Le compte à rebours est maintenant enclenché, et les choses devraient aller assez vite… même si les cycles précédents, et en particulier celui d’Uruguay, justifient l’emploi du conditionnel. Les négociations sur les services et l’agriculture avaient toutefois démarré début 2000, conformément aux engagements pris dans le cycle précédent. L’objectif est de faire aboutir les négociations au 1^er janvier 2005, mais des étapes intermédiaires sont prévues, comme celle relative aux appellations géographiques (vins et spiritueux) à finaliser à la 5^e Ministérielle (Cancun, 10-14 septembre 2003), réunion qui sera également l’occasion de faire un bilan de l’avancement des négociations en cours.

Cette actualité a motivé la réalisation de ce numéro spécial de la revue, visant à faire un point sur les travaux les plus récents concernant les politiques commerciales, et sur les éclairages qu’ils apportent aux négociations en cours. Compte tenu de l’ampleur du sujet, la solution d’un numéro double thématique s’est imposée rapidement. Nous sommes gré aux rédacteurs en chef de la revue d’avoir accepté cette entorse aux pratiques d’Économie internationale. Ce numéro reprend, pour partie, des contributions au rapport “Trois dossiers sensibles” réalisé sous la direction de Lionel Fontagné et Thierry Mayer [2] pour le Commissariat Général du Plan et a donc bénéficié à ce titre du soutien financier du Commissariat (Convention n° 5-2000). L’idée de ce numéro était de s’appuyer sur les pistes de recherche explorées par ce rapport, et de les élargir en incluant notamment les travaux de mesure réalisés par Patrick Messerlin, ou le CCI et le CEPII. En revanche, les questions agricoles largement traitées dans le rapport ne feront pas ici, l’objet d’articles, un numéro spécial ayant été consacré à ces questions par la revue récemment.

À l’ouverture du cycle de Doha, les échanges mondiaux de biens paraissent caractérisés par un relatif libre-échange entre pays industrialisés, à l’exception des produits agricoles. On relève par contre un accès difficile du Sud aux marchés du Nord pour ces derniers produits et ceux du textile-habillement et cuir. Réciproquement, des progrès restent possibles concernant l’accès aux marchés de produits manufacturés de certains grands pays en voie de développement. L’OMC fait état d’un droit de douane moyen pour les pays membres de l’OCDE sur le commerce de produits industrialisés de 5% seulement [3], tout en relevant l’existence de pics tarifaires au niveau de nombreux produits [4].

À l’exception, donc, du secteur agricole et de quelques secteurs industriels, on pourrait penser que négocier à plus de 140 pays sur autre chose que “les nouveaux sujets” (services, propriété intellectuelle, investissement direct…) est un processus complexe et inutile. De plus, la médiatisation et l’intensité des mouvements d’opposition à la globalisation ne démontre-t-elle pas la réalité de ce phénomène et la disparition de la signification économique des frontières nationales? Par ailleurs, les grands conflits commerciaux (acier, banane et Foreign Sales Corporations) ne sont-ils pas les sujets les plus urgents à traiter?

Malgré ces apparences, il existe encore des barrières aux frontières, qui peuvent être importantes même pour les produits réputés “globalisés” et que l’on peut classer selon trois types: 1) des barrières observables (droits de douane, par exemple) dont les effets sont clairement identifiables, 2) des barrières observables dont les effets sont plus ambigus (normes sanitaires, réglementations diverses…), 3) enfin nombre de barrières non observables dont la présence ne peut être attestée que de manière indirecte, à travers leur impact sur les flux commerciaux. [5] Pour la clarté du débat entre spécialistes dont rendent compte les contributions croisées au début de ce numéro, ajoutons qu’il existe également des mesures internes, qui ne sont pas des barrières aux frontières mais qui peuvent avoir des effets de distorsion importants. Les subventions à la production en sont un exemple.

Ce numéro est organisé en quatre ensembles de contributions traitant chacune des questions de mesure ou d’impact d’une ou de plusieurs de ces barrières aux échanges.

L’intérêt du premier ensemble d’articles de ce numéro spécial, regroupés sous l’intitulé de “Mesure de la protection et de ses coûts” est de souligner que la protection reste importante, même pour ce qui concerne la partie directement observable, et donc que les coûts peuvent en être élevés.

La question des barrières observables dont les effets sont ambigus est beaucoup moins “stabilisée” sur le plan théorique. À la différence d’un droit de douane, auquel on peut assez facilement [6] associer un effet sur la spécialisation et les flux commerciaux et au total une perte de bien-être, l’impact d’un biais dans l’attribution des marchés publics, ou encore l’impact d’une norme ou d’une réglementation, sont très difficiles à évaluer. Ces questions sont examinées dans un deuxième ensemble d’articles regroupés sous l’intitulé “Autres politiques publiques affectant les échanges”.

Tout un courant de littérature s’attache par ailleurs à montrer que le commerce international observé est inférieur à celui qui serait attendu compte tenu des “fondamentaux” relatifs à la taille des pays, leur richesse, les coûts de transports (limités), les barrières observables aux échanges (en partie libéralisées). C’est ainsi que la question des marchés publics biaisés est une explication possible du déficit de commerce international, ou plus précisément de l’existence d’effets-frontières dans certains secteurs: les régions d’un même pays commercent plus entre elles que celles de pays différents, toutes choses égales par ailleurs. La méthodologie retenue dans le troisième ensemble d’articles regroupés sous l’intitulé “Effets-frontières” mesure l’ensemble des barrières (des types 1), 2) et 3) ci-dessus) en partant des effets, pour tenter ensuite d’identifier les causes.

Un dernier ensemble d’articles s’intéresse à la question fondamentale de la “Discrimination” sur les marchés: là encore, les trois types de barrières sont pris en compte, mais le propos est de mettre au jour les distorsions dans les structures d’échange, plutôt que des déficits d’échange. La question est de savoir si un pays A importe “trop” du pays B et “insuffisamment” de C, et non si les importations totales de A (en provenance de ses différents partenaires) sont entravées. Cette idée est appliquée de façon très directe à la construction d’un indicateur de discrimination révélée pour l’ensemble des pays du monde, et au problème de la discrimination défavorable aux exportateurs de pays tiers sur les marchés de pays procédant à une intégration régionale.

Le travail de Patrick Messerlin – dont les conclusions (résumées dans l’article ouvrant ce numéro) diffèrent assez nettement de celles obtenues au CEPII (reprises dans l’article de Bouët et al. dans ce numéro) – a cette qualité d’alerter sur cette situation, concernant l’Europe. Patrick Messerlin estime le taux de protection moyen de l’ensemble de l’Union européenne à 12,5% environ alors que ce taux est évalué à 8% environ avec la base MAcMaps, développée par le CCI (CNUCED – OMC) et le CEPII. Dans l’interprétation des différences de résultats, il faut toutefois garder à l’esprit la nécessaire distinction entre barrières aux échanges, mesures aux frontières et distorsions. On peut avoir un niveau global de protection moindre mais une structure de protection plus distorsive, par exemple.

Les travaux de Patrick Messerlin ou du CEPII et du CCI résumés ici rejoignent les efforts importants de mise au point de bases très détaillées entrepris par la CNUCED seule (TRAINS), en collaboration avec la Banque mondiale (WITS), et de façon indépendante, mais également à partir de TRAINS par John Haveman [7] (“Ultimate Trade Barrier Database”).

Les estimations du projet MAcMaps donnent à leur tour une vision des hiérarchies en termes de protection sensiblement différente de celles proposées par l’OCDE [8] ou par l’Index of Economic Freedom. MAcMaps propose une mesure bilatérale, plutôt que globale, du niveau de la protection européenne, s’intéressant aux tarifs appliqués plutôt qu’aux tarifs consolidés et calculant de véritables équivalents tarifaires des quotas tarifaires et tarifs spécifiques plutôt qu’une mesure basée sur les distorsions nettes du tarif NPF (Nation la Plus Favorisée: tarif dont peuvent bénéficier en principe les seuls membres de l’OMC). Dans les deux cas, toutefois, l’information source reste les tarifs douaniers et les notifications d’antidumping. Le CCI et le CEPII adoptent une approche en termes d’inventaire des autres obstacles aux échanges (comme les normes environnementales) sans qu’il soit possible d’en donner un équivalent tarifaire. Patrick Messerlin ajoute le soutien intérieur aux barrières aux frontières, en s’appuyant sur les travaux de l’OCDE, mais donne en contrepartie une mesure moins détaillée de celles-ci.

Le projet MAcMaps, s’étendant à la protection de l’ensemble des pays du monde, et pas seulement de l’Europe, permet surtout de dresser une cartographie de la protection dans le monde, en partant de l’a priori d’une nécessaire désagrégation de l’information. Cet a priori s’oppose, dans les commentaires croisés qui suivent, à la volonté de couvrir non seulement les barrières aux frontières mais aussi les mesures de soutien interne. En réalité, toutefois, les positionnements méthodologiques des deux premiers articles de ce numéro visent avant tout à clarifier le débat: l’utilisation à un niveau relativement agrégé qui est faite de l’information disponible lorsque l’on s’intéresse à des questions d’impact macroéconomique de la protection permet de recenser à la fois les instruments internes et les mesures aux frontières. C’est par exemple le choix des simulations réalisées avec le modèle multinational du CEPII, MIRAGE, dont Mohamed-Hedi Bchir et al. présentent les options méthodologiques et un certain nombre d’applications. Incidemment, et ce point est relevé dans le commentaire de Patrick Messerlin, ce débat prouve qu’aujourd’hui les économistes français raisonnent sur ces questions en partageant les options méthodologiques de la profession; cette première partie souligne aussi qu’ils peuvent par ricochet proposer des avancées utiles.

Il reste toutefois difficile d’avoir une vision panoramique de la protection, intégrant l’ensemble des expédients mobilisés par les différents pays. Ce n’est d’ailleurs pas nécessairement indispensable, du strict point de vue des négociations. Si l’on négocie sur les seuls tarifs ou droits antidumping, peu importe que les réseaux de distribution soient hermétiques aux produits importés… Mais du point de vue de l’analyse économique, ces questions ont une importance. Elles en ont probablement également une du point de vue de l’argumentaire général encadrant les négociations: il n’est pas indifférent de s’appuyer sur un accès difficile ou facile à son propre marché pour obtenir des avancées dans les négociations. Il est de ce fait important de s’intéresser aux autres dimensions des politiques publiques influençant les échanges et donc le bien-être. Tel est le sens du deuxième ensemble d’articles regroupés dans ce numéro.

La norme ou la réglementation présente ceci de particulier qu’elle peut à la fois générer un bien public (la sécurité alimentaire, par exemple) et imposer des coûts variables supplémentaires à l’ensemble des producteurs (producteurs nationaux compris: interdiction des farines animales par exemple) auxquels se rajoute un coût fixe limité aux exportateurs étrangers (les procédures de certification). Du même coup, les réglementations sont susceptibles de modifier les structures de marché en érigeant une nouvelle barrière à l’entrée. L’effet global en termes de bien-être est donc assez largement conditionné par l’ampleur relative des différents impacts. Lorsque le marché est petit et les procédures de certification coûteuses, il est facile pour le gouvernement de dissuader l’entrée des concurrents étrangers avec des normes relativement peu contraignantes, ce qui est très profitable pour les firmes locales. On peut alors aboutir à une “guerre de normes” nuisant fortement au commerce international. Dans ce cas, s’ouvrent des perspectives de coopération entre pays, par le biais de négociations conjointes des niveaux de régulation ou d’une reconnaissance mutuelle des normes du partenaire. Les auteurs montrent en particulier que la négociation aura plus de chances d’aboutir lorsque les deux pays sont dans une situation relativement symétrique, c’est-à-dire lorsque les firmes étrangères ne supportent pas un désavantage de coût trop grand par rapport aux firmes locales et que le poids accordé aux producteurs et aux consommateurs dans la fonction objectif du gouvernement est proche dans les deux pays. De même, les accords de reconnaissance mutuelle sont d’autant plus envisageables que les pays sont proches sur le plan institutionnel.

Les procédures d’attribution des marchés publics favorisent généralement les producteurs nationaux, constituant ainsi une barrière déguisée aux échanges internationaux. La Déclaration Ministérielle de Doha est peu ambitieuse sur ce dossier. La priorité y est en effet explicitement donnée à la transparence, plutôt qu’à l’ouverture. [11] La recherche théorique et empirique dans ce domaine reste encore assez parcellaire, mais montre qu’un tel biais domestique affecte la spécialisation internationale dans les secteurs caractérisés par des rendements d’échelle croissants et une concurrence monopolistique. À l’inverse, des pratiques discriminatoires ont toutes les chances d’être sans conséquences dans les secteurs à rendements constants et concurrence parfaite (Baldwin, 1984).

Mais a-t-on la preuve que les achats publics sont biaisés? Ce biais constitue-t-il une réelle barrière aux échanges? Ce biais n’a-t-il que des conséquences négatives en termes d’efficacité? La réponse apportée ici par Marius Brülhart et Federico Trionfetti est oui aux deux premières questions; mais concernant la troisième question, la réponse est ambiguë en raison de l’imperfection de la concurrence.

Leur travail statistique accrédite définitivement l’idée d’un biais domestique caractérisant les achats publics. Or, ces marchés correspondent à environ 10% du PIB des pays industrialisés, en moyenne sur l’ensemble des secteurs industriels. L’analyse des différents postes de demande permet d’ailleurs de calculer l’importance des biais domestiques des gouvernements: au cours des années quatre-vingt, pour certains pays européens, les parts d’importation des administrations publiques représentaient moins de la moitié des parts d’importation du privé.

Le principal message du travail de modélisation original en concurrence imparfaite développé ici, est qu’un pays aura tendance à se spécialiser dans le bien pour lequel la politique d’achats publics est biaisée. L’analyse économétrique vient confirmer cette proposition théorique. Ce biais n’a pas que des conséquences négatives, puisqu’il contrebalance les forces amenant à une concentration spatiale de l’activité, ce qui peut constituer un objectif des politiques publiques. Une analyse empirique, à l’aide des données issues des tableaux entrées-sorties de pays européens le confirme: les biais de la demande publique favorisent la dispersion des industries manufacturières.

Cette mesure directe de l’effet de l’ensemble des obstacles aux échanges contient à la fois une information sur les barrières tarifaires, sur les barrières non tarifaires et sur tous les autres obstacles aux échanges, observables ou inobservables. Les effets-frontières confirment, dans un cadre analytique et empirique pourtant radicalement différent, l’existence du “missing trade” de Trefler (1995). Le volume des échanges internationaux présente des niveaux très nettement inférieurs aux attentes issues des modèles théoriques de commerce international: même aujourd’hui, les frontières nationales “comptent” beaucoup plus que les débats sur la globalisation ne pourraient le laisser croire.

Au sein même de l’Union européenne, les travaux de Keith Head et Thierry Mayer (2000) avaient mis en évidence l’existence de forts effets-frontières, susceptibles d’expliquer les effets limités du Marché unique soulignés par le CEPII (Fontagné et alii, 1998). Cet outil fournit donc une nouvelle méthode d’évaluation de l’intégration économique internationale en utilisant le commerce interne aux pays comme niveau de référence auquel comparer les différents flux de commerce internationaux. Elle permet d’apporter des réponses plus précises aux questions d’impact des accord régionaux sur le commerce entre pays membres et sur le commerce avec les pays non membres.

La première application présentée dans ce numéro concerne la possible explication des effets-frontières par le biais domestique dans les achats publics. Matthieu Crozet et Federico Trionfetti proposent un modèle de commerce international en concurrence monopolistique montrant qu’un biais de demande publique peut constituer une barrière au commerce dans les secteurs à rendements croissants, ce que confirment leurs estimations. Conformément aux prédictions théoriques, les dépenses publiques n’ont d’impact réellement significatif que sur les secteurs généralement identifiés comme bénéficiant de rendements d’échelle croissants. Cet impact reste toutefois modeste, à l’échelle des secteurs étudiés.

L’intégration entre les pays des Balkans (intra-régionale) d’une part, et entre ces pays et ceux de l’Union européenne (inter-régionale) au cours de la période 1993-1997 d’autre part, illustre la logique de préférences caractérisant la politique commerciale de l’Union. Ce double processus d’intégration est lui aussi analysé en utilisant la méthode des effets-frontières dans l’article de Anne-Célia DISDIER et Jean-Louis MUCCHIELLI. Leurs résultats suggèrent la présence d’un biais domestique important tant au niveau du commerce intra-Balkans que Balkans-UE. La signature d’accords de libre-échange bilatéraux entre les pays des Balkans et d’accords d’association avec l’UE, de par les libéralisations en matière commerciale qui en résultent, permet néanmoins une réduction de ce biais. En outre, ce travail suggère qu’un phénomène de concurrence entre ces deux processus d’intégration ne peut être écarté, l’effet-frontière étant plus élevé pour le commerce intra-régional qu’extra-régional. La principale explication tient à la logique même des accords d’association proposés par l’UE aux pays d’Europe Centrale et Orientale.

Enfin, le passage à la monnaie unique peut lui aussi être analysé dans la perspective des effets-frontières. L’élimination de l’incertitude liée aux fluctuations de cours du change est en effet un élément fondamental dans l’évaluation des effets réels d’une union monétaire. Or, les nations constituent par définition des unions monétaires. Dès lors, une des principales explications avancées pour expliquer la persistance de ces effets-frontières au sein du Marché unique est la volatilité des taux de change et l’existence d’une multiplicité de monnaies. Un environnement caractérisé par des devises multiples créait des barrières aux activités transfrontalières. Il existait par exemple des coûts de couverture, une incertitude sur le cours du change, qui engendraient un coût supplémentaire pour les échanges entre États membres [12]. De plus, la multiplicité des devises affectait la transparence du marché et donc la sensibilité aux différentiels de prix. Même si les travaux théoriques concluent à un effet ambigu, on s’attend empiriquement à ce que la réduction de la volatilité des taux de change au sein du Marché unique [13] réduise l’ampleur des coûts additionnels liés aux problèmes de change et crée par conséquent du commerce. L’adoption d’une monnaie unique devrait avoir le même effet, indépendamment de l’impact en termes de baisse des coûts de transaction. Le passage à la monnaie unique devrait par ailleurs modifier la nature des échanges européens, avec un impact sur le degré de symétrie des chocs sectoriels (Fontagné et Freudenberg, 1999).

Daria Taglioni passe en revue cette littérature et rend compte à cette occasion de sa propre évaluation de la part de l’effet-frontière qui peut être expliquée par la volatilité du change entre douze pays européens membres de l’Union européenne entre 1976 et 1995. Elle travaille sur des données désagrégées à un niveau relativement fin (3 chiffres). Il apparaît que la prise en compte de la volatilité du change permet d’expliquer plus de 50% de l’effet-frontière. Cet article suggère donc, en écho à Rose (2000), que le passage à la monnaie unique devrait permettre un approfondissement décisif de l’intégration du marché européen.

La dimension sectorielle est également explorée. Les secteurs sont triés selon un certain nombre de critères afin de décrire les tendances générales au sein de groupes de secteurs relativement homogènes. Les résultats vont dans la même direction que la littérature du “pass-through” selon laquelle la volatilité est plus néfaste pour le commerce des secteurs arrivés à maturité et les secteurs traditionnels, caractérisés par un niveau technologique bas ou moyen et une forte intensité en travail non qualifié.

En raison des variables explicatives retenues (PIB,…), le principe gravitaire n’est généralement mobilisé qu’au niveau macroéconomique, ou à un niveau de désagrégation limité (10 à 15 secteurs). Les travaux sur les effets-frontières au niveau de détail d’une centaine de branches requièrent des données d’échange et de production en nomenclature commune, ce qui rend difficile leur utilisation systématique. Mais lorsqu’il s’agit de travailler au niveau fin des produits, la méthodologie doit être totalement repensée. Telle est la question se posant pour étudier l’accès au marché, en tenant compte des principes gravitaires: dans les différences d’accès, comment discriminer ce qui relève de la taille, de la compétitivité, de la proximité et des barrières aux échanges? La part de marché de l’Europe en Chine pour un produit donné est-elle “normale”? L’intérêt du travail de Guillaume Gaulier et Soledad Zignago est double: il propose une méthode totalement nouvelle pour aborder ces questions et met à jour le degré de discrimination dans les échanges ainsi révélé. Cette méthode s’appuie sur deux idées.

Tout d’abord, en présence de fournisseurs hétérogènes (différences de coûts de production voire de coûts de transport), seuls certains fournisseurs supporteront les coûts d’accès que constituent les barrières aux frontières et les autres barrières plus informelles. Et plus ces barrières seront élevées, moins les fournisseurs subsistant seront nombreux: avec la protection, les importations se concentrent sur un nombre réduit de partenaires commerciaux dont la part de marché dépasse alors très largement la part théorique. Il s’agit donc bien d’un point de départ fondamentalement différent de celui de MAcMaps, par exemple: c’est l’existence d’une distribution observée des échanges commerciaux différent de la distribution théorique qui révèle la protection, tous instruments observables ou non confondus – notamment les barrières tarifaires et non tarifaires.

La seconde idée est que l’indicateur qu’ils construisent comporte une forte dimension gravitaire, même au niveau fin: l’Allemagne exporte beaucoup d’automobiles en Pologne parce que l’Allemagne est un grand pays proche de la Pologne. Le modèle de gravité, reformulé en termes relatifs, permet donc d’extraire ces déterminants gravitaires des intensités relatives. Le reste est de la discrimination, donc de la protection révélée.

Les résultats obtenus pour 5 000 produits et 200 pays renvoient une image de la protection (tous instruments confondus) assez conforme à ce que l’on attendait. L’exception concerne les États-Unis, apparaissant moins ouverts qu’on ne le dit généralement, que l’on utilise un indicateur brut ou corrigé de la taille. L’indicateur brut montre au contraire une Union européenne largement ouverte, le Japon étant en situation intermédiaire. Nous avons là une nouvelle pièce à verser à l’instruction des taux d’ouverture, et ceci à partir d’une approche totalement différente de celle de Patrick Messerlin et de MAcMaps discutée au début de ce numéro.

La question de l’impact de l’intégration régionale pour l’accès des pays tiers au marché, évoquée lors du passage au marché unique en Europe (en particulier au travers des craintes des pays tiers de voir se constituer une “forteresse Europe” [14]) se pose aussi en Amérique: le constat d’une dégradation des parts de marché européennes au Mexique s’explique-t-il par l’intégration nord-américaine? Vincent Aussilloux et Michael Pajot montrent ici que l’ALENA ne suffit pas à expliquer l’évolution des échanges mexicains depuis une décennie, même si l’intégration régionale a eu un rôle non négligeable depuis le milieu des années quatre-vingt-dix. La différence de croissance du PIB ainsi que l’influence des maquiladoras expliquent pour l’essentiel les évolutions divergentes des parts de marché de l’Union européenne et des États-Unis sur le marché mexicain. Cette érosion des parts de marché européenne est cependant à rapprocher des pertes américaines de parts de marché dans la zone “atelier” de l’Union européenne constituée par les principaux pays d’Europe centrale et orientale, la Turquie, la Tunisie et le Maroc.

La question de l’accès des pays du Mercosur au marché européen, constitue une autre application utile de ce type de méthodologie. Marta Reis Castilho mobilise ici un modèle gravitationnel désagrégé: la difficulté immédiate de ce type d’exercice est généralement l’endogénéité des barrières non tarifaires. Ce point d’économie politique s’explique de la façon suivante: les droits de douane étant consolidés, ils ne peuvent être mobilisés pour satisfaire un groupe de pression, sauf quand le niveau de consolidation est très supérieur au taux appliqué. Dans la plupart des cas, on recourra donc soit à des droits antidumping, soit à des barrières non tarifaires. Les secondes présentent une double difficulté analytique: tout d’abord on n’en connaît pas d’équivalent tarifaire dans la plupart des cas, mais seulement la fréquence, ensuite ces barrières vont être souvent imposées dans les secteurs où les importations progressent rapidement, ou encore à l’encontre d’exportateurs particulièrement dynamiques. Dès lors, on s’attend à trouver une relation statistique positive, et non négative, entre barrières non tarifaires et importations mesurées à un niveau suffisamment fin (sectoriellement et par partenaire). Cette dernière contribution à ce numéro spécial montre que la prise en compte du caractère endogène de la politique commerciale est aussi importante au niveau empirique qu’au niveau théorique pour pouvoir fournir une réponse adéquate à la question de l’impact de mesures protectionnistes.

L. F. & T. M.