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Documentaliste-Sciences de l'Information

2011/4 (Vol. 48)

  • Pages : 80
  • DOI : 10.3917/docsi.484.0016
  • Éditeur : A.D.B.S.

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Quantifier l’inflation législative et réglementaire

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Etude. Depuis une vingtaine d’années, les praticiens du droit perçoivent avec acuité une inflation législative et réglementaire. Les opérateurs économiques et les citoyens en ont une conscience plus diffuse, mais non moins préoccupante, car générant un sentiment d’incertitude, aux antipodes de la vocation première du droit.

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Cette conscience empirique de l’inflation normative a longtemps été étayée uniquement par quelques indicateurs assez sommaires : nombre de pages du Journal officiel (JO), passé de 15 000 en 1980 à 23 000 au milieu des années 2000, ou du recueil des lois de l’Assemblée nationale (de 422 pages en 1973 à 3 721 en 2004), à quoi s’ajoutaient quelques estimations assez hésitantes du nombre de lois et règlements en vigueur.

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L’affirmation d’une politique active de qualité du droit a fait apparaître la nécessité d’une mesure précise du « flux » des nouveaux textes, mais aussi du « stock » du droit en vigueur et de sa dynamique. Le Secrétariat général du Gouverne ment et la Direction de l’information légale et administrative (Dila), qui produisent et diffusent Légifrance, ont alors mis en place un système d’information statistique permettant d’assurer une vision, sinon exhaustive, du moins assez détaillée de la consistance du droit en vigueur, de son expansion et de son instabilité.

Caractéristiques du système d’information statistique

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L’analyse porte, en premier lieu, sur la « production » des lois et décrets à caractère réglementaire au JO, avec un décompte de leur nombre et de leur typologie depuis 1978, complétée par une évaluation de leur volume en nombre d’articles, de mots et de caractères. Il s’agit là de ce que l’on pourrait qualifier d’inflation apparente du droit. Il serait naturellement inexact de regarder le « stock » du droit en vigueur comme le cumul pur et simple des lois et décrets publiés chaque année. Il y a, en réalité, peu de textes entièrement nouveaux, la plupart procédant par modification et ajout de dispositions dans des textes en vigueur. Il convient donc d’apprécier l’impact de ces textes modificatifs, d’une part en terme de volume du droit après incorporation de ces nouvelles dispositions, d’autre part en terme de stabilité des textes de base.

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Les bases de données de Légifrance, mises à jour par une équipe de consolidation de la Dila, fournissent la matière nécessaire pour se livrer à une analyse du stock, et de l’impact de ces « évènements » modificatifs. Une première analyse statistique dénombre un total de 58 codes [1][1] Hors codes spécifiques à une collectivité d’Outremer..., 2 016 lois consolidées [2][2] Dont 94 lois organiques, 600 ordonnances ratifiées ou non et 26 198 décrets réglementaires consolidés à la fin de l’année 2010. L’ensemble de ce corpus est ensuite analysé en volume, à la fois en nombre d’articles et de mots. Il apparaît ainsi que les règles législatives représentent aujourd’hui 25 % du volume des textes en vigueur et que la codification atteint 44 %.

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En ce qui concerne la partie codifiée du droit, une analyse du volume par grands domaines est également assurée selon une table de correspondance prédéterminée.

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Au regard de l’inflation normative et de la sécurité juridique, la partie la plus intéressante de l’analyse statistique tient naturellement à l’évaluation de la dynamique du droit consolidé. Le volume de chaque code est ainsi suivi, mois par mois, à la fois en nombre d’articles, d’alinéas, de mots et de caractères, chaque évolution substantielle faisant l’objet d’une recherche du fait générateur. Ces séries sont ensuite consolidées par domaine et, pour l’ensemble du droit codifié, selon chaque unité de mesure. À cette analyse s’ajoute un décompte des « évènements » de modification d’un code déterminé qui permet de fournir une tendance quant à la stabilité relative des dispositions qu’il contient, même si cet indicateur ne saurait fournir qu’une orientation dès lors qu’il ne différencie pas les évènements selon l’importance de leur impact.

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Le droit non consolidé donne lieu également à une mesure globale d’évolution en volume, en nombre d’articles et de mots. Il ne peut, pour l’heure, faire l’objet d’une ventilation plus fine par domaine ou par ministère, mais des enrichissements ultérieurs permettront peut-être un jour de l’envisager. Aujourd’hui, ce dispositif donne satisfaction techniquement et les nombreuses difficultés méthodologiques initiales sont résolues, notamment grâce aux technologies avancées proposées dans le cadre d’un partenariat de recherche avec l’École des Mines, dont l’aide a été précieuse, compte tenu de la masse d’informations numériques à exploiter et de la sophistication des traitements nécessaires.

Quelques résultats

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Ces travaux [3][3] Pour plus de détails, on pourra se référer au document... ont permis de confirmer l’importance de l’inflation législative et réglementaire et l’accélération très significative du rythme de renouvellement des dispositions, tout au moins pour la partie codifiée du droit.

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Un premier constat, a priori contraire à l’intuition, concerne le nombre de lois publiées (hors autorisations de ratification d’un accord international), qui paraît finalement assez stable ? autour d’une cinquantaine de textes par an ? voire en légère diminution sur une longue période [4][4] Le nombre de lois a pu dépasser à plusieurs reprises.... En raison d’un recours intensif aux ordonnances, le nombre de textes de « nature législative » est par contre en hausse lors de la décennie écoulée (figure 1). Mais, surtout, la longueur des lois ainsi adoptées n’a cessé de croître : 22 articles en moyenne en 1990, 33 en 2000, 41 en 2009.

Figure 1 - Évolution du nombre de textes de niveau législatif (hors lois de ratification)Figure 1
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D’une certaine façon, le nombre de décrets réglementaires publiés a suivi ce mouvement d’allongement, passant de 1 200 par an dans les années 1980 pour franchir le seuil de 1 800 en 2007. Leur volume, lui aussi, n’a cessé de croître.

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S’agissant de la question essentielle de la stabilité du droit, on peut retenir d’abord que les codes en vigueur sont modifiés aujourd’hui trois fois plus souvent qu’au début des années 2 000, avec des écarts importants entre quelques codes stables et d’autres en mutation incessante (entre 60 et 80 évènements modificatifs dans le Code général des impôts depuis 2006 par exemple), (figure 2).

Figure 2 - Évolution du nombre de modifications des codesFigure 2
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En terme d’évolution d’ensemble, on peut relever notamment que le volume des codes a augmenté de 40 % en nombre de mots depuis le 1er janvier 2000, sans tenir compte de l’effet des travaux de codification qui conduisent à introduire régulièrement de nouvelles parties ou nouveaux livres dans des codes préexistants ou qui procèdent parfois à une refonte complète [5][5] On ne peut alors parler d’inflation normative, puisque... (figure 3).

Figure 3 - Évolution du volume des codes (en nombre de mots)Figure 3
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Il ne s’agit pas alors, en effet, d’une inflation normative, puisque les textes sources, qui sont ainsi incorporés dans le droit codifié, disparaissent dans le même mouvement de l’autre pan du corpus. Ici également, on peut constater des évolutions contrastées selon les codes.

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Cette approche mériterait d’être approfondie par une analyse juridique et documentaire plus détaillée dans les domaines, assez facilement identifiables dans l’analyse thématique, où l’inflation et l’instabilité sont les plus fortes : on pourrait ainsi dessiner les « zones de faille » dans le processus d’évolution du corpus législatif et réglementaire. D’une certaine façon, les techniques statistiques ne permettent que de fournir des pistes pour l’action et de donner un tour moins abstrait ou doctrinal au discours sur l’inflation normative. •

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Jean-Pierre Balcou

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Stéphane Cottin

Donner une nouvelle vie aux œuvres orphelines : à quel prix ?

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Lobbying. La numérisation offre de fabuleuses opportunités pour valoriser, auprès d’un public plus vaste que dans le passé, les œuvres de votre fonds. Mais aux coûts des opérations techniques s’ajoutent ceux des contraintes juridiques, appelées à évoluer prochainement.

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Vous avez acheté les œuvres de votre collection ou on vous les a données. Propriétaires du support, vous ne disposez pas pour autant des droits d’auteur attachés aux documents qui y figurent. Leur communication en ligne représente une nouvelle forme d’exploitation qui implique une autorisation des auteurs ou de leurs ayants droit (héritiers ou cessionnaires). Mais remonter la chaîne des droits n’est pas toujours chose aisée.

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Vous ne trouvez plus l’éditeur de la publication, soit parce qu’il a disparu, soit qu’au gré des achats successifs sa trace s’est perdue ? L’éditeur ne retrouve plus l’auteur ou ses héritiers pour négocier les doits numériques dont il a besoin ? Le nom de l’auteur n’est pas mentionné ? Vous ne retrouvez que certains coauteurs ? Vous voilà face à une œuvre totalement ou partiellement orpheline.

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Les livres, objets des attentions de Google et du projet Europeana, sont à la source de plusieurs initiatives législatives de ces derniers mois [6][6] D’autres projets de textes portent sur l’œuvre visuelle.... Lorsqu’un éditeur accorde le droit de numériser un livre de son catalogue, sans disposer de droits numériques, il prend un risque juridique. Il en est de même lorsqu’une bibliothèque numérise le livre d’une de ses collections, sans avoir réussi à retrouver l’auteur ou ses héritiers. Geler les œuvres alors que la numérisation leur accorderait une nouvelle vie et comblerait le « trou du XXe siècle » dans le patrimoine culturel d’un pays, voilà qui est bien regrettable aussi !

« Orphelins à un spectacle équestre, New York, 1913 » (Bibliothèque du Congrès).

L’action de l’IABD…

Préserver les conditions définies aujourd’hui par la directive sur les œuvres orphelines, utiliser les livres indisponibles non orphelins à des conditions raisonnables, tels sont les objectifs poursuivis par l’Interassociation Archives-Bibliothèques-Documentation (IABD), et telle est la teneur de son communiqué du 10 novembre 2011 [7][7] http://www.iabd.fr/2011/11/10/communique-livres-in.... •

La loi à la rescousse

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La question n’est pas nouvelle ; le droit français apportait déjà des solutions, qui restaient cependant lourdes et complexes. En 2005, un rapport peu médiatisé portait sur la « zone grise », qui regroupe œuvres épuisées et orphelines et en 2008, un avis les concernant était publié par le Conseil supérieur de la propriété littéraire et artistique. Ces textes n’ont pas été suivis d’effet.

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La question des œuvres indisponibles et orphelines agitait aussi les milieux européens depuis plusieurs années. Une proposition de directive européenne relative à l’utilisation des œuvres orphelines a été publiée le 24 mai 2011. Elle autorise les bibliothèques, les établissements d’enseignement et les musées accessibles au public à utiliser, sans payer de droits, certaines œuvres (et non les seuls livres) reconnues orphelines après une recherche sérieuse des ayants droit, pour remplir leurs missions d’intérêt public. Toujours au niveau européen, un accord-cadre préconisant des accords contractuels pour la mise en ligne de livres et de revues scientifiques indisponibles a été signé en septembre 2011 par des représentants d’éditeurs, d’auteurs et de bibliothèques.

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En France, une proposition de loi sur les livres indisponibles a été déposée au Sénat le 24 octobre 2011, et à l’Assemblée nationale le 8 novembre suivant. Elle autoriserait les éditeurs à exploiter les œuvres indisponibles dans le commerce figurant dans leur catalogue, sans les obliger à contacter leurs auteurs. Sans réponse des éditeurs et des auteurs dont les références des ouvrages figurent dans un registre, c’est une société de gestion collective qui accorderait les droits numériques nécessaires. C’est donc un système d’opt-out, donnant la possibilité aux auteurs ou aux éditeurs de se retirer du système de gestion collective a posteriori, que l’on a adopté.

Quelles difficultés ?

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On a d’une part une directive européenne qui permettrait, sous certaines conditions, d’utiliser gratuitement plusieurs catégories d’ œuvres orphelines, dont les livres et les images qui y sont incorporées. On a d’autre part une proposition de loi qui, sauf retrait des éditeurs, impose une gestion collective pour les livres orphelins de droits compris dans le groupe des livres indisponibles.

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Il est vrai que la gestion collective présente un intérêt pour certains établissements qui, devant numériser rapidement des fonds importants, ne veulent pas ou ne peuvent pas faire le tri parmi les œuvres indisponibles, puis rechercher les ayants droit des œuvres encore orphelines. Dans ce cas, la licence versée doit leur éviter de faire cette démarche et il appartient à la société de gestion collective de leur donner toutes les garanties nécessaires.

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La nature obligatoire d’une telle gestion, appliquée à tous les livres, y compris à ceux qui sont orphelins de droits, pose problème aux établissements qui numérisent de façon ponctuelle, pour valoriser un fonds particulier. La possibilité doit leur être donnée d’utiliser les œuvres, après avoir fait une recherche raisonnable des ayants droit. À charge, bien sûr, d’indemniser ceux qui se manifesteraient ultérieurement … et qui le souhaiteraient. •

La chronique d’Olivier Iteanu. La fin de la loi du silence ?

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C’est une pratique trop souvent constatée : le silence qu’observent les entreprises victimes de failles de sécurité dans leur système d’information.

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La promulgation d’une ordonnance prise par le Gouvernement le 24 août 2011 pourrait faire évoluer rapidement les mentalités. Il s’agit d’un texte qui transpose en droit français le second Paquet télécom de 2008, un ensemble de directives communautaires désormais applicables en droit français, qui visent à favoriser la libéralisation du secteur des télécommunications. L’ordonnance prévoit qu’ « en cas de violation de données à caractère personnel, le fournisseur ( …) avertit sans délai la Cnil ». Elle crée une obligation de notification, à la charge des victimes de failles de sécurité sur leurs systèmes d’information. Le texte précise qu’une violation de données à caractère personnel est une vulnérabilité du système d’information « entraînant » la destruction, la perte, l’altération, la divulgation ou l’accès non autorisé à des données à caractère personnel.

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Ceci implique qu’une faille de sécurité qui ne se traduit pas par une atteinte à des données à caractère personnel ne demande aucune notification, mais aussi que les prestataires qui traitent les données personnelles appartenant à des tiers en assument les conséquences préjudiciables. C’est pour protéger les victimes collatérales de la faille que la règle a été posée.

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Non seulement les données bancaires et financières mais toutes les données à caractère personnel, sans distinction, sont concernées. Or, rares sont les systèmes d’information qui ne renferment pas de données à caractère personnel direct ou indirect soit, selon la loi, « toute donnée susceptible d’identifier une personne physique ». En revanche, la violation de données ne concernant que des personnes morales, sans permettre de faire un lien avec une personne physique, est exclue de l’obligation de notifier. Par ailleurs, le texte prend soin de viser les cas de violations accidentelles comme celles consécutives à une attaque. On remarque d’ailleurs que les termes « d’attaque », « d’accès frauduleux », « d’entraves » sont totalement absents de l’ordonnance.

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On peut aussi s’interroger sur des cas de violation « off line », par exemple sur une clé USB égarée contenant des données personnelles. Y a-t-il ici obligation de notifier ? À notre sens, si les autres conditions relatives à l’application du texte sont remplies, la réponse est positive. En effet, dans la mesure où le texte est tout entier tourné vers la notion de violation de données à caractère personnel, avec l’objectif de prévenir un dommage consécutif à cette violation, on ne comprendrait pas, dès lors, pourquoi un tel cas serait exclu puisque ces données auront été traitées par ailleurs dans le cadre d’un service de communications électroniques.

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Le monde anglo-saxon pratique depuis longtemps l’obligation de notifier une faille de sécurité et les entreprises françaises devraient rejoindre leurs homologues d’outre-Manche et d’outre-Atlantique. À une époque où toute la société se réorganise autour et sur les réseaux de communications électroniques, cette évolution est salutaire et devrait donner un peu plus de confiance aux fichés que nous sommes tous, citoyens, consommateurs et employés. •

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Retrouvez l’intégralité de cet article en ligne : http://paralipomenes.net/wordpress/archives/6379

Savoir plus

AFUL. « Le Sénat propose de légaliser le piratage du patrimoine écrit du XXe siècle ». Communiqué du 14 novembre 2011, http://aful.org/communiques/le-senat-propose-de-legaliser-le-piratage-du-patrimoine

Michèle Battisti, « Une gestion collective pour faire renaître les livres épuisés et orphelins », ADBS, 17 novembre 2011, http://www.adbs.fr/c/h

Michèle Battisti, « Bientôt un texte européen pour encadrer l’usage des œuvres orphelines », Paralipomènes, 31 octobre 2011 http://paralipomenes.net/wordpress/archives/6084

Guillaume Champeau, « Pourquoi la loi sur les livres indisponibles devrait indigner les auteurs », Numérama, 15 novembre 2011, http://www.numerama.com/magazine/20581-pourquoi-la-loi-sur-les-34livres-indisponibles34-devrait-indigner-les-auteurs.html

Lionel Maurel, « Numérisation : la grande manœuvre des indisporphelines », S.I. Lex, 12 novembre 2011 http://scinfolex.wordpress.com/2011/11/12/numerisation-la-grande-manœuvre-des-indisporphelines

Notes

[1]

Hors codes spécifiques à une collectivité d’Outremer et codes en extinction

[2]

Dont 94 lois organiques

[3]

Pour plus de détails, on pourra se référer au document « Lois et règlements en vigueur : approche statistique » diffusé en janvier dernier et mis en ligne sur le portail du Gouvernement http://www.gouvern ement.fr/gouverne ment/le-secretariatgeneral-dugouvernementpublie-son-bilan-detape-de-la-xiiielegislature.

[4]

Le nombre de lois a pu dépasser à plusieurs reprises un niveau de 70 par an dans les années 1980.

[5]

On ne peut alors parler d’inflation normative, puisque les textes sources qui sont ainsi incorporés dans le droit codifié se trouvent abrogés concomitamment. La construction « par étages » successifs de certains codes conduit simplement à un transfert d’un volume déterminé du droit non codifié vers le code codifié.

[6]

D’autres projets de textes portent sur l’œuvre visuelle orpheline.

Plan de l'article

  1. Quantifier l’inflation législative et réglementaire
    1. Caractéristiques du système d’information statistique
    2. Quelques résultats
  2. Donner une nouvelle vie aux œuvres orphelines : à quel prix ?
    1. La loi à la rescousse
    2. Quelles difficultés ?
  3. La chronique d’Olivier Iteanu. La fin de la loi du silence ?

Pour citer cet article

Balcou Jean-Pierre, Cottin Stéphane, Iteanu Olivier, « Droit de l'information », Documentaliste-Sciences de l'Information 4/2011 (Vol. 48) , p. 16-19
URL : www.cairn.info/revue-documentaliste-sciences-de-l-information-2011-4-page-16.htm.
DOI : 10.3917/docsi.484.0016.


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