Du point de vue de l’économiste, les évolutions majeures intervenues au cours des trente dernières années en matière de régulation des établissements scolaires procèdent essentiellement de deux mouvements. Le premier est celui de la décentralisation de la gestion d’un certain nombre de ressources, mais dans un cadre de contractualisation renforcée avec le “centre”, notamment en ce qui concerne les objectifs à atteindre. Le second mouvement est celui de la mise en concurrence des établissements via l’instauration de systèmes de chèques-éducation explicites ou implicites. Dans certains cas, comme celui de la Grande-Bretagne, les deux logiques sont intervenues simultanément semble-t-il. Le but de cet article est de tenter de comprendre les logiques sous-jacentes à l’émergence de ces “nouveaux” modes de régulation de l’éducation, et de tenter d’en évaluer les enjeux en termes d’efficacité et d’équité [1].

Tout au long du XX^e siècle, le mode de régulation scolaire le plus répandu a été celui alliant, sur le plan formel, financement et production par l’État sur le modèle hiérarchique ou bureaucratique (Weiss 1990). Sur le plan plus informel, ce mode de régulation était en outre largement soutenu par ce que certains philosophes (Arendt 1972) nomment un principe d’autorité, soit un principe d’obéissance dans un cadre hiérarchisé dont chacun — celui qui ordonne et celui qui obéit— reconnaît a priori la justice et la légitimité. Hanna Arendt dit de l’autorité la chose suivante : “Puisque l’autorité requiert toujours l’obéissance, on la prend souvent comme une forme de pouvoir ou de violence. Pourtant l’autorité exclut l’usage de moyens extérieurs de coercition; là où la force est employée, l’autorité proprement dite a échoué. L’autorité, d’autre part, est incompatible avec la persuasion qui présuppose l’égalité et opère par un processus d’argumentation. (...) La relation autoritaire entre celui qui commande et celui qui obéit ne repose ni sur une raison commune, ni sur le pouvoir de celui qui commande; ce qu’ils ont en commun, c’est la hiérarchie elle-même, dont chacun reconnaît la justesse et la légitimité, et où tous deux ont d’avance leur place fixée.” Sur le plan formel, de tels systèmes se caractérisent par l’absence de liberté de choix pour les élèves et leurs familles. Et l’idée même de régulation par la concurrence est totalement absente du cadre législatif. Le principe d’allocation des élèves entre établissements se situe tout à l’opposé, puisqu’il repose sur le système des zones ou cartes scolaires, comme aux USA, en France ou en Grande-Bretagne jusqu’à la fin des années 1980. Ces systèmes forcent les élèves à se rendre dans l’école du voisinage. Sur le plan formel toujours, les administrateurs publics supervisent les acteurs locaux (professeurs, directeurs). Les administrateurs centraux évaluent les besoins éducatifs de la population, ils planifient les constructions, recrutent et titularisent les professeurs, fixent les salaires et pensions, déterminent le programme d’étude ou les critères d’évaluation devant conduire à la certification. En bref, le Ministre de l’éducation et son administration constituent le noyau du dispositif de coordination externe, la structure dirigeante du système.

La première tendance discernable dans nombre de pays depuis vingt ans procède d’une accentuation de la décentralisation d’un certain nombre de variables de décision. Connue sous le nom de “school-based management” dans les pays dits anglo-saxons, cette approche (que l’on retrouve dans nombre de secteurs où l’État s’est développé historiquement) consiste à dissocier la fonction de financement/contrôle de l’activité éducative de la fonction de “production” du service éducatif, fonctions anciennement concentrées entre les mains des pouvoirs publics.

La deuxième tendance est celle consistant à faire intervenir les usagers dans le schéma régulateur, en leur conférant un pouvoir de contrôle sur les “producteurs” du service que sont les établissements et les enseignants. Cette approche prend la forme de systèmes de chèques-éducation explicites ou implicites (appellation américaine) ou de quasi-marchés (appellation anglaise). Ces quasi-marchés correspondent à l’idée de “vouchers”initialement défendue par Friedman ( 1962). Son idée était qu’un mécanisme généralisé de “chèques”permettrait à toutes les familles, même celles à revenu modeste, de choisir l’école qui correspondrait le mieux à leurs valeurs ou aux besoins de l’enfant.

Les deux évolutions peuvent se comprendre du point de vue strict de l’analyse économique théorique. La contractualisation des rapports entre l’État et les écoles — au terme du processus double de décentralisation et de développement de l’évaluation par les résultats ou de référentiels— constitue une alternative possible à la régulation selon le schéma hiérarchique classique. Il en va de même pour le quasi-marché au sens où il s’agit bien là d’une des formules présentes dans la “boîte à outils” de la science économique pour assurer une régulation de l’action d’un grand nombre d’agents. Et divers travaux théoriques effectués par des économistes au cours de ces vingt dernières années (Wolf 1979, Baron 1989, Laffont & Tirole 1993) ont sans doute conduit à la conclusion que ces deux formes alternatives de régulation présentaient a priori quelques avantages par rapport au modèle plus traditionnel du contrôle hiérarchique, notamment en termes de leur capacité respective à minimiser les coûts de transaction ou les besoins d’échange d’informations pour attendre une situation optimale.

Les analyses d’Arendt ( 1972) sur le déclin de l’autorité dans l’Occident moderne, celles des tenants de la sociologie dite post moderne, ou celles de Gauchet ( 1994,1995), semblent toutes conclure au fait que nos sociétés connaissent une nouvelle phase du processus d’individuation. Celui-ci serait à comprendre comme l’accroissement du poids spécifique de l’individualité dans la société. Déjà les sociologues classiques — fort proches en cela des économistes du même nom— analysent le développement d’une société “moderne” dans laquelle les individus perdent les fondements extérieurs à eux-mêmes (comme Dieu, celui d’état de Nature ou d’ordre — hiérarchisé— des rôles et rangs sociaux) (Cattonar, 2000). Mais la tendance semble aujourd’hui s’accentuer face à la montée en puissance de l’individualisme qualifié d’hypercontemporain par Gauchet, soit une situation où l’individu cherche en toute situation à être lui-même “contre les obligations externes”, et à rendre ses appartenances purement volontaires (et non plus simplement subies).

Le constat “d’individualisme hypercontemporain”, cher à Gauchet ( 1994,1995), vaut sans doute également pour les familles et les élèves. Et le pendant de l’affaiblissement des formes traditionnelles de contrôle vis-à-vis des enseignants (hiérarchie, autorité...) est sans doute l’accès ou l’extension du libre choix scolaire — il y aurait vraisemblablement des choses similaires à dire sur l’évolution du rapport des élèves aux enseignants— lequel constitue l’ébauche d’un droit pour les familles et les élèves à l’autodétermination de certains dimensions du service scolaire reçu.

Au-delà de la discussion sur les origines des nouveaux mode de régulation et leur configuration précise selon les pays, que peut-on dire sur les effets de ces nouveaux modes de régulation en termes d’efficacité et d’équité ? Il s’agit ici de développer à la fois d’un point de vue logique mais aussi, dans la mesure du possible, d’un point de vue empirique, la question des effets de ces réformes en termes de niveau et de distribution des résultats scolaires. Un premier bilan conduirait aujourd’hui à dire qu’il convient de bien distinguer les deux approches de la régulation. Si l’on peut raisonnablement prétendre que la mise en concurrence (prise en tant que telle) présente de sérieuses limites, on ne pourrait en dire autant de l’approche par contractualisation/évaluation externe.

En théorie, en conférant aux élèves et parents le droit de “voter avec leurs pieds”, les quasi-marchés instaurent un régime de concurrence susceptible d’accroître le degré d’efficacité. D’un point de vue empirique, il existe toutefois peu d’éléments confirmant cette proposition. Certaines études économétriques ont été menées aux Etats-Unis pour évaluer l’impact du “choix” sur les résultats scolaires, généralement mesuré par un indice de concentration de l’offre d’enseignement public, soit l’inverse du nombre d’établissements géographiquement proches (Chubb & Moe 1990, Lankford & Wyckof 1992, Hoxby 1994a, 1994b, 1996) et tendent à conclure à l’existence d’un effet positif sur le niveau général des résultats. À l’examen cependant aucune ne donne une information précise sur l’impact des quasi-marchés en tant que tels. Les États-Unis n’ont d’ailleurs pas de quasi-marché scolaire fonctionnant à grande échelle : plus de 85% des élèves américains suivent les cours des écoles publiques (locales) au niveau primaire et secondaire, chiffre assez constant depuis la fin de la Deuxième Guerre Mondiale. Les études portant sur le Chili (Winkler & Rounds 1996) — un des systèmes les mieux documentés et les plus étudiés— concluent pour l’essentiel à une possible amélioration de l’efficience (une limitation des coûts) par augmentation de la part de marché des écoles privées dont les coûts unitaires sont généralement plus faibles (McEwan & Carnoy 1999).

À l’inverse des quasi-marchés, la reconfiguration des rôles entre le “centre” et la “base” selon le schéma de la contractualisation semble, elle, être une forme relativement efficace de régulation d’un système d’enseignement (Wüssman 2000). Les quelques travaux empiriques disponibles (Meuret, Broccolichi, Duru-Bellat 2001) concluent au fait que les régulations scolaires alliant investissement fort et contrôle par le centre pour ce qui concerne les “produits” (curriculum et certification centralisés...) et décentralisation au niveau de l’établissement (à ne pas confondre avec la décentralisation au niveau des administrations ou pouvoirs publics locaux) du pouvoir de décider de l’usage des ressources, semblent plus efficaces que celles consistant pour le centre à définir de manière fine des règles d’usage des “intrants”, ou à encadrer directement les enseignants sous forme d’injonction à adopter les “bonnes pratiques pédagogiques”.