Cet exposé vise à mettre en parallèle les politiques publiques concernant l’innovation technologique et la théorie économique dans ce domaine. Il s’agit de comprendre les politiques technologiques en s’appuyant sur la théorie économique et d’éclairer à l’aide de celle-ci les limites actuelles et les évolutions possibles des politiques. L’exercice peut sembler vain, tant le discours de la majorité des décideurs paraît éloigné de celui des économistes. Cela n’est cependant pas tout à fait exact et ça l’est probablement de moins en moins. L’on verra que des relations d’équivalence peuvent être identifiées entre le monde de la politique et celui de la théorie, lesquels ont connu des évolutions très similaires au cours des deux dernières décennies. Les thèmes structurant l’un et l’autre, par exemple le rôle et les limites des mécanismes de marché, sont pour beaucoup identiques, ainsi que le sont la plupart des conclusions au-delà des différences de langage. Que cela traduise une influence des économistes sur les décideurs est encore à démontrer. Il semble plutôt que les évolutions de la réalité économique s’imposent aux politiques comme aux économistes, leur adressant des questions communes que chacun essaie de traiter avec ses propres instruments et ses propres contraintes.

Après avoir présenté un tableau d’ensemble des politiques d’une part, des théories d’autre part, cet article passera en revue les différents aspects de la politique d’innovation en tentant de les éclairer à l’aide de la théorie économique : politiques de financement public, de diffusion du savoir et politiques concernant les « conditions cadres » de l’activité d’innovation.

Le soutien public à la recherche fondamentale est donc progressivement mis en place, mais il ne s’agit là que d’une partie de l’histoire. Dans la réalité, l’essentiel des crédits publics de recherche va vers d’autres domaines que la science pure, visant à satisfaire les besoins de la collectivité en matière de technologie. L’État dépense pour ses missions propres, défense (c’est, de loin, le plus gros poste), santé, prestige (course à la Lune), indépendance nationale (Plan calcul en France, énergie). En ce sens, la politique technologique est une composante de la politique plus large de souveraineté nationale. Pour l’industrie, qui réalise une petite partie de ces recherches (sous contrat avec l’État), on espère essentiellement des « retombées ». On parle bien, à cette époque, de « politique de recherche », pas encore de « politique d’innovation », laquelle est définie par des objectifs et des méthodes se référant au marché.

Cette politique a été contemporaine d’une ère de croissance de la productivité sans équivalent dans l’histoire par sa durée et son rythme, assise notamment sur le changement technique. Les avancées de la science et de la technologie sont considérables, mais le modèle politique entre progressivement en crise à partir de la fin des années soixante-dix, pour deux raisons principales :

Ainsi, dans les années quatre-vingt aux États-Unis, plus récemment dans les autres pays, un nouveau modèle de la politique d’innovation émerge progressivement. Les buts assignés à celle-ci, ainsi que les moyens qu’elle utilise, ont profondément changé. Il ne s’agit plus pour l’État de se substituer systématiquement au marché, mais plutôt d’infléchir son fonctionnement de telle façon qu’il donne à la recherche le poids qu’elle mérite :

Comment l’État peut-il remédier à cela ? En mettant des ressources pour combler le décalage entre le niveau d’équilibre et le niveau optimal de la recherche. Il le fait de deux façons :

Le modèle théorique a reçu un fort soutien empirique : les études économétriques, au-delà de leurs divergences quant au niveau du rendement de la recherche, situent généralement le rendement social à 50 ou 100% de plus que le rendement privé (Mairesse et Mohnen 1999).

Les progrès de la théorie économique, qui va maintenant bien au-delà du « modèle du bien public », permettent de comprendre les limites inhérentes à un tel modèle d’intervention publique : l’économie industrielle analyse les relations principal-agent dans un cadre d’information imparfaite et asymétrique, l’économie de la connaissance analyse les mécanismes de la production et de la circulation du savoir. Dans le même temps, des analyses empiriques plus riches, utilisant notamment les données d’entreprises (économétrie de panel) ou des études de cas (par exemple Sutton, 1998) permettent de tester certaines théories et de mesurer les effets de divers instruments de politique publique.

À la lumière de ces avancées, le « modèle du bien public » révèle ses limites :

Au total, le « modèle du bien public » constitue bien une justification de l’intervention publique dans le domaine de la technologie, mais il ne dit rien sur les modalités de l’intervention, ni sur les difficultés qu’elle rencontre dans la pratique. Lorsque celles-ci sont prises en compte, il apparaît que l’existence d’une défaillance du marché n’est pas une raison suffisante pour légitimer l’intervention publique. Il faut aussi montrer que l’État peut mieux faire que le marché et préciser les mécanismes de son intervention. C’est sur la base de ces constats qu’émerge progressivement une conception nouvelle de la politique d’innovation, reposant sur une « logique incitative » plutôt que sur une « logique quantitative ». Partout où cela est possible, l’État va essayer de compléter le marché et d’améliorer son fonctionnement plutôt que de le remplacer. Il va jouer sur les capacités de réaction des agents plutôt que de les contourner.

Cette évolution dans la vision de l’intervention publique dans le domaine de l’innovation a été progressive. La vision nouvelle ne fait sans doute pas encore l’objet d’un consensus, mais elle est devenue dominante, comme l’illustrent par exemple les mesures prises en France ces dernières années dans ce domaine (OCDE 1999). Elle n’exclut pas bien sûr que des ressources publiques soient allouées à la recherche de base à finalités non économiques (« l’honneur de l’esprit humain ») : il s’agit là d’un thème que cet exposé n’abordera qu’au travers de ses effets indirects sur l’économie.

Il faut aussi noter que, au-delà des évolutions dans la vision de la politique publique, celle-ci est dans la réalité de plus en plus contrainte par des règles internationales qui limitent la marge de manœuvre des gouvernements. Nombre de règles sont établies par la Commission Européenne et s’imposent aux États-membres, notamment dans l’optique de préserver une concurrence équitable entre les firmes de différents pays ; l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC) établit aussi des règles concernant la propriété intellectuelle ou les aides publiques. La condamnation en 1999 de l’État canadien par l’OMC pour avoir versé une subvention de recherche à la firme Bombardier est le signal d’un recul de la marge de manœuvre des États dans ce domaine.

La conception actuelle est structurée autour de trois axes, qui sont examinés successivement dans la suite de cet exposé :

Des mesures allant dans ce sens ont été prises aux États-Unis au début des années quatre-vingt : Bayh-Dole Act (permet la prise de brevet par les agents privés bénéficiant de fonds publics pour la recherche); création d’une Cour fédérale qui tranche en dernier ressort les litiges de propriété intellectuelle; extension du domaine debrevetabilité à de nouveaux types d’inventions : logiciels et matériel génétique mais aussi méthodes de diagnostic médical et « business methods » (exemple : les enchères inverses sur Internet). En Europe aussi : création de l’Office Européen des Brevets, qui délivre (indirectement) des brevets de plus grande valeur que les offices nationaux, plus robustes juridiquement ; acceptation récente des brevets sur le matériel génétique. Au niveau mondial, les accords du GATT (1994) imposent des standards minimaux de propriété industrielle à tous les pays membres de l’OMC et surtout intègrent maintenant les droits de propriété intellectuelle dans l’écheveau des négociations commerciales, leur donnant par là une importance nouvelle. On assiste ainsi à la reprise d’une tendance historique au renforcement du brevet qui s’était interrompue au début du vingtième siècle.

Ce retour du brevet comporte des avantages, notamment une élévation du rendement privé de la recherche, et cela de façon décentralisée. Il comporte cependant des dangers, concernant la concurrence et la circulation du savoir. Le brevet peut être utilisé comme barrière à l’entrée (voir les conflits de Intel avec des concepteurs de cartes 3D, leur barrant l’accès à ses licences en vue de les concurrencer sur leurs propres marchés), comme arme des grandes entreprises contre les petites (on assiste, aux États-Unis, à une multiplication des procès des grandes firmes contre les petites, lesquelles préfèrent alors capituler « à l’amiable » car elles n’ont évidemment pas les moyens de mobiliser des armées d’avocats sur de longues périodes). Le brevet peut nuire à la diffusion des technologies, en élevant le coût de l’utilisation des savoirs nouveaux–ou même anciens, mais nouvellement brevetés, comme cela semble arriver de façon de plus en plus fréquente. Si un brevet plus fort accroît le rendement de l’innovation pour l’inventeur initial ("de première génération"), il le réduit par contre pour les inventeurs qui suivent, ceux qui améliorent l’invention première (« deuxième génération » et plus). La progression du savoir dans le long terme peut donc être compromise par un brevet trop, ou inadéquatement, fort. On est là au-delà du dilemme schumpeterien qui oppose l’inconvénient à court terme du brevet (il crée une position de monopole) à son avantage de long terme (il crée une incitation à innover) : le brevet peut avoir des effets négatifs aussi sur le long terme. Dans tous les cas, l’inclusion du brevet dans la trame de l’OMC réduit sensiblement la capacité des gouvernements à l’utiliser comme instrument de leur politique d’innovation. Il reste aux gouvernements européens à négocier la mise en place d’un véritable brevet européen, qui simplifierait la protection de la propriété intellectuelle en Europe et en réduirait le coût (coût de traduction notamment).

Les aides publiques à la recherche privée soulèvent différents types de problèmes, dont certains peuvent être résolus par le choix de mécanismes incitatifs adéquats :

(i) Identifier les domaines où l’intervention publique est utile : ce sont ceux où le rendement social est élevé, mais où le rendement privé est insuffisant; les études économétriques ont montré à la fois la difficulté de mesurer le rendement de la recherche et la diversité de ce rendement (par types de recherche notamment). L’État aussi a une information imparfaite en cette matière et l’aide risque d’être distribuée à des projets qui ne la méritent pas, tandis que ceux qui la méritent ne l’obtiennent pas. Dans le cas du crédit d’impôt recherche (dans la plupart des pays), tout projet de recherche peut a priori être aidé, sans que l’État essaie de juger de son utilité sociale : en ce sens, cette intervention est non-discriminante, elle interfère moins que les aides ciblées avec les choix de l’entreprise ou le fonctionnement du marché. Le problème avec l’aide non ciblée est que l’agenda des entreprises peut ne pas correspondre à celui de l’État : la firme peut ne pas accroître ses recherches avec l’aide reçue car elle ne voit aucun projet intéressant au-delà de ceux qu’elle a déjà programmés, ou elle peut investir dans des projets au rendement privé élevé mais au rendement social faible (la hiérarchie des projets selon le rendement social et selon le rendement privé diffèrent). De plus, par son caractère non discriminant, le crédit d’impôt recherche revient àsubventionner aussi les projets au rendement privé suffisant, que l’entreprise aurait réalisés même sans lui : c’est « l’effet d’aubaine ». Afin de limiter cela, certains aménagements du crédit d’impôt ont été réalisés : par exemple le crédit peut être incrémental, assis non pas sur le montant de la recherche mais sur sa variation par rapport à une référence prise dans le passé de l’entreprise. L’hypothèse est que la variation de la recherche dans le temps approxime l’écart entre recherche au rendement privé suffisant et recherche au rendement social suffisant (« si on ne l’aide pas, l’entreprise réalisera un montant de recherche égal à la référence prise »). C'est une hypothèse bien évidemment fragile, mais difficilement dépassable dans la pratique. De plus, il est possible que dans certains domaines le rendement privé soit plus élevé que le rendement social, parce que l’élasticité de la demande à l’innovation est très forte (Monopoly Pricing, voir Glachant, 1999), ou parce qu’il y a destruction créatrice (destruction de revenu et de capital chez les concurrents, les travailleurs, les consommateurs, etc.). Le renforcement du brevet va aussi dans ce sens : les agents, pour les plus grands d’entre eux au moins, sont en position de capter l’essentiel du rendement associé à leurs innovations. Ce sont plutôt les petites firmes et les domaines technologiques encore à une étape précoce qui connaissent des problèmes d’appropriation ou de risque dissuasif de l’investissement. Avec les aides non discriminantes, l’État choisit de subventionner des projets qui n’ont pas besoin de cela, afin d’être assuré que les projets qui en ont besoin soient effectivement aidés.

Un prob lème sup plémentaire d u crédit d’impôt-recherche est qu’il peut être discriminant dans la pratique, même si il ne l’est pas en théorie : en effet, il ne s’applique a priori qu’aux entreprises imposables, donc celles qui ont réalisé des bénéfices sur la période couverte. Ce sont pourtant ces firmes qui, sans doute, ont le moins besoin d’aide car elles ont déjà des liq uidités. Les start-ups technologiques, qui par définition ne réalisent pas de profit dans les premières années de leur existence, ne peuvent accéder à ces aides, à moins que des dispositions particulières ne leur soient appliquées (c’est le cas en France, avec un remboursement « cash » du crédit d’impôt pour les entreprises jeunes et petites qui ne sont pas imposables).

Les aides ciblées évitent potentiellement l‘écueil rencontré par l’aide non discriminante ou involontairement discriminante. Le choix des projets aidés est effectué généralement au cas par cas, sur chaque dossier soumis, dans le cadre de programmes visant des secteurs ou des types de technologies ou d’entreprises, incluant un cahier des charges. Ces aides concernent en général les « technologies génériq ues » (électronique, biotechnologies, standards), qui sont en amont de la technologie et sont susceptibles de larges applications. Il existe aussi des programmes d’aides ciblées sur les consortiums de recherche (plusieurs entreprises travaillant ensemble, cela permet d’internaliser en partie les externalités), ou ciblées sur les petites entreprises (remédier à une défaillance du marché des capitaux).

ii) Faire en sorte que l’entreprise aidée adopte le comportement attendu (elle accroît ses dépenses de recherche, dans la bonne direction, avec des efforts soutenus, et le rendement social potentiel est réalisé par la diffusion effective des résultats), par des mécanismes incitatifs adéquats; le problème est que, du fait d’une asymétrie informationnelle, l’administration ne peut être certaine de ce que fait l’entreprise avec l’aide reçue… et de ce qu’elle aurait fait sans l’aide. D es estimatio ns économétriques divergentes ont conduit à une controverse sur l’efficacité du crédit d’impôt recherche (sa capacité à inciter l’entreprise à accroître effectivement ses dépenses de recherche), dont l’ampleur est encore discutée. Afin de limiter le risque moral, le choix des mécanismes contractuels associés à l’aide publique doit intégrer différents aspects :

iii) Ne pas distordre certains mécanismes de marché :

L’intervention publique est destinée à corriger les insuffisances du marché. Elle peut cependant, si elle n’est pas menée avec les outils adéquats, créer elle-même d’autres distorsions :

Il faut reconnaître que la théorie économique est encore balbutiante dans ce domaine. Les conditions dans lesquelles les agents révèlent éventuellement leur information, les configurations institutionnelles qui réduisent (ou accroissent) les coûts de circulation de la connaissance, tout cela reste encore mal connu (Guellec 1999a).

Dans un certain nombre de cas, plutôt que d’élever le montant de la recherche pour un niveau donné du rendement social, l’État pourra élever le rendement social effectif de la recherche existante, par des mesures réglementaires et des innovations institutionnelles. Cela coûte moins cher et peut être plus efficace. Un moyen d’atteindre cet objectif est de développer les transferts de connaissance.

La question du transfert de la connaissance se pose d’abord entre la recherche publique et les entreprises. Malgré les publications scientifiques ou l’Internet, le savoir fondamental n’est pas d’un accès toujours aisé qui permette qu’il nourrisse l’activité innovante, plus appliquée, des entreprises. Une partie du savoir est « tacite » et ne peut circuler que si les équipes ou les individus qui en sont porteurs sont eux-mêmes mobiles. Des mesures multiples ont été prises dans différents pays afin de faciliter le transfert et la valorisation des résultats de la recherche publique : mobilité des chercheurs publics vers le privé, création d’entreprises par des chercheurs du public, intéressement aux brevets pour ces chercheurs, collaborations de recherche entre le public et le privé. Cela est au cœur de la loi française sur l’innovation votée en 1999, mais aussi de mesures similaires adoptées en Europe ou au Japon récemment, aux États-Unis de plus longue date.

L’État doit aussi prendre en compte la capacité des agents à mettre en place, de façon spontanée, des arrangements institutionnels qui leur permettent dans une certaine mesure d’internaliser les externalités. Les alliances technologiques entre firmes en sont un exemple proéminent (accords de recherche, joint-ventures, accords de licences, etc.). Le cadre réglementaire a été aménagé aux États-Unis (Cooperative Research Act, 1984) et en Europe, de façon à permettre de telles alliances sans enfreindre les lois régissant la concurrence. Différentes mesures ont été prises afin d’inciter aux coopérations entre firmes (programmes cadres européens, Eurêka ; Sematech dans les semi-conducteurs aux États-Unis ; programmes du MITI au Japon). Ces coop ération s permettent l’internalisatio n d’externalités en amont, tout en sauvegardant la concurrence en aval. Cependant, ces alliances ne rassemblent que rarement l’ensemble des agents concernés par les externalités, c’est-à-dire tous les producteurs, y compris des entrants potentiels, et aussi les consommateurs. Les entrants potentiels sont évidemment exclus de tels arrangements, et même certaines firmes en place. En conséquence, les alliances peuvent jouer comme barrières à l’entrée. Il faut donc que les règles s’appliquant à ces coopérations prévoient l’accès à des conditions raisonnables aux résultats de la recherche pour les non-participants et favorisent l’implication des consommateurs. De plus, la concurrence en aval, au stade de la commercialisation, doit être strictement surveillée.

Les marchés doivent être fluides, de telle façon que les processus de « destruction créatrice » fonctionnent suffisamment bien, que les ressources soient réallouées en fonction des signaux émis ou déclenchés par les opportunités technologiques et la demande. La création d’entreprises et la croissance des entreprises nouvelles sont au centre de ces politiques favorisant le renouvellement du « tissu productif ». Il appartient au gouvernement de favoriser la fluidité des marchés lorsqu’elle n’est pas suffisante spontanément :

Quels sont les chantiers qui s’ouvrent aux économistes s’ils veulent être plus utiles aux politiques ? À titre indicatif, on peut en distinguer trois familles :

Finalement, mais cela dépasse la seule économie de l’innovation, il faudra sans doute approfondir la réflexion sur les notions sœurs de « rendement social » et de « besoin social ». Puisque l’écart entre rendement privé et rendement social est in fine la principale raison d’être de l’intervention publique dans le domaine de l’innovation, il est dommage que les économistes soient encore si loin de comprendre la notion de rendement social et plus encore de la mesurer. L’étude des effets redistributifs du changement technique et de la façon dont les pouvoirs publics peuvent les influencer sans tarir le progrès technique serait une composante de cet agenda.