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Droit et société

2007/2 (n°66)



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Le présent essai de comparaison de la position institutionnelle occupée par les commissaires dans chacun des deux systèmes ne nous paraît pas, jusqu’à présent, avoir été suffisamment documenté. Ils défendent évidemment, dans chacun de leur pays, des intérêts différents des autres corps policiers. Ils ont en commun de chercher à construire ou à consolider une identité professionnelle en tant que metteurs en œuvre de la « sécurité publique » au quotidien. Mais, dans les deux systèmes, il apparaît que la production de cette sécurité publique urbaine soit en « crise » durable. Toutes les politiques mises au point pour la résoudre  [1]  Francesco Carrer, Sicurezza in città e qualità della... [1] en tablant sur un meilleur ajustement des polices généralistes avec leur territoire doivent passer par une meilleure compréhension du rôle des fonctionnaires au sein des appareils. Si l’on n’affronte pas explicitement les intérêts des cadres des polices « civiles » dans les réformes de la sécurité publique, on ne se donne pas véritablement les moyens de comprendre pourquoi elles sont constamment remises sur le chantier, à la différence des polices du maintien de l’ordre, du renseignement politique ou des polices dédiées à la lutte contre la grande criminalité. L’exercice de comparaison, qui est à la fois « assimilation et différenciation par rapport à un critère »  [2]  Giovanni Sartori, « Bien comparer, mal comparer »,... [2] , s’établira autour d’une figure plus méconnue qu’il n’y paraît : les commissaires de police généralistes, considérés dans le positionnement actuel et historique de leur appareil respectif, dans la défense de leurs intérêts statutaires et catégoriels et la légitimité corporatiste qui en découle, et enfin dans les défis identitaires qui fragilisent leurs capacités à maîtriser les choses face aux menaces internationales réfractées dans l’espace local.

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Une première partie tente, en effet, d’établir des comparaisons systématiques sur les effectifs des commissaires au sein des deux États. Une deuxième les problématise dans le contexte historique de leur appareil respectif, pour mieux faire ressortir la différence des positions et des légitimités par rapport à d’autres forces existant au sein des appareils policiers respectifs. La troisième interroge leur avenir face à deux défis communs : celui d’une nécessaire adaptation aux délinquances urbaines de proximité, mais aussi et surtout aux dangers de l’environnement international, et à la possible « (re)militarisation » des appareils.

I. Au sommet des polices : éléments morphologiques

Tentons d’abord de croiser des éléments morphologiques au sujet des pilotes de la sécurité publique, en examinant tour à tour la situation italienne et française. Les données du tableau comparatif suivant (2005) sont approximatives, l’important étant de visualiser les lignes de comparaison entre postes et grades dans la hiérarchie des deux systèmes.

Tableau comparatif de la hiérarchie policière en Italie et France (données 2005)Tableau 1

* Ces 17 préfets sont des dirigenti generali avec une certaine ancienneté. Cette fonction s’apparente à la fonction de directeur général-chef de la Police, de directeur central ou de préfet dans une préfecture en France.

** Sur le plan fonctionnel, les primi dirigenti et les dirigenti superiori exercent beaucoup de missions semblables à celles des commissaires divisionnaires.

I.1. Situation italienne

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Rappelons qu’en Italie le mot funzionari (fonctionnaires) désigne, de façon informelle, l’ensemble des personnels de la Polizia di Stato qui exerce les fonctions de direction et de gestion, c’est-à-dire l’équivalent des commissaires et des hauts fonctionnaires de la Police nationale française. Ces fonctions se subdivisent en « direttivi » (commissari capo et vice questori aggiunti) et « dirigenti » (vice questori primi dirigenti, dirigenti superiori, dirigenti generali di livello A et B). Le mandat des direttivi italiens correspond en gros à celui des commissaires et commissaires principaux de la Police nationale française ; les dirigenti correspondent aux commissaires divisionnaires et aux hauts fonctionnaires (contrôleurs et inspecteurs généraux). Dans certains documents, l’ensemble des direttivi est indiqué en tant que « rôle des commissaires ».

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Quant au questore, une figure importante en Italie sans équivalent en France, c’est à la fois le « responsable de la sécurité publique » et le « chef de la Polizia di Stato pour chaque province » (si l’on veut une comparaison : une sorte de mixte hybride entre le préfet et le directeur départemental de la sécurité publique [DDSP]). Et l’on gagnerait beaucoup à étudier l’apport historique de cet échelon, quand la sécurité publique française cherche désespérément, depuis la réforme avortée de 1990-1993 sur la départementalisation, le bon niveau administratif décentralisé de la sécurité publique  [3]  Frédéric Ocqueteau, « Les nécessaires repositionnements... [3] . En Italie, les questori sont au nombre de 109, au grade de dirigente superiore ou de dirigente generale di livello B.

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Dans la suite de l’article, le terme de commissaires italiens, qui devrait être entendu entre guillemets, évoquera l’ensemble des direttivi et des dirigenti. D’après les statistiques fournies par la direction centrale des Ressources humaines de la Polizia di Stato (mai 2005), le corps des « commissaires » se présente de la façon suivante :

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Les « commissaires » (dirigenti ou direttivi), sont actuellement au nombre de 3 352 : les dirigenti représentent 28 % du total, et les direttivi 72 %. 75 % du total sont des hommes et 25 % des femmes. Notons que le nombre de ces dernières, parmi les dirigenti superiori et generali, est infiniment plus faible qu’en France.

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Aux dirigenti « opérationnels », il faut rajouter 68 dirigenti (61 hommes et 7 femmes) et 197 direttivi (129 hommes et 68 femmes) qui se consacrent à des fonctions technico-scientifiques (ingénieurs, chimistes, architectes, techniciens de la police scientifique etc.), ainsi que 34 dirigenti (31 hommes et 3 femmes) et 302 direttivi (192 hommes et 110 femmes) aux fonctions médicales  [4]  L’importance quantitative de ces fonctions parmi les... [4] .

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En ce qui concerne « leur origine régionale » (par le lieu de leur naissance), ventilée en trois macro-régions, il ressort que 13 % de l’ensemble sont originaires du Nord de l’Italie, 30 % du Centre (dont 28 % de Rome) et 57 % du Sud et des îles. L’encadrement policier italien par des « méridionaux » n’est donc pas un mythe.

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Quant à leur répartition par tranche d’âge, 29 % d’entre eux ont entre 30 et 40 ans, 42 % entre 41 et 50 ans, 25 % entre 51 et 60 ans et 4 % plus de 60 ans. En mai 2005, 14 % ont une ancienneté de service comprise entre 2 et 5 ans, 12 % entre 6 et 10 ans, 23 % entre 11 et 15 ans, 23 % entre 16 et 20 ans, 5 % entre 21 et 25 ans, 12 % entre 26 et 30 ans, et 11 % de plus de 30 ans. 81,7 % des dirigenti ont plus de 20 ans d’ancienneté, et 91,7 % des direttivi ont moins de 20 ans d’ancienneté.

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S’agissant de leur formation scolaire, il ressort que 64 % d’entre eux sont titulaires d’une licence (dont 92 % d’une licence en droit) et 33 % du baccalauréat (60 % d’entre eux sont issus des lycées classiques et scientifiques).

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Quant à la formation policière suivie par ces personnels, 13 % ont fréquenté l’Académie des gardes de sécurité publique (Accademia degli ufficiali del Corpo delle guardie di pubblica sicurezza), 19 % le cours quadriennal  [5]  À la fin des années 1970, cette Académie militaire... [5] et 66 % le cours pour les titulaires d’une « licence » (9 mois).

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1,5 % ont suivi la formation d’assistante ou d’inspectrice propre à l’ancienne police féminine. Signalons enfin que, depuis 1982, tous les commissaires sont recrutés par la voie du concours externe  [6]  Depuis 2002, une nouvelle fenêtre d’opportunité s’est... [6] .

1.2. Situation française

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Voici maintenant une photographie du corps sommital de la police française, tel qu’il se présente en janvier 2003, d’après les services de la DAPN  [7]  Source : direction de l’Administration de la police... [7] . Sur un total de 2 041 policiers titulaires gérés sur le budget du ministère de l’Intérieur, on décompte 86 hauts fonctionnaires, 567 commissaires divisionnaires, 678 commissaires principaux et 556 commissaires (auxquels il faut ajouter 79 commissaires stagiaires et 75 élèves commissaires).

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Une autre source  [8]  Source : « Les effectifs de la police nationale »,... [8] fait état des effectifs généraux des fonctionnaires de la Police nationale, répartis par grandes sous-directions. Pour chaque sous-direction du ministère de l’Intérieur, nous avons, au vu de cette source, effectué un calcul du taux d’encadrement des effectifs des hauts fonctionnaires et commissaires de police par rapport aux effectifs des corps subalternes (officiers et ACMA  [9]  Agents du corps de maîtrise et d’application de la... [9] ). Les ratios respectifs donnent bien à comprendre pourquoi la fonction de « cadre ou de pilotage de la police » n’a pas de signification comparable possible entre des commissaires appartenant à des sous-directions aussi dissemblables que la Sécurité publique ou la Police judiciaire.

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En France, hors Paris et petite couronne, un commissaire de sécurité publique encadre à lui seul en moyenne 118 agents. Si on fait la somme des effectifs de l’encadrement en tenant compte des officiers, les deux corps ont autorité sur 9 agents.

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À la Police aux frontières (PAF), un commissaire encadre 315 agents ; aux Renseignements généraux (RG) et à la direction de la Surveillance du territoire (DST), le rapport est de un sur 17 ; à la direction de l’Administration de la police nationale (DAPN), il est de un sur 165 ; à la direction de la Formation de la police nationale (DFPN), le taux est de un sur 47 et un commissaire supervise 36 élèves commissaires.

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L’encadrement opérationnel des Compagnies républicaines de sécurité de la police nationale (CRS) est une fonction qui appartient de facto au corps des officiers (et singulièrement, avant 1995, aux officiers de paix qui dépendaient directement du préfet) : les commissaires y encadrent 504 agents et, avec les officiers, 33 agents.

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Les commissaires de la Police judiciaire, et plus encore leurs officiers, sont tendanciellement, pour prendre une expression imagée, des chefs d’armée mexicaine : leurs taux d’encadrement respectifs sont d’un commissaire pour 21 agents encadrés, et d’un officier sans personne à commander ou à encadrer (de fait, ces officiers sont d’anciens inspecteurs, une terminologie qui a disparu en 1995).

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Les effectifs de la Préfecture de police de Paris (218 commissaires et 2 526 officiers) apparaissent mieux équilibrés : un commissaire y encadre 89 fonctionnaires ; et commissaires et officiers réunis encadrent 14 agents en moyenne. La Police urbaine de proximité (PUP) et la Police judiciaire (PJ) se partagent apparemment les plus gros contingents des commissaires, mais il faut rester prudent sur ce point car, faute de données relatives aux effectifs dirigés dans chacune des sous-directions, on ne peut calculer leur taux d’encadrement respectif. Nous savons simplement qu’environ 80 commissaires sont affectés à la direction de la Police urbaine de proximité, 75 à la direction de la Police judiciaire, 25 à la direction de l’Ordre public et de la Circulation, 10 à la direction des Renseignements généraux, 10 à l’Inspection générale des services (la police des polices parisienne), 10 à des fonctions diverses.

1.3. Conclusion

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Même si les fonctions ne sont pas strictement équivalentes, la conclusion provisoire que l’on peut tirer des taux d’encadrement au sein des deux nations voisines est la suivante. L’encadrement policier civil diffère sensiblement au sein des deux nations, il est beaucoup plus dense dans le contexte italien que dans le contexte français.

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En Italie, pour 58 millions d’habitants, la police d’État comprend 81 973 agenti et assistenti (l’équivalent des ACMA français), 19 896 ispettori (l’équivalent des officiers) et 3 455 funzionari (l’équivalent des commissaires). Pour un effectif total de 105 324 agents, un « commissaire » italien supervise 5,8 inspecteurs et 23,7 gardiens et gradés ; soit un total de 29,5 agents de la Polizia di Stato.

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En France, pour 62 millions d’habitants, la Police nationale comprend 100 765 ACMA, 14 939 officiers, 2 018 commissaires ; soit un effectif total de 117 722 agents (ou de 144 834, si l’on ajoute les ADS et les 15 300 agents des personnels administratifs). Autrement dit, un commissaire supervise 7,4 officiers, 50 ACMA et 13 « administratifs et adjoints ».

II. Le poids des histoires institutionnelles sur le statut des cadres

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Si l’invention du commissaire de police français date du Premier Empire, son statut hybride est définitivement fixé en 1836, sous le label d’un « magistrat de l’ordre administratif et judiciaire ». « Sous l’autorité du préfet, d’une part, il assure les missions de police générale que lui attribuent les lois, et sous celle des procureurs généraux, d’autre part, il exerce les attributions définies à son usage par le Code d’instruction criminelle »  [10]  Marcel Le Clère, « Commissaire », in Michel Aubouin,... [10] . En Italie, les traces de son « apparition » sont beaucoup plus sinueuses et complexes qu’elles ne l’ont été en France.

II.1. Legs de l’histoire italienne : police civile, police militaire, police démilitarisée…

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Après l’unification italienne, le préfet (décret royal du 9 octobre 1861), qui s’édifie sur l’ancienne figure du gouverneur, devient le représentant local de l’exécutif, responsable de la police administrative. Toutes les grandes villes sont alors progressivement affectées d’un personnage civil, le « funtionario », dirigeant le Corpo delle guardie di pubblica sicurezza, tandis que les maires des petites villes dirigent la « police urbaine ». Ces fonctionnaires délégués sont les ancêtres du questore : ils ont alors autorité même sur les carabiniers, créés en 1814. Mais il faudra attendre 1909 pour voir émerger dans les textes la figure du commissaire, parmi les autres titulaires de direction des polices existantes (décret royal du 20 août 1909).

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Peu après la fin de la Première Guerre mondiale, la police connaît de nouveaux changements. Les regi decreti des 14 août 1919, 14 septembre 1919 et 2 octobre 1919 créent un corps des agents d’enquête (Corpo di agenti di investigazione) et une direction des gardiens pour la sécurité publique (Regia guardia per la pubblica sicurezza), qui absorbent les personnels du corps des « gardiens de la ville ».

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En octobre 1919, le gouvernement crée la Regia guardia per la pubblica sicurezza, rapidement dissoute par Mussolini en 1922, quelques mois après la marche sur Rome. Mais cette direction est tout aussi rapidement restaurée, par deux décrets du Roi en date du 2 avril 1925, sous la dénomination de « corps des agents de sécurité publique » (Corpo degli agenti di pubblica sicurezza), un corps hybride doté d’un statut civil et d’une organisation militaire.

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Après l’arrestation de Mussolini le 25 juillet 1943, le gouvernement Badoglio militarise entièrement ce corps le 31 juillet 1943, et le rebaptise « corps des gardiens de la sécurité publique » (Corpo delle guardie di pubblica sicurezza) le 2 novembre 1944. La militarisation de la police, amorcée en juillet 1943, motivée par l’état de guerre, est confirmée en 1949. Entre-temps, la loi n° 39 du 26 janvier 1942, modifiée par le décret loi n° 524 du 9 avril 1948, institue le cadre des officiers du corps des agents de pubblica sicurezza (Ruolo degli ufficiali del Corpo degli agenti di pubblica sicurezza).

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Après la Seconde Guerre mondiale, la police italienne se trouve donc dans une situation particulière : « La structure organisationnelle de la sécurité publique comportait à première vue une anomalie, due au fait que la partie des officiers était organisée de façon militaire, tandis que l’autre partie était composée par des commissaires civils. Les officiers ne s’occupent pas de police judiciaire à l’exception de la police routière. Ils exercent principalement des tâches de gestion des personnels. En pratique, donc, l’ensemble des personnels de la police, à statut militaire, ne dépend pas des officiers dans l’exécution de leur activité, mais des commissaires, à statut civil. Les commissaires, dans le cas où ils encourent des sanctions disciplinaires ou pénales, sont soumis aux lois ordinaires, tandis que les officiers se voient appliquer le règlement de discipline militaire et du code pénal militaire, avec une évidente disparité de traitement entre personnes institutionnellement préposées à l’exercice des mêmes fonctions »  [11]  Alberto Bernardi, La riforma della polizia, Turin,... [11] .

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S’agissant du recrutement des commissaires de police, il résulte d’un concours réservé aux titulaires d’une maîtrise en droit, de sciences politiques ou de sciences économiques. Ceux qui réussissent le concours suivent une formation d’un semestre à l’École supérieure de police, à l’issue de laquelle ils reçoivent leur première affectation. La formation y est plutôt aléatoire, au point même d’être entreprise après l’affectation.

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L’entrée des femmes dans la police italienne remonte à la loi du 7 décembre 1959, un an après l’abolition des maisons de tolérance. Cette loi de 1959 institue en effet un « corps d’agents féminins qui, progressivement et dans des limites précises, est chargé des tâches relatives à la police des mœurs et à la prévention de la délinquance juvénile », une solution analogue à celle qui fut inventée en France à la fin de la IIIe République  [12]  Geneviève Pruvost, L’accès des femmes à la violence... [12] .

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S’il faut attendre 1974 pour voir les femmes arriver, en France, dans le corps des commissaires, la progression sera beaucoup plus lente en Italie. Ce n’est qu’après la grande réforme policière de 1981 que le principe de l’accession des femmes à tous les échelons de la police est posé  [13]  En dehors des Reparti Mobili, spécifiquement chargés... [13] .

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À l’heure actuelle, les femmes françaises représentent 17 % du corps de conception et de direction et 6 % de celui des hauts fonctionnaires ; dans la police italienne, les femmes représentent certes 25 % de l’ensemble des dirigenti et des direttivi, mais n’occupent que dans une proportion de 1,1 % seulement les postes de dirigenti superiori et dirigenti generali.

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Quant aux officiers italiens, jusqu’à la moitié des années 1960 ils étaient principalement recrutés parmi les officiers d’active de l’armée de terre et les sous-officiers du Corps des gardes de la sécurité publique. Ils recevaient une formation au contenu et à la durée variables. La loi n° 405 du 9 juin 1964 a établi les normes de recrutement des officiers d’active de la police en instituant l’Académie du Corps des gardes de la sécurité publique (Accademia del Corpo delle guardie di pubblica sicurezza). Cette Académie prend modèle sur l’Académie des officiers de l’armée de terre. Leur formation comprend une instruction d’une durée de deux années et une période d’apprentissage de la même durée. La création de l’Académie n’est pas seulement liée à une supposée volonté réformatrice et au désir de disposer d’une structure plus conforme aux nécessités du Corps. Elle résulte aussi de la décision de l’État major de la Défense d’annuler les autorisations de mutation des officiers d’active de l’armée de terre dans la police afin d’en enrayer l’hémorragie. Après une dizaine d’années, un groupe d’officiers sortis de l’Académie présente une série de revendications en matière d’emploi et de statut pour bénéficier d’une autonomie plus large à l’égard des commissaires civils. Leur dépendance à l’égard de ces derniers y était en effet de plus en plus mal ressentie : « On en a marre d’être les “épaules” des commissaires, parfois imprévoyants et incapables ; nous voulons faire des missions de police sérieuses et nous voulons que cette possibilité soit offerte à tous les officiers. Nous voulons pouvoir présenter et discuter librement et tranquillement de nos problèmes et de ceux de nos personnels en dehors de toute menace, notamment de mutation. Enfin, nous voulons que notre Académie serve effectivement à la création d’officiers de police et pas de gardiens d’hommes. Cela suffit »  [14]  Tract cité par Giancarlo Lehner, Dalla parte dei poliziotti,... [14] .

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Selon Giancarlo Lehner  [15]  Ibid., p. 77-78. [15] , ceux qui commandent dans la Pubblica sicurezza ne sont ni les commissaires, ni les généraux, mais les membres du corps préfectoral (prefettizi) : « Ceux-ci, dit-il, ont développé dans l’administration les pires vices des apparats bureaucratiques, allant du clientélisme politique à l’arrivisme le plus effréné. Il s’agit de personnages souvent sans aucune compétence “technique”, dont le rôle se limite à celui de courroie de transmission du pouvoir politique, de la volonté d’un groupe dirigeant ou simplement d’une fraction d’un groupe dépendant d’un leader politique particulier. » À tort ou à raison, une bonne partie des défauts, des limites et des problèmes de la police italienne et, par conséquent, plus récemment, de toutes les initiatives liées aux activités du Département de la sécurité publique et de toutes les activités de coordination seraient imputables aux services préfectoraux. Une critique significative de ces services fut d’ailleurs formulée par le président de la République Luigi Einaudi en personne, lequel, au vu de son mandat de président de la République (mai 1948 – avril 1955), n’hésita pas à écrire : « Proposer, en Italie, d’abolir le “préfet” semble une extravagance digne de l’hôpital psychiatrique. Institution vénérable, arrivée à nous depuis la nuit de temps, le préfet est quasi synonyme de gouvernement et, avec sa disparition, il semble qu’il n’existerait plus rien. En réalité, le préfet est une syphilis qui fut inoculée dans le corps politique italien par Napoléon Bonaparte. Ni en Angleterre, ni en France, ni en Espagne, ni en Prusse, on n’a jamais eu et on n’aura jamais de démocratie tant qu’il y aura un type de gouvernement centralisé dont le préfet est le symbole »  [16]  Luigi Einaudi, Il buongoverno. Saggi di economia e... [16] .

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S’agissant de la formation des officiers de la police italienne, l’Académie du Corpo delle guardie di pubblica sicurezza a été remplacée, aux termes de la grande loi dite Nuovo ordinamento dell’Amministrazione della pubblica sicurezza du 1er avril 1981, par l’Institut supérieur de police (Istituto superiore di polizia). Dans ce cadre, la formation dispensée de 1984 à 1997 a comporté dix cours quadriennaux et, pour les élèves titulaires d’une maîtrise, des cours d’une durée de neuf mois.

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À compter de la fin de la Seconde Guerre mondiale et du passage de la Monarchie à la République (1946), se dessine donc en Italie une réalité complexe caractérisée par des évolutions significatives et le poids du passé. Si, en théorie, le dualisme commissaires/officiers a été dépassé, il en va autrement en pratique. La préparation de la grande réforme de 1981 démilitarisant la police a été difficile. L’Italie a connu de nombreuses tentatives pour, à plusieurs reprises, la vider de sa substance, voire bloquer son adoption. Au final, la loi votée peut être vue comme le résultat d’un compromis qui s’est efforcé d’additionner les revendications de toutes les forces en présence.

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Un examen plus approfondi de la police italienne gagnerait à étudier la « démilitarisation » de la police, sujet dominant de l’avant-réforme de 1981, pour en observer les survivances dans les pratiques empiriques. Mais, s’il en subsiste des traces, il est certain que vingt-cinq ans après sa mise en œuvre, la « démilitarisation », contrairement à ce que l’on a pu craindre longtemps, n’a pas produit que des aspects négatifs.

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Il faut bien avouer que la résistance aux « polices militaires dans un cadre civil » (le citoyen italien ordinaire a toujours fait montre d’une plus grande estime à l’égard des carabiniers, comme les Français à l’égard des gendarmes ; l’extrême gauche et le PC ont toujours critiqué le caractère inachevé de la démilitarisation) est souvent motivée par des préjugés politiques et des positions préconçues, indépendamment du professionnalisme objectif de leurs agents.

II.2. En France : statut spécial et consolidations récentes du corps

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Au sortir de la Seconde Guerre mondiale, le droit français consacre, au sein du statut général de la fonction publique d’octobre 1946, un statut dérogatoire pour la police, qualifié de « statut spécial » (loi du 28 septembre 1948 et ordonnance du 2 février 1959 refondant le statut général de la fonction publique). La loi du 9 juillet 1966 sur les « emplois de direction dans les services actifs de police » ainsi que celle du 11 janvier 1984 dédiée à la fonction publique d’État ont précisé les textes fondateurs à ce sujet. Enfin, la loi d’orientation et de programmation pour la sécurité (LOPS) du 21 janvier 1995 a parachevé le mouvement en créant un « corps de conception et de direction » de la police nationale, les commissaires étant désormais nommés par le président de la République à partir de 1996, après l’avoir été par le Premier ministre depuis 1975, et avant cela par le seul ministre de l’Intérieur. Signalons qu’en Italie, ils continuent à être nommés par le ministre de l’Intérieur.

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Le « statut spécial » de la police dérogatoire au droit commun de la fonction publique est justifié par la doctrine, comme c’est le cas de tous les statuts spéciaux, par la nécessité de créer des fonctionnaires adaptés aux besoins particuliers de certaines administrations. Un tel statut établit des droits et des devoirs particuliers : visant fondamentalement à permettre à certaines prérogatives de l’État de rester régaliennes, il valide les « sujétions » ou « servitudes » qui suppriment ou restreignent, pour le corps civil concerné, certaines garanties propres à la fonction publique d’État en général, mais leur octroie en compensation des marques de distinction prenant la forme d’avantages et de privilèges fonctionnels, matériels ou symboliques. Il s’agit donc d’équilibrer les systèmes de contraintes spécifiques demandés aux agents de police par des « récompenses »  [17]  Alain Quéant, Le commissaire de police dans la société... [17] .

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L’histoire des aménagements successifs du statut ne fut pas une affaire de tout repos depuis la IVe République jusqu’à aujourd’hui  [18]  Frédéric Ocqueteau, Mais qui donc dirige la police ?... [18] . En 1995, la dernière réforme statutaire d’envergure des corps et des carrières eut précisément pour objectif de redéfinir les missions des commissaires labellisés « concepteurs et directeurs » de la police. Si le nouveau corps de conception et de direction se sent coincé, « immobilisé, écrasé ou tassé entre, d’un côté, la poussée du corps des ACMA et de commandement et d’encadrement, lequel rogne la base, de l’autre, par le barrage ferme qu’oppose la haute administration à ses prétentions », comme s’en plaint son syndicat divisé et affaibli par les stratégies de ses membres à l’époque, il est néanmoins sauvé par le décret de mai 1995. Il fait front commun aux élections professionnelles suivantes, se sentant conforté par sa position de surplomb des deux autres corps (officiers et ACMA). Un nouveau combat s’engage alors, visant le contrôle de la mise à plat d’une réelle « nomenclature » des différents postes des commissaires par ajustement progressif de leurs compétences et qualifications dans les différentes sous-directions de la Police nationale. Il faudra presque dix ans pour voir accéder cet enjeu dans les faits (l’ajustement se fera également par rapport aux carrières de la Gendarmerie).

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Un rapport interne de l’Inspection générale de la police nationale (IGPN) recommande formellement, dès 1999  [19]  « Rénover la gestion du corps de conception et de direction... [19] , de suivre six objectifs : « Régler une fois pour toutes la question de l’identité professionnelle des commissaires ; renforcer l’expertise des commissaires principaux et mettre en œuvre une gestion prévisionnelle moderne et adaptée ; renforcer la place et le rôle de l’École nationale supérieure de la police (ENSP) ; instaurer le principe de concertation et de participation comme impératif absolu de management et de gestion du corps ; organiser la mobilité fonctionnelle du corps ; renforcer et adapter le dispositif d’évaluation ».

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Sur le premier point de la proposition, qui concerne l’identité professionnelle des commissaires, le rapport met précisément le doigt sur ce que le corps n’est pas (« ni un corps judiciaire, ni un corps militaire, ni un corps financier, ni un corps administratif ») et, de manière certainement beaucoup plus intéressante, sur ce qu’il serait : « un corps technique supérieur de caractère particulier, relevant du ministère de l’Intérieur mais à vocation interministérielle du fait de la culture de sécurité et de l’expertise de ses membres : un corps technique supérieur [qui] bénéficie d’un statut dérogatoire au statut général de la Fonction publique, son caractère particulier le distinguant des autres ». Il valorise la singularité de ses objectifs professionnels de la façon suivante : « Les comportements des hommes et leurs manifestations les plus outrancières, les plus dangereuses et les plus passionnelles constituent l’objet central de l’activité de police. Cela les différencie fondamentalement de la lutte contre les phénomènes ou les activités humaines de nature psycho-chimique susceptibles d’une approche mathématique permettant de ramener leur analyse à un système formalisé d’équations à valeur explicative ou prédictive. » Et il identifie, dans cette logique, l’originalité des compétences requises, à savoir « une combinaison de compétences (relevant de la vocation) dans une mise en œuvre matérielle de la contrainte légitime selon les circonstances administratives et judiciaires, et d’exécution (relevant de l’expertise) juridique et opérationnelle, stratégique, tactique ou technique ».

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L’idée d’un second souffle de la modernisation de la police nationale s’accélère dans la foulée de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) votée en août 2001. On y réaffirme la nécessité d’une plus grande mobilité des commissaires pour décloisonner des carrières que l’on souhaite beaucoup plus polyvalentes. Un décret du 14 juin 2002 leur impose formellement une double obligation de mobilité fonctionnelle (la durée d’emploi sur un poste est désormais limitée à quatre ans pour les commissaires de tous grades) et de mobilité promotionnelle (pour le grade de divisionnaire qui nécessite quatre années passées dans le grade de principal). Ce décret leur accorde, en compensation symbolique, la possibilité d’apparaître comme des partenaires signataires à part entière au sein des nouveaux Contrats locaux de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD), ce qui les place – enfin – à égalité de signature avec les procureurs, les maires et les préfets.

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Après neuf ans de tâtonnements politico-administratifs pour articuler les « référentiels métiers » aux différentes professions policières et aux nouvelles contraintes de gestion par objectifs de la « LOLF », un protocole d’accord est enfin signé le 17 juin 2004 entre la DAPN et 13 organisations syndicales sur 14. Il décrit l’identité professionnelle des trois corps de la façon suivante :

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— les commissaires (du corps de conception et de direction) sont un corps technique supérieur chargé de missions d’élaboration et de mise en œuvre des doctrines d’emploi et de direction générale et opérationnelle des services. Il participe à la conception et à la réalisation des programmes et projets relatifs à la lutte contre la délinquance. Il doit développer sa compétence managériale en vue d’une gestion par objectifs afin d’optimiser les résultats en fonction des moyens attribués » ;

47

— les officiers (commandants, capitaines, lieutenants) constituent « un corps de commandement dont le rôle et les responsabilités de cadres assurent un commandement opérationnel des services et des fonctions d’expertise supérieures en matière de police. Ils ont vocation à exercer des fonctions de direction de certains services en application des nomenclatures des postes avec une perspective à terme de regrouper ceux de ces postes aux plus fortes responsabilités dans un statut d’emploi » ;

48

— les ACMA (agents du contrôle, de la maîtrise et de l’application) se voient confier, pour ce qui concerne les gardiens de la paix, « un rôle fondamental de contact avec le citoyen […] » ; quant aux brigadiers chefs et brigadiers majors, « ils ont pour vocation de s’affirmer comme le premier niveau d’autorité pour diriger l’équipe de base, voire des petits services autonomes, et organiser le temps de travail [...] ».

49

La politique de déflation du nombre des commissaires et officiers, décidée dès 1996, est désormais un horizon en cours de réalisation. Elle devrait se poursuivre jusqu’en 2012 pour parvenir à une réduction d’effectifs de 1 600 commissaires (soit une contraction de plus de 20 % en quinze ans) et de 9 000 officiers à la même échéance (soit une déflation de 40 %).

50

Le décret du 2 août 2005 précise encore quatre nouveautés à l’égard du corps des commissaires, rebaptisé pour l’occasion « corps technique supérieur à vocation interministérielle relevant du ministre de l’Intérieur » (article 2) : le « mastère » (bac +5) devient désormais le niveau de recrutement obligatoire des candidats par la voie externe (50 %) ; un quota de 20 % est réservé à une filière professionnelle du corps de commandement (uniquement pour les grades de capitaines et commandants détenteurs du grade depuis plus de deux ans et âgés de moins de 40 ans) ; le corps des commissaires est « fluidifié » par la suppression du grade de commissaire principal : il ne subsiste plus que des commissaires et des divisionnaires ; les modalités des mobilités sont redéfinies : pour tous, la mobilité fonctionnelle est de quatre ans maximum dans un même poste, et pour les commissaires, la mobilité promotionnelle exige d’avoir accompli au moins deux ans dans une autre direction que la direction d’appartenance principale pour pouvoir accéder au grade de « divisionnaire ».

51

Bref, l’administration française construit progressivement, avec le syndicat majoritaire des commissaires, un système d’« aristocrates » de la police, d’un niveau toujours plus élevé, une élite de plus en plus coupée de sa base mais de plus en plus mobile et polyvalente, qui négocie désormais des voies de sortie dans le corps des sous-préfets tout en bloquant la prétention d’administrateurs civils à « diriger des services opérationnels ».

52

Tandis qu’en Italie, l’enjeu est encore bel et bien à trouver les moyens de faire émerger une profession d’encadrement de la police civile modernisée et plus lisible.

III. Prospectives sur des défis d’avenir

L’Italie cherche à mieux identifier la place du commissaire dans l’histoire d’un système complexe où quatre polices aux statuts très différents ne lui donnent pas une place de premier plan. La traditionnelle faiblesse syndicale des commissaires italiens, noyés parmi les autres corps de police civils, aide difficilement à faire évoluer l’appareil général vers une plus grande démocratisation.

53

La France a su se doter de son côté d’une « élite » policière professionnalisée et centralisée, jouissant d’un statut spécial extrêmement avantageux, consolidé au fil des réformes de la Ve République. Les membres de cette élite, qui symboliquement estiment faire partie d’un grand corps d’État, n’ont pas réussi pour l’instant, avec le pouvoir politique et les forces de la société civile, à résoudre les profonds défis de la sécurité urbaine  [20]  Dominique Monjardet et Frédéric Ocqueteau, La police :... [20] . En effet, le processus de décentralisation inachevé des tutelles de la police (préfet ? parquet ? élu ?) ne parvient pas à bien articuler les forces aux bassins de la délinquance urbaine. Un autre défi du corps des commissaires vient de ce qu’une partie de leurs membres a des fonctions de plus en plus similaires à celles du corps des officiers qui accomplissent des missions opérationnelles de terrain identiques aux leurs. En se démarquant des officiers, ils perdent progressivement leurs propres savoir-faire opérationnels. En s’en rapprochant, ils dissolvent une part d’identité corporatiste, au point que la fusion avec le corps subalterne des commandants est envisageable à échéance moyenne.

III.1. Conditions de la consolidation statutaire des commissaires italiens

54

L’examen de la situation italienne montre la faiblesse d’un monde professionnel qui cherche encore son identité dans une « police de sécurité intérieure civile » digne de ce nom. Pour aller dans le sens de ce renforcement de l’identité de la fonction, il convient de bien diagnostiquer les différentes dimensions de la faiblesse de leur « fonction » dans l’organisation policière italienne si l’enjeu est d’y porter remède :

55

— En premier lieu, la faiblesse statutaire des commissaires est liée à leur faible représentativité syndicale dans des syndicats dédiés. La Polizia di Stato se caractérise essentiellement par un puissant système de syndicats de travailleurs policiers  [21]  Francesco Carrer, « Le syndicalisme policier en Italie »,... [21] . Mais les commissaires italiens ne sont jamais parvenus à se doter d’autre chose que d’une association professionnelle (l’Associazione nazionale funzionari di polizia, ANFP [22]  Rappelons que l’ANFP ne peut se constituer en syndicat,... [22] . Parmi les quelque 3 500 commissaires, 30% sont membres de l’ANFP (soit 1 200 d’entre eux), 30% adhèrent à d’autres syndicats de police, et 40% n’appartiennent à aucune organisation.

56

— Considérant que les affaires de police et de sécurité intérieure n’ont jamais fait l’objet de débats particuliers au sein des commissions parlementaires spécialisées – de sorte que la nature de la confiance du système politique envers l’autorité policière civile n’est jamais nettement clarifiée –, il conviendrait de les instituer pour aller dans le sens de cette nécessaire transparence de leurs attributions. La qualité et le coût du service public policier n’étant jamais interrogés, la suspicion collective à l’égard du travail et des méthodes policières risque de perdurer encore longtemps. Or, à terme, on peut se demander si la police et ses chefs n’auraient pas à gagner à entrer dans le jeu de la transparence démocratique de leurs activités, d’autant plus qu’il leur faudra un jour s’aligner sur les normes de management de tous les services publics européens.

57

— Clarifier les missions des différentes polices existantes de façon à ce qu’elles ne se chevauchent pas et, à l’intérieur de chacune d’elles, redéfinir les missions de base, intermédiaires et du sommet, deviennent une nécessité toujours plus pressante. Si l’Italie ne s’engage pas clairement dans cette voie, le soupçon peut perdurer selon lequel le mauvais fonctionnement policier pourrait arranger certaines couches de la société, mais surtout servir de repoussoir à l’excellence d’autres polices (par exemple, les carabiniers). Or, il n’est pas acceptable que les pouvoirs publics n’entreprennent pas de tirer toutes les leçons qui s’imposent à la suite de la mauvaise gestion de l’ordre public au G8 de Gênes de 2001, qui a frappé l’opinion internationale et une grande partie des policiers italiens. Un consensus relatif pour ne pas retomber dans les errements du passé pourrait donc être obtenu au sein de l’appareil de police italien afin que soient collectivement redéfinies les missions des différents corps.

58

— S’engager clairement dans la réduction du pouvoir des préfets à l’intérieur de la police. Il n’y a, par exemple, pas de raisons objectives pour que le « chef de la police » ne soit pas choisi dans le corps même de la Polizia di Stato, comme c’est le cas aujourd’hui des carabiniers. Signalons en effet que, depuis 2004, les carabiniers ont obtenu d’être dirigés par l’un de leurs membres, et non plus par des généraux de l’armée de terre. Vu ce précédent, il n’y a plus de raisons objectives d’admettre qu’un membre de la Préfectorale puisse encore devenir le chef de la Polizia di Stato. Dans le but de couper symboliquement le corps préfectoral de la vie de la police d’État, il conviendrait que soit également mis fin aux 17 places de préfets réservées au dirigenti generali di classe C, un système vécu par beaucoup de commissaires comme une humiliation. En acceptant ces miettes pour accéder à la table des préfets sans passer par les fourches caudines du concours, ces transfuges, souvent incompétents, sont d’ailleurs considérés comme des parvenus méprisés par les « véritables préfets ».

59

— Régler la question de l’homogénéité de la fonction dirigenti/direttivi. Si cette coupure persiste entre eux, les direttivi se sentiront toujours assimilés à des corps subalternes, et ne pourront jamais se vivre réellement dans une fonction sommitale de véritable direction. De sorte qu’en faisant des dirigenti un grade d’accession normal dans la carrière des direttivi, pourrait être définitivement réglée une bonne partie du problème de leur affaiblissement. La question reste évidemment de savoir s’il n’y aurait pas intérêt à sortir du statu quo, mais l’hypothèse vraisemblable du coût économique considérable induit par le caractère inéluctable de cette réforme capitale la rend peu crédible  [23]  On peut comparer ce fait avec la France, puisque le... [23] .

60

— Pour rehausser symboliquement la fonction des « commissaires » en les imaginant comme un futur « corps d’élite », il y aurait lieu de réfléchir à une limitation plus drastique de leur nombre, et donc d’envisager une clarification des nouveaux critères de recrutement souhaitables : par exemple, commencer à ne pas remplacer une bonne partie des commissaires arrivant à la retraite ; réduire les recrutements par la voie du concours interne. Il faudrait surtout revaloriser considérablement les salaires en fonction du statut et du mérite respectifs  [24]  En 2000, un commissaire français gagne entre 2 200... [24] , et redéfinir de surcroît plus rigoureusement, c’est-à-dire de manière transparente, un modèle d’avancement qui tienne compte des CV antérieurs, des mobilités de trajectoires et de l’hétérogénéité des postes occupés dans la police  [25]  On pourrait s’engager dans un système de formation... [25] . Le système des avancements devrait être le même pour tous et mis en adéquation avec les responsabilités exercées aux différents postes occupés (l’avancement devrait également privilégier les personnels acceptant la mobilité) tout en réduisant la part d’un pouvoir discrétionnaire encore trop élevé du chef de la police dans la notation des commissaires à l’occasion de leur promotion. Il faudrait que l’administration fasse preuve d’un plus grand courage en recourant plus fermement que ce n’est le cas aux mesures de suspension et d’éloignement du service en cas de faute grave.

III.2. Atouts et faiblesses de l’encadrement policier français

61

Si les règles de la « méritocratie » par l’élévation continue des niveaux de diplômes requis à l’entrée de l’École sont claires, les récompenses liées à la compétition des élèves commissaires pour occuper les meilleurs rangs de sortie sont seulement détectables après coup, dans les marges d’action et d’autonomie qu’ils occasionnent : se « rapprocher du soleil » (des régions méridionales) ou « du bon Dieu » (se rapprocher de l’Ile-de-France, de la préfecture de police et/ou des directions du ministère) plus rapidement que les autres en sont les traces les plus tangibles. Globalement, les règles qui s’attachent au mérite dans la police se mesurent, comme ailleurs, à des épreuves et à des croyances qui tiennent pour les acteurs dans l’établissement d’un lien entre leurs efforts personnels et les rétributions qu’ils occasionnent  [26]  François Dubet, Injustices : l’expérience des inégalités... [26] . Pour les générations des commissaires les plus jeunes notamment, ce type de calcul prend en compte l’idée de ne plus forcément vouloir accepter de sacrifier sa vie privée au profit d’une carrière dans la « grande maison », comme l’acceptèrent des générations pour qui les intérêts de sa famille passaient bien après ceux que leur dictait la hiérarchie policière.

62

Nous avons noté un moment de bifurcation pour deux types de commissaires, qui les départage dans leur carrière respective. Le « moment de vérité » se situe pour les compétiteurs au moment de l’obtention du grade de divisionnaire  [27]  Frédéric Ocqueteau, Les commissaires de police en quête... [27] . Les recrutés du concours interne ont toujours paru tendanciellement plus favorisés que les recrutés du concours externe, ceux-là ayant toujours été dotés de plus d’atouts que ceux-ci : une forme de compétence était reconnue à l’expérience de terrain acquise dans la police avant d’entrer dans le saint des saints. La richesse du capital d’expériences accumulées depuis l’« entrée par la petite porte » les créditait d’une meilleure compréhension intuitive des modalités de l’art du commandement, tant en sécurité publique qu’en police judiciaire. C’était un atout considérable par rapport aux jeunes commissaires du concours externe qui, n’ayant pas forcément de vocation bien arrêtée au départ, ne pouvaient en comparaison tabler que sur deux ressources personnelles possibles : le plus haut niveau de leurs diplômes à l’entrée et le rang honorable de sortie en fin de scolarité à l’École nationale supérieure de la police (ENSP).

63

Or, ces critères d’importance des rangs de sortie risquent désormais d’influer beaucoup moins sur les carrières futures qu’ils ne le firent par le passé. Les belles carrières des « nouveaux commissaires » se joueront de moins en moins à l’avenir sur une « sélection » liée à l’ancienneté ou à une entreprise progressive de conquête vers le cœur politico-administratif de l’État. Être bien classé à l’École ne prouvera pas nécessairement qu’on sera toute sa vie un bon « chef de service » ou, pour le dire dans la terminologie néo-libérale en vogue, un bon « manager » de la police.

64

Car l’on s’achemine tout doucement, mais beaucoup plus certainement que ce n’est encore le cas à l’heure actuelle, vers une gestion des carrières assimilant les commissaires à des « administrateurs civils » de l’École nationale d’administration (ENA), de plus en plus déconnectés des commandements opérationnels. Si le commissaire « manager » passe de plus en plus de temps les yeux rivés sur les résultats quotidiens de ses divers tableaux de bord  [28]  Gilles Jeannot, « Les conditions d’une gestion des... [28] , alors la figure mythique du « commissaire Maigret » a bel et bien vécu.

65

Parallèlement, de plus en plus d’officiers dirigent aujourd’hui des circonscriptions de sécurité publique où ils apportent la preuve que rien ne les différencie véritablement des commissaires « ancienne manière » dans leurs aptitudes au commandement opérationnel. C’est même tellement vrai qu’ils enseignent depuis longtemps les ficelles du métier aux jeunes commissaires frais émoulus de l’École. Il est même bien reçu que les meilleurs binômes dans la direction de la Sécurité publique sont formés par les commissaires du concours externe initiés par des élèves du concours interne issus du corps des officiers, c’est-à-dire par des commandants ou des capitaines.

66

Si le corps des commissaires se distancie toujours symboliquement du corps des officiers, le réalisme les oblige à faire front commun contre la gendarmerie qui, de son côté, avance ses pions : non seulement, elle obtient de ne pas être vraiment « civilianisée » (autrement dit, démilitarisée), mais surtout elle a réussi à trouver le bon échelon d’autorité décentralisée qui sert le mieux ses intérêts : le commandant de groupement du siège de la région administrative (commandant de région) devient un personnage décisif, alors que la police nationale peine à imaginer les prérogatives d’un directeur régional de la police qui pourrait bien s’apparenter au « questeur » italien. C’est peut-être à cet enjeu français qu’il faut rendre sensible des commissaires italiens cherchant désespérément à trouver leur juste place dans un système en transition qui demande, de son côté, à être plus encore démilitarisé qu’il ne l’est, pour être définitivement démarqué du corps des carabiniers.

67

Mais l’enjeu technique et idéologique de la division ou de la fusion de la police d’État française en deux corps distincts (du commandement et de l’exécution) restera peut-être secondaire si la conjoncture actuelle n’évolue pas dans un sens plus « pacifique ». Face à l’alerte terroriste et aux « émeutes urbaines » récurrentes, la société française semble donner l’impression d’accepter sans état d’âme de vivre dans un quasi état d’exception, en espérant qu’il ne sera que temporaire  [29]  Giorgio Agamben, État d’exception. Homo sacer, Paris,... [29] . Or, à terme, c’est peut-être à un risque de « remilitarisation » des appareils régaliens civils de tous les États-nation européens auquel nous assistons.

68

* * *

69

Les polices civiles de l’Italie et de la France risquent alors d’être profondément affectées par cette « pollinisation croisée » du civil par le militaire et du militaire par le civil  [30]  Frédéric Lemieux et Benoît Dupont, « La militarisation... [30] . Et les efforts d’adaptation actuels des appareils d’État plus ou moins décentralisés de la sécurité urbaine pourraient bien « passer à la trappe ».

70

Reste que, pour imaginer ce que les recompositions internes des appareils respectifs préfigurent et pour en mesurer les effets, il demeure impératif de bien savoir identifier, dans chaque contexte, la part respective des pressions exercées par l’environnement international, des chevauchements institutionnels et des zones de métissage des valeurs défendues au sein des systèmes policiers respectifs. Paradoxalement, il n’est pas sûr que l’appareil de sécurité public français, plus élitiste que l’italien, soit véritablement mieux outillé que lui. Car si ce dernier dispose d’agents moins prestigieux à sa tête, les échelons administratifs dont l’Italie s’est dotée, l’institution de la Questure notamment, en font des acteurs mieux positionnés pour répondre aux demandes de protection de la société civile.

Notes

[*]

Centre d’Études et de Recherches de Science Administrative, Université Paris II - Panthéon Assas, 10 rue Thénard, F-75005 Paris.

[**]

<francesco. carrer@ tele2. it>

[1]

Francesco Carrer, Sicurezza in città e qualità della vita, Roma, Liberetà, 2000 ; Frédéric Ocqueteau, « La réforme française au miroir des polices de proximité étrangères », Les cahiers de la sécurité intérieure, 39, 2000, p. 173-184.

[2]

Giovanni Sartori, « Bien comparer, mal comparer », Revue internationale de politique comparée, 1 (1), 1994, p. 19-36 (p. 22).

[3]

Frédéric Ocqueteau, « Les nécessaires repositionnements de la sécurité publique urbaine », Revue Lamy-collectivités territoriales, 15, juillet-août 2006, p. 75-81.

[4]

L’importance quantitative de ces fonctions parmi les commissaires italiens s’explique par les héritages d’une conception militaire de la police. Voir Anacleto Flori, « Il volto della sicurezza oggi », Polizia moderna, 5, 2005, p. XIV-XV (p. XV).

[5]

À la fin des années 1970, cette Académie militaire fut fermée, le dernier cours fut dispensé en 1979. Quelques mois après la réforme de 1981 (cf. infra), en 1982, elle fut remplacée par l’Institut supérieur de police. En 1984, cet Institut organise son premier « Corso quadriennale » civil. De 1984 à 1997, l’Institut en a organisé dix. À la fin des quatre ans, tous les élèves doivent suivre en plus un cours de neuf mois, pour le moins redondant. En effet, le même cours est fréquenté simultanément par les élèves commissaires du concours externe, réservé aux licenciés en droit, science politique et science économique (bac + 4). Depuis la fin des années 1990, ne subsistait plus que la voie du concours externe pour les seuls titulaires d’une maîtrise en droit, science politique et science économique.

[6]

Depuis 2002, une nouvelle fenêtre d’opportunité s’est ouverte à d’autres types de candidats. En effet, deux concours de commissaires ont été étendus à d’autres policiers de la Polizia di Stato, pour peu qu’ils aient pu attester d’une ancienneté de cinq ans et d’une licence universitaire.

[7]

Source : direction de l’Administration de la police nationale, sous-direction de l’Administration générale et des Finances, bureau des Affaires juridiques et statutaires, 2003.

[8]

Source : « Les effectifs de la police nationale », Rapport annuel du ministère de l’Intérieur, 2003, p. 98.

[9]

Agents du corps de maîtrise et d’application de la police nationale.

[10]

Marcel Le Clère, « Commissaire », in Michel Aubouin, Arnaud Teyssier et Jean Tulard, Histoire et dictionnaire de la police. Du Moyen Âge à nos jours, Paris, Robert Laffont, 2005, p. 619.

[11]

Alberto Bernardi, La riforma della polizia, Turin, Einaudi, 1979, p. 42-43. Les traductions en français des textes originaux sont de Francesco Carrer.

[12]

Geneviève Pruvost, L’accès des femmes à la violence légale. La féminisation de la police (1935-2005), Paris, EHESS, thèse pour le doctorat de sociologie, ronéo, 2005.

[13]

En dehors des Reparti Mobili, spécifiquement chargés du MO (maintien de l’ordre), et du NOCS (l’équivalent français du RAID), d’où elles sont explicitement exclues.

[14]

Tract cité par Giancarlo Lehner, Dalla parte dei poliziotti, Milan, Mazzotta, 1978, p. 76-77.

[15]

Ibid., p. 77-78.

[16]

Luigi Einaudi, Il buongoverno. Saggi di economia e politica 1897-1954, Bari, Laterza, 1954, p. 52-53.

[17]

Alain Quéant, Le commissaire de police dans la société française, Paris, Economica, coll. « Mieux connaître », 1998.

[18]

Frédéric Ocqueteau, Mais qui donc dirige la police ? Sociologie des commissaires, Paris, Armand Colin, 2006, p. 105-130.

[19]

« Rénover la gestion du corps de conception et de direction de la police nationale pour répondre aux défis et aux nouvelles contraintes de l’insécurité » (non signé, archives DAPN, Paris, 1999).

[20]

Dominique Monjardet et Frédéric Ocqueteau, La police : une réalité plurielle, Paris, La Documentation française, 2004 ; Frédéric Ocqueteau, « Les nécessaires repositionnements de la sécurité publique urbaine », op. cit.

[21]

Francesco Carrer, « Le syndicalisme policier en Italie », Les Cahiers de la sécurité intérieure, 8, 1992, p. 199-209.

[22]

Rappelons que l’ANFP ne peut se constituer en syndicat, au vu des règles qui gouvernent la représentativité d’un syndicat dans la police comme ailleurs : tout syndicat doit prouver sa capacité à regrouper au moins 4 % de tous les personnels concernés. Ce taux n’est pas atteint pour les 3 500 « commissaires italiens », par rapport aux quelques 100 000 policiers italiens de la Polizia di Stato. C’est ce qui explique les préférences de nombre d’entre eux pour l’adhésion à des syndicats de policiers transversaux, affiliés à d’autres syndicats de travailleurs beaucoup plus puissants.

[23]

On peut comparer ce fait avec la France, puisque le Syndicat des commissaires et des hauts fonctionnaires de la police nationale (SCHFPN) n’a jamais obtenu que les contrôleurs et les inspecteurs généraux soient considérés comme un grade supérieur au corps des commissaires, au sein duquel ils auraient tous vocation à se glisser : le politique a tout intérêt à laisser ces « fonctions » dans la catégorie des postes « politiques » à sa discrétion, et aucun gouvernement, de droite ou de gauche, ne s’en est d’ailleurs jamais privé. La conjoncture italienne est telle en ce moment que personne n’est véritablement disposé à changer les règles du jeu : ni le ministère de l’Intérieur, ni les syndicats qui y verraient une perte d’influence et de leur pouvoir de chantage sur les commissaires, ni les parlementaires soucieux de ne pas grever les charges de l’État : comme partout dans le monde, une amélioration statutaire substantielle d’une police provoque la montée au créneau des corps rivaux, même s’ils sont plus puissants, pour obtenir des avantages statutaires identiques (y compris les officiers des forces armées). Et peu sont disposés à prendre ce risque pour l’instant.

[24]

En 2000, un commissaire français gagne entre 2 200 à 5 100 € (début/fin de carrière), alors que son homologue italien gagne de 1 950 à 2 200 €. Il est, de tous les agents européens, l’un des fonctionnaires de police qui touche le salaire le plus faible en fin de carrière, après le commissaire portugais (Francis Celeschi, Le « social » policier européen, Paris, Comité national des groupements mutuels et sociaux de la police nationale, 2000).

[25]

On pourrait s’engager dans un système de formation continue pour les « commissaires », garanti d’un ensemble régulier d’apports cognitifs axés sur les changements auxquels la société est confrontée. À ce propos, il pourrait être judicieux de prévoir un « livret personnel des mises à jour professionnelles » conçu sur le modèle du « livret de tir », dans lequel seraient mentionnés les cours suivis, les organismes de formation, le résultat obtenu et, le cas échéant, les crédits de formation attribués.

[26]

François Dubet, Injustices : l’expérience des inégalités au travail, Paris, Seuil, 2006, p. 91.

[27]

Frédéric Ocqueteau, Les commissaires de police en quête d’identité professionnelle, La Plaine Saint-Denis, INHES-CERSA, ronéo, 2005.

[28]

Gilles Jeannot, « Les conditions d’une gestion des compétences des cadres de l’action publique territoriale », Politiques et management public, 23 (2), 2005, p. 1-19.

[29]

Giorgio Agamben, État d’exception. Homo sacer, Paris, Seuil, coll. « L’ordre philosophique », 2003.

[30]

Frédéric Lemieux et Benoît Dupont, « La militarisation de la police : un réalignement des perspectives », in Id. (dir.), La militarisation des appareils policiers, Saint-Nicolas (Québec), Les Presses de l’Université Laval, 2005, p. 1-16.

Résumé

Français

Une comparaison de l’identité professionnelle des commissaires de police italiens et français montre une situation contrastée : côté français, la défense opiniâtre d’un statut spécial démontre l’emprise d’un corps beaucoup plus centralisé qu’en Italie. L’adaptation du chef de la sécurité urbaine à l’impératif de décentralisation y est plus délicate. Les commissaires italiens, plus faibles dans leur légitimité historique, cherchent les moyens de rehausser leur prestige sans y parvenir véritablement. Pourtant, l’Italie bénéficie de meilleurs atouts dans l’architecture plus décentralisée de son appareil de sécurité publique. Dans aucun des deux systèmes hybrides (civil et militaire) les atouts respectifs ne sont suffisants pour contrer les tendances à la remilitarisation générale des systèmes policiers.

Mots-clés (fr)

  • Appareils publics de sécurité
  • Commissaires de police
  • Sociologie des politiques de sécurité
  • France
  • Italie.

English

Italian and French Police Commanders and Superintendents : Comparing Two Management Functions in Transformation
Analysis of Italian and French police superintendents reveals a contrast. In France, stubborn defense of a special status shows the grip of a more centralized corps. The adaptation of the urban security chief to the need for decentralization is more delicate. Italian police superintendents, with historically less legitimacy, seek, without success, to enhance their prestige ; and yet, with a more decentralized police structure, Italy boasts the best assets. In both hybrid systems (civilian and military), insufficient assets cannot thwart general remilitarizing tendencies in police systems.

Mots-clés (en)

  • Police commanders
  • Police superintendents
  • Public security systems
  • Sociology of policing and security
  • France
  • Italy.

Plan de l'article

  1. I. Au sommet des polices : éléments morphologiques
  2. Tentons d’abord de croiser des éléments morphologiques au sujet des pilotes de la sécurité publique, en examinant tour à tour la situation italienne et française. Les données du tableau comparatif suivant (2005) sont approximatives, l’important étant de visualiser les lignes de comparaison entre postes et grades dans la hiérarchie des deux systèmes.
    1. I.1. Situation italienne
    2. 1.2. Situation française
    3. 1.3. Conclusion
  3. II. Le poids des histoires institutionnelles sur le statut des cadres
    1. II.1. Legs de l’histoire italienne : police civile, police militaire, police démilitarisée…
    2. II.2. En France : statut spécial et consolidations récentes du corps
  4. III. Prospectives sur des défis d’avenir
  5. L’Italie cherche à mieux identifier la place du commissaire dans l’histoire d’un système complexe où quatre polices aux statuts très différents ne lui donnent pas une place de premier plan. La traditionnelle faiblesse syndicale des commissaires italiens, noyés parmi les autres corps de police civils, aide difficilement à faire évoluer l’appareil général vers une plus grande démocratisation.
    1. III.1. Conditions de la consolidation statutaire des commissaires italiens
    2. III.2. Atouts et faiblesses de l’encadrement policier français

Pour citer cet article

Ocqueteau Frédéric, Carrer Francesco, « Commissaires de police italiens et français. De la comparaison de deux fonctions d'encadrement en mutation », Droit et société 2/ 2007 (n°66), p. 475-477
URL : www.cairn.info/revue-droit-et-societe-2007-2-page-475.htm.


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