De nombreuses études défendent l’idée que le système fiscal et redistributif français génère de sérieuses désincitations au travail (CSERC, 1997 ; Pisani-Ferry, 2000 ; Belorgey, 2001). L’analyse des “trappes d’inactivité” repose en premier lieu sur l’a r g u m e n t d e t a u x m a r g i n a u x e f f e c t i f s confisc atoires dans le ba s de la distribution (Bourguignon, 1997 ; Bourguignon et Chiappori, 1998 ; Bourguignon et Bureau, 1999 ; Laroque et Salanié, 1999 ; Fleurbaey et alii, 1999b). La nature différentielle des minima sociaux est le principal responsable, qu’il s’agisse du Revenu Minimum d’Insertion (RMI), de l’Allocation Parent Isolé (API) ou de l’Allocation de Solidarité Spécifique (ASS). Mais d’autres éléments viennent aggraver le problème, notamment la perte des droits connexes en fin de statut RMIste. Parmi ces gains, certains sont difficilem ent mesurables (aides au transport, réduction de frais de cantine scolaire, crèches subventionnées, Couverture Maladie Universelle, etc.) tandis que d’autres sont mieux identifiés. Citons l’exonération de la taxe d’habitation pour les allocataires du RMI et le mode de calcul des Allocations de Logement qui décroît avec les revenus d’activité mais pas avec les revenus de l’aide sociale [1].

Les mesures récentes vont dans le bon sens. L’exonération de la taxe d’habitation est, depuis 2000, maintenue en cas de retour à l’emploi pendant la période de cumul d’un RMI et d’un revenu d’a c t i v i t é a i n s i q u e l’a n n é e s u i v a n t e. L e s Allocations de Logement (AL) ont également été réformées dans ce sens en 2001 pour mettre fin à l’asymétrie de traitement entre revenus d’activité et transferts sociaux [2]. C’est probablement la réforme la plus importante mais elle n’est pas suffisante. Les désincitations créées par les m inima sociaux demeurent ; les mesures d’intéresse ment, en permettant un cumul temporaire du RMI et de revenus d’activité, n’ont corrigé que partiellement le problème [3].

On se demande donc dans quelle mesure la création de la Prime pour l’Emploi (PPE), en février 2001, a permis de lutter plus avant contre le phénomène de trappe à pauvreté/inactivité. Cette prime a été présentée par le précédent gouvernement comme un instrument devant répondre au double objectif d’aide au retour à l’emploi et de soutien aux bas revenus. Rappelons cependant que l’ambition première de la mesure était un geste en faveur des bas revenus concomitante à une baisse de l’Impôt sur le Revenu en faveur des ménages plus aisés [4].

Le document du CERC (2001) présente une première analyse de la PPE et de certaines propositions alternatives comme l’Allocation Compensatrice de Revenu (ACR). Hagneré et Trannoy (2001) étudient également les gains financiers résultant des diverses réformes sur des cas types. Enfin, des évaluations de la mesure ont été menées à l’aide des logiciels de microsimulation Ines (Lhommeau et Murat, 2001) et Myriade (Legendre, Lorgnet et Thibault, 2001, 2002). Elles mettent notamment l’accent sur le chiffrage et les impacts redistributifs de la réforme. La première compare la PPE aux autres volets de la réforme 2000 (réduction d’impôt sur trois ans et réforme des AL dans le secteur locatif) et détaille de façon instructive la répartition de la PPE à travers les niveaux de revenus et les types d’emploi. En simulant des variantes de la PPE, la seconde étude suggè re qu’il est difficile de ré orienter plus spécifiquement le bénéfice de la PPE vers les faibles revenus.

Nous proposons ici un bilan d’ensemble en deux étapes. Dans un premier temps, nous mettons en perspective la PPE par rapport aux propositions alternatives - ristourne de CSG/CRDS et ACR -, les trois types de réformes ayant des objectifs proches mais des modalités et des philosophies différentes. Nous présentons les différents scénarios - construits à coût budgétaire comparable - et leur impact redistributif (première partie). Nous analysons ensuite les impacts incitatifs potentiels des trois mesures, à savoir leurs effets sur les taux marginaux effectifs de prélèvement et sur les gains financiers à la reprise d’emploi à temps plein ou temps partiel (deuxième partie). Dans un second temps, nous étudions la mesure finalement retenue par le gouvernement actuel pour 2003. L’analyse porte sur les effets incitatifs de la Prime pour l’Emploi (troisièm e partie) et détaille les mécanismes incitatifs au niveau individuel et les possibles effets de seuil (quatrième partie).

Il y a plusieurs motivations au fait de présenter les alternatives à la PPE. Premièrement, si l’on en croit le rapport du CERC (2001), la PPE n’est qu’une première étape dans le développement d’instruments de soutien aux bas revenus conciliant à la fois des o b j e c t i f s r e d i s t r i b u t i f s e t i n c i t a t i f s [5]. Deuxièmement, le débat sur l’individualisation des i ns t r u m e n t s f i s c a u x e t s o c i a ux n e f a i t q u e commencer en France ; la proposition de ristourne sur la CSG (Contribution Sociale Généralisée), mesure entièrement individuelle, en constitue un premier signal. La PPE s’en inspire fortement et se distingue d’une mesure purement familiale comme l’ACR. Ce chapitre consiste donc moins à décrire les alternatives proprement dites qu’à présenter la PPE à la lumière des autres mesures, en ressemblance ou en opposition.

Pour étudier le potentiel redistributif et incitatif de la PPE et de ses alternatives, nous partons d’une situation initiale (“statu quo” dans la suite) où les autres efforts de soutien aux bas salaires ont déjà été pr is e n c om p te. C ’es t nota m m e nt le c a s de l’intr oduc tion d’un a ba tte m ent da ns la ba se ressource des allocations de logement, mettant fin à la discontinuité en sortie de statut RMIste. En revanche, on ne s’intéresse pas en détail, comme Legendre et alii (2001), aux modifications du barème de l’impôt sur le revenu puisqu’il concerne peu les ménages ciblés dans notre étude [7]. L’horizon de simulation retenu est supérieur à un an [8]. Notons enfin que le logiciel SYSIFF98 simule la législation de 1998 qui diffère “structurellement” peu de la législation 2001 (année d’introduction de la PPE) [9]; les barèmes sont actualisés en conséquence. Notre scénario de référence correspond donc bien à une situation “ex-ante” par rapport aux réformes que l’on souhaite simuler.

Passons au calcul de la prime. Le revenu individuel d’activité Y est exprimé ici en termes de revenu fiscal, c’est-à-dire net de cotisations et de CSG déductible. Chaque membre peut ouvrir droit à un montant de PPE individuel s’il est “actif” au sens de la PPE, c’est-à-dire si Y est supérieur à 0,3 fois le SMIC fiscal annuel qu’on note Sfisc [10]. Dans la section de la déclaration fiscale concernant la PPE, le nombre d’heures travaillées dans l’année - noté H - doit être renseigné de façon à ce que l’administration fiscale calcule un coefficient multiplicateur qui pe r m et de t ra n sf o r m e r le r e ve n u a n nu e l e n équivalent temps plein et année pleine :

avec 1820 correspondant au nombre d’heures maximal (temps plein sur l’année). Le montant individuel de prime se calcule comme suit :

Notons Sbrut le montant annuel de SMIC brut, G le revenu brut annuel et f le taux de conversion du revenu brut en revenu fiscal de sorte que f = Sfisc / Sbrut = 82% et Y = fG. On obtient alors :

La PPE du foyer est la somme des PPE individuelles, auxquelles ouvrent droit les membres exerçant une activité professionnelle, et d’une majoration familiale [11].

On reproche généralement à cette réforme de compliquer inutilement un impôt simple comme la CSG et de lui faire perdre sa proportionnalité pour une progressivité ne prenant pas en compte la situation familiale et les autres revenus.

Le graphique 1 montre bien que la PPE répond aux mêmes aspirations que ce projet initial, les courbes étant de même forme et centrées sur un SMIC temps plein. Pour la PPE, la troncature à 0,3 SMIC renforce l’idée qu’il ne s’agit pas de soutenir le travail précaire mais au contraire un travail à temps plein. La ristourne de CSG/CRDS correspond à un taux un peu supérieur, à savoir 7,6% (7,5% pour la CSG et 0,5% pour la CRDS, s’appliquant à 95% du revenu brut). Les maxima de la PPE et de la ristourne s’écrivent respectivement:

soit 687 et 968 euros respectivement (chiffres de 2001). En réalité, le gain individuel net de la ristourne de CSG est moindre puisque le montant d’IR (Impôt sur le Revenu) payé augmente et les aides fam iliales sous condition de ressourc e diminuent. En effet, le revenu imposable n’est plus diminué de la CSG déductible et les CSG/CRDS ne sont plus retranchées de la base ressource des aides, notamment de l’allocation logement (ce n’est pas le cas du RMI et de l’API qui considèrent le revenu net avant CSG et CRDS). Cette interférence avec les autres instruments fait que le gain réel procuré par la réforme se rapproche de façon surprenante du gain de PPE (cf. graphique 1).

La véritable différence entre les deux réformes repose donc avant tout sur le plafonnement des ressources du ménage dans la PPE [12]. La ristourne de C S G / C R D S e s t u n e p r e m i è r e t e n t a t i v e d’individualisation du système fiscal français [13]. La PPE a été construite dans le même esprit et le plafond d’éligibilité familial ne constitue qu’une correction destinée à rendre la mesure acceptable après le refus de la ristourne.

L’ACR assure une continuité entre les revenus de transfert (RMI, API, ASS, allocation de logement) et le revenu salarial. Dans le cas d’une personne seule, l’allocation remplace le RMI/API en cas d’inactivité et se prolonge linéairement jusqu’à s’éteindre à un niveau d’activité au SMIC plein-temps. C’est donc un montant forfaitaire dont sont déduits les revenus d’activité mais à un taux marginal moins élevé que dans le cas du RMI (42% au lieu de 100%, hors intéressement) ; les revenus autres que ceux d’activité sont taxés à 100%. On peut voir cette mesure comme une pérennisation du mécanisme d’intéressement ou encore comme une extension du RMI, ce qui en fait véritablement un système “basic income – flat tax” (cf. Atkinson, 1995). Elle se calcule comme suit :

avec B le montant de base du RMI (366 euros en 1998) et Ï„ le taux marginal de taxation des revenus d’activité nets de cotisations (notés R). Si l’ACR s’annule au niveau du SMIC plein (on note Snet le SMIC mensuel net de cotisations salariales, soit 881 euros en 1998), on a bienÏ„ = B/Snet soit environ 42%. Pour étendre la mesure à d’autres types de ménages, on retient le même taux Ï„ = 42% de sorte que, en notant B(n) le montant de RMI de base pour un ménage de configuration n, PF(n) le total des prestations familiales et du forfait logement entrant habituellement dans le calcul du RMI et K les autres revenus du ménage (notamment les revenus du capital), on obtient :

Supposons que le ménage ne reçoive que des revenus d’activité. Si on note e (n) l’échelle d’équivalence du RMI de sorte que B(n) = e(n)B, l’aide s’éteint alors p o u r u n n i v e a u d e r e v e n u f a m i l i a l R e n B PF n e n PF n B Snet* [ ( ) ( )] / [ ( ) ( ) / ]= − = −Ï„, c’est-à-dire un “SMIC (net) équivalent” selon une échelle d’équivalence mixte entre l’échelle officielle du RMI et l’échelle moyenne des prestations familiales. Il s’agit bien de l’échelle d’équivalence implicite du RMI [15]. Le montant de base et l’échelle d’équivalence (implicite) sont ceux de l’API dans le cas d’un parent isolé répondant aux mêmes critères d’éligibilité que ceux définis pour l’API.

C o n s i d é r o n s m a i n t e n a n t l’A C R c o m m e u n complément du RMI existant. L’aide a alors une forme en triangle, centrée sur un revenu équivalent à la sortie du RMI, soit environ 36,5% du SMIC brut. Le montant maximal d’ACR pour un célibataire sans enfant et ne touchant pas d’allocation logement serait donc (en rappelant que Ï„ = B Snet/ ) :

soit 2590 euros annuels (chiffre 2001) et quasiment quatre fois plus que le maximum de PPE.

Par rapport aux autres modèles de microsimulation, nous sous-évaluons très légèrement le nombre de personnes touchées par la PPE : d’après SYSIFF98, 6,9 millions de ménages sont concernés par la mesure contre 7,4 millions d’après la simulation de Lhommeau et Murat (2001) à partir du logiciel Ines [16]. L’explication principale est que SYSIFF98, contrairement aux autres modèles, s’appuie sur l’enquête Budget des Familles.

L’absence de plafonnement au niveau du foyer explique que la ristourne de CSG/CRDS touche plus de ménages que la PPE (11,5 millions). Bien que le montant moyen soit plus faible, la mesure est donc légèrement plus onéreuse (3 milliards d’euros contre 2,4 milliards pour la PPE). Malgré ce surcoût, nous avons choisi de conserver la mesure telle qu’elle a été proposée en 2000 [17].

L’ACR est chiffrée à 2,5 milliards d’euros. Elle est beaucoup plus ciblée que les autres m esures puisqu’elle ne concerne que 1,8 million de ménages à b a s r e v e n u s d o n t 1,4 2 m i l l i o n e n s u s d e s bénéficiaires du RMI. Gravel et alii (2001) chiffrent la mesure à près de 2 milliards d’euros pour environ 1,38 million de ménages en sus des RMIstes [18]. Le coût semble assez bas par rapport aux 3,63 milliards d’euros annoncés par D. Spector dans la note de Godino et alii (1999). En fait, tout comme Gravel et alii (2000), notre estimation tient compte des récentes réformes des allocations de logement. De plus, dans le calcul de Spector, tous les revenus présents dans la base ressource des minima sociaux ne sont pas inclus dans celle de l’ACR, ce qui augmente significativement l’aide versée.

Tableau 1
chiffrage des réformes

INES : Lhommeau et Murat (2001), DGI et Myriade : Legendre et alii (2002).

Tableau 2
impact redistributif des réformes

On ne cherchera pas à comparer directement les résultats à ceux des études de Lhommeau et Murat (2001) ou Legendre et alii (2001). S’appuyant sur l’enquête “Revenus fiscaux” de la DGI, la première étude propose un classement par déciles de revenus fiscaux par unité de consommation. Les auteurs regardent l’impact de la réforme complète, à savoir PPE, baisse des taux de l’impôt sur le revenu et réforme des allocations de logement. Nous ne comparons donc pas exactement la même chose et l’utilisation de bases différentes influence les résultats. En outre, nous classons systématiquement les ménages en fonction de leur revenu disponible par u.c.(unité de consommation) et en utilisant l’échelle OCDE modifiée [19]. Il apparaît d’ailleurs que les taux de pauvreté sont extrêmement sensibles à l’échelle retenue [20]. Le taux de pauvreté (au seuil de 50% de la médiane) de notre scénario “statu quo” (une fois intégrée la réforme des allocations de logement) est de 6,49%.

Sans détailler la répartition des bénéficiaires déjà p r é se nt e da ns pl u si e u r s é t ud e s ( no t a m m e nt Lhommeau et Murat, 2001), nous soulignons simplement que l’effet redistributif de la PPE est très faible. Comme le montre le tableau IIb, la ristourne de CSG est encore moins performante tandis que l’ACR réduit substantiellement le taux de pauvreté.

Les inactifs et chômeurs n’entrant pas dans le champ de la mesure, il convient de restreindre l’analyse aux ménages “ potentiellement actifs” (personne de référence non étudiante et de moins de 60 ans), comme le font Atkinson et alii (2001), ou encore aux ménages comportant au moins un actif occupé (Legendre et alii, 2001,2002). On trouve alors un caractère redistributif à la PPE dans la mesure où le dispositif profite plus aux premiers déciles de cette sous-population. Les déciles deux à cinq sont majoritairement bénéficiaires mais les déciles supérieurs reçoivent également une partie de l’aide. Même dans cette sous-population, le premier décile tire peu de bénéfice de la mesure. En effet, la PPE est peu ciblée sur les revenus d’activité les plus modestes, ces derniers étant caractérisés moins par le fait d’être payés au salaire minimum que de ne pas trouver d’emploi à temps plein sur l’année ou d’être le seul actif occupé dans un ménage de plusieurs membres. En cela, la mesure s’apparente donc à un relèvement du SMIC et les effets distributifs restent malgré tout dilués sur l’ensemble des niveaux de vie.

Legendre et alii (2002) montrent que le soutien aux familles à faibles revenus annuels ne pourrait être obtenu qu’en altérant profondément la PPE. Ils considèrent le revenu annuel d’activité et non son équivalent année pleine, tout en conservant le conditionnement à un salaire horaire faible, et abaissent par ailleurs le seuil d’extinction de la mesure (ils centrent leur variante à 0,6 SMIC et l’annulent à 1,2). Même avec une telle variante, les quatre premiers déciles ne reçoivent que 58% de la PPE totale contre 47% dans la version originale. Cibler les familles à faibles revenus annuels n’est donc pas facilement réalisable avec un instrument portant sur les revenus d’activité individuels. De plus, le plafond d’éligibilité de la PPE au niveau du foyer fiscal est relativement élevé et ne permet pas de concentrer l’aide sur les faibles revenus.

La ristourne de CSG est encore moins ciblée que la P P E de p a r l’a bs e nc e d e pl a f on ne m e nt d e s ressources du ménage. En effet, elle bénéficie avant tout aux ménages biactifs au SMIC et peut profiter à des ménages riches dont un des conjoints a un faible salaire. L’absence de seuil d’entrée joue peu puisque très peu de ménages ont des revenus inférieurs à 0,3 SMIC annuel.

PPE et ristourne de CSG profitent donc massivement aux ménages qui ne sont pas en situation de pauvreté (84,5% pour la PPE et 80% pour la ristourne de CSG) [21]. Lorsque c’est le cas, elles touchent plus souvent et plus fortement les ménages proches de 60% du revenu disponible médian par équivalent adulte que les ménages autour de 50% [22]. Nos conclusions ne s’écartent pas pour autant de celles, plus optimistes, qui annoncent une baisse de la pauvreté (0,2 point au seuil de 50%) due à l’ensemble des mesures (PPE, baisse des taux de l’impôt sur le revenu et réforme des allocations de logement) [23].

Mais il nous semble que le mérite en revient avant tout à la modification du calcul des allocations de logement alors que les baisses de taux de l’impôt sont clairement régressives.

Enfin, plus de la moitié des personnes ciblées par l’ACR se trouvent en dessous du seuil de 60% et les montants distribués sont de plus grande ampleur qu’avec les autres mesures. En se concentrant sur les familles à bas revenus, cette réforme permet donc de ré duire la pauvreté m onéta ir e de faç on plus substantielle.

L’impact d’une aide M sur le TMEP dépend de la variation de M avec l’incrément de revenu brut. Si l’indice 1 correspond aux montants avant incrément e t 2 a p r è s i n c r é m e n t, d e s o r t e q u e TMEP D D G= − −1 2 1( ) / ∆, l e T M E P a p r è s introduction de l’aide M s’écrit simplement :

Si le montant d’aide augmente avec l’incrément de revenu, le TMEP diminue.

Le calcul de la PPE est centrée sur un SMIC plein et considère le revenu fiscal en équivalent temps-plein et année pleine (Ye). Cette proratisation de la prime complique l’analyse et nécessite de distinguer selon les temps de travail.

Pour tout salarié dont le revenu annuel total est inférieur au SMIC annuel, l’introduction de la PPE conduit à une baisse de 5,5 points de pourcentage du TMEP. En effet, en différenciant l’équation (1’), on voit immédiatement qu’une hausse de revenu brut ∆ G correspond à une augmentation de la prime de ∆ M = 5,5% ∆ G et donc à une baisse du TMEP de 5,5 points (cf. équation 6). Ceci reste vrai quelle que soit la définition de l’incrément ∆ G (qu’il s’agisse d’une hausse du temps de travail H ou du salaire horaire).

Pour les salariés dont le revenu annuel total est compris entre une fois et 1,4 fois le SMIC annuel, il convient de distinguer selon le temps de travail. Pour un salarié à plein temps annuel (pour lequel e =1), l’introduction de la PPE conduit à une hausse de 13,5 points de pourcentage du TMEP quel que soit le type d’incrément. Le raisonnement est le même que ci-dessus en utilisant l’équation (2’). En revanche, pour un salarié employé à temps partiel (pour lequel e = 1820/H>1), une hausse de la rémunération horaire conduit à une augmentation du revenu équivalent temps plein et donc à une baisse du montant de PPE / hausse du TMEP. En revanche, une augmentation marginale du temps de travail H conduit à une hausse du montant de prime perçue – d’autant plus importante que le salaire horaire est faible – donc à une baisse du TMEP. L’impact de l’introduction de la PPE dépend donc ici de la définition du TMEP retenue.

L’analyse est ide ntique pour la r istourne de CSG/CRDS mais avec des variations (apparentes) de TMEP plus élevées : - 7,6 points pour la zone d’entrée et +19 pour la zone de sortie de la mesure. Cette analyse est schématique : comme on l’a vu, la ristourne modifie d’autres instruments (impôt, prestations sous condition de ressource) de sorte que l’effet se rapproche de celui de la PPE.

Pour l’ACR, l’analyse est centrée autour de 0.4 Sbrut. Avec une telle mesure, un individu travaillant pour un très faible revenu (entre 0 et 0,4 Sbrut) verrait son TMEP diminuer de 63,5 points de pourcentage [26]. En revanche, pour une activité comprise entre 0,4 Sbrut et un temps plein payé au SMIC horaire, son TMEP augmenterait de 36,5 points.

La pratique courante consiste à incrémenter le revenu brut. Ce choix peut avoir des conséquences dans la mesure où il existe des asymétries de traitement fiscal entre les conjoints, les plus importantes provenant du calcul des cotisations salariales qui diffère selon le régime (cadre ou non, indépendant ou salarié, privé ou fonction publique, etc.). Nous ignorons ces différences et supposons que le revenu additionnel vient en supplément de la source principale de revenu du ménage (i.e. le conjoint le plus riche). Nous supposons également qu’il s’agit d’une augmentation marginale du temps de travail, que le salarié soit déjà à plein temps – il s’agit alors d’heures supplémentaires – ou non. Dans une certaine mesure, ce choix peut conditionner les résultats, comme l’a montrée l’analyse théorique précédente.

Nous ciblons ici une population en activité ou susceptible de travailler (”ménages éligibles”). Pour cela, nous n’incrémentons que les revenus de personnes non étudiantes, ayant moins de 65 ans et ne p er ce va nt pa s de r e ven us de pen sion ou d’invalidité. On évalue alors la variation moyenne des TMEP de cette population après réformes, au total et au sein de chaque décile (tableau 3) et vingtile (graphique 3) de niveau de vie, ces quantiles étant définis sur l’ensemble de la population.

La graphique 3 rappelle que le système fiscalo-social français génère des TMEP élevés aux deux extrêmes de la distribution (cf. Laroque et Salanié, 1999a, Bourguignon, 1998). Dans la partie supérieure de la d i s t r i b u t i o n, c e s t a u x s ’e x p l i q u e n t p a r l a progressivité du système d’imposition alors qu’ils sont imputables aux aides sous condition de r e s s o u r c e s d a n s l a p a r t i e i n f é r i e u r e. D e s n o n - l i n é a r i t é s a p p a r a i s s e n t é g a l e m e n t, essentiellement dues aux seuils des prestations sous condition de ressources, au phénomène de décote et aux changements de taux marginaux de l’impôt sur le revenu.

Les réformes ont des effets assez variés. Avec la Prime pour l’Emploi, la moyenne des TMEP ne dim i nue pa s d an s la pa r tie inf é r ie ur e d e l a distribution. Elle baisse légèrement pour les deux premiers vingtiles après introduction de la ristourne de CSG. Seule l’ACR conduit à une diminution conséquente des taux dans le bas de la distribution. Dans la partie supérieure, les courbes de taux marginaux ont tendance à se confondre.

Tableau 3
impact de la PPE sur les TMEP dans chaque décile de niveau de vie

Étudions en détail l’impact de chaque mesure. Notons au préalable que nous nous intéressons à des ménages classés selon leur revenu disponible par équivalent adulte, de sorte que des personnes concernées par les réformes peuvent se trouver à différents niveaux de la distribution ; les moyennes obse r vée s pe uven t dissim uler de s situation s individuelles très différentes au sein des déciles.

En moyenne, les taux marginaux augmentent d’un point avec la PPE. Au total, la hausse des taux touche plus de personnes (10,3% des ménages éligibles) que la baisse (6,6%) et pour des montants supérieurs : la hausse moyenne est de 9,5 points contre une baisse de 5 points. Dans le premier décile, la baisse des taux domine mais pour des montant inférieurs.

Dans la sélection considérée, les personnes situées d a n s l a z o n e d e s o r t i e d e l a P r i m e s o n t proportionnellement plus nombreuses que celles d o n t l e r e v e n u é q u i v a l e n t t e m p s - p l e i n ( e t année-pleine) est inférieur au SMIC. La mesure conduit donc mécaniquement à une diminution de taux (5,5 points dans le cas-type précédent) de moindre ampleur que la hausse (13,5 points). L’analyse nécessite cependant d’être prolongée au niveau individuel puisque de gros écarts existent entre les types d’emplois occupés par les hommes et par les femmes, notamment dans la population concernée par la PPE (cf. quatrième partie).

L’impact de la PPE est différent selon que les individus ont exercé une activité à temps plein durant l’année (72%) ou à temps partiel (28%). La hausse des taux touche surtout les personnes qui travaillent à temps plein sur l’année alors que les temps partiels voient globalement les taux marginaux baisser avec la mesure. Cette baisse ne concerne cependant qu’un peu plus d’un tiers des personnes dans cette situation et les variations sont probablement insuffisantes pour initier un changement d’activité.

Avec la ristourne de CSG, la baisse des taux marginaux concerne deux fois plus de ménages, en moyenne et dans le premier décile. Les hausses sont de même ordre que pour la PPE. Les taux moyens diminuent donc pour le premier décile. L’explication essentielle est qu’il n’y a pas de seuil à 0,3 SMIC comme dans la PPE. La ristourne diminue donc les TMEP au premier euro gagné et touche les ménages où la personne de référence est inactive.

La distinction temps plein / temps partiel donne des résultats proches de ceux obtenus pour la PPE. La ristourne de CSG/CRDS étant également modulée selon le temps de travail annuel, les taux marginaux des personnes travaillant à temps plein augmentent tandis qu’un accroissement marginal d’activité devient plus intéressant pour des personnes à temps partiel sur l’année. Les proportions de personnes c o n c e r n é e s e t l e s m o n t a n t s e n j e u r e s t e n t relativement faibles.

Tableau 4
impact de la PPE sur les TMEP selon la durée du travail

Tableau 5
impact de la ristourne de CSG sur les TMEP dans chaque décile de niveau de vie

Tableau 6
impact de la ristourne de CSG sur les TMEP selon la durée du travail

Tableau 7
impact de l’ACR sur les TMEP dans chaque décile de niveau de vie

L’ACR apparaît comme une mesure beaucoup plus ciblée vers le bas de la distribution, les trois premiers déciles concentrant l’essentiel des personnes touchées par la mesure. Conformément à l’analyse th éo ri que pr é c éd e nte, la va r iat ion d e s ta ux marginaux est de plus grande ampleur, notamment dans le premier décile. Dans ce décile, les TMEP diminuent pour un quart des ménages et augmentent pour un autre quart mais les baisses sont plus fortes.

Les réformes discutées font en moyenne augmenter les taux marginaux effectifs de prélèvement car la zone de sortie de ces réformes en “ triangle” concerne proportionnellement plus de personnes que la zone d’entrée. Pour les travailleurs au SMIC annuel et au-delà, l’augmentation des TMEP due à l’i n t r o d u c t i o n d e l a P P E p e u t l e s i n c i t e r théoriquement à réduire leur effort productif (phénomène de “trappe à bas salaires”). Cet effet a été largement analysé après l’introduction d’autres crédits d’impôts, notamment l’Earned Income Tax Credit (EITC) américain et le Working Family Tax Credit (WFTC) britannique [27]. Dans le cas de la PPE et de la C SG cependant, les va riations sont probablement loin d’être suffisantes pour initier des changements de comportement.

Cette analyse des TMEP est importante pour caractériser le potentiel (dés)incitatif des réformes le lo ng de la d ist ri bu tio n. B ie n e nte n du, sa ns introduction d’un modèle comportemental, elle ne permet pas de conclure sur les réactions en termes d’heures travaillées. Par construction, les TMEP ne peuvent pas non plus nous renseigner sur les comportements de participation au marché du travail. L’incrément de 1524 euros a peu de signification pour un inactif puisque trop faible pour représenter une réelle reprise d’emploi. Il faut donc étudier les gains financiers d’un inactif reprenant un travail.

Nous renonçons à la modélisation au profit d’une approche plus descriptive mais néanmoins parlante. Elle consiste à calculer le gain monétaire à la reprise d’un emploi à plein-temps ou à mi-temps payé au SMIC horaire. Nous regardons ensuite comment la P P E et se s a lter na tive s m odifie nt c es g ains financiers. La question est de savoir dans quelle mesure chacune de ces réformes remplit l’objectif d’incitation financière au retour à l’emploi.

Notre analyse se concentre donc sur les inactifs [31]. Nous constituons des sous-échantillons selon le type de ménage (personne seule, famille monoparentale, couple monoactif et couple inactif) [32]. Dans chaque catégorie, un adulte du ménage peut potentiellement reprendre un emploi (”personne de référence”). Il s’agit du célibataire inactif ou du parent isolé inactif p o u r l e s p e r s o n n e s s e u l e s o u l e s f a m i l l e s monoparentales, du conjoint inactif dans le couple monoactif et du chef de famille dans le cas de couples d’inactifs. Les groupes retenus pour chaque type de m éna ge ne r epr é sente nt qu’une p ar tie de la population de cette catégorie. Néanmoins, il s’agit de sous-population à risque ou pour laquelle la reprise d’une activité par la personne de référence a une signific ation. Nous obtenons une population d’inactifs composée de 186 000 monoparentaux, 151 000 personnes seules et 102 000 couples doublement inactifs.

Les couples monoactifs forment une catégorie plus disparate en termes de niveau de revenu. Nous sélectionnons donc uniquement les ménages où le conjoint actif perçoit moins de 46 000 euros par an (environ le plafond d’éligiblité de la PPE pour un ménage avec deux enfants) et où l’épouse est inactive. Nous obtenons une sélection de 2,2 millions de ménages pour lesquels nous étudions la perte éventuelle de prime due à la reprise d’activité de l’épouse et un éventuel biais de genre [33].

Le gain net associé à la reprise d’emploi doit être relativisé par rapport au niveau de vie de départ du bénéficiaire (cf. annexe 1). Les trois réformes ont un impact comparable, à savoir qu’elles augmentent le gain relatif moyen d’une reprise d’emploi de 6 à 9 points pour les familles monoparentales (la hausse de revenu disponible en cas de reprise d’emploi passe en moyenne de 37% à 43% avec la PPE) et de 7 à 12 points pour les couples inactifs. PPE et ristourne de CSG/CRDS sont centrées sur un SMIC temps plein mais, on l’a vu, les montants sont faibles. L’ACR est centrée sur un mi-temps mais s’éteint au-delà du SMIC temps plein pour un ménage avec des enfants, ce qui explique qu’une petite part d’ACR est encore versée pour une reprise à temps plein. En revanche, les personnes seules ne profitent pa s de l’AC R ta ndis la P P E e t la r istour ne augmentent leur gain relatif d’environ 10 points.

Tableau 8
répartition des TMPE

Les réformes améliorent donc en moyenne les incitations. Cependant, elles ne changent rien au sort des ménages en situation de “trappe” ou pour lesquels la reprise n’est guère avantageuse (i.e. conduisant à une hausse du revenu entre 0 et 20%), à savoir près d’un couple d’inactif sur cinq, une personne seule sur cinq et une famille monoparentale sur dix.

En terme relatif, les gains associés à la reprise d’une activité à mi-temps sont faibles : 18% pour les personnes seules, 11% pour les couples inactifs et seulement 5% pour les monoparentaux. La PPE et la ristourne diminuent la part de personnes concernées par des pertes mais ne suppriment pas le phénomène. L a P P E l a i s s e t o u j o u r s 2 8 % d e s f a m i l l e s monoparentales et 46% des couples inactifs perdants suite à la reprise d’un emploi à mi-temps. En moyenne, PPE et ristourne n’augmentent le gain relatif que de 4 points pour les trois catégories de ménage. L’ACR se révèle beaucoup plus efficace et permet aux couples inactifs et aux monoparentaux de passer d’une perte nette à une hausse de revenu disponible comprise entre 20 et 40%.

Le bilan de l’analyse appelle plus que jamais à s’interroger sur la nature des emplois disponibles pour les inactifs désireux de reprendre une activité. Si les possibilités de retour à l’emploi des personnes inactives correspondent de façon transitoire ou permanente à du temps partiel, on peut légitimement se demander si les phénomènes supposés de trappe à inactivité ne vont pas perdurer. L’ACR est la seule mesure qui ne découragerait pas financièrement une reprise à temps partiel. La question est de savoir si ce type d’activité est une réserve potentielle d’emploi et si l’on souhaite y avoir recours. Le choix du gouvernement actuel en matière d’allègement de charges tend à prouver que non.

De plus, vouloir faire justice aux bas salaires par rapport aux RMIstes est matière à débat puisque le non-emploi est souvent subi et l’on peut arguer que les bas salaires sont ceux (des RMIstes) qui ont eu la “chance” de trouver un travail. En outre, ils ne subissent plus le “stigmate” du RMI et peuvent profiter de gains financiers plus importants dans la durée, financer une retraite, etc.

Sans trancher sur cette question difficile, on peut souhaiter soutenir les bas revenus de sorte que leur g a i n e f f e c t i f n e s o i t p a s n é g a t i f. C ’e s t malheureusement le cas pour un grand nombre d’inactifs. À la perte des aides sous condition de ressources s’ajoute la perte des droits connexes ou des revenus non déclarés (économie souterraine ou simplement production domestique) ainsi que le nécessaire financement de coûts fixes liés au travail (transport, garde d’enfant, etc.).

PPE et ristourne de CSG/CRDS n’améliorent que de 3 points (resp. 2 points) le gain relatif d’une reprise à temps plein (resp. temps partiel). Dans le cas de la PPE, seuls 8% environ des ménages sont concernés par une amélioration du gain relatif, ceci à cause de l’existence de la condition de ressource au niveau du ménage. Les montants en jeu sont cependant trop faibles pour que la PPE améliore significativement les gains financiers. Le problème se pose avec l’ACR : le gain financier de la reprise d’activité de l’épouse est amputé de la perte partielle ou totale de l’ACR. Les montants sont élevés et les gains relatifs baissent nettement (de 4 points pour le temps plein et 2 points pour le temps partiel). Avec une reprise à temps partiel, le revenu du ménage n’augmente que de 17% en moyenne. Il y a donc un véritable biais de genre puisqu’une mesure familiarisée comme l’ACR peut décourager potentiellement les femmes dont le conjoint travaille à reprendre une activité. C’est l’effet pervers mis en évidence par Blundell et alii (2001) dans le cas du WFTC britannique.

Hors majoration, la prime est calculée à partir des équations (1) et (2) mais en remplaçant les taux 6,6 et 16,5% par 4,4 et 11% respectivement. D’après la définition ci-dessus, la m ajoration pe ut ê tr e s i m p l e m e n t v u e c o m m e u n c o e f f i c i e n t multiplicateur de 1,5 si 1/e est compris entre 0,3 et 0,5 et de (2-1/e) si 1/e est compris entre 0,5 et 1. Pour les salariés exerçant entre 30 et 50% d’un temps plein annuel, on retrouve donc exactement les taux 6,6 et 16,5% et les équations (1) et (2) ou (1’) et (2’). En distinguant selon les temps de travail, on obtient donc [35] :

Si 0,3 < 1/e < 0,5 :

Si 0,5 < 1/e :

Le coût de la PPE avec majoration (mesure PPE44+ dans le tableau 9) est de 1,97 milliards d’euros, soit un surcoût d’environ 200 millions d’euros par rapport à la mesure appliquée en 2002 (PPE44). Le montant de PPE perçue augmente pour environ 3 millions de ménages.

Tableau 9
chiffrage des mesures 2002 et 2003

En comparaison avec la mesure 2002, l’impact redistributif de la “PPE Raffarin” est extrêmement faible malgré l’extension aux temps partiels : le taux de pauvreté passe de 6,51% (resp. 12,97%) à 6,47% (resp. 12,94%) pour un seuil à 50% de la médiane ( r e s p. 6 0 % ). L a m a j o r a t io n n e p e r m e t p a s d’améliorer le potentiel redistributif de la mesure ce qui vient confirmer les conclusions de Legendre et alii (2002) sur la difficulté d’obtenir une réforme redistributive avec une mesure ciblée sur les revenus d’activité.

Pour les salariés à temps plein annuel, l’analyse schématique des TMEP est identique à l’analyse de la deuxième partie, à la différence près que les variations sont légèrement plus faibles du fait de taux plus bas. Pour un travailleur seul, l’introduction de la PPE conduit donc à une baisse de f 4,4 = 3,6 points de pourcentage si son revenu annuel total est inférieur à Sfisc et à une hausse de f11 = 9 points de si son revenu est compris entre une fois et 1,4 fois ce montant.

Enfin, pour les salariés exerçant entre 50 et 100% d’un temps plein annuel, l’analyse reste également inchangée avec des variations de TMEP plus faibles si l’on considère que l’incrément provient d’une hausse de la productivité. En revanche, s’il s’agit d’une hausse du temps de travail, le coefficient de majoration diminue et atténue les baisses de TMEP envisagées en deuxième partie.

Au total, les TMEP augmentent d’1.4 point pour les salariés à temps plein annuel et diminuent d’un point pour les sa la rié s à tem ps partie l. Malgré la majoration pour les temps partiels, les variations moyennes sont plus faibles que dans le scénario envisagé initialement. Notre interrogation sur l’impact de la mesure s’en trouve encore renforcé. La question est maintenant de savoir si la majoration sur les temps partiels rend suffisamment attractifs les gains financiers d’une reprise d’emploi à mi-temps (payé au SMIC horaire) [36].

Les tableaux 11 montre que l’extension de la PPE aux te mps par tiels n’am éliore que pe u les gains financiers à la reprise d’un mi-temps. Les gains relatifs passent de 11% du revenu disponible à 13% avec la PPE 2002 et 14% avec la PPE 2003.

Tableau 10
impact de la PPE actuelle sur les TMEP

Tableaux 11
impact des PPE 2002 et 2003 sur les gains financiers d’un emploi à temps partiel

L’extension de PPE ne permet pas de rendre financièrement intéressant le retour à l’emploi pour ceux concernés jusqu’alors par des pertes ou par des gains financiers de moins de 20% du revenu disponible : leur proportion reste très importante (respectivement 17% et 62% des célibataires inactifs).

La réforme va cependant dans la bonne direction. Nous pourrions envisager d’aller plus loin et de donner un montant de prime comparable que l’on soit à un demi SMIC ou à un SMIC plein. Ce dispositif “en trapèze” serait proche par sa forme du WFTC britannique. Il permettrait d’augmenter les gains financiers d’une reprise à mi-temps sans modifier les taux marginaux effectifs des individus déjà en emploi dans cette plage de revenus. Ces propositions sont l’objet de recherches futures.

Dans le tableau 12, on décompose les ménages sélectionnés selon le niveau d’activité des conjoints (par rapport à un temps plein sur l’année). Il apparaît tout d’abord que les TMEP individuels augmentent en moyenne, ce qui renforce l’analyse précédente.

Avec la PPE 2003, le montant maximal de PPE est de 440 euros ce qui conduit en cas de perte complète de la prime à une hausse du TMEP de 440/1524= 28,9 p o i n t s. E n r é a l i t é, l e s h a u s s e s s o n t m o i n s importantes (15 points au maximum) du fait que les ménages ne perdent qu’une partie de la prime pour l’incrément retenu. Notons également que la borne supérieure d’éligibilité individuelle est supérieure à 1,4 SMIC pour certaines configurations familiales de sorte que le ménage garde le bénéfice des forfaits familiaux.

Tableau 12
impact de la PPE sur les TMEP individuels

Dans une majorité des ménages sélectionnés (59%), les femmes sont à temps partiel et profitent donc d’une baisse du TMEP sur leur revenu d’activité. En revanche, la hausse de TMEP pour les salariées à temps plein est plus élevée en valeur absolue. En moyenne, donc, les TMEP sur les revenus des femmes augmentent. Qualitativement, les résultats sont similaires pour les hommes, à la différence près qu’une majorité d’entre eux (76%) sont à temps plein. En moyenne, l’augmentation des TMEP sur les revenus des hommes est donc légèrement plus élevée.

Ces résultats restent modestes du fait des faibles montants distribués. Cependant, ils renseignent de façon intéressante sur le signe des effets d’une mesure partiellement individualisée comme la PPE. On peut imaginer qu’avec des montants plus élevés, la PPE pourrait inciter les femmes à temps partiel à augmenter leur offre de travail, dans la mesure où ce type d’emploi résulte d’un choix de leur part.

Il est cependant difficile de rendre compte de l’ampleur maximale des effets de seuil ainsi que du nombre de ménages touchés lorsqu’on caractérise cet effet par les TMEP. Avec le pas retenu dans notre étude (1524 euros annuels), 50 000 ménages environ sont concernés par l’effet de seuil. La perte maximale de PPE est de 431 euros par an. La perte moyenne est de 181 euros et l’augmentation moyenne du TMEP due à l’e ff et de se uil est de 11,9 points de pourcentage.

Contrairement à une mesure purement individuelle comme la ristourne de CSG/CRDS, la solution retenue pour “familialiser” la PPE génère donc des effets de seuil non négligeables, même s’ils ne concernent qu’un petit nombre de ménages.

On considère ici le total des ressources de sorte que le dépassement peut venir indifféremment du mari ou de l’épouse [39]. Dans la pratique, il est cependant possible que ces effets de seuil défavorisent en premier lieu l’activité féminine.

Notre analyse s’est attachée à fournir des éléments de réponse en analysant la PPE 2003 et en comparant la PPE de base à deux autres mesures souvent évoquées, la ristourne de CSG/CRDS et l’Allocation C o m p e n s a t r i c e d e R e v e n u. C e t t e m i s e e n perspective montre que la PPE tente de concilier plusieurs objectifs parfois contradictoires. Les résultats doivent cependant être nuancés.

La PPE ne redistribue que peu vers les bas revenus. Ciblée sur les SMIC temps plein, elle profite essentiellement aux ménages qui ne sont pas en situation de pauvreté. Le plafond de ressources au niveau du foyer est absent de la ristourne de C S G / C R D S c e q u i l a r e n d e n c o r e m o i n s r e d is tr i b ut iv e. L’A C R e s t, e n r e va nc h e, u n instrument ciblé qui diminuerait significativement la pauvreté.

PPE et ristourne augmentent en moyenne les taux marginaux effectifs des salariés à plein temps et gagnant entre 1 et 1,4 SMIC ; les montants sont c e p e n da n t t r o p f a i b l e s p o ur q ue c e s e f f e t s désincitatifs réduisent l’effort productif des salariés concernés. L’ACR a des effets très contrastés sur les taux marginaux et de bien plus grande ampleur, ce qui peut conduire à des baisses d’activité pour les individus à temps plein. Cette mesure est cependant la seule à réduire le nombre de ménages subissant des taux marginaux confiscatoires.

La PPE améliore le gain de la reprise d’un emploi à temps plein mais ne change que très peu le gain à la reprise d’un emploi à temps partiel. La réforme de 2003 va dans le bon sens en offrant une majoration pour les temps partiels mais les montants en jeu, une fois encore, sont de trop faible ampleur pour initier des c ha nge m ents r ad ic a ux. L’AC R am é lior e nettement les gains à la reprise d’une activité à mi-temps, notamment pour les ménages en situation de trappes d’inactivité.

La PPE tend à favoriser l’emploi féminin dans la mesure où elle diminue les taux marginaux des individus à temps partiel, en majorité les femmes. L’existence d’un plafond familial génère cependant des effets de seuil qui peuvent défavoriser l’offre d’heures de travail des conjoints et notamment des épouses. Notons toutefois que les montants par foyer sont trop faibles pour que la mesure induise un biais sur la participation féminine. En effet, les gains à la reprise d’activité (notamment à mi-temps) des femmes mariées inactives ne diminue pas après introduction de la PPE. En revanche, les gains diminuent massivement avec l’ACR. Tout comme le WFTC britannique, cette mesure est donc fortement désincitative pour les femmes dont le mari travaille.

Rappelons enfin que le très faible impact incitatif de la PPE ne tient pas seulement à la petitesse de la mesure mais également à son mode d’administration. La PPE est un crédit d’impôt sur le revenu. De fait, elle est calculée sur les revenus d’une année et versée l’année suivante, jusqu’à 18 mois plus tard. Ce dé c al age te m por e l ré du it oblig ato ire m e nt la visibilité de la mesure.