La question des indicateurs sociaux est sous-tendue par la volonté de développer l’usage des statistiques sociales et de contrebalancer l’influence de la quantification économique sur la décision publique. Après avoir connu une certaine vogue dans les années soixante et jusqu’au milieu des années soixante-dix, dans un contexte marqué par un ensemble de tentatives de rationalisation du gouvernement par la connaissance dont participaient également la modélisation macro-économique et la rationalisation des choix budgétaires (RCB), la recherche sur les indicateurs sociaux a connu une éclipse dans les années quatre-vingt (non sans lien avec les crises économiques et la vague néo-libérale). Depuis le milieu des années quatre-vingt-dix, les indicateurs sociaux connaissent un regain d’intérêt. On assiste notamment à la multiplication de tentatives pour élaborer des indicateurs socio-économiques synthétiques (indicateurs de « développement humain », de « santé sociale », de « progrès véritable », de « bien-être économique », etc.), susceptibles de constituer des compléments, voire des alternatives au PIB (produit intérieur brut). Non dénuées d’impact médiatique (le meilleur exemple à cet égard étant l’indicateur de développement humain du PNUD), ces tentatives d’évaluation du bien-être social souffrent cependant d’une absence notoire de fondement théorique.

Parallèlement à l’examen des problèmes épistémologiques posés par l’élaboration d’indicateurs synthétiques, la question des indicateurs sociaux peut être abordée sous l’angle institutionnel. L’élaboration d’un système d’indicateurs peut être vue comme une opération de sélection et d’agrégation de l’information dont la légitimité, compte tenu des enjeux politiques d’une évaluation des états de la société et de l’absence avérée de théorie susceptible de fonder une telle évaluation, ne peut être purement scientifique.

D’où l’idée d’inscrire de manière plus explicite cette opération de jugement dans une procédure à la fois sociale et scientifique susceptible de renforcer sa pertinence et sa légitimité. Un système d’indicateurs sociaux doit en effet refléter les faits et tendances les plus significatifs dans un contexte social et politique donné.

Dans la ligne de ces considérations, la commande de Jacques Delors, président du CERC, ne concernait pas les aspects techniques et substantiels de l’information sociale, mais d’une part, les fondements théoriques, et d’autre part, les aspects politiques et communicationnels du compte rendu social. Plus précisément, il s’agissait de :

Sur ce dernier point, le rapport se prononce pour la création d’une Commission nationale des indicateurs sociaux composée de chercheurs en sciences sociales, d’élus et de représentants de la société civile, travaillant en étroite collaboration avec les services d’études et de statistiques de l’administration. Ses missions seraient les suivantes (extrait de la conclusion du rapport) :

* * *

L’objectif des développements qui suivent n’est pas de présenter, fût-ce de manière très résumée, les résultats obtenus par la théorie économique du bien-être, mais seulement d’évaluer son apport possible à une réflexion sur les indicateurs sociaux, à partir de deux questions. La première est relative à la possibilité de traiter du bien-être social de manière normative, en laissant hors champ les jugements politiques et moraux sur les finalités du développement social. La seconde a trait à la nature des biens (économiques ou autres) qui doivent être pris en comptepour évaluer le bien-être.

L’un des problèmes auquel se heurte actuellement la comptabilité nationale, et qui justifie certaines des critiques qui lui sont adressées, résulte du poids croissant d’activités économiques pour lesquelles cette convention marchande ne fournit pas de réponse claire. Le caractère peu satisfaisant de la mesure de la productivité des services révèle la fragilité du partage volume-prix dès que la production n’est plus faite d’objets matériels standardisés. Que l’on soit mieux soigné, que les professeurs soient plus compétents, les administrations plus efficaces, etc., constituent indéniablement des faits économiques que l’on devrait pouvoir mesurer. Or, la comptabilité nationale ne le permet pas [ cf. Gadrey, 1996]. La modification de la structure de la production en faveur des services et de l’immatériel rend de ce fait plus douteuse la signification du taux de croissance de l’économie. Il n’est cependant pas évident que la solution consiste à remettre en cause la philosophie actuelle des comptes nationaux pour essayer d’y faire entrer par exemple, une mesure de l’utilité sociale des activités de service. Le gain d’information risquerait d’être bien maigre comparé à l’inconvénient d’une perte de cohérence du système. Reste que cela n’interdit pas d’élaborer des indicateurs de bien-être économique au sens d’Osberg et Sharpe partiellement fondés sur les données de la comptabilité nationale.

De fait, le procès du taux de croissance est d’abord celui de son utilisation, réelle ou supposée, comme mesure de l’évolution de la richesse et du bien-être social. Il se nourrit pour une bonne part de la confusion entre production, richesse, utilité et bien-être introduite par les formulations courantes de la théorie du bien-être. Les termes d’utilité et de bien-être ne font pas partie du vocabulaire de la comptabilité nationale : on ne trouvera pas un seul spécialiste de cette discipline pour prétendre que la consommation des ménages fournit une mesure de leur bien-être. En revanche, la théorie économique du bien-être assimile le bien-être social à l’utilité sociale, fonction des utilités individuelles elles-mêmes fonction des niveaux de consommation. L’utilité n’est pas à proprement parler un équivalent de la richesse (de la valeur), mais elle en dépend directement et exclusivement. Nul ne contestera qu’un accroissement général de la production, toutes choses égales d’ailleurs, améliore le bien-être, mais cela ne signifie pas que l’on puisse se limiter à des fonctions de bien-être social dont les seuls arguments sont des biens pris en compte dans le calcul du PNB.

La première critique a été formulée depuis longtemps par les économistes eux-mêmes et elle est au point de départ de la « nouvelle économie du bien-être » : d’un point de vue logique, rien n’autorise à supposer la comparabilité (ou la commensurabilité) des utilités individuelles (postulat individualiste). Or, toute fonction d’utilité suppose qu’il existe une commune mesure des bonheurs individuels [ cf. Greffe, 1994]. La seconde critique semble viser également la nouvelle économie du bien-être. Rappelons brièvement le principe de Kaldor-Hicks qui en constitue l’un des fleurons : un état de l’économie est jugé supérieur à un autre si, pour parvenir à cet état, les bénéficiaires du changement peuvent potentiellement dédommager les perdants et en arriver ainsi à une amélioration parétienne (qui permet d’améliorer le bien-être d’au moins une personne impliquée sans pour autant détériorer le bien-être des autres). Ce principe se résume en fait à postuler que l’on peut dissocier les problèmes de production et de redistribution ou, ce qui revient à peu près au même, que les diverses formes d’utilité sont monnayables. L’exemple suivant montre quelles conclusions aberrantes peuvent être tirées d’une telle prémisse : en 1991, Laurence Summers, alors économiste en chef à la Banque mondiale, recommandait que la Banque encourage le transfert des industries polluantes dans les pays en développement, en application directe du principe de Kaldor-Hicks. Si l’on admet que des gains économiques peuvent légitimement compenser les atteintes à la santé des populations, le raisonnement est difficilement attaquable : « La mesure des coûts de santé liés à la pollution dépend des pertes économiques dues à un accroissement de la morbidité et de la mortalité. De ce point de vue, un montant donné de pollution doit être fait là où les salaires sont les plus bas. Je pense que la logique économique qui sous-tend l’exportation des nuisances toxiques dans les pays à bas salaire est impeccable et que nous devons la prendre en compte [2]. » Supposer que l’on peut compenser monétairement toute atteinte au bien-être revient à renforcer le pouvoir discrétionnaire de l’argent : c’est donc tout sauf un choix politiquement neutre. On revient plus loin sur la manière dont quelques auteurs récents ont placé l’hétérogénéité des biens au cœur de leurs approches du bien-être et de la justice sociale.

Pour contourner l’obstacle de la non-comparabilité des utilités individuelles, K.Arrow a tenté de remplacer les fonctions d’utilité par les préférences (ou plus généralement des relations d’ordre) auxquelles elles sont associées, replaçant en fait la théorie du bien-être dans le cadre plus large d’une théorie du choix social. Mais cette tentative débouche sur une impasse. Son fameux théorème d’impossibilité (1951) établit qu’il n’existe pas de procédure permettant de classer les états de la société sur la seule base des préférences individuelles, dès lors que l’on s’astreint à respecter quatre conditions : efficacité parétienne, absence de dictature, indépendance (qui exige que le choix parmi un ensemble de décisions alternatives ne dépende que des préférences relatives à cet ensemble de solutions), non-restriction du domaine (il est possible d’opérer un classement complet et transitif de l’ensemble des solutions pour tout ensemble concevable de préférences individuelles).

Pour Rawls, une société juste est une société qui assure une répartition équitable des biens premiers sociaux, en tenant compte du fait que les individus sont inégaux en termes de biens premiers naturels. On ne discutera pas ici les idées de Rawls sur la justice sociale. Pour ce qui concerne notre objet, leur importance tient dans l’affirmation de la non-substituabilité des biens : toutes les formes de richesse ne sont pas à mettre sur le même plan quand on cherche à définir un état souhaitable de la société.

Comme le remarque Sen en critiquant Rawls, on peut contester cette limitation et adopter un point de vue plus large, prenant en compte l’interaction des individus et des ressources auxquelles ils ont accès : « On peut améliorer cette procédure [de Rawls] en prenant en compte non seulement la possession des biens premiers et des ressources, mais aussi les différences existant entre individus pour les transformer en capacité de bien vivre » (conférence Nobel). Dans cette perspective, Sen [ 1995, p. 56] souligne, premièrement, le fait que les individus sont les acteurs de leur propre bien-être et, deuxièmement, que ce bien-être dépend de la « réalisation des buts et des valeurs qu’une personne a des raisons de poursuivre, qu’elles soient en rapport ou non avec son propre bien-être ».

En termes plus triviaux, on pourrait résumer le message de Sen en disant que le bien-être dépend autant du faire que de l’avoir. Pour préciser comment les biens économiques contribuent au bien-être, Sen introduit les deux concepts importants de fonctionnements ( functionnings) et de capabilités ( capabilities).

Les fonctionnements sont les modes de vie et pratiques sociales qui déterminent l’usage des biens et leur confèrent une plus ou moins grande utilité. Par exemple, une bicyclette peut être, suivant le degré de développement économique, un accessoire de loisir ou un mode de transport absolument vital. Les capabilités représentent la capacité réelle qu’ont les individus d’atteindre les buts qu’ils se fixent. Elles sont à rapprocher du concept de « liberté réelle » de Marx. Comme Rawls, Sen attache une grande importance à la liberté. Toutefois, tandis que Rawls considère celle-ci comme un bien privé et sans rapport direct avec les biens économiques, Sen insiste au contraire à la fois sur son caractère de bien public et sur son interdépendance avec les biens économiques.

La différence avec Rawls peut paraître minime, mais elle modifie sensiblement les perspectives en matière de justice sociale et d’évaluation du bien-être.

Au concept traditionnel et « welfariste » de la justice distributive, Sen substitue un concept plus large, basé sur l’évaluation des « opportunités réelles » des individus. Il en résulte un déplacement du regard des biens eux-mêmes à ce qu’ils procurent, des revenus à ce qu’ils permettent d’accomplir, des « bases sociales du respect de soi-même au respect de soi-même [3] ». On ne saurait sous-estimer la rupture que représente la notion de capabilité par rapport à la conception utilitariste du bien-être. Plus que comme un théoricien « formaliste », Sen restera comme celui qui a réintroduit dans la théorie économique de très vieilles intuitions de la philosophie quelque peu occultées par deuxsiècles d’économie politique : « Sen conteste des hypothèses centrales de la tradition utilitariste (l’idée que ce qui a de la valeur réside seulement dans le bonheur personnel) en se tournant vers la tradition aristotélicienne et en valorisant l’action ou l’activité humaine. Une société qui permet à ses membres d’aspirer à la grandeur, de développer vertu et loyauté, habileté et sens artistique, et d’atteindre à la sagesse est très supérieure à une société qui se borne à fournir les moyens de satisfaire leurs désirs [4] » [Cobb, 2000].

Schématiquement, Walzer reproche à Rawls de discuter abstraitement des principes de la justice redistributive en ignorant le fait que, dans les sociétés réelles, les critères de répartition des biens sociaux sont toujours conditionnés par la nature particulière de ces biens. Dans une certaine mesure, Rawls reconnaît cette relativité des principes à la nature des biens, puisque l’exigence d’équité ne concerne que les biens premiers. Walzer va cependant plus loin en montrant que l’impératif égalitaire ne peut pas être compris de la même manière selon qu’il s’applique à la santé, à l’éducation, à l’accès à la justice, à la répartition des travaux pénibles, à l’accès aux responsabilités, etc. En conséquence, il est erroné de penser que des principes de justice tels que ceux formulés par Rawls puissent avoir une portée pratique et universelle. Walzer observe que la répartition des biens sociaux s’opère selon trois principes : le marché, le mérite (à chacun selon son mérite) et le besoin (à chacun selon ses besoins). Le poids respectif de ces trois principes ne peut être fixé par aucune règle abstraite : il dépend de la manière dont les citoyens comprennent les exigences sociales de la démocratie : « Tout bien social ou tout ensemble de biens sociaux constitue pour ainsi dire une sphère distributive à l’intérieur de laquelle seuls certains critères ou dispositifs sont appropriés » [Walzer, 1997, p. 32]. Un exemple limite, particulièrement parlant, est celui de l’obligation militaire : dans toutes les démocraties, il est admis qu’un principe d’égalité stricte doit s’appliquer en cette matière.

Bien que formulées dans une perspective très différente, les réflexions de Walzer et celles de Sen aboutissent aux mêmes conclusions : 1) on ne peut s’en tenir à la distribution des revenus. Il faut mesurer distinctement l’accès à différentes catégories de biens telles que la santé, l’éducation, le logement, etc., qui ont une signification particulière et qui font l’objet de politiques sociales spécifiques; 2) les critères d’évaluation de la justice sociale et du bien-être doivent être validés par le « sens commun », en fonction de valeurs et de « fonctionnements » propres à chaque société : « Le fait que les membres d’une communauté historique partagent des sensibilités et des intuitions est bien réel » [ ibid., p. 57].

Pour illustrer ce point, il ne serait pas difficile de montrer que les Français et les Américains n’ont pas les mêmes conceptions de la justice sociale et du bien-être.

Putnam n’est pas le premier sociologue à utiliser cette notion, mais il lui donne un sens nouveau. Son approche diffère de celle développée par Pierre Bourdieu dans les années soixante-dix/quatre-vingt. Le concept de Bourdieu est relié à ses idées sur les classes sociales. Il identifie trois dimensions du capital– économique, culturel et social –, chacune ayant sa propre contribution aux clivages de classe. Ces trois ressources acquièrent leur pleine valeur et légitimité sociale à travers la médiation du capital symbolique. Bourdieu met l’accent sur les conflits et le pouvoir : dans cette perspective, le capital social est l’ensemble des ressources relationnelles, culturelles et symboliques auxquelles l’individu peut recourir pour améliorer sa situation économique et accroître son pouvoir social. De manière schématique, on pourrait dire que Bourdieu traite du capital social comme d’un bien privé (à l’instar du capital humain) alors que Putnam le considère comme un bien collectif [8].

Dans l’optique d’une évaluation du développement social, la conception de Putnam présente un intérêt particulier parce qu’elle met l’accent sur une dimension généralement occultée du développement social. Elle apporte un complément nécessaire à l’approche traditionnelle du développement social en termes de bien-être individuel. Dépassant le point de vue des individus, elle prend en compte le fait que la richesse sociale réside également dans la densité et la qualité de leurs relations. La connectivité sociale apparaît comme une ressource différente de celles que les individus peuvent s’approprier (y compris les biens sociaux complexes envisagés par Rawls, Sen ou Walzer).

Les réseaux d’engagement civique tels que les syndicats, les clubs et les partis politiques, toutes les sortes d’associations, de réseaux informels de voisinage, les clubs sportifs et les coopératives sont des manifestations typiques du capital social. Plus ces réseaux sont denses et plus il est vraisemblable que les membres d’une communauté coopèrent en vue d’un bénéfice mutuel. Le capital social est important pour la vie économique parce que les réseaux, les normes et la confiance facilitent la coopération (notamment parce qu’ils réduisent les coûts de transaction), mais sa valeur sociale déborde largement son utilité économique. À l’instar du capital naturel, il implique un élargissement de la perspective patrimoniale à des aspects non économiques de la vie sociale (le capital de confiance et de convivialité, de capacité collective à vivre et à agir ensemble de manière efficace).

Du point de vue des indicateurs sociaux, le concept de Putnam présente l’intérêt de se prêter assez facilement à la mesure (cf. supra). L’idée de mesurer les liens sociaux n’est d’ailleurs pas nouvelle : dans les Données socialesde l’INSEE, un chapitre entier est consacré à ce thème. On y trouve des données relatives à l’évolution de la vie relationnelle au cours du cycle de vie, aux réseaux de relations de la vie quotidienne, à l’engagement associatif, au sentiment d’insécurité et au rapport à la justice. On pourrait dire de la notion de capital social qu’elle fournit un cadre d’interprétation unifié (et clairement « normé ») à un ensemble d’informations relatives à la vie sociale dont l’importance pour le développement socio-économique est de mieux en mieux perçue.

Comment faire la part entre le « bon » et le « mauvais » capital social ? Plus généralement, comment apprécier la valeur relative des différents types de connexions sociales (dont la diversité ne se limite pas à l’opposition désormais classique entre bonds, « liens forts », et bridges, « liens faibles »)? Pour Putnam, la réponse ne peut être qu’empirique et elle implique un retour au bien-être individuel : le « bon » capital social est celui qui a les effets les plus positifs sur la criminalité, la santé, le niveau d’éducation. On peut avoir des doutes sur le fait que de tels critères suffisent à légitimer des jugements sur la valeur comparée de diverses formes de vie sociale (que l’on pense à une réalité aussi chargée de valeur que la pratique religieuse). Comme le font remarquer certains critiques de Putnam, on peut en effet concevoir qu’une société accorde une valeur suffisante à l’autonomie de l’individu pour accepter de payer les coûts induits par la dissolution des liens sociaux. Derrière les analyses de Putnam, il n’est pas difficile de lire des inquiétudes très situées sur l’évolution de la société américaine, nourries par des valeurs « tocquevilliennes » d’ailleurs clairement assumées.

Pour nuancer ce propos, il convient de souligner l’intérêt pragmatique des économistes pour le capital social. Si des organismes tels que la Banque mondiale et l’OCDE [9] consacrent d’importants efforts à l’étude et à la mesure du capital social, c’est que celui-ci apparaît de plus en plus comme une composante de la « richesse des nations », dont il est difficile de faire abstraction lorsqu’on veut comprendre les processus de développement économique. Le problème est alors que les économistes sont tentés d’élargir la notion de Putnam, au risque de lui faire perdre de sa spécificité et de son intelligibilité. Christian Grootaert de la Banque mondiale distingue ainsi trois classes de capital social : l’appartenance à des associations et des réseaux, la confiance, l’action collective.

Certaines analyses vont encore plus loin en y incluant une bonne part de ce que l’on désigne par ailleurs sous le terme de « gouvernance » : la solidité des institutions et la confiance qu’elles inspirent aux citoyens. Le capital social risque alors d’apparaître comme une notion attrape-tout susceptible d’englober tous les aspects de la vie sociale, du fonctionnement des institutions `au développement culturel. Il n’en demeure pas moins que la notion de capital social présente l’indéniable intérêt pratique de fournir un terrain et un langage communs aux économistes, aux sociologues et aux anthropologues pour l’analyse des processus de développement [10].

L’expression peut surprendre, dans la mesure où la suite du propos suggère plutôt l’adjonction de critères éthiques relatifs à la pauvreté, l’inégalité, l’oppression des femmes, la liberté, etc. Or, du point de vue de Sen, la prise en compte de tels éléments comme critères de jugement résulte directement de leur prise en compte comme informations pertinentes. Si nous savons, par exemple, avec quelle intensité des hommes désirent ou rejettent telle ou telle situation, nous sommes plus ou moins obligés d’en tenir compte. Sen refuse très explicitement de séparer les activités de jugement des activités de connaissance : « Toute démarche évaluatrice peut être caractérisée dans une large mesure par sa base informationnelle : l’information nécessaire au jugement impliqué par cette démarche et à l’inverse – tout aussi important – l’information qui ne joue pas de rôle direct dans cette démarche. Les informations exclues sont une part importante des démarches évaluatives [11] » [Sen, 2000, p. 56].

Il s’apparente ainsi à l’un des courants les plus importants de la philosophie contemporaine dont l’un des thèmes majeurs est la remise en cause de l’opposition traditionnelle entre l’objectivité des faits et la subjectivité des valeurs : « Nous vivons dans un monde chaotique dans lequel la capacité de voir la réalité dans toutes ses nuances [… ] et notre capacité d’émettre des jugements évaluatifs pertinents sont tout simplement indissociables [… ] Lorsque la description d’une personne ou d’un motif est correcte, la réponse à la question de savoir si quelque chose est bon ou mauvais, bien ou mal, en découle automatiquement [12] » [Putnam H., 1997, p. 166]. C’est parce qu’ils constituent solidairement notre monde commun que les faits et les valeurs peuvent être appréhendés avec une certaine objectivité. Sen illustre ce point en montrant que les limites de l’approche utilitariste découlent de restrictions arbitrairement imposées aux critères d’évaluation du bien-être par rapport à ce qui fait sens pour chacun d’entre nous (le fait, par exemple, de ne pas prendre directement en considération les droits et les libertés comme des composants du bonheur). Accepter de faire entrer de nouveaux éléments d’information dans nos représentations, c’est déjà se préparer à juger différemment.

« Il est clair que ce que nous croyons avoir réellement observé peut également dépendre de ce que nos théories nous préparent à voir. Il existe une relation biunivoque entre observation et théorie des objets [14]. » Il n’y a pas de « point de vue de Sirius » en sciences sociales, et les critères de jugement que l’on privilégie ont toujours une histoire; mais cela ne doit pas empêcher de faire preuve de cohérence dans le raisonnement, de rigueur dans l’établissement des faits et de lucidité quant à l’influence de son propre positionnement : « Il serait malvenu de dire qu’une personne est “subjective” lorsqu’elle déclare qu’un objet – situé à une grande distance – semble petit vu de là où elle est. Mais les choses seraient évidemment différentes si elle affirmait que l’objet est réellement minuscule [15]. »

Cette posture implique une reconnaissance de la pluralité des points de vue légitimes : « La perception que le malade a de lui-même peut différer de celle du médecin, les observations des médecins peuvent s’opposer à celles d’autres travailleurs de la santé, le diagnostic du généraliste peut être différent de celui du spécialiste, etc. Il est crucial de comprendre l’importance de toutes ces positions d’observation et de ne pas tenter d’en subsumer l’une sous l’autre [16]. »

Mais il y a plus : les points de vue individuels interfèrent et se construisent les uns par les autres. La capacité de comprendre et de juger d’une situation sociale n’est pas donnée d’emblée aux individus : elle résulte de l’expérience concrète de leurs interdépendances au sein de la société. Dans cette perspective, le débat public est essentiel pour la formation des préférences individuelles : « Dans ce contexte, il faut attribuer une importance particulière au rôle joué par la discussion et l’interaction publiques dans l’émergence des valeurs partagées et des engagements [17] » [Sen, 2000, p. 253].

Il reste à préciser ce que peut être la tâche du chercheur en sciences sociales dans cette conception « constructiviste » de l’évaluation du bien-être social.

Renonçant à l’ambition démesurée de découvrir une vérité sur le bien-être ignorée du simple citoyen, il lui reste à expliciter et à clarifier les jugements du sens commun pour les rendre plus cohérents. Telle est d’ailleurs la posture de Michael Walzer lorsqu’il se réclame d’une « manière de faire de la philosophie » qui « consiste à interpréter pour ses concitoyens le monde des significations que nous avons en commun » [Walzer, 1997, p. 17].

Concluons en précisant la place de ce détour philosophique dans une réflexion sur les indicateurs sociaux. Il vise à renforcer la crédibilité de trois affirmations que l’on pourrait tout aussi bien considérer comme évidentes : premièrement, il n’y a pas de « théorie du bien-être » qui permette de faire l’économie de jugements de valeur nécessairement « situés » sur le caractère plus ou moins souhaitable de tel ou tel état de la société; deuxièmement, nos jugements sur la société dépendent de la « base informationnelle » à partir de laquelle ils s’exercent; troisièmement, choisir et hiérarchiser les aspects de la réalité sociale qu’il importe de connaître et de faire connaître doit être considéré comme un acte de jugement à part entière, ce qui veut dire qu’il doit s’effectuer collectivement et dans un cadre institutionnel approprié.