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Economie & prévision
La Doc. française

I.S.B.N.sans
154 pages

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Viabilité des politiques publiques Études de comptabilité générationnelle Présentation générale

Pierre Malgrange CNRS-Cepremap Paris André Masson CNRS-Delta Paris

L'idée première de la comptabilité générationnelle apparaît simple et bienvenue : ne pas s'arrêter aux mesures instantanées de l'équilibre de la politique budgétaire ou sociale, comme le déficit courant ou la dette publique, mais incorporer les engagements de long terme de l'État, qui tiennent notamment aux droits acquis par les générations actuelles sur le partage du revenu futur – droits de pension par exemple.

Pourtant, cette comptabilité ne se réduit pas à un simple outil de calcul, consistant à estimer "à politique inchangée pour les contemporains" le bilan actualisé de ce que chaque cohorte de naissance, présente ou à venir, verse à, ou reçoit de la collectivité au cours de son cycle de vie. Les méthodes d'évaluation varient d'un auteur à l'autre, l'interprétation des résultats est sujette à controverse, et l'usage même qu'il faut réserver aux comptes constitue un enjeu socio-politique important. De fait, la comptabilité générationnelle ne peut être isolée du contexte historique qui l'a vu naître. Le cas français apparaît à cet égard tout à fait révélateur : il repose sur un double constat, à la fois nouveau et préoccupant.

Le premier a trait aux niveaux de vie selon l'âge des différentes cohortes. Depuis la fin des "Trente Glorieuses", on a assisté à une dégradation relative, voire absolue depuis 1990, du sort des jeunes ménages (salaires d'embauche, chômage...) et cela par rapport à l'ensemble des autres générations qui continuent à bénéficier d'une croissance même ralentie de leurs revenus. Le sort des plus âgés a même connu une amélioration constante, au point que leur niveau de vie a rejoint, sinon dépassé (pour les cadres), celui des actifs.

Le second concerne les transferts publics entre générations. L'augmentation considérable des prélèvements obligatoires aurait surtout profité aux plus âgés. Aujourd'hui, alors qu'ils ne représentent encore que le cinquième de la population, les 60 ans ou plus perçoivent chaque année, sous forme de retraite (13 % du revenu national), santé (4 à 5 %), etc., un total supérieur à ce que reçoit l'ensemble des autres Français, en éducation (7 %), santé (4 à 5 %), allocations familiales (1,5 %), minima sociaux, chômage (3 à 4 %), et aides diverses. À l'évidence, le vieillissement démographique n'explique qu'en partie ce "déséquilibre" de la redistribution entre les âges ; l'évolution comparée des dépenses publiques par tête et par âge doit alors permettre de mieux apprécier la situation relative de chaque cohorte.

Ces deux constats ne relèvent pas du mêmeregistre : le premier est relatifà l'équité générationnelle, appréciée en termes de bien-être, selon une approche longitudinale (qui compare les cohortes successives aux mêmes âges) ou transversale (qui compare les différents âges à une date donnée);

le second conduit plutôt à s'interroger sur la viabilité à terme des politiques de transferts, confrontées à l'envolée des dépenses pour les retraités. Reste que les deux niveaux d'analyse ont souvent été confondus et que nombre de commentateurs ont cru déceler une relation directe de cause à effet entre les deux séries d'évolutions. La dégradation du sort des jeunes générations serait ainsi imputable à l'enrichissement excessif des générations âgées : fortes de leur poids démographique et de leur pouvoir électoral, ces dernières accapareraient les ressources de l'État "aux dépens" de leurs cadettes, provoquant ainsi une dérive incontrôlée des transferts sociaux en leur faveur [1].

Il n'est pas indifférent que le premier auteur des comptes, Larry Kotlikoff, soit un chaud partisan de cette analyse fondée sur la lutte inégale des générations et qu'il ait forgé cet outil précisément pour étayer une telle hypothèse, concluant à l'égoïsme des aînés – assimilés à des greedy geezers qui auraient "trop consommé et trop peu cotisé" (Kotlikoff, 1992). Face au vieillissement démographique, la préoccupation essentielle de cet auteur concerne bien "l'obsession" du déficit dont pâtissent les gouvernements ; il dénonce la myopie et le laxisme de politiques obnubilées par les échéances de court terme, au risque d’hypothéquer le sort des générations jeunes et futures.

Parce qu'elle revient toujours, en dépit de ses moutures successives, à comparer les bilans de la redistribution publique pour différentes cohortes, la comptabilité générationnelle garde encore aujourd'hui la trace de cette ambiguïté, entre un usage purement comptable – la mesure de la viabilité des politiques menées – et un objectif normatif – assurer l'équité entre les générations. Vise-t-elle seulement à fournir, en complément du déficit courant, une mesure comptable du déséquilibre temporel des politiques de transfert qui puisse servir de guide, de garde-fou si l'on peut dire, pour le gouvernement ? Ou permet-elle également de déterminer la redistribution intergénérationnelle optimale, en proposant une véritable alternative aux mesures trompeuses du déficit ou de la dette publique ? Autrement dit, doit-elle privilégier une optique de coût financier pour la puissance publique, ou procéder plutôt à une analyse en termes de bien-être ou d'utilité pour le consommateur-épargnant représentatif de chaque cohorte (Diamond, 1996) ?

De la réponse à ces questions dépend non seulement l'interprétation des résultats obtenus, mais aussi et surtout les choix méthodologiques effectués en amont (concernant par exemple la valeur du taux d'actualisation). De là l'existence d'une pluralité de travaux qui se réclament plus ou moins directement de la comptabilité générationnelle (CG) mais s'éloignent de sa formulation initiale dans des proportions éminemment variables, tant par la méthodologie adoptée que par l'objectif poursuivi. Un effort de clarification et de taxonomie s'avère donc nécessaire : parmi les études comparant le sort de différentes générations, comment distinguer celles qui relèvent a priori de la CG de celles qui lui sont étrangères ? Et comment classer entre elles les études incluses parmi les variantes de CG ?

On peut adopter pour ce faire une position proche de celle de Diamond (1996) : la mesure du déséquilibre intertemporel des politiques menées, d'une part, et l'appréciation des effets de cette redistribution publique sur les inégalités effectives entre générations, d'autre part, constituent deux entreprises parfaitement légitimes; mais contrairement à ce que prétend Kotlikoff lorsqu'il utilise les indicateurs de déséquilibre fournis par les comptes pour dénoncer l'égoïsme des plus âgés, les deux objectifs, i.e. de viabilité et d'équité, ne peuvent être menés de front, notamment parce qu'ils supposent des choix méthodologiques différents : la viabilité requiert des analyses comptables, en termes de coût financier pour le gouvernement; l'équité suppose une approche dynamique et subjective, en termes de bien-être pour le consommateur.

C'est pourquoi nous considérerons dans ce dossier comme relevant seules de la comptabilité générationnelle (stricto sensu), les études qui se concentrent sur la viabilité des politiques de transfert, en recourant aux méthodes appropriées; les autres, qui sortent de ce champ et s'intéressent davantage aux inégalités effectives entre générations, seront baptisées alternatives (à la CG). Par ailleurs, on peut classer les études de CG ainsi définies en trois catégories : la version initiale, soit l’outil introduit par Kotlikoff et ses collègues (Kotlikoff, 1992; Auerbach et alii, 1994); les extensions existantes de cette formulation de base, qui cherchent à corriger certaines de ces limites ; les améliorations possibles de la CG, non encore réalisées. L'encadré ci-après résume selon différents critères les principales caractéristiques de chaque type d'études.

André Masson, livre d’abord une présentation simplifiée de la formule initiale de la CG. Ceci lui permet d'expliciter les hypothèses principales d'une méthode relativement complexe et de cerner le "noyau dur" commun à toutes les études de CG, qui inclut la contrainte d’équilibre budgétaire intertemporel. Les extensions s'introduisent alors de manière naturelle, comme remède partiel aux insuffisances les plus criantes de la version initiale ; la multiplicité des variantes existantes, sans que l'on puisse vraiment isoler une forme canonique, crée cependant un problème redoutable dans la mesure où les évaluations dépendent beaucoup des choix effectués – ce qui diminue d'autant la lisibilité des résultats obtenus et oblige à présenter moult variantes de calcul... L'analyse méthodologique des études alternatives (existantes ou envisageables) à la comptabilité générationnelle permet alors à Masson de préciser, a contrario, ce que les comptes ne peuvent effectivement pas faire, en montrant que les deux objectifs, de viabilité et d'équité, ne peuvent être atteints par une même approche : ces études alternatives doivent donc être vues non comme des substituts, mais plutôt comme des compléments à la CG, également indispensables pour la décision publique sur le long terme. Une fois le cadre de la CG clairement délimité, il suggère les améliorations possibles des comptes, dans une dernière partie largement exploratoire qui s'inspire de l'approche de Becker et Murphy (1988).

Admettons ainsi que les études de comptabilité générationnelle se limitent aux approches essentiellement statiques et comptables, en termes de coût financier pour le gouvernement, qui ne se réfèrent qu'à l'équilibre budgétaire de long terme ; dans ce cas, elles proposent seulement des mesures, à caractère forcément virtuel (ou tendanciel), de la viabilité des politiques de redistribution suivies. Il n'en demeure pas moins que la version initiale des comptes comporte un biais systématique, reflet des a priori de son principal auteur mais aussi de réelles difficultés de mesure : elle se polarise en effet sur la question de la "juste créance" – droits à la retraite et autres – que les contemporains peuvent imposer aux générations futures, mais escamote en revanche la question du "juste héritage" – legs en matière d'éducation, d'environnement... – qu'ils devraient en retour laisser à ces dernières (Masson, 2002). Le problème concerne surtout les dépenses publiques d'investissement (recherche, défense, infrastructures, etc.) dont les fruits attendus, peu identifiables à des transferts monétaires et difficilement assignables à telle ou telle génération, sont carrément ignorés.

IMGIMGEncadré : comptabilité générationnel...IMGIMF

Les extensions récentes de la méthode, auxquelles se rattachent quatre des contributions de ce dossier, ont ainsi cherché à éliminer les biais ou incohérences de la version initiale dans deux directions principales :

la première concerne les "consommations" publiques qu'il semble effectivement difficile de toutes considérer comme des coûts d'entretien ou des dépenses à fonds perdus. Les dépenses d'éducation (mais aussi de santé), qui se retrouvent "incorporées" au capital humain des bénéficiaires, sont alors assimilées à des transferts à ces derniers. Par ailleurs, l'exhaustivité des comptes requiert que les autres consommations publiques, bien que non assignables, soient également redistribuées, fût-ce selon des procédures conventionnelles ;
la seconde revient sur les modalités du retour à l'équilibre budgétaire de long terme : dans la version initiale de la CG, la charge en incombe, arbitrairement, aux seules générations futures (comme si les droits acquis par les contemporains étaient intangibles). Il ne s'agit pas seulement d'un détail technique : l'adoption d'autres conventions de retour à l'équilibre peut modifier sensiblement les résultats obtenus ainsi que leur interprétation.

La contribution de Arnaud Dellis consiste en une revue comparée et commentée de deux exercices internationaux de comptabilité générationnelle coordonnés l'un par le NBER et l'autre par la Commission Européenne (cf. Auerbach et alii, eds., 1999, et European Commission, 1999). L'auteur insiste particulièrement sur l’importance du choix de l’indicateur de déséquilibre générationnel et privilégie ce qu’il appelle la véritable dette publique (ou Effective Governement Debt, Raffelhüschen, 1999), soit la mesure, rapportée au PIB de référence, de la charge laissée par les générations actuellement en vie aux générations futures [2]. Dans le cas de la Belgique, il montre que les résultats varient fortement selon l'année de référence considérée, se révélant ainsi très sensibles à des aspects conjoncturels de la politique publique que l'on préférerait écarter. Il souligne également que la "véritable dette publique" conduit à un classement des pays européens fort différent de celui obtenu traditionnellement en fonction de la dette publique courante (rapportée au PIB).

Jean-Philippe Stijns s’inspire largement de sa contribution à Auerbach et alii (1999ed). Le principal résultat auquel il parvient, en procédant à une application stricte de la méthodologie originale, est un doublement en Belgique de la charge nette de chaque génération future par rapport à celle des nouveau-nés en 1995. Il montre alors par des calculs de sensibilité que ce chiffre manque de robustesse et doit être considéré avec prudence. Il remarque de surcroît que de nombreuses critiques, autant de méthode que fondamentales, peuvent être formulées à l’encontre de la CG pour conclure que si celle-ci propose incontestablement un enrichissement par rapport au concept de déficit public, elle ne saurait constituer une alternative totalement satisfaisante tant qu'elle n'est pas formulée dans un cadre d’équilibre général intertemporel suffisamment réaliste [3].

Le travail de Jérôme Accardo sur le cas français a de même un tour assez critique. Il présente tout d’abord une formalisation simplifiée, sous forme d’algorithme, des calculs standards de la CG, qui permet de mettre en relief les nombreuses hypothèses – souvent fragiles – introduites à chaque étape. L'application empirique à la France de 1996 le conduit à un ratio de dette des générations futures très élevé, semblant confirmer le pessimisme des créateurs de la méthode dans le cas américain. Sa formalisation lui permet une discussion approfondie de la robustesse des résultats aux nombreuses hypothèses faites, dont la moindre n’est pas, là encore, le choix de l’indicateur de déséquilibre générationnel. Il conclut finalement que la CG peut délivrer des indications précieuses sur les conséquences financières à moyen et long terme de certaines politiques budgétaires, mais devient suspecte lorsqu’elle prétend délivrer des mesures d'inégalité entre les générations présentes et futures.

L’approche de J. Accardo est reprise en détail dans l’étude très minutieuse de Carole Bonnet. L'auteur utilise un nouvel indicateur baptisé IPL (pour Intertemporal Public Liabilities, cf. Raffelhüschen, 1999) : ce dernier correspond effectivement à une sorte de dette publique intertemporelle, obtenue à partir de la contrainte de budget intertemporelle lorsque l'on applique la politique actuelle à l'ensemble des générations, présentes mais aussi futures. Bonnet montre que ce seul indicateur de déséquilibre IPL peut varier de 1 à 4 selon les diverses conventions que l’on décide d'adopter, cela pour une même économie (la France de 1996). Parmi les choix les plus sensibles, citons : le traitement accordé aux intérêts de la dette publique, la part des consommations publiques que l’on ventile entre les différentes générations, le sort réservé aux dépenses d'investissement des administrations, les valeurs des taux d'actualisation et de croissance de la productivité, etc.

Au total, les extensions de la CG aboutissent en général à des mesures de déséquilibre plus limitées et plus raisonnables que la version initiale. En même temps, elles révèlent aussi, à l'expérience, la grande fragilité des résultats des comptes, véritable vice de forme de la méthode. Les résultats obtenus pour un même pays apparaissent très sensibles aux valeurs retenues pour les paramètres-clefs (taux d'intérêt, taux de progrès technique...) et surtout à l'indicateur de déséquilibre et aux autres conventions de calcul adoptés. Les indicateurs multiples utilisés dans la littérature et dans ce dossier ont chacun leur utilité mais adoptent un point de vue spécifique. Le mieux semble de combiner les informations fournies par les uns et les autres. Reste que la fragilité des comptes se manifeste encore sous d’autres formes, comme la sensibilité à l'année de référence considérée...

Face aux difficultés que rencontre la comptabilité générationnelle, la tentation peut être forte de "repartir à zéro" en proposant des approches alternatives. Plutôt que de chercher sans fin à colmater les brèches laissées par un outil défaillant, il serait préférable de reconsidérer ce que la théorie économique et les données disponibles peuvent nous apprendre lorsque l'on veut apprécier les conséquences de la redistribution publique sur le sort effectif des cohortes successives. Au lieu de se livrer à un exercice purement comptable, reposant sur une contrainte de budget intertemporelle, des scénarios d'évolution fictifs et des mesures de viabilité "virtuelles", on procédera alors à une modélisation dynamique (si possible en équilibre général) qui considère directement le bien-être des agents, et on tentera d'échafauder des scénarios plausibles, sinon réalistes, d'ajustement des dépenses aux recettes courantes : les régimes sociaux seront équilibrés chaque année future.

Les travaux menés dans cette direction nous intéressent ici moins pour eux-mêmes que par ce qu'ils nous apprennent sur la comptabilité générationnelle. Pour la France, on dispose déjà de plusieurs études, comme Lenseigne et Ricordeau (1997) dans le cas de l'assurance maladie, ou Tragaki (1998) dans le cas de la retraite. Par rapport à ces dernières, qui demeurent pour l'essentiel des exercices comptables, la contribution de Didier Blanchet et Jean-Alain Monfort marque un progrès important et constitue une tentative parmi les plus abouties vers une approche dynamique. Traitant prioritairement du système de retraite français et de ses réformes possibles, ces auteurs introduisent certains effets d’équilibre général dans le cadre d’un modèle de croissance (de long terme) à deux classes, qui incorpore une fonction de production et une formalisation simplifiée du fonctionnement du marché du travail. Ensuite, au lieu de se focaliser sur "l’équité des transferts" en référence à la neutralité actuarielle, ils comparent directement le bien-être des cohortes successives tout au long de leur cycle de vie et montrent que les conclusions obtenues quant au sort des différentes générations dépendent tant de la mesure instantanée de bien-être retenue (niveau de vie absolu, relatif…) que du critère d'équité privilégié (longitudinal, transversal, ou d'équité des transferts).

Les mérites respectifs des travaux de CG et des approches alternatives doivent être bien précisés. Menées à leur terme, ces dernières représenteraient certes des entreprises beaucoup plus ambitieuses, avec des coûts théoriques (modélisation des comportements) et empiriques (données rétrospectives pour simuler la législation courante) particulièrement élevés, mais devraient permettre de mesurer l'effet de certaines politiques de transfert sur les inégalités de bien-être entre cohortes ou "l'équité" entre générations ; par comparaison, cet objectif apparaît clairement inaccessible aux études de CG, telles que nous les avons définies. Mais, en contrepartie, ces analyses dynamiques de bien-être ne sont plus adaptées pour apprécier globalement le déséquilibre intergénérationnel ou la viabilité des politiques actuelles : elles n'en proposent que des mesures très indirectes et en outre partielles (ignorant le plus souvent les dépenses d'éducation, par exemple).

Finalement, Kotlikoff n'aurait donc pas eu complètement tort... Si l'on oublie les interprétations incontrôlées des résultats de la CG qu'il propose en termes d'équité générationnelle, force est d'admettre que cet auteur a forgé dès le départ, avec ses collègues, l'outil adapté pour apprécier la viabilité globale à terme des politiques de redistribution suivies. Mais il apparaît clairement que les comptes, pour remplir cet objectif, pourraient encore bénéficier d'importantes améliorations. L'approche, quelque peu hybride, suivie par Becker et Murphy (1988) apparaît à cet égard particulièrement instructive. Contrairement à Kotlikoff, les deux auteurs concluent que toutes les générations américaines, présentes ou à venir, sortent gagnantes de la redistribution publique [4]... Leurs conclusions importent moins, cependant, que la méthode utilisée pour y parvenir.

Celle-ci s'écarte des comptabilités existantes sur deux points essentiels :

les dépenses publiques d'éducation y sont traitées, ni comme une consommation publique (non affectée), ni comme de simples transferts dont bénéficieraient élèves et étudiants, mais comme des investissements en capital humain pour ces derniers, ce qui conduit à reposer la question du "juste héritage" en faveur des générations suivantes ;
le scénario d'évolution fictif qui sert de référence n'est pas la poursuite de la politique actuelle, mais plutôt le prolongement d'un trend structurel (supposé) de la redistribution publique, l'idée étant de "purger" la politique actuelle de ses aspects les plus conjoncturels (ou spécifiques à certaines générations) pour obtenir des résultats plus robustes, moins sensibles aux particularités de l'année considérée.

Que retenir de ce périple à travers les études de CG, de la version initiale à ses extensions, des alternatives aux améliorations possibles ? Au-delà des vices et vertus des comptes, des avatars que recèle le concept d'équité générationnelle appliqué au vécu concret des générations historiques, ou encore des inquiétudes suscitées par le vieillissement démographique, l'apparition de ce nouvel outil de mesure semble bien correspondre à une nouvelle ère de la responsabilité, souvent soulignée. À l'image de Saint-Augustin, les anciens n'étaient comptables que de leurs fautes personnelles dans la quête de leur salut; l'émergence de l'État-providence a fait de nous des êtres sociaux, liés les uns aux autres par des obligations et responsabilités mutuelles; mais aujourd'hui, nous nous percevons tout autant comme des êtres "générationnels", qui doivent assumer les charges et les héritages laissés par nos prédécesseurs et prendre à notre tour des décisions lourdes de conséquences pour les générations suivantes, en matière d'environnement, d'assurance sociale ou de dette publique comme dans d'autres domaines…

BIBLIOGRAPHIE

· Auerbach A.J., Gokhale J. et Kotlikoff L.J. (1994). "Generational Accounting : A Meaningful Way to Evaluate Fiscal Policy", Journal of Economic Perspectives, 8 (1), pp. 73-94.

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· Becker G.S. et Murphy K.M. (1988). "The Family and the State", Journal of Law and Economics, 31, pp. 1-18.

· Diamond P. (1996). "Generational Accounts and Generational Balance : An Assessment", National Tax Journal, 49 (4), pp. 597-607.

· European Commission (1999). Generational Accounting in Europe, European Economy, 6 (sous la direction de Raffelhüschen).

· Gauthier H. (2001). "Equité intergénérationnelle et solidarité sociale", in Le contrat social à l'épreuve des changements démographiques, J. Véron, J. Legaré, S. Pennec et M. Digoix eds., Dossiers et Recherches, 104, Collection INED, pp. 259-276.

· Kotlikoff L.J. (1992). Generational Accounting, The Free Press, Macmillan, New York.

· Lenseigne F. et Ricordeau P. (1997). "Assurance maladie : un bilan par génération", Economie et Statistique, 307, pp. 59-76.

· Longman (1985). "Justice Between the Generations", Atlantic Monthly, 255 (6), pp. 73-81.

· Masson (2002). "Economie des transferts entre générations : altruisme, équité, réciprocité indirecte, ambivalence…", in Démographie et Economie, Rapport pour le Conseil d'Analyse Economique, n° 35, pp. 241-256.

· Preston S. (1984). "Children and the Elderly : Divergent Paths for America's Dependents", Demography, 21 (4), pp. 435-457.

· Raffelhüschen B. (1999). " Generational Accounting : Method, data and limitations ", in Generational Accounting in Europe, European Economy, 6.

· Tragaki A. (1998). " Le système de retraite et l'équité intergénérationnelle", Économie et Prévision, 136, pp. 107-116.

NOTES

[(1)]

C f. l e s a n a l y s e s a lar m iste s de Pre sto n (1984) ou de Longman (1985) dans le cas des États-Unis.

[(2)]

Dans le cas des systèmes de retraite par répartition, la mesure s'apparente ainsi à la n o t i o n d 'é q u i v a l e n t patrimonial net agrégé des droits à la retraite (rapporté au PIB de l'année) : elle suppose encore que les d ro i ts " ac q u is " p a r le s c o n t e m p o r a i n s s o n t intégralement conservés.

[(3)]

La position de Stijns d i f f è r e a i n s i d e s conventions adoptées dans cette présentation générale.

[(4)]

Ce résultat apparemment s u r p r e n a n t d e l 'a p p r o c h e beckerienne s'explique par le fait que la redistribution publique permet de lever la contrainte de liquidité imposée par des marchés qui interdisent de laisser une dette derrière soi (i.e. d'emprunter sur les ressources de sa descendance) ou de co ntracter de m anière crédible avec ses jeunes enfants s u r l e m o d e : " j e t 'é d u q u e aujourd'hui, à charge pour toi de subvenir à mes besoins plus tard, q u a n d j e s e r a i v i e u x ". L e s tra n sf er ts p u b lic s c o m m e la ret rait e ap pa rai sse nt P are to - améliorants, dans la mesure où ils permettent au moins un retour collectif sur les investissements, individuellement et socialement profitables, effectués dans le capital humain des enfants (cf. Masson, 2002).

no 154 2002/3

Viabilité des politiques publiques Études de comptabilité générationnelle Présentation générale

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BIBLIOGRAPHIE

NOTES

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