Dans cette perspective, il apparaît pertinent de s’interroger sur les modalités de construction de l’offre de formation professionnelle des jeunes. Plusieurs raisons légitiment cet intérêt. Tout d’abord, la formation professionnelle se construit, en principe, en référence à l’insertion dans l’emploi. En réalité, comme on y reviendra, les objectifs qui conduisent à l’ouverture de ce type de formations peuvent être multiples et leur référence à l’emploi est plus ou moins forte. Depuis une vingtaine d’années, les changements institutionnels concernant le domaine de la construction de la formation sont importants et concernent plusieurs pays européens. La recherche d’amélioration de l’efficacité du système conduit à faire évoluer le rôle des différents acteurs intervenant à côté de l’État (partenaires sociaux, collectivités territoriales, entreprises), initiant un nouveau découpage du domaine public (Le Galès 1998). Ces évolutions interrogent sur les nouveaux modes de conduite des politiques publiques dans ce champ (Affichard 1997, Hollingsworth & Boyer 1999). Parallèlement, les avancées de la recherche conduisent à faire évoluer les hypothèses permettant d’analyser les systèmes de formation et leur évolution (Van Haecht 1998). Le paradigme d’une adéquation entre formation et emploi n’est plus le seul à soutenir les analyses. Pour étudier la relation entre l’emploi et la formation, on s’appuie sur une représentation plus complexe. Ce champ est constitué d’une confrontation entre trois pôles : l’appareil de formation (l’offre de formation), les personnes à former (la demande de formation) et le système productif (demande d’emplois de qualifications). Chacun de ces pôles est porteur de logiques d’action spécifiques dans sa relation avec les deux autres (Bel 1996). Si plusieurs acteurs rattachés à ces pôles interviennent, leurs contributions s’organisent au sein de cadres institutionnels. Elles sont guidées par leurs référents et les stratégies dont ils sont porteurs. Cette diversité des acteurs, de leurs modes de coordination dont résulte la construction de l’offre, rend plus complexe la compréhension des dynamiques d’évolution de l’action publique dans ce domaine. L’analyse présentée ici vise à proposer une lecture des relations entre cadres institutionnels et stratégies d’acteurs. Elle permettra de montrer comment des cadres institutionnels différents impriment les référents, les comportements des organisations et des acteurs. Cette analyse permet également de faire ressortir le rôle des marges de manœuvre dont ils disposent, expliquant pourquoi des cadres institutionnels différents laissent place cependant à des comportements organisationnels parfois semblables. Pour expliciter ces constructions, il est nécessaire d’identifier ces différents acteurs et de préciser leur rôle et les logiques qui les animent.

Pour conduire cette analyse, nous nous sommes appuyée sur un travail de comparaison entre deux pays aux cadres institutionnels fortement différents pour ce qui concerne la politique de formation : la France et l’Angleterre. Cette démarche comparative présente un caractère sans doute trop limité et devrait bien sûr être étendue à d’autres pays dans l’avenir. Elle permet cependant d’engager un travail de formalisation des relations que les acteurs construisent dans les différents cas de figure rencontrés. Un rapide rappel des régimes institutionnels et des évolutions marquantes des dernières années dans les deux pays doit permettre de situer le cadre de l’analyse.

En France, en ce qui concerne l’enseignement professionnel, l’histoire nous apprend qu’au moins jusqu’à la deuxième guerre mondiale, les lieux et instances de décisions sont restés extrêmement diversifiés (Tanguy 1988, van Zanten et al. 1993). Une analyse du passé montre donc que le rôle de l’État et de ses partenaires habituels (le patronat et le pouvoir politique local) est loin d’être hégémonique dans ce domaine, contrairement aux images construites et relativement partagées qu’en donnent les composantes du corps social aujourd’hui. C’est à partir du milieu des années cinquante que s’amorcent une séparation beaucoup plus marquée des milieux professionnels et de la formation ainsi qu’une centralisation étatique (Charlot & Figeat 1985). Par une sorte de balancier de l’histoire, le processus de décentralisation en cours en France modifie notablement le cadre institutionnel dans lequel évolue l’offre de formation professionnelle. Le nouveau contexte introduit les Conseils régionaux comme décideur et financeur en la matière et leur confère la responsabilité d’assurer la mise en cohérence des différents modes de formation sur l’espace régional (formation initiale scolaire, apprentissage, formation continue). L’intervention des partenaires sociaux est mobilisée plus activement dans la construction des diplômes, les contrats d’étude prévisionnelle de branche. Ainsi, la centralité de l’État s’en trouve moins affirmée. Certains des rôles ont évolué. Il partage la légitimité et les ressources avec d’autres acteurs tels que l’Union Européenne, les collectivités territoriales, les organisations représentatives des branches professionnelles, les entreprises. Ces transformations s’accompagnent de changements importants dans les architectures institutionnelles, les principes et les référents de l’action publique (Comaille & Jobert 1998). Ainsi, dans différents domaines relevant de la politique publique comme la politique de la ville ou de l’environnement par exemple, il est plus question de règles d’organisation que de normes de contenu. Les réformes ne doivent pas être interprétées en termes de mise en œuvre d’impératifs, mais plutôt comme un schéma normatif général soumis à l’interprétation des acteurs sociaux qu’il mobilise.

En Angleterre, on assiste à des transformations en profondeur de la fonction publique britannique par la généralisation du New Public Management (Le Galès & Tatcher 1995). Une partie des services publics, jusque-là assurés par l’État, est externalisée. Les ministères ont été en partie découpés en agences dotées d’autonomie. L’introduction de la compétition pour la fourniture de services est systématisée. Le rôle des élus locaux dans l’action publique est considérablement réduit. L’État central est directement en relation avec les structures d’exécution sans régulation organisée au niveau d’espaces locaux. La coordination et le contrôle s’exercent essentiellement par la compétition et la surveillance. L’action publique consiste à définir un ensemble de règles, d’incitations de sanctions et de contraintes budgétaires à partir desquelles les acteurs s’organisent et définissent leur action en fonction de ce cadre (Broadfoot 1996). Dans cette logique du point de vue de la formation, on assiste donc à un double mouvement. L’État étend son contrôle sur le système en imposant une normalisation des diplômes et une homogénéisation des allocations par élève accordées aux organismes de formation : avant la réforme, les diplômes sanctionnant la formation professionnelle étaient différents selon les établissements et les organismes d’habilitation, de même que les collèges dépendaient des autorités locales qui fixaient la subvention par élève (Brown & Keep 1999). Dans le même temps, l’État a autonomisé les organismes de formation en leur donnant le statut de structures privées, libres de construire leur offre de formation et placées en situation de concurrence vis-à-vis des viviers d’étudiants.

Ainsi, dans chacun des pays, l’action publique mobilise l’intervention des mêmes catégories d’acteurs, dans des combinatoires variées quant à leur pouvoir et les modalités de coordination avec lesquelles ils construisent leurs relations.

À un autre niveau, dans le champ de la formation, les politiques publiques sont définies et conduites au sein de plusieurs ministères. Ce découpage varie d’un pays à l’autre. Notamment, Travail et Éducation relèvent de deux ministères en France (la formation professionnelle relevant de la responsabilité de l’un ou de l’autre selon les époques), alors qu’ils sont regroupés en une seule structure en Angleterre.

Au sein d’un même ministère, l’analyse de la prise de décision en matière de construction de la formation montre l’extrême complexité de l’articulation des réseaux qui permettent à une telle organisation de fonctionner (Larceneux. 1997). La décision ne procède pas d’une démarche hiérarchique, mais au contraire associe, au sein d’une même institution, des intervenants nationaux, régionaux et locaux dans des modes de combinaison variables, empruntant des procédures formelles, mais aussi s’appuyant sur des relations informelles. Comme on y reviendra, le cadre institutionnel, les modes de coordination et de contrôle influent largement sur ces dimensions (Bel 1998).

En Angleterre, avant les réformes, la formation professionnelle des jeunes se fait massivement par l’apprentissage dont la définition des orientations et la gestion sont assurées par les partenaires sociaux au niveau de la branche d’activité économique. Les réformes des années 1980 introduisent des diplômes normalisés dont la mise en place est orchestrée par un conseil national pour les qualifications (National Council for Vocational Qualifications): NVQs (National Vocational Qualifications), système de validation de compétences en situation de travail dont les éléments peuvent être acquis au travail ou en formation, et GNVQs (General National Vocational Qualifications) qui sanctionnent, à différents niveaux, une formation professionnelle générale approfondie transmise par l’appareil de formation. Les critères par rapport auxquels sont définies les compétences nécessaires sont définis par les Lead Bodies, composés exclusivement de représentants d’employeurs.

Elles peuvent également être plus directement sollicitées dans la programmation de l’évolution de l’offre de formation selon des modalités plus ou moins sophistiquées, mettant en cause des entreprises ou des branches professionnelles. On peut ainsi citer dans le cas français les Contrats d’Études Prospectives (CEP) et les Contrats d’Objectifs Territoriaux (COT) qui, à l’échelle nationale ou régionale, permettent aux partenaires de l’emploi et de la formation de construire un diagnostic commun sur les besoins futurs en matière de qualification dans une profession. Enfin les entreprises sont directement sollicitées dans le cadre des différentes formations en alternance.

Compte tenu de la logique d’ensemble du système, principalement en référence aux règles du marché, en Angleterre les entreprises sont surtout sollicitées individuellement par des établissements de formation avec lesquelles elles développent des échanges en fonction de leurs besoins en main d’œuvre qualifiée, en formation continue de leurs salariés. Le système français fait au contraire référence à des modes de régulation mobilisant des structures intermédiaires telles que les contrats d’objectifs territoriaux.

En France, la décentralisation introduite en 1981 et dont les effets sont loin d’être stabilisés a attribué un rôle central aux Conseils régionaux, collectivités territoriales élues, dans la construction de la carte des formations de la région. Une nouvelle loi, votée par le parlement en 1992, renforce le rôle du Conseil régional dans la mise en cohérence d’ensemble de la formation au niveau de la région. Les travaux d’évaluation (Monchatre & Richard 1999) de la mise en œuvre de cette loi montrent l’hétérogénéité des logiques qui les animent, et en conséquence des procédures et des moyens qu’ils mettent en place, confirmant ainsi l’existence de systèmes régionaux de régulation.

Dans l’Angleterre d’avant 1980, les constructions locales dominent. Ce sont les acteurs locaux qui, dans une logique de proximité, sont le mieux à même de définir ce qui est juste et efficace. Dans cette optique, la formation est construite et définie au niveau local par les Local Education Authority (LEA). L’État leur transmet une enveloppe financière, mais ces derniers en choisissent les modes de répartition et peuvent décider d’abonder la subvention à l’aide de ressources locales. Il en résulte, comme on l’a précédemment évoqué, une grande disparité des contenus de formation et des financements alloués selon les lieux. Les réformes des années 1980 ont supprimé le rôle d’intermédiaire joué par les Local Education Authority dans la gestion des collèges au profit d’une relation directe entre l’État et les organismes de formation. Les règles du marché sont censées assurer la meilleure régulation de l’offre et rendent inutiles les régulations intermédiaires. La mise en pratique de ces réformes a très vite révélé d’importants dysfonctionnements, notamment entre l’offre de formation et les demandes des entreprises. Aujourd’hui, l’État envisage la création de Regional Development Agencies chargées des coordinations entre les divers offreurs de formation et les entreprises ou les structures qui les représentent.

On peut ainsi proposer quatre modèles de cadres institutionnels. Chacun d’eux nécessite un mode d’instrumentation, la création d’institutions, la fourniture d’informations organisée de façon à répondre à sa logique.

Cette complexité ne peut être gérée au niveau national, trop global pour prendre en compte des situations spécifiques. Mais l’État central continue d’encadrer fortement le système par des normes en matière de diplôme (ce qui est une façon de normaliser le contenu de la formation), des normes en termes de budget affecté, l’énoncé de grands objectifs. Il s’appuie, pour orienter ses choix, sur des modèles prospectifs très globaux mais aussi sur des travaux conduits en coopération avec les partenaires sociaux qui sont consultés dans la construction de diplômes (les Commissions Professionnelles Consultatives) et qui participent à l’élaboration de données prospectives par branche. Chaque région, collectivité territoriale et échelon déconcentré des administrations s’appuie sur des instances et procédures permettant une concertation entre les différents acteurs concernés, PRDF (Programme Régional de la Formation Professionnelle), Contrats d’Objectifs territoriaux, COREF (Comité Régional de l’Emploi, de la Formation professionnelle), COPIRE (Commission Paritaire Interprofessionnelle Régionale de l’Emploi), OREF (Observatoires Régionaux Emploi-Formation), et sur le développement d’outils de connaissance de la relation entre emploi et formation au niveau de la région (OREF, indicateurs régionaux). Les établissements sont également sollicités pour proposer aux acteurs régionaux, qui gardent l’initiative de la décision, des projets d’évolution de leur offre de formation. Dans ce modèle, le contrôle fait place à l’évaluation, conçue comme un instrument d’apprentissage collectif pour l’ensemble des acteurs qui interviennent.

Un autre postulat de ce mode de régulation est celui de l’inefficacité de l’administration. Dans cette perspective, l’efficacité de l’utilisation des moyens, et plus largement de la formation est recherchée par la mise en concurrence des organismes de formation entre eux. L’objectif est de créer des marchés, c’est-à-dire de faire en sorte que le fournisseur public, monopoliste, soit remplacé par des fournisseurs privés placés en situation de compétition (Foirry 1997). Ces réformes en matière de quasi-marché ont pour objectif de faire croître en même temps quatre facteurs : l’efficacité en assurant une amélioration de la productivité des organismes de formation; la participation des acteurs en les incitant à répondre favorablement aux incitations; la disponibilité des services en élargissant la gamme de choix des consommateurs; l’équité en assurant la réponse aux besoins de tous.

La puissance publique finance également les moyens permettant d’assurer une plus grande transparence de ce quasi-marché : information sur la nature de l’offre, sur la qualité des organismes en direction des consommateursusagers. Ce type de régulation laisse aux établissements une grande autonomie en matière de construction de l’offre et l’État oriente sa politique grâce à des incitations financières.

On peut rapprocher de ce modèle les systèmes de formation continue des jeunes qui, en France comme en Angleterre, s’adressent aux jeunes insuffisamment qualifiés à leur sortie de la formation initiale. Le Conseil régional dans un cas, les TECs dans l’autre (Training and Enterprise Councils, géographiquement répartis sur le territoire, ils sont chargés d’impliquer les milieux professionnels locaux dans la définition des besoins en matière de formation et d’assurer la programmation et le suivi de la réalisation de la formation continue en direction des jeunes) lancent des appels d’offre auprès d’organismes de formation qui répondent dans les cadres proposés. Mais ici, l’offre de formation est, si ce n’est définie précisément, au moins structurée dans des cadres par le maître d’ouvrage-financeur.

On peut ainsi résumer les modes d’interventions des différents acteurs de la construction de la formation dans chacun des modèles présentés.

TABLEAU 1
LES MODÈLES DE RÉGULATION DE L’OFFRE DE FORMATION

a- Que ce soit dans le modèle de la décentralisation (dominant en France) ou le modèle de quasi-marché introduit en Angleterre à la fin des années 1980, il faudrait se garder de considérer qu’il s’agit d’un désengagement de l’État. Dans l’un et l’autre cas de figure, l’État conserve d’importants pouvoirs en imposant des normes de diplômes et de moyens affectés à la formation. Il est donc sans doute préférable de parler de redéfinition des modalités de l’action publique.

b- Dans chaque pays plusieurs modèles coexistent ou s’hybrident en fonction des segments de formation auxquels on se réfère. En France, la formation professionnelle sous statut scolaire se rattache très nettement au modèle de la décentralisation. Par contre, la formation continue en direction des jeunes, financée par les Conseils régionaux, se rapproche étroitement de celles gérées par les TECs.

c- Les modèles précédents figent les logiques d’action des organisations : concurrence entre organismes de formation dans un contexte de règles marchandes, régulation par l’institution dans le modèle décentralisé. La réalité montre que les comportements des organisations sont plus complexes. Sur les petits territoires, les “colleges” anglais se font concurrence mais adoptent également des logiques de coopération pour se partager les spécialités de formation, les types de public par exemple. A contrario, les lycées français peuvent se faire concurrence pour attirer les élèves dans un contexte de réduction du vivier.

d- Chacun de ces modèles est porteur de tensions entre les modes de fonctionnement et les objectifs affichés, notamment du point de vue de l’insertion dans l’emploi.

Dans les modèles de marché et de quasi-marché, les organismes de formation construisent leur offre de formation en fonction de la demande escomptée des consommateurs de formation. Dans ce cadre, la relation à l’emploi n’est que seconde et conduit parfois à d’importants décalages entre emploi et formation. Dans le modèle de la décentralisation, la décision d’ouverture ou de fermeture des formations est prise au niveau de la région, en mobilisant des outils de connaissance, des instances de concertation pour ajuster la décision aux perspectives d’emploi mais la régulation prévue est souvent mise en défaut par le respect d’un objectif supérieur qui est celui de former tous les jeunes, même si dans un certain nombre de cas leur formation ne les conduit pas à l’emploi.

Ces quelques réflexions montrent la nécessité de poursuivre cette analyse non seulement en s’appuyant sur un plus grand nombre de pays, mais également en prenant en compte l’objectif d’équité affiché par les États et sa relation avec l’efficacité.