Par conséquent, un tel texte témoigne d’un tournant historique, qui s’amorça après-guerre avec le souci d’apporter des réponses sociales aux personnes porteuses de handicaps, qui s’accentua en visant leur rééducation et leur réinsertion, et pour finir, leur accorda un statut de citoyen à part entière. Toutefois, il existe encore un grand écart entre l’intention et la réalisation… Qu’il s’agisse du monde du travail, de l’environnement, ou bien encore de l’Éducation nationale, l’intégration sociale demeure encore une « ligne bleue des Vosges » pour bien des groupes sociaux.

Pourtant, qu’on le veuille ou non, tout avance dans ce sens : ici ou là, se mettent en place des services d’accompagnement, des services d’aide à l’intégration sociale et professionnelle, des services à domicile, des modes d’accueil modulé et séquentiel ; bref, un nouveau travail social s’affirme, fonctionnant sur une offre personnalisée, « à la carte », reposant sur des services souples qui opèrent en partenariat multiple.

En invoquant la nécessité d’une « évaluation des besoins », dès la première loi de 1975, et en amenant des « exigences de qualité et de bonnes pratiques », dans la version revisitée un quart de siècle plus tard, le législateur replace les opérateurs de l’action sociale et médico-sociale dans une préoccupation d’ajustement de l’offre et de la demande, centré sur l’intérêt du bénéficiaire.

Certes, cette logique réaffirmée inverse l’ordre des relations : les professionnels gravitant désormais autour du bénéficiaire, faisant des besoins de celui-ci les véritables moteurs du fonctionnement des établissements, ce qui bouleverse un certain nombre de pratiques professionnelles et d’habitudes institutionnelles.

De manière plus large, nous pouvons dire que le secteur social et médico-social est entré dans sa « deuxième phase historique de professionnalisation », c’est-à-dire celle d’une véritable organisation de ses processus de service (après une première phase d’institutionnalisation par le biais de conventions et de statuts professionnels), l’extrayant ainsi du volontarisme idéologique des décennies précédentes et d’une généalogie fondée sur l’autolégitimité, ce que j’appelle, dans mon dernier ouvrage, « l’hospitalisme compassionnel ».

Une plus grande rigueur exige d’identifier plus précisément les prestations que l’on est en mesure de rendre véritablement aux bénéficiaires et de cesser de se bercer (et de les bercer) de douces illusions, d’abandonner les intentions par trop lyriques, d’être en mesure par là même de disposer des moyens à la hauteur de ses ambitions, de déterminer les compétences nécessaires, de définir (enfin) les fonctions de personnels parfois embauchés à la va-vite, sans réelles exigences posées.

Enfin, cela nécessite de se doter de modes d’emploi, de procédures claires, de critères de qualité, de politiques de communication plus ajustées. La conséquence globale de cette grande ambition est bien la nécessité réaffirmée pour les établissements et services de se doter d’un projet d’établissement valable pour cinq ans. Mais il y en a beaucoup d’autres…

Cet article témoigne bien du souci de dépasser une logique de placement et de réparation pour s’engager résolument dans la voie d’une reconnaissance citoyenne et d’une intégration dans la société civile ordinaire. Autrement dit, le texte affirme davantage qu’une simple recherche « d’insertion » et invite au développement et à une participation des bénéficiaires à la communauté environnante. Notons au passage qu’un certain nombre de termes utilisés, relativement nouveaux dans le secteur, comme promotion, citoyenneté, prestations, viennent entériner cette orientation.

S’il peut être simplement jugé « politiquement correct », le concept de citoyenneté peut également être chargé d’un contenu fort. La citoyenneté n’est pas rien, car c’est le fondement même de la démocratie par la reconnaissance de toute personne en tant qu’elle adhère et participe à une communauté. Certes, tout un chacun ne pouvait être civis dans la République romaine ou la Démocratie athénienne, mais la Révolution française a marqué l’avènement de la démocratie moderne et des droits universels de l’homme et a servi de modèle à une grande partie des états du monde.

Force est de constater que la préparation à la citoyenneté n’est pas toujours prise en compte dans les établissements sociaux et médico-sociaux, y compris quand les bénéficiaires peuvent parfaitement avoir accès à la compréhension des règles civiques. Avouons-le, elle constitue bien souvent le point aveugle de nombre d’établissements prétendant œuvrer pour l’insertion… dans notre société.

La promotion du bénéficiaire participe d’une volonté de développement personnel des compétences mais aussi d’une recherche de valorisation sociale ; en clair, cela revient à optimiser tout ce qui peut l’être dans les divers registres de la vie : affectif, relationnel, professionnel, artistique, culturel, sportif, social, etc. Cette préoccupation procède naturellement d’une démarche-projet tendant à se fixer des objectifs de progrès, ainsi que les lignes de conduite pour les atteindre, à partir d’un état des lieux de la situation de la personne ou d’un bilan de ses compétences.

Dans son article 4, § 3 et 7, le texte assure au bénéficiaire :

Les « projets personnalisés » doivent définir les bénéfices attendus ou visés pour une personne particulière concernant chaque prestation de service, ainsi que les modalités pour y parvenir : objectifs opératoires, moyens (ressources, dispositifs, techniques), modes d’évaluation et de réajustement. Quand il s’agit d’enfants, les familles des bénéficiaires doivent être considérées comme les partenaires incontournables de tels projets : sont-elles réellement associées à l’élaboration du projet de leur enfant ? Sont-elles consultées et leurs aspirations sont-elles consignées par écrit ? Reçoivent-elles le projet personnalisé de leur enfant ?

« Un contrat de séjour ou un document individuel de prise en charge est élaboré, avec la participation de la personne accueillie ou de son représentant légal, pour définir la nature et les objectifs de la prise en charge ou de l’accompagnement dans le respect des règles déontologiques et éthiques, des recommandations de bonnes pratiques professionnelles et du projet d’établissement. »

La contractualisation donne réalité au partenariat, et de manière plus générale, traduit une exigence de « lisibilité et de traçabilité » qui modifie fondamentalement les relations entre les professionnels, les bénéficiaires et leurs familles. Ce changement d’envergure, qui fait appel à un autre modèle culturel – le contrat étant une notion issue de l’univers des services –, nous conduit à une nouvelle lecture de l’utilité sociale de chaque établissement. Le contrat témoigne de l’existence d’une relation de réciprocité volontaire qui se substitue à une « logique des murs » de la part d’établissements contenants qui circonscrivaient des populations mises à part.

Afin qu’il puisse exprimer cette relation de réciprocité que nous venons d’évoquer, le contrat établit un rapprochement entre des besoins et des réponses, ce qui suppose une négociation autour d’une ou plusieurs « intentions conjointes » : par exemple, faire progresser un enfant dans sa pratique du langage ou favoriser son intégration scolaire, offrir une bonne qualité d’environnement hôtelier à un adulte, aider une personne à trouver un emploi ou un logement, offrir un soutien psychologique à un bénéficiaire qui en manifeste le besoin, etc. Il s’agit bien d’une négociation – au sens premier du terme – parce que cette convergence entre l’offre et la demande n’est pas nécessairement spontanée et évidente après tout.

En effet, l’élaboration d’un tel contrat suppose que l’établissement et ses professionnels soient en mesure d’expliciter, sans ambiguïté et très concrètement, leur offre de prestations de services et leur fonctionnement. Par exemple, si l’on s’en tient à certains projets d’établissement, va-t-on s’engager sérieusement à l’égard d’une personne à la réinsérer dans une vie sociale et professionnelle ordinaire, à lui permettre de se réapproprier son histoire, ou bien, plus simplement, à l’aider à déménager, à changer de tuteur, à être intégrée dans une classe ordinaire, voire, à se mettre en couple, à gérer son compte en banque ? Par conséquent, le contrat nous amène à nous montrer plus « modestes » en posant un engagement réaliste, dès lors que celui-ci est consigné par écrit et se pose comme évaluable.

Autrement dit, il faut en finir avec l’idée de besoins présumés et préconçus (qui seraient fatalement propres à une catégorie arbitrairement désignée par son pathos : les « handicapés », les « autistes », les « cas sociaux », etc.), comme il faut en finir avec celle de réponses inconditionnelles fournies par les établissements.

L’élaboration d’un contrat ne constitue donc pas une péripétie mais bien l’étape fondatrice d’une relation qui se révèle généralement durable dans le secteur qui est le nôtre, compte-tenu des dispositifs pouvant courir sur plusieurs années. Ce contrat devra par la suite déboucher sur un projet pour passer de l’intention conjointe à la mise en œuvre concertée. Il incombera par conséquent au « projet personnalisé » d’orchestrer la mise en œuvre effective des prestations définies dans le contrat.

Si pour l’instant, le texte de loi n’est pas très disert sur le contrat lui-même, nous sommes convaincus, pour notre part, que le contrat ne doit pas constituer un document de pure forme, comprenant quelques grandes et vagues généralités, comme c’est hélas parfois le cas, mais qu’il doit consigner un engagement clair et le plus complet possible entre les deux partenaires. C’est-à-dire qu’il doit non seulement comprendre les besoins, les attentes et les aspirations du bénéficiaire, les réponses sous forme de prestations de la part du prestataire, dans ses conditions particulières, mais aussi fixer les procédures qui permettront de donner vie à ce partenariat dans ses conditions générales : par exemple, selon quelles modalités et dans quel délai l’établissement s’engage-t-il à élaborer un projet personnalisé ? Selon quel rythme s’engage-t-il à l’évaluer et à le réajuster avec l’intéressé ou sa famille ?

L’article 4 rappelle que :

Et plus précisément, il énonce un certain nombre de grands principes éthiques qui doivent être garantis à la personne bénéficiaire :

Il s’agit d’affirmer ou de confirmer que le bénéficiaire est un acteur libre et que les dispositifs sont bien à son service. L’article 29, § 2 (chapitre III, section 4 « Du contrôle ») stipule que le préfet peut prononcer la fermeture, totale ou partielle, provisoire ou définitive d’un service ou d’un établissement :

Le texte prévoit également l’existence d’un ensemble d’outils destinés à rendre plus lisibles les prestations et le fonctionnement des établissements, tels qu’un livret d’accueil, une charte des droits et libertés, ainsi qu’un règlement de fonctionnement.

Article 5 :

1. une charte des droits et libertés de la personne accueillie, arrêtée par les ministres compétents après consultation de la section sociale du Comité national de l’organisation sanitaire et sociale mentionné à l’article L. 6121-9 du code de la santé publique ;
2. le règlement de fonctionnement défini à l’article 7. »

Il est mentionné en outre que le règlement de fonctionnement est communiqué au préfet, aux autorités ayant délivré l’autorisation ou reçu la déclaration, ainsi qu’au maire de la commune d’implantation.

Ajoutons à propos de ce règlement de fonctionnement qu’il n’est pas un « règlement intérieur » (qui concerne les personnels d’une entreprise ou établissement de travail) mais un règlement qui définit les droits et obligations des personnes accueillies. Le règlement de fonctionnement vise à protéger les acteurs, tant les bénéficiaires contre d’éventuels abus ou manquements, que les professionnels contre des dérapages de tous ordres. Le règlement de fonctionnement est un outil de lisibilité, mais aussi par conséquent de pédagogie et de socialisation. Si l’on veut préparer des personnes à une vie citoyenne, ne faut-il pas commencer par faire régner la démocratie à l’intérieur même des établissements ?

Afin de rendre lisibles les prestations offertes, les établissements devront se doter d’outils de communication plus explicites, tels que, par exemple, un « livret d’accueil » qui sera remis au bénéficiaire dès les premières négociations. Ce livret d’accueil doit présenter les services rendus par l’établissement et fournir tout un ensemble d’informations utiles pour le bénéficiaire, ainsi que les conditions à remplir pour pouvoir bénéficier de ses prestations – il constitue en quelque sorte un mode d’emploi de l’établissement. Il ne peut être confondu avec une simple plaquette.

En revanche, nous pouvons constater que la brièveté de l’article est inversement proportionnel à l’importance de l’enjeu ! Il apparaît clair qu’un tel aspect – qui a fait l’objet de nombreuses oscillations – se situe au carrefour des enjeux et des intérêts les plus divers : politiques, économiques, culturels et institutionnels.

Le véritable enjeu politique de la qualité tient aux conditions de sa reconnaissance et à ses conséquences : qui va s’arroger le privilège de définir les critères ad hoc de qualité, susceptibles de constituer ce fameux « guide des bonnes pratiques » – pour reprendre l’expression de M. Kouchner ? Qui va décerner des labels estampillés ? Selon quelles modalités d’évaluation et de contrôle ? En d’autres termes, il s’agit de savoir si les critères de qualité seront définis en bonne intelligence entre partenaires : commanditaires sociaux, professionnels, associations, bénéficiaires, ou bien si des officines patentées (parfois de pompeux aréopages savants) vont se charger unilatéralement de réglementer les référentiels, dans une pure tradition techno-bureaucratique à la française.

En effet, le secteur social et médico-social n’est en rien comparable avec un secteur sanitaire qui est fortement structuré, y compris parfois sur un mode militaro-bureaucratique, permettant ainsi aisément la mise en œuvre de procédures globales. D’autre part, l’organisation même des activités sanitaires facilite l’élaboration d’un processus d’évaluation.

En revanche, le secteur social et médico-social se trouve réparti entre une myriade d’associations de tailles extrêmement variables, aux philosophies et idéologies les plus disparates et aux fonctionnements les plus hétéroclites. Les plus puissantes d’entre elles constituent des lobbies aux intérêts ancrés dans l’histoire. Les points communs de tous ces acteurs sont peut-être une certaine défiance à l’endroit d’un contrôle central et technocratique et une certaine jalousie à l’égard de leurs prérogatives. Enfin, leur désir de modernité et d’innovation, ainsi que leur rapport à une démarche évaluative se révèlent extrêmement divers et contradictoires.

Vouloir faire rentrer une telle diversité dans un cadre commun est assurément chose difficile et bousculer un secteur qui pèse quatre cent mille emplois et un million deux cent mille places peut faire réfléchir n’importe quel gouvernement…

Pour les mêmes raisons, et quelques autres en plus, il est également difficile de se mettre d’accord sur un référentiel commun, d’autant que le marché est énorme et prometteur et que la « guerre des référentiels » est déjà largement entamée.

Dans le domaine des services, la démarche-qualité vise la plupart du temps à réduire l’incoercible écart entre les attentes des bénéficiaires (le « service attendu »), l’engagement du prestataire (le « service déclaré »), et le service effectivement rendu. La diminution de cet écart dépend certes de la capacité du prestataire à mettre en œuvre ce à quoi il s’est engagé, mais aussi de sa capacité à formaliser les attentes – parfois implicites – du bénéficiaire, et à négocier le contenu possible des prestations avec ce dernier. Ces points se révèlent encore plus essentiels quand il s’agit de services relationnels.

Concernant les associations et établissements du secteur social et médico-social, la démarche exige en premier lieu rigueur et cohérence : en effet, ajuster le déclaratif et l’effectif sous-entend une continuité logique entre les objectifs définis, les moyens mobilisés, les compétences requises, les fonctions impliquées et l’organisation mise en place.

C’est ainsi que les enfants et adolescents porteurs de handicaps doivent pouvoir rester dans le domicile de leur famille – si ceux-ci le souhaitent – et bénéficier de la même palette de services qu’en établissement. Il n’est plus pensable que la balance se fasse à l’heure actuelle entre le tout institution ou une garde à domicile. C’est ainsi que les familles en difficulté doivent pouvoir bénéficier de dispositifs d’aide, évitant tant que faire se peut la séparation de leurs membres. En quelque sorte, les services doivent sortir des murs pour se mettre au service des bénéficiaires là où ils vivent, et cela de façon modulée. Cette modulation correspond à ce que l’on appelle la « personnalisation du service rendu » qui doit s’exprimer précisément à travers un « projet personnalisé d’accompagnement et de promotion sociale ». Ce nouveau mode de réponse exige de s’extraire du face-à-face entre établissements et familles pour aller vers un réel partenariat souple et adaptatif.