être seulement fondé sur une base législative de diffusion obligatoire mais sur une volonté de diffusion du savoir. À partir de cette exigence, des propositions ont été faites que l’on peut consulter sur le site du ministère [2][2] <www. culture. gouv. fr>.

Le point de vue d’un juriste

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L’intervention de l’administration dans la diffusion des données publiques n’est pas dénuée de repères juridiques et s’affirme dans un cadre de principe acquis, a précisé d’emblée maître Jean Martin. Plusieurs jalons ont été déjà posés : d’abord, il existe une convergence très forte entre le droit administratif et le droit à la concurrence. Le principe de la commercialisation des données publiques a été reconnu par la jurisprudence nationale et communautaire, à condition que l’administration, sauf nécessité d’intérêt général, respecte les principes du marché. Ensuite, les droits de propriété intellectuelle que peut revendiquer l’administration et qui sont reconnus comme tels par les juridictions peuvent également donner lieu à rémunération. S’agissant enfin de la tarification, la gratuité n’est pas consubstantielle au service public et se faire rémunérer est chose admise, dans le respect cependant d’une différenciation tarifaire fondée sur l’usage (un usager final ne doit pas payer autant qu’un diffuseur, par exemple). La question, très sensible, de la prise en compte des coûts dans la tarification reste néanmoins non résolue.

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Les initiatives actuelles – le projet de loi sur la Société de l’information [3][3] Le texte de ce projet est accessible à l’adresse <www.... et le projet d’initiative communautaire [4][4] Les contributions publiques reçues par la Commission... – viennent renforcer et préciser certains de ces points. Mais malgré l’effort de consolidation de ce socle réglementaire, maître Jean Martin estime que l’on reste dans une logique « molle » et passive, incapable de dynamiser une vraie politique de diffusion des données publiques. Le paradoxe étant que les administrations ont obligation de diffuser leurs fonds tout en devant désormais financer elles-mêmes cette opération. Pour faire face à cette situation où ni la mise en place d’un cadre législatif, ni, comme le prévoit le système actuel, la médiation en cas de conflit, ne sont vraiment satisfaisantes, il préconise une politique de gestion efficace qui offre des garanties aux différents intervenants du marché. Cette force mobilisatrice dont a tant besoin ce secteur doit être représentée, selon lui, par une autorité de régulation, seule capable de favoriser un développement équilibré de ce marché.

Les coûts et la tarification

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La question des coûts et de la tarification renvoie à deux visions pas forcément antinomiques de la notion de données publiques : celles qui concernent les politiques publiques et celles qui constituent une infrastructure de base pour des activités économiques. Ce dernier aspect, relativement récent, a pris de l’importance sous l’effet des NTIC, celles-ci modifiant les modes de production et de diffusion de l’information et renouvelant par conséquent la question de l’accès aux données publiques, thème fortement lié à celui du « juste prix ». L’évaluation de ce dernier soulève de nombreuses questions :

  • la gratuité, on l’a vu, va de soi pour les données essentielles ; cependant, bien que ce soit leur usage qui leur donne ce caractère, où placer les limites ? La loi sur la Société de l’information reste muette sur ce point ;

  • les modalités de cession des données pour des utilisations au bénéfice du citoyen posent la question du régime auquel vont être soumises les administrations quand elles auront besoin de données publiques. La gratuité doit-elle prévaloir puisque c’est pour le citoyen qu’elles travaillent ?

  • en ce qui concerne les autres informations à utilisation commerciale, l’égalité de traitement doit être appliquée pour des usages comparables et le principe de la concurrence loyale respecté. Dans ce cas, les coûts sont importants à analyser pour fixer le tarif. Le plus délicat étant de trouver le niveau de prix incitatif pour développer le marché. De ce point de vue, la transparence de la comptabilité publique, pour les producteurs publics de données ayant une activité commerciale et qui s’inscrivent donc dans le champ concurrentiel, s’impose malgré la réticence de certains sur ce sujet sensible.

Autre question importante : comment associer davantage les usagers à la définition du contenu (d’une importance aussi grande de leur point de vue que le prix) ? La diversité des besoins nécessiterait un renforcement de la relation entre les producteurs et ces usagers qui sont de plus en plus nombreux.

La situation en Grande-Bretagne

Les données publiques y sont considérées comme la plus importante source d’information. C’est le HMSO (Her Majesty’s Stationery Office, <www. hmso. gov. uk>) qui contrôle et gère la politique de l’information publique. Depuis cinq ans, l’accès aux données officielles s’est considérablement développé. Comme en France, les données « essentielles « sont offertes gratuitement. L’adoption d’une politique de prix marginaux, pour les autres données, souligne la volonté du gouvernement de s’engager résolument dans cette économie du savoir. Afin de favoriser l’identification des fonds d’information publics, l’Information Asset Register (IAR, <www. inforoute. hmso. gov. uk>) répertorie ces fonds et les initiatives et réalisations en cours des ministères.

Ouverture et concertation

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Une véritable politique nationale d’accès aux données publiques, cohérente et prenant en compte les deux aspects essentiels – « citoyen » et économique – du sujet est donc très attendue. Mais il ne faut surtout pas la restreindre au seul débat franco-français. D’autres impératifs majeurs conduisent en effet à élargir le cadre de la réflexion : dimension européenne et internationale, articulation avec l’OMC, vision macro-économique… Cette dernière, pourtant essentielle dans l’exploitation des données publiques, n’est pas suffisamment prise en compte, selon certains, dans les débats en cours ni dans le projet de loi sur la Société de l’information.

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Malgré toute la complexité des enjeux, le danger de vouloir constamment opposer le rôle des opérateurs publics et celui des acteurs privés a été également souligné. À vouloir restreindre le domaine d’intervention des premiers, on risque de priver les seconds des conditions normales et optimales d’accès aux ressources publiques. Un terrain d’entente est possible si une vision commune et complémentaire, défendue par d’aucuns, se développe. Une véritable concertation entre les différents opérateurs, des partenariats entre acteurs publics et privés pourraient œuvrer efficacement en ce sens.

Dernière minute

La Commission européenne a d’adopté, le 5 juin 2002, le projet de directive sur la diffusion et l’exploitation des données publiques. Cela n’est évidemment qu’une étape dans le processus de ratification du projet par le Conseil puis par le Parlement européens. Le projet reprend le cadre général des principes déjà énoncés par la Commission en octobre 2001 : principe d’un droit d’exploitation commercial par tout tiers de toute donnée publique déjà accessible ; principe d’une tarification « adaptée » de ces données dans la perspective d’une exploitation commerciale ; principes relatifs aux modalités de mise à disposition de l’information.

Ce document peut être consulté à l’adresse suivante : <http:// www. cordis. lu/ econtent/ psi/ pubsec. htm>.

Notes

[1]

Diffusion des données publiques et révolution numérique : rapport de l’atelier « Des moyens nouveaux au service de la diffusion des données publiques » / Commissariat général du plan ; président Dieudonné Mandelkern ; rapporteur Bertrand du Marais. La Documentation française, 1999. [Voir nos numéros 1/2000, p. 39, et 2/2000, p. 85 et 3-4/2000, p. 233.]

[3]

Le texte de ce projet est accessible à l’adresse <www. assemblee-nat. fr/ dossiers/ societe_information. asp>.

[4]

Les contributions publiques reçues par la Commission européenne peuvent être consultées sur le site <wwww. cordis. lu/ econtent/ psi/ psi_reuseconsultation_replies.htm>.

Résumé

Français

Le Groupement français de l’industrie de l’information (GFII) a organisé le 25 mars 2002, à l’Assemblée nationale, une journée d’étude pour faire le point sur l’exploitation et la diffusion des données publiques et réfléchir aux perspectives qui se dessinent. Au moment où le débat s’intensifie en France et où la Commission européenne se prépare à rédiger une directive sur ce sujet, cette journée proposait d’en aborder quelques-uns des aspects majeurs et les plus complexes : l’identification des gisements d’information, les conditions d’intervention de l’administration, la tarification... Des illustrations par secteur ont complété ces réflexions.

Plan de l'article

  1. L’exploitation des gisements d’information
  2. L’information géographique, juridique et culturelle
  3. Le point de vue d’un juriste
  4. Les coûts et la tarification
  5. Ouverture et concertation

Pour citer cet article

Ferchaud Bernadette, « Journée d'étude du GFII. La diffusion des données publiques : état de l'art », Documentaliste-Sciences de l'Information, 3/2002 (Vol. 39), p. 134-137.

URL : http://www.cairn.info/revue-documentaliste-sciences-de-l-information-2002-3-page-134.htm
DOI : 10.3917/docsi.393.0134


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