Comment analyser ces transformations tout en se démarquant des rhétoriques, le plus souvent redondantes, qu’il est possible de repérer dans les rapports officiels ou les synthèses de travaux d’experts ? Comment rendre compte de la complexité de ce qui semble correspondre à une convergence internationale des politiques d’éducation, de formation et d’emploi sans pour autant nier la spécificité des États et des territoires témoignant de la diversité des systèmes et des modèles éducatifs ? Quels sont concrètement les déplacements qui s’opèrent au nom de la qualité et quelles sont leurs incidences en termes de politiques sectorielles dans l’emploi, la formation professionnelle, l’enseignement supérieur, la recherche ? Quel est le degré de pénétration de la logique de marché dans ces politiques publiques jusqu’ici étroitement dépendantes de l’action prédominante de l’État ?

Répondre à ces questions exigeait la coopération d’économistes et de sociologues capables de croiser leurs regards sur des domaines où s’articulent étroitement la production de normes ou de référentiels, le développement de la concurrence ou de la compétition marchande, l’action collective de différents groupes et institutions, la mise en œuvre de procédures d’évaluation des acteurs et des systèmes, l’émergence de nouvelles formes de régulation de l’action publique. C’est pourquoi ce dossier privilégie une approche où chaque auteur, partant de sa discipline et de son domaine de recherche, contribue à une réflexion distanciée sur la manière dont, à différentes échelles, la qualité opère une reconfiguration des politiques d’éducation, de formation et d’emploi. Sans chercher à réduire l’éventail des contributions, il est néanmoins possible de dégager trois problématiques transversales qui rendent compte, à des degrés divers, des changements en cours.

En premier lieu, la normalisation des systèmes d’éducation et de formation par la qualité relève d’une logique de procéduralisation où des acteurs à l’échelon international (États, collectivités locales, groupes d’intérêt, experts, chercheurs, etc.) participent à différents processus d’intéressement, partagent des informations, élaborent des compromis, pour adopter des normes présentant un fort degré d’irréversibilité. Si cette normalisation diffère d’une réglementation ou d’une législation, en ce sens qu’elle ne s’impose directement ni aux États ni aux acteurs nationaux, elle donne lieu à un travail de délégation politique par la publication de documents officiels ou de référentiels contribuant à la définition d’un nouveau cadre de régulation.

En second lieu, cette forme de gouvernement tire sa force de la conception de nouveaux instruments de coordination et d’évaluation des politiques d’éducation et de formation qui échappent à l’emprise des États mais qui, en même temps, les incitent à la convergence de leurs actions. Indicateurs, standards internationaux, comparaisons internationales de résultats, ces outils de mesure de la performance au nom de la qualité ou de l’efficacité, de l’équité ou de l’efficience, interpellent l’État dans ses fonctions traditionnelles (Vinokur 2005). Émerge ainsi une obligation de résultats (accountability) d’origine anglo-saxonne où des repères d’évaluation comparative (benchmarking) et de “bonnes pratiques” transforment durablement les conceptions du pilotage des systèmes d’éducation et de formation. Cette recherche de la performance correspond aussi à une extension du calcul économique où l’éducation est d’abord considérée comme un investissement en capital humain.

Enfin, le questionnement porte sur la nature et les caractéristiques d’une nouvelle architecture de la qualité des systèmes éducatifs au niveau européen. La stratégie adoptée à Lisbonne, en ambitionnant de faire de l’Europe l’économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde, a jeté les bases d’une convergence progressive des politiques d’éducation et de formation qui, même si elle rencontre des problèmes de coordination et d’équilibre entre différents objectifs, circonscrit une approche globale par la qualité et l’échange de bonnes pratiques entre pays membres. La Méthode Ouverte de Coordination (MOC) peut être considérée comme un méta-instrument qui constitue une tentative d’harmonisation et d’intégration des politiques européennes en matière d’éducation, de formation, de recherche, d’emploi, d’inclusion ou de protection sociale. Toutefois, ce processus donne également une place aux Régions et aux territoires en reconnaissant ainsi l’importance des procédures décentralisées dans la mise en œuvre d’une gouvernance européenne.

On peut encore parler d’“instrumentation de l’action publique”, pour caractériser l’ensemble des problèmes posés par le choix et l’usage de ces outils qui permettent de matérialiser et d’opérationnaliser des processus de coordination à différentes échelles (Lascoumes & Le Galès 2004). Définition qui possède l’avantage de montrer que la qualité est d’abord un processus politique, un art de gouverner ou une gouvernance, ce qui nous invite à prendre en compte le travail de délégation politique qui s’opère en direction des décideurs ou des experts pour légitimer la prise de décision.

C’est ce que montre Gilles Raveaud quand il décrit la façon dont le taux d’emploi s’est progressivement imposé comme indicateur majeur de la coordination des politiques de l’emploi à l’échelon européen. Si l’amélioration de la qualité et de la productivité du travail constitue l’un des objectifs fixés par la Commission Européenne (CE), aux côtés de l’atteinte du plein-emploi et du renforcement de la cohésion sociale, le choix du taux d’emploi, sous couvert de neutralité, institue une norme d’équivalence européenne qui, à l’issue d’un processus de négociation, consacre une conception néo-libérale du marché du travail faute de pouvoir s’accorder sur des critères communs et partagés de la qualité de l’emploi.

C’est aussi au nom de la qualité que la MOC entend s’appuyer sur des indicateurs et des critères d’évaluation précis permettant de comparer les bonnes pratiques et de situer les États membres par rapport aux meilleures performances mondiales. Outil d’apprentissage collectif mais aussi nouvelle forme de gouvernement, la MOC définit un espace de calcul qui vise à articuler étroitement les instruments de la Formation Tout au Long de la Vie et ceux de la Stratégie Européenne pour l’Emploi. C’est là que des enquêtes internationales telles que PISA servent de support à la construction d’indicateurs d’efficacité et d’équité des systèmes d’éducation et de formation pour les pays membres. Les systèmes éducatifs sont concernés par ces nouvelles orientations qui appellent à une recomposition des rapports entre l’État, les grandes organisations internationales et d’autres agences se situant à la frontière du public et du privé. L’ensemble de ces nouveaux instruments et des nouvelles régulations contribuent-ils réellement à une harmonisation ou à une convergence des systèmes éducatifs au niveau européen ?

C’est ce que laisse entendre Roger Dale qui nous décrit la manière dont, bien avant la stratégie de Lisbonne, la Commission européenne a orchestré une ingérence des questions de qualité dans les systèmes éducatifs à travers la conception d’indicateurs et de techniques de repères d’évaluation comparative, la MOC en constituant le parangon. S’appuyant sur des changements structurels importants dans la conception et la gouvernance de l’éducation, ce mouvement de promotion de la qualité répond à un programme d’action intégré dans le champ de la formation tout au long de la vie, jugé aujourd’hui essentiel à l’édification d’un nouvel espace européen de l’éducation.

Enfin, les instruments de la qualité contribuent à une recomposition de l’articulation entre l’État et les territoires, dans les pays de tradition centralisatrice comme dans ceux qui ont construit leur système à partir d’une forte autonomie locale. Pour les premiers, il s’agit d’accompagner des processus de déconcentration ou de décentralisation de l’action publique en élaborant des techniques ou des outils de la qualité jugés plus efficaces et mieux adaptés aux besoins des acteurs régionaux ou locaux (Bel, Mehaut & Meriaux 2003). Pour les seconds, à des fins d’harmonisation ou de convergence à l’échelle nationale ou fédérale, l’État utilise la qualité pour mettre en œuvre des politiques d’incitation à l’innovation ou à la performance (Gleeson & Husbands 2001). Mais il existe également des phénomènes de mimétisme ou de coopération transversaux aux États qui, en débordant les frontières nationales, contribuent à faire circuler les instruments en produisant des référentiels communs d’un territoire à l’autre. Ces configurations multiples s’élaborent sur différentes figures du compromis mais elles génèrent aussi parfois des tensions dans la définition des objectifs et la spécification des procédures.

On en trouve des exemples dans le processus de décentralisation de la formation professionnelle en France, comme l’illustre la contribution d’Éric Verdier. S’il n’aborde pas directement les questions de qualité, il démontre les difficultés inhérentes à un cadre d’évaluation pluraliste de l’action publique lorsqu’il vise à concilier des points de vue antagonistes autour d’une même conception du bien commun. Outre qu’il souligne les difficultés d’inscrire une ligne de partage entre décision politique et expertise, il pointe aussi les problèmes posés par un apprentissage collectif et la mise en commun d’instruments, en raison de l’absence d’un compromis sur les finalités de l’évaluation et d’une délibération publique sur la pertinence des procédures adoptées.

D’après Jean-Émile Charlier, plus qu’un processus d’intégration, il s’agit en fait d’un espace international aux contours imprécis à l’intérieur duquel s’opèrent des jeux croisés de coopération et de compétition entre les pays. Ces derniers cherchent à s’engager le moins possible en faisant prévaloir des arguments nationaux tout en essayant de maximiser leur retour sur investissement. Si l’harmonisation des diplômes donne l’impression d’une convergence au nom de la qualité, les institutions universitaires doivent en réalité choisir entre un accroissement de leur autonomie et un alignement sur des conventions communes largement façonnées par des rapports de force sur l’échiquier mondial. Dans cette conjoncture, l’adoption de critères de qualité tend à exacerber les tensions entre les pays du Nord, soucieux d’une insertion rapide de leurs diplômés sur le marché du travail, et les pays du Sud, confrontés à un exode des cerveaux et à des prescriptions déconnectées des savoirs locaux.

Cette asymétrie entre les forts et les faibles concerne également les positions que sont amenés à occuper les établissements d’enseignement supérieur à l’échelon européen. Entre ceux qui peuvent s’inscrire dans des réseaux longs facilitant la coopération académique et l’échange d’étudiants ou de chercheurs, maîtrisant leur recrutement et renforçant leurs exigences en termes d’excellence, et ceux contraints de s’adapter à leur population locale et à une absence de ressources provoquée par des évaluations négatives ou une incapacité à entretenir des partenariats privés. Ce capitalisme académique, très présent aujourd’hui dans le monde anglo-saxon, tend à pénétrer les universités européennes, en instituant des nouvelles formes de management et d’évaluation par la qualité (Dewatripont, Thys-Clément & Wilkin 2002). La recherche n’est pas à l’abri de ces évolutions et sa qualité est de plus en plus mesurée en fonction du rang occupé par les équipes dans les revues scientifiques les plus prestigieuses. De même, comme le montre Romuald Normand à propos de la recherche en éducation, les objectifs de qualité définis au niveau international sont de plus en plus adossés à la confection de nouveaux instruments d’évaluation qui viennent se surajouter aux procédures de classement déjà existantes. Au-delà des critères utilisés, cette évolution ne tient pas compte des conditions de neutralité et d’universalité nécessaires à l’exercice du travail scientifique et au maintien de la pluralité des communautés épistémiques.

Mais, comme le démontre Annie Vinokur à propos de l’enseignement supérieur, c’est l’évaluation de la qualité elle-même qui devient un gigantesque marché. En effet, la mesure de la qualité de l’enseignement supérieur relève d’abord d’un marché de l’accréditation où les établissements sont mis en compétition pour l’obtention d’un label afin d’accéder à des financements et d’attirer des clients. À ce marché des labels se superpose un marché des notations qui définit la réputation et le prestige des fournisseurs de services se livrant une intense compétition pour être les mieux classés par les agences et les organisations internationales. Viennent s’adjoindre des marchés de la certification qui tendent à restructurer l’enseignement supérieur en dissociant la fonction d’enseignement et la fonction de reconnaissance des diplômes. Toutefois, une question se pose face à cette expansion fragmentée des marchés de l’évaluation de la qualité : qui évaluera en dernier ressort les évaluateurs ?

Poursuivant cette réflexion, Élisabeth Chatel interroge la définition de la qualité de l’éducation telle qu’elle est postulée par la théorie du capital humain, elle-même largement reprise et défendue par les grandes organisations internationales. Aujourd’hui, les comparaisons internationales de résultats sont considérées par ces économistes comme une mesure des acquis de l’éducation et de la formation rendant compte de la productivité de la population et de la rentabilité des investissements éducatifs. Pourtant, cette conception de la qualité productive de la main-d’œuvre modifiable par l’acquisition de compétences sous-estime l’importance des situations de formation et de la transférabilité des acquis (Chatel 2001). Prenant exemple sur une comparaison entre baccalauréats technologiques et professionnels, Élisabeth Chatel montre que l’acquisition de compétences d’ordre général, comme l’accès à la conceptualisation, se révèle plus efficace, en termes de mobilité professionnelle ascendante, que l’acquisition de compétences directement opérationnelles sur le lieu de travail. Ainsi, toute expérience professionnelle n’est pas forcément formatrice et la productivité ne peut pas être seulement considérée comme un attribut des personnes parce qu’elle est aussi dépendante de la nature des apprentissages.

À quelles conditions ces comparaisons internationales sont-elles viables et dans quelle mesure contribuent-elles à une évaluation fiable de la qualité de l’éducation ? C’est la question traitée par les articles de Norberto Bottani et de Marilyn Osborn. Retraçant la genèse de la construction des indicateurs internationaux de l’enseignement, une histoire à laquelle il a lui-même participé, Norberto Bottani montre que, depuis les années 1970, leur conception a singulièrement évolué et que ce n’est que très tardivement que des indicateurs de la qualité de l’éducation ont été mis en œuvre par l’OCDE puis repris par la Commission européenne. Le développement de ces mesures de résultat, qui vise à mieux informer les décideurs politiques, pose toutefois des problèmes d’accès à l’information et d’homogénéité dans la collecte de données. Faute d’une familiarisation suffisante des cercles politiques avec ces instruments, le risque est grand que la complexité des informations produites donne lieu à une exploitation simpliste ou ne vienne accentuer les conflits d’interprétation. L’autre difficulté provient de l’agrégation de données hétérogènes, le passage de l’évaluation des acquis et des compétences des élèves à des indicateurs de la qualité des systèmes éducatifs constituant une complexité épistémologique qu’il est important de ne pas sous-estimer.

Ces problèmes se rencontrent à propos des comparaisons internationales de résultats. À partir d’un programme d’études impliquant trois pays (France, Angleterre, Danemark), Marilyn Osborn montre que l’usage de ces outils de comparaison aux fins de promouvoir la qualité des systèmes éducatifs génère, là aussi, bon nombre d’incertitudes épistémologiques et méthodologiques. Celles-ci ne concernent pas seulement la recherche d’équivalences dans la mesure des résultats, le choix de variables ou la conception des échantillons, mais aussi les difficultés de traduction de concepts ou de formes linguistiques d’une culture à l’autre. C’est la raison pour laquelle elle défend l’adoption d’une méthodologie pluraliste de la comparaison internationale des résultats, capable de mieux tenir compte des contextes nationaux et culturels des apprentissages et de la complexité des facteurs à l’œuvre dans la réussite des élèves.

Pour appréhender les multiples facettes de ce gouvernement par les normes, selon la belle expression de Laurent Thévenot, il faudrait sans doute aller encore plus loin dans la compréhension des différents formats d’information qui, au moyen de classifications, de codes et d’instruments de mesure, supportent un système de normalisation des compétences de l’éducation au travail et donnent consistance à différentes formes de coordination dans une société de la connaissance (Thévenot 1997, 2004). L’une des pistes intéressantes, déjà amorcée par certains contributeurs dans ce numéro, est d’appréhender la façon dont un certain type d’information s’insère dans des jugements ou dans une formalisation des connaissances pour instituer ensuite des repères conventionnels dans l’action et la décision publique. Une deuxième piste consiste à étudier la manière dont cette normalisation par la qualité s’appuie sur différents lieux d’édiction des normes ainsi que sur des arrangements et des rhétoriques politiques qui participent d’une recomposition de la chose publique et de la définition du bien commun. Enfin, l’enquête sur une police des qualités accompagnant le mouvement libéral de la construction européenne invite à prendre en compte, dans une perspective pragmatique, la manière dont ces normes mettent à l’épreuve les capacités des individus et leurs modes d’engagement dans des environnements équipant une nouvelle grandeur de l’information. Il y a là matière à un programme de recherche sur l’épistémologie politique de la société de la connaissance susceptible de combiner plusieurs approches disciplinaires selon une perspective internationale.