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AuteurKatheline Schubert[*][*] eurequa, Université Paris 1. Maison des Sciences...
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Le principe de précaution (pp) devrait être prochainement doté en France d’une valeur constitutionnelle par la loi relative à la Charte de l’environnement. Le projet de charte, présenté par le gouvernement au Conseil des ministres le 25 juin 2003, stipule en effet, dans son article 5, que, « lorsque la réalisation d’un dommage, bien qu’incertaine en l’état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l’environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution, à l’adoption de mesures provisoires et proportionnées afin d’éviter la réalisation du dommage ainsi qu’à la mise en œuvre de procédures d’évaluation des risques encourus ».

2 La nouveauté de cet article ne tient pas tant au fond, puisque la définition qu’il propose du pp est très proche de celle de plusieurs textes internationaux (principe 15 de la Déclaration de Rio de juin 1992, conventions sur le climat et la biodiversité adoptées à cette occasion, article 130R du traité de Maastrich de 1992, etc.), et, en France, de celle de la loi Barnier du 2 février 1995, mais dans le fait qu’aucun de ces textes n’a de force constitutionnelle. Après être devenu en une vingtaine d’années le principe central sur lequel se fondent les politiques de protection de l’environnement puis de la santé publique face aux « nouveaux risques », le pp est érigé par la France au sommet de la hiérarchie juridique. Il est probable qu’à terme ceci va bouleverser les utilisations judiciaires du pp. Un beau sujet pour les juristes…

3 Tous ces textes véhiculent les mêmes idées, en reprenant le plus souvent les mêmes termes : le pp n’a de sens que dans les cas d’incertitude (sur la réalisation d’un dommage, sur la gravité de ce dommage, ou encore sur le lien de causalité entre la cause et le dommage potentiel) ; pour que le pp s’applique, le dommage potentiel doit être grave et/ou irréversible ; la réponse doit être proportionnée à l’effet néfaste potentiel. L’introduction de diverses nuances peut cependant s’avérer cruciale : les autorités peuvent-elles ou doivent-elles appliquer le pp ? Les dommages doivent-ils être graves et irréversibles ou l’une des deux caractéristiques suffit-elle ? Y a-t-il référence ou non au coût économiquement acceptable des mesures conservatoires ?

4 Par rapport à la loi Barnier, le projet de Charte de l’environnement ajoute que les mesures conservatoires doivent être provisoires, suggérant ainsi l’utilisation du pp dans un mode de décision séquentiel avec révision en fonction des connaissances nouvelles, et que les pouvoirs publics doivent mettre en œuvre des procédures d’évaluation des risques.

5 Mais au-delà des similarités de formulation et des nuances introduites, les vraies divergences résident, d’une part, dans l’interprétation du pp et, d’autre part, dans les conséquences qui en sont tirées en termes de prise de décision, de gestion concrète des risques.

6 Deux interprétations s’opposent : l’interprétation « raisonnable » ou « propor-tionnée » du pp et l’interprétation « radicale ». La première préconise une prise en compte précoce (par rapport à l’état de la science) mais proportionnée des risques potentiels. Elle invite à rester dans le domaine de l’analyse coûts-avantages habituelle, en mettant en balance les coûts des mesures conservatoires et les bénéfices retirés de l’évitement des dommages potentiels. Elle est aussi l’interprétation légale, telle que définie dans la loi Barnier et dans le projet de Charte de l’environnement et développée par la doctrine européenne. La seconde réclame l’abstention face aux risques graves potentiels, l’exigence de la preuve de l’innocuité des actions susceptibles de faire naître ces risques. Elle conduit donc à ne pas s’engager dans des actions risquées et élimine ainsi virtuellement toute innovation (Jonas [1990] ; Dupuy [2002]).

7 Le pp une fois défini, comment, concrètement, prendre des décisions conformes à ce principe ? En d’autres termes, quelle théorie de la décision adopter ? Cette question risque d’occuper encore fort longtemps les économistes, le champ étant loin d’être stabilisé. Dans le cas de l’interprétation « radicale », les choses sont simples et nulle théorie de la décision ne semble nécessaire. La question ne se pose que dans le cas de l’interprétation « proportionnée ». Tous les auteurs s’accordent alors à reconnaître les limites dans ce contexte de l’approche traditionnelle, le critère d’espérance d’utilité, puisque ici les probabilités d’occurrence des risques potentiels sont inconnues, ou que, pis, on est en « univers controversé » (Olivier Godard dans Godard et al. [2002]), mais divergent sur les conséquences à en tirer. Christian Gollier et ses coauteurs (Gollier [2001], par exemple) jugent que ces limites ne suffisent pas à disqualifier le critère d’espérance d’utilité, compte tenu des insuffisances des critères alternatifs. Du petit nombre d’autres travaux disponibles (voir les références des articles de Henry et Henry et de Chevé et Congar dans ce numéro) semble émerger le critère maxmin comme représentation de l’interprétation « proportionnée ». Ce critère consiste à ne considérer pour chaque action que le moins bon résultat qu’elle puisse donner (le plus grand dommage par exemple), puis à choisir l’action qui donne le meilleur de ces résultats. S’il ne conduit pas forcément à l’abstention de toute action risquée, ce critère implique tout de même une attitude extrêmement conservatrice.

8 Les contributions réunies dans ce demi-numéro spécial de la Revue économique prennent au sérieux le pp, ne le considérant ni comme un principe de simple bon sens ni comme une déclaration d’aveu de notre réticence profonde devant l’inconnu ouvert par les « nouveaux risques » que nous-mêmes faisons naître.

9 L’article d’Olivier Godard (« Le principe de précaution comme norme de l’action publique, ou la proportionnalité en question ») éclaircit la différence entre les deux interprétations du pp, l’interprétation « proportionnée » et l’interprétation « radicale ». La thèse défendue par Olivier Godard est que la seconde n’est pas défendable, même sous des formes atténuées. L’article examine alors dans quelle mesure la précocité de la prise en compte du risque, dans le cadre de la première interprétation, provoque une inflation des risques perçus et une augmentation de la sévérité des mesures de précaution. Il traite de la manière de doser l’intensité des mesures de précaution et leur précocité en fonction des caractéristiques du risque suspecté, en faisant l’hypothèse qu’il est possible de classer les risques selon les degrés de consistance scientifique et de plausibilité scientifique qui leur sont associés et selon la gravité des dommages anticipés (les deux classe ments étant supposés indépendants). Il discute enfin du rôle d’une anticipation de réduction future de l’incertitude, ce qui le conduit à évoquer les travaux de Christian Gollier, Bruno Jullien et Nicolas Treich (voir, par exemple, Gollier [2001]) selon lesquels « la précaution vise à gérer l’attente d’informations » (Treich [1997]).

10 Pour Claude Henry et Marc Henry (« État de la connaissance scientifique et mobilisation du principe de précaution »), le point central du pp réside dans le fait qu’il demande d’adopter des mesures conservatoires en l’absence de certitudes scientifiques. Comment alors agir concrètement ? La thèse des auteurs est que l’on peut toujours identifier un seuil de connaissances scientifiques à partir duquel il est justifié (et rationnel) d’invoquer le pp. Les auteurs illustrent ceci par l’analyse rétrospective de quatre cas : l’amiante, l’utilisation des antibiotiques dans l’alimentation animale, l’esb et le changement climatique. Les deux premiers sont joués. Dans les deux, il existait bien à l’origine une incertitude scientifique, puis cette incertitude a été progressivement levée, mais des décisions adéquates n’ont été prises qu’avec un très grand retard. Les présomptions scientifiques ont été ignorées ou niées en raison des enjeux économiques (pour les quatre cas), et pour ne pas effrayer l’opinion (au moins dans le cas de l’esb). Le pp est donc utile, c’est-à-dire qu’il ne suffit pas de se référer au simple bon sens mais qu’il y a nécessité d’une procédure explicite pour inciter ou obliger à la précaution. Son application aurait permis d’éviter les délais dans les deux premiers cas. Le troisième cas, celui de l’esb, est différent. Il est apparu après que le pp eut commencé à tenir le devant de la scène. En conséquence, les mesures ont été rapides (au moins relativement à ce qui s’est passé dans les deux premiers cas) et certaines d’entre elles ont bien été provisoires (l’interdiction de l’importation du bœuf britannique). Les auteurs n’abordent pas la question, qui n’est pas centrale pour leur propos, du caractère proportionné des mesures. Le dernier cas se joue actuellement. Aucune réelle mesure n’a été prise alors que, pour les auteurs, le seuil de déclenchement du pp a bien été franchi. Les auteurs s’intéressent pour finir à la possibilité d’intégrer le principe de précaution dans une théorie de la décision rigoureuse, et fournissent des pistes pour avancer dans ce domaine.

11 Alors que l’idée communément admise est celle d’une incompatibilité majeure entre omc et pp, Laurence Boy, Christophe Charlier, Michel Rainelli et Patrice Reis (« La mise en œuvre du principe de précaution dans l’accord sps de l’omc : les enseignements des différends commerciaux ») montrent que l’accord sps (Sanitaires et Phyto-Sanitaires) de l’omc et plus précisément son paragraphe 5.7 font une bonne place à ce principe. Ce paragraphe ne reprend pas de manière exhaustive les éléments contenus dans la formulation standard du pp mais stipule que, dans les cas où les preuves scientifiques pertinentes sont insuffisantes, des mesures sanitaires provisoires peuvent être prises, sachant qu’il faut s’efforcer d’obtenir des renseignements supplémentaires pour réévaluer ces mesures dans un délai raisonnable. Il permet donc la mise en place de moratoires, qui doivent être accompagnés de recherches scientifiques. L’article s’intéresse ensuite aux insuffisances du paragraphe 5.7 par rapport au pp : la référence au caractère grave et irréversible des dommages potentiels est absente, ce qui risque d’élargir les circonstances éligibles pour l’application du principe et de lui faire perdre ainsi du contenu ; la précaution est autorisée et non imposée ; l’obligation d’échanges d’informations scientifiques entre les membres n’est pas envisagée.

12 L’objectif de l’article de Robert Kast (« Calcul d’un coût économiquement acceptable pour la mise en pratique du principe de précaution ») est d’identifier les apports de la science économique qui peuvent servir à la mise en pratique du pp. Après avoir rappelé la diversité des outils permettant la gestion des risques, il insiste sur les spécificités de la précaution. Il se place ensuite dans une optique de calcul économique et propose une méthode de calcul des bénéfices nets associés aux mesures conservatoires qui pourraient être adoptées au motif de précaution. Ce calcul nécessite la plupart du temps de se livrer à une évaluation de biens non marchands, qui sera effectuée avec les méthodes disponibles (prix hédonistes, évaluation contingente). Il faut ensuite prendre en compte l’incertitude sur les conséquences monétaires évaluées précédemment. Robert Kast propose alors de formaliser la décision aux conséquences monétaires incertaines dont il s’agit comme un actif financier, et de construire un portefeuille de titres financiers négociés qui réplique, sur les données observées dans le passé, cet actif, afin d’obtenir une idée de sa valeur. La difficulté tient alors à la pauvreté des données passées dont on dispose concernant les « nouveaux risques ». L’auteur esquisse plusieurs façons de pallier cette difficulté.

13 Morgane Chevé et Ronan Congar (« La gestion des risques environnementaux en présence d’incertitudes et de controverses scientifiques : une interprétation du principe de précaution ») proposent une justification de l’adoption du critère du maximum d’espérance d’utilité minimum (mmeu) pour prendre des décisions conformes à une interprétation juridique du pp qui en fait un principe de responsabilité (sans référence au principe de responsabilité de Hans Jonas [1990]) du décideur face à l’incertitude. Un décideur cherchant à se prémunir totalement de poursuites pour défaut de précaution est conduit à adopter ce critère de décision puisqu’un juge, une fois l’incertitude résolue, ne pourrait invoquer l’existence d’une décision qui aurait été plus précautionneuse. Les auteurs soulignent que ce critère, souvent qualifié d’excessivement conservateur, l’est en réalité proportionnellement à l’ampleur de l’incertitude scientifique affectant la distribution du risque potentiel.

Bibliographie

RÉFÉRENCES BIBLIOGRAPHIQUES

Dupuy Jean-Pierre [2002], Pour un catastrophisme éclairé. Quand l’impossible est certain, Paris, Seuil.

Godard Olivier, Henry Claude, Lagadec Patrick et Michel-Kerjan Erwann [2002], Traité des nouveaux risques, Paris, Gallimard, coll. « Folio ».

Gollier Christian [2001], « Should we Beware of the Precautionary Principle? », Economic Policy, 33.

Jonas Hans [1990], Le principe de responsabilité. Une éthique pour la civilisation technologique, Paris, Cerf.

Treich Nicolas [1997], « Vers une théorie économique de la précaution », Risques, 32.

Notes

[ * ] eurequa, Université Paris 1. Maison des Sciences économiques, 106-112, boulevard de l’Hôpital, 75647 Paris cedex 13. E-mail : schubert@ univ. paris1. fr

Katheline Schubert « Introduction », Revue économique 6/2003 (Vol. 54), p. 1240-1244.
URL : www.cairn.info/revue-economique-2003-6-page-1240.htm.
DOI : 10.3917/reco.546.1240.