Il existe deux études internationales de comptabilité générationnelle, l'une coordonnée par le NBER et l'autre par la Commission Européenne. Ces études montrent que, malgré la convergence imposée par le traité de Maastricht, les politiques budgétaires nationales en Europe sont encore très différentes. Un des objectifs prioritaires de la politique budgétaire est la réduction des déficits. C’est particulièrement vrai dans les pays européens où le traité de Maastricht impose aux différents pays membres de l’UEM le respect de critères de convergence. En matière de finances publiques, ces critères portent sur le niveau du déficit budgétaire et de la dette publique. Cependant, ces indicateurs ne permettent pas de voir si la politique budgétaire est viable à long terme. En effet, la dette publique résume l’histoire passée tandis que le déficit renseigne sur la situation présente.

La comptabilité générationnelle d’Auerbach-Gokhale-Kotlikoff (1994) permet de voir dans quelle mesure la politique budgétaire est soutenable à long terme. Cette méthode consiste à mesurer pour un individu représentatif de chaque génération la valeur actualisée du flux de taxes nettes qu’il peut s’attendre à payer d’ici la fin de sa vie [1]. La population est divisée en deux groupes : les générations présentes et les générations futures. Pour les premières, la politique budgétaire est maintenue inchangée. Pour les secondes, les taxes et transferts sont ajustés de façon à satisfaire la contrainte budgétaire intertemporelle de l’État.

Aux États-Unis, les comptes générationnels figuraient jusqu’il y a peu dans les documents officiels du budget fédéral. Ils permettent de voir l’effet à long terme des réformes prises au cours de l’année considérée. Ainsi, certaines mesures n’ont pas d’effet immédiat sur le budget et donc sur le déficit. Pourtant elles auront un impact important dans le futur, impact qui apparaîtra dans les comptes générationnels. Les réformes en matière de retraite en sont un exemple typique.

Deux études internationales ont été réalisées, chacune ayant pour objectif de comparer la situation dans différents pays en estimant les comptes générationnels sur la base d’une méthodologie commune. La première, “Generational Accounting around the World”, a été coordonnée par le NBER et a rassemblé 17 pays (cf. Stijns, dans ce numéro, pour la Belgique) ; la seconde est celle réalisée pour la Commision Européenne dans 12 des 15 pays de l’Union [2].

Dans la première partie, je présenterai les résultats de l’étude européenne. Dans la deuxième partie, je les comparerai avec ceux du NBER en me basant sur le cas de la Belgique.

où A est la valeur actualisée des taxes nettes payées par l’ensemble des générations futures, B la valeur actualisée des taxes nettes que les générations vivantes vont payer d’ici la fin de leur vie, C la valeur actualisée des consommations publiques à venir et D le passif net de l’État [4] [5].

La comptabilité générationnelle est une méthode prospective c’est-à-dire qu’elle ne s’intéresse qu’au futur ; on ne prend pas en compte les taxes et les transferts passés. Il n’est donc pas possible de comparer le compte générationnel de deux personnes qui appartiennent à des classes d’âge différentes puisque la période sur laquelle on estime le flux de taxes et de transferts est différente ; cette période est d’autant plus longue que l’agent est jeune. On ne peut donc rien conclure quant à la redistribution entre générations vivantes. Il s’agit là d’une des principales limites de la comptabilité générationnelle.

En revanche, cette approche donne une bonne indication sur la distribution des taxes et transferts tout au long du cycle de vie. De façon schématique, on peut dire que les impôts et taxes sont concentrés sur les générations entre 25 et 65 ans; les pensions de retraite et soins de santé sur celles de plus de 60 ans; les allocations de chômage sur les générations actives ; et les transferts liés à la naissance, allocations familiales et dépenses d’éducation profitent aux plus jeunes.

Comparons les comptes des générations en vie dans les différents pays européens. L’année de référence est 1995. Les évolutions budgétaires qui ont eu lieu en 1996 et 1997 ont été prises en compte lors de l’estimation des comptes. Le taux d’actualisation est de 5 % et le taux de croissance de 1,5 %. Le tableau 1 présente les valeurs minimales et maximales des taxes nettes selon l’âge. Les minimas sont généralement atteint aux environs de 65 ans, âge auquel les agents prennent leur retraite, et les maximas aux environs de 25 ans, période qui correspond à l’entrée sur le marché du travail. C’est en Belgique que le maximum est le plus élevé, en raison de l’importance de la charge fiscale qui pèse sur les générations actives. Le minimum se trouve en Autriche et en Allemagne, pays où les pensions de retraite sont importantes. Le profil des comptes en fonction de l’âge est très différent d’un pays à l’autre (graphique 1). En Belgique, en France ou en Allemagne, par exemple, la charge fiscale est très lourde mais les transferts y sont importants, à l’inv erse de pays comme l’Irlan de ou le Royaume-Uni (tableau 2).

Tableau 1
taxes nettes minimales et maximales selon l’âge (en ECU 1995)

Raffelhüschen (1998).

Tableau 2
taxes et transferts en 1995

Raffelhüschen (1998).

En raison du caractère prospectif de cette méthode, il n’est possible de mesurer la redistribution inter-générationnelle qu’en comparant le compte des nouveau-nés avec celui des générations futures. Nous appellerons n le premier et n le second. Dans les deux cas, l’horizon de vie est identique (à savoir la vie entière) mais la politique budgétaire est différente : pour les nouveau-nés, elle est maintenue inchangée tandis que les taxes et transferts sont ajustés pour les générations futures, de façon à respecter la contrainte budgétaire intertemporelle de l’État. Si le rapport du compte des générations futures sur celui des nouveaux-nés

est supérieur à l’unité, cela signifie que les générations présentes laissent une dette aux générations futures (inversement s’il est inférieur à l’unité). Les résultats sont présentés dans la première colonne du tableau 3. On s’aperçoit que cet indicateur de la redistribution inter-générationnelle pose des problèmes. Par exemple, il est difficilement imaginable que, en France, les générations futures doivent payer quinze fois plus de taxes que les nouveau-nés. En fait, ce problème se pose dès que le compte générationnel des nouveau-nés est négatif ou proche de zéro [6].

Il existe un autre indicateur de la redistribution inter-générationnelle qui ne présente pas ce problème : la “véritable dette publique”. Il s’agit de la dette que les générations présentes laissent aux générations futures. Celle-ci est égale au terme A de la contrainte budgétaire intertemporelle de l’État, c’est-à-dire la différence entre le passif net de l’État (i.e. D) et la valeur actualisée des consommations publiques (i.e. C) et des taxes nettes que les générations en vie aujourd’hui vont devoir payer d’ici la fin de leur vie (i.e. B), en supposant que la politique budgétaire à laquelle elles sont soumises restera inchangée. Les résultats figurent dans la seconde colonne du tableau 3. Il existe un écart important entre, d’un côté l’Irlande où la “véritable dette” est négative, c’est-à-dire que les générations présentes font plus que rembourser la dette publique existante et, de l’autre côté, la Finlande. Il est intéressant de rapprocher ce résultat du montant de la dette publique (tableau 4). Prenons l’exemple de la Belgique. La"véritable dette" n’est que de 18,8 % du PIB, une des plus faibles en Europe, alors que la dette publique s’élevait à 122 % du PIB en 1997. Cette différence est le résultat de la politique d’austérité qui y est menée depuis bientôt 20 ans. De 13 % au début des années quatre-vingt, le déficit a été ramené à 1,5 %. Dans le même temps, le déficit primaire s’est rapidement transformé en un surplus qui aujourd’hui est de 6 %, le plus élevé en Europe.

Tableau 3
redistribution inter-générationnelle

Raffelhüschen (1998).

Tableau 4
dette publique et véritable dette publique ( % PIB)

Raffelhüschen (1998) et European Commission (19 98).

L’Irlande, la Belgique, le Danemark et les Pays-Bas sont les pays qui présentent les politiques budgétaires les plus viables à long terme. Ce sont également ceux qui ont réduit le poids de leur dette publique de façon significative entre 1993 et 1997. En fait, il n’est pas étonnant de trouver une relation entre ces deux indicateurs : si ces pays ont vu lepoids de leur dette se réduire, c’est parce qu’ils ont mené une politique budgétaire restrictive.

Il convient cependant d’être prudent car derrière ces résultats peuvent se cacher des inégalités entre les générations en vie, inégalités qui ne sont pas appréhendées par la comptabilité générationnelle en raison de son caractère prospectif. Ainsi, dans le cas de la Belgique, il n’est pas exclu que l’essentiel de la dette publique soit remboursé par les plus jeunes et non par leurs aînés.

comme mesure du déséquilibre générationnel, la raison étant que l’étude du NBER se limite à cet indicateur.

Selon l’étude du NBER, il faudrait augmenter les taxes nettes des générations futures de 107 % contre 20 % seulement dans l’étude européenne (cf. colonne 1 du tableau 3). En fait, cette différence s’explique par le choix de l’année de référence et par celui du taux de croissance et du taux d’actualisation.

Comme tout exercice de prospective, la comptabilité générationnelle est très sensible à la valeur donnée aux différents paramètres. Le taux de croissance et le taux d’actualisation sont respectivement de 1,5 % et de 5 % dans l’étude européenne et de 0,75 % et 6 % dans celle du NBER. Si on applique les taux de 1,5 % et 5 % dans l’étude du NBER, l’augmentation des taxes nettes ne serait plus que de 66 % au lieu de 107%. C’est ce que montre Stijns (ce numéro) lorsqu’il étudie la sensibilité des résultats de comptabilité générationnelle aux taux de croissance et d’actualisation.

Dans les deux études, l’année de référence est 1995. Cependant, les développements budgétaires et les mesures fiscales prises en 1996 et 1997 sont inclus dans l’étude européenne, pas dans celle du NBER. Si on ne tient pas compte dans l’étude européenne des changements intervenus durant cette période, les taxes nettes devraient alors augmenter de 63,2 % au lieu de 20 %. Ce résultat est très proche des 66 % obtenus dans l’étude du NBER. Dans le cas de la Belgique, l’écart entre ces deux études s’explique donc par le choix de la période de référence et par celui du taux de croissance et du taux d’actualisation.

Ces deux études se différencient également sur un plan purement méthodologique. Il existe toute une série de taxes et de transferts qu’il n’est pas possible d’attribuer à une classe d’âge bien précise. C’est le cas des dépenses militaires ou des investissements publics. C’est ce que l’on a appelé la consommation publique. Que faut-il en faire ? Jusqu’à présent, deux options ont été retenues dans la littérature. La première, celle d’Auerbach-Gokhale-Kotlikoff (qui est celle employée dans l’étude du NBER), consiste à ne pas l’inclure directement dans les comptes. La contrainte budgétaire intertemporelle de l’État s’écrit donc :

où A est la valeur actualisée des taxes nettes payées par l’ensemble des générations futures, B la valeur actualisée des taxes nettes que les générations vivantes vont payer d’ici la fin de leur vie, C la valeur actualisée des consommations publiques à venir et D le passif net de l’État.

Dans ce cas, le compte générationnel ne mesure pas le montant total de taxes et de transferts. C’est ce que rappellent Auerbach et Oreopoulos (1999).

La seconde consiste à inclure la consommation publique dans les comptes en la répartissant chaque année de façon uniforme entre les classes d’âge; C se partage alors entre A et B. Or la consommation publique comprend à la fois des dépenses de consommation et des dépenses d’investissement. Cette méthode revient donc à traiter les dépenses d’investissement comme des transferts. Le tableau 5 présente les comptes des nouveau-nés et des gén ération s futures obtenus dans l’étude européenne, selon qu’on utilise l’une ou l’autre métho de. A vec la méthode A uerbach - Gokhale-Kotlikoff, les comptes sont positifs ; en valeur présente, les agents peuvent s’attendre à payer plus de taxes qu’ils ne recevront de transferts. Mais toutes les taxes et tous les transferts ne sont pas pris en compte. Lorsqu’on applique l’autre méthode, ils deviennent négatifs.

Les résultats de comptabilité générationnelle contrastent avec la dette publique. Le cas de la Belgique est à cet égard exemplaire : la dette publique belge est une des plus élevées en Europe tandis que la “véritable dette” (c’est-à-dire la charge effectivement laissée aux générations futures) est une des plus faibles. Ce paradoxe s’explique par la politique budgétaire restrictive qui y est menée depuis presque vingt ans (et par le fait que la comptabilité générationnelle suppose que pour les générations aujourd’hui en vie cette politique restrictive restera inchangée jusqu’à leur décès). C’est dans les pays où le poids de la dette publique a diminué leplus durant les dernières années (en raison des mesures d’austérité qui y ont été prises) que la charge laissée aux générations futures est la plus faible.

Enfin, nous nous sommes attachés à réconcilier deux études de comptabilité générationnelle. Les différences entre les résultats obtenus dans ces études montrent qu’il convient d’être très prudent ; des changements dans les hypothèses peuvent conduire à des conclusions opposées.

Tableau 5
comptes générationnels belges en 1995 (milliers d’ECU 1995)