L’apologie de cette alternative, animée depuis toujours par le lobby des grands groupes d’assurance, a connu son apogée en France avec le vote de la loi Thomas en 1997, et cela au mépris de l’opposition de tous les syndicats de salariés. L’application de cette loi s’est trouvée arrêtée grâce à une alternance politique inattendue, qui n’est peut-être pas sans lien avec cette forte hostilité des citoyens. Plusieurs scandales financiers (de l’affaire Maxwell à celle d’Enron), et surtout le dégonflement général de la bulle boursière spéculative sur tous les marchés financiers du monde, ont tempéré depuis, sérieusement, la confiance dans des marchés financiers non régulés en montrant clairement qu’une telle alternative constituait certainement une nouvelle opportunité d’enrichissement pour quelques-uns mais nullement la panacée promise pour rassurer les retraités face aux incertitudes du futur ! Le mirage s’est évanoui mais les problèmes de fond du système de retraite français sont restés…

La situation actuelle des pensions est complexe car elle résulte d’une évolution sur plusieurs siècles. Alors qu’il vient d’atteindre sa maturité, le système apparaît très fragilisé. Sans doute la difficulté du contexte économique actuel (licenciements, chômage) y est-elle, pour quelque chose, mais les décisions prises, ou inversement celles qui ne l’ont pas été, par les pouvoirs publics et par les partenaires sociaux peuvent également expliquer cette situation reconnue unanimement critique. Comprendre sous l’angle de l’équité les enjeux des réformes engagées, et de celles qui se profilent, suppose d’abord de prendre le temps d’un retour en arrière pour saisir les conditions de la genèse des retraites en France ; et ensuite de prendre la mesure des réussites accomplies mais également des erreurs commises dans la seconde partie du xx^e siècle.

À la suite des initiatives pionnières du chancelier Bismarck en Allemagne, le législateur français engage un projet de loi sur les retraites ouvrières en 1910. Il faudra cependant attendre encore une vingtaine d’années pour que des retraites par capitalisation soient vraiment mises en place. La capacité de l’État français à impulser des réformes (de progrès social à l’époque, de régression sociale aujourd’hui) semble dans tous les cas étonnamment faible. Il faut noter qu’en 1930 ces retraites sont seulement obligatoires pour les salariés gagnant un revenu inférieur à un certain plafond. Les cadres en sont exclus et leurs organisations syndicales vont négocier à leur tour de telles retraites dans les entreprises ou dans les branches où elles sont en mesure de le faire. Une telle évolution se produit notamment dans le secteur du gaz et de l’électricité. Quand ces entreprises sont ensuite nationalisées, l’État, nouvel employeur, assume ces avantages en les étendant, par souci d’équité, à l’ensemble des salariés de ces entreprises. Ainsi, c’est dans l’histoire qu’il faut rechercher l’origine du système balkanisé (existence de plusieurs régimes) qui couvre très partiellement et fort inégalement les salariés de France jusqu’à la Seconde Guerre mondiale. En outre, cette première expérience est plutôt un échec. En effet, la crise économique des années 1930, la guerre et l’inflation vont tellement affaiblir le niveau des pensions du système par capitalisation que des générations entières se méfieront durablement d’une telle solution. Il est vrai que la pauvreté reste alors le lot de nombreuses personnes âgées. C’est pourquoi le pouvoir politique doit rouvrir le dossier des retraites après 1945.

La mission qu’il a confiée alors à Pierre Laroque, de réunir toutes les catégories de Français dans un régime unique, s’est révélée rapidement inaccessible. Ceux qui bénéficient de pensions plus avantageuses veulent conserver leurs régimes spéciaux (fonctionnaires, mineurs, marins, edf-gdf, etc.). Quant aux professions non salariées (commerçants, artisans, professions libérales), très confiantes dans la valeur future d’un capital professionnel pour garantir leurs rentes, elles préfèrent rester en marge dans le cadre de régimes autonomes peu développés. Malgré ses défauts, cet éclatement des régimes de retraite a fonctionné pendant plusieurs décennies dans une spirale ascendante. Les régimes les plus avantagés tirant progressivement ceux qui l’étaient moins. Ainsi, les retraites complémentaires se sont diffusées parmi les salariés du privé avant d’être rendues obligatoires par la loi. Le consensus autour du modèle des assurances sociales des travailleurs salariés est même devenu si grand au cours des années 1960 que tous les autres groupes socioprofessionnels (agriculteurs, artisans, médecins, commerçants et indépendants) ont agi pour obtenir des systèmes analogues. Cette généralisation progressive de la sécurité sociale aurait pu se faire en élargissant le champ du régime général, et surtout en innovant quant aux modes de financement. Il n’en a rien été. Au nom de la solidarité entre les générations, les régimes ayant un avantage relatif au plan démographique ont été surtaxés au profit des régimes structurellement désavantagés. Il en a résulté des charges croissantes pour le budget de l’État et surtout un alourdissement sensible des charges pesant sur les salaires ; solution satisfaisante en situation de pénurie de main d’œuvre, mais erreur regrettable en situation de pénurie d’emplois comme celle que connaît la France depuis 1975.

Avec un tel succès dans la population, il n’est guère surprenant que le coût des retraites occupe une part croissante du produit intérieur brut (cf. figure ci-après : Évolution de la part des retraites dans le pib), traduisant ainsi l’augmentation du nombre des retraités (du fait de l’allongement de l’espérance de vie et de l’abaissement de l’âge de départ en retraite) et reflétant surtout l’amélioration de leur situation économique. Les choix politiques sont allés dans le même sens : celui d’un progrès social plus largement partagé, du moins jusqu’aux décisions du gouvernement Balladur instituant des mesures spécifiques pour les salariés du secteur privé et créatrices de nouvelles iniquités. Chaque amélioration obéit à une certaine rationalité mais la cohérence globale de l’ensemble a souvent fait défaut. Plusieurs exemples peuvent illustrer cette observation. Ainsi, l’adoption d’un système par répartition dans une phase de croissance rapide a permis au début le dégagement de marges financières. Celles-ci n’ont pas été mises en réserve mais ont servi à compléter le dispositif initial en améliorant les pensions les plus faibles, en ouvrant des droits réduits aux veuves, ou encore en prenant en compte la situation des familles ayant assumé la charge d’enfants. Cependant, chaque régime a pris des mesures particulières plus ou moins avantageuses et avec des conditions d’accès variables. Une autre réforme d’envergure a été prise après l’arrivée de la gauche au gouvernement en 1981 : la retraite à 60 ans. Cette mesure était susceptible d’améliorer l’équité en permettant à des salariés qui avaient commencé à cotiser avant l’âge de 20 ans de ne plus avoir à cotiser jusqu’à 65 ans, c’est-à-dire pendant plus de quarante-cinq ans ! Cependant, aucune augmentation des cotisations des salariés n’ayant été prévue, le financement de ce progrès n’a pas été assuré et la réforme a contribué à fragiliser davantage l’équilibre financier des régimes de retraite. Les sondages montrent que de telles améliorations, prenant en compte des situations sociales difficiles d’une part, et répondant aux besoins de sécurité et aux souhaits de la grande majorité des citoyens d’autre part, ont acquis aujourd’hui une forte légitimité. Néanmoins, l’effet cumulé de ces mesures a privé le système des marges de manœuvre nécessaires pour affronter les conséquences d’une longue récession économique, ou même simplement pour faire face à la montée en charge liée à l’arrivée des classes nombreuses nées après 1945. En outre, une mauvaise habitude a été prise par les hommes politiques français : celle de toujours gérer à court terme et avec opportunisme une institution qui devait l’être à long terme, avec beaucoup de rigueur et une grande prudence. Or, un contrat social comme celui des retraites par répartition ne prend vraiment consistance qu’à long terme. En effet, quarante années séparent en moyenne la période des cotisations de celle des prestations, et il peut s’écouler près de quatre-vingts années entre le premier salaire et la perception de la dernière retraite. Là aussi le développement durable est nécessaire !

Cependant, avant d’examiner les problèmes que va devoir affronter le système français de retraites par répartition, il convient de souligner, avec les statisticiens de l’insee [1], sa formidable réussite. En effet, « en 1970, 28 % des retraités se trouvaient en dessous du seuil de pauvreté. En 1997, ils sont moins de 5 % en pareille situation ».

Ainsi, au regard du principal objectif poursuivi, la sortie des personnes âgées de l’indigence, les retraites ont obtenu d’incontestables succès en faisant reculer de manière significative la pauvreté parmi les retraités, même s’il convient de porter encore une attention particulière aux titulaires des plus faibles pensions. Le résultat est tel que le niveau de vie des retraités est aujourd’hui identique à celui des actifs (cf. ci-dessus : Proportion de ménages pauvres selon l’âge de la personne de référence en 1975 et 1990).

Parvenu aujourd’hui à maturité, le système a perdu ses marges de manœuvre. Les salariés qui arrivent à l’âge de la retraite ont désormais un nombre d’années de cotisations ouvrant droit à des pensions à taux plein. De même, l’élévation du taux d’activité des femmes leur permet aujourd’hui de valider un nombre d’années croissant. Ce développement normal, et parfaitement prévisible, exerce une pression croissante sur les budgets des caisses de retraite. Répondre à ces droits à prestations, pourtant acquis de manière légitime, par une fin de non-recevoir, en rejetant à priori toute augmentation des cotisations, empêche un véritable débat et revient à porter un sérieux « coup de canif » au contrat social établi depuis 1945 entre les générations.

Cependant, le fonctionnement du système n’est pas exempt d’iniquités, y compris au sein du régime général. Une étude de la direction de la prévision du ministère des Finances permet d’en administrer la preuve à partir d’un modèle de simulation à législation constante, dénommé non sans quelque malice par ses auteurs le modèle Babar. Il montre que parmi les salariés du régime général le rapport pension/cotisation est loin d’être égal (cf. ci-dessus : Le bilan redistributif des retraites selon la csp en 1976).

Ainsi, un manœuvre ou un ouvrier peut espérer avec 1 franc de cotisation obtenir entre 1,04 F et 1,13 F de pension. Avec le même système, un employé peut espérer 1,28 F et un cadre entre 1,44 F et 1,57 F selon qu’il est cadre moyen ou supérieur. Ce résultat surprenant et méconnu provient de la conjugaison de trois facteurs :

Toutes les années de cotisations au-delà (pouvant aller jusqu’à cinquante années quand l’âge légal de la retraite était encore de 65 ans) n’améliorent en rien la pension servie. Cette situation est évidemment moins fréquente parmi les cadres mais également parmi les femmes, dont les carrières à l’époque sont rarement complètes. Un tel constat soutiendra la revendication d’un abaissement de l’âge de la retraite qui améliore surtout le rapport pension/cotisation des salariés à plus faible revenu.

Toutefois, la réforme principale n’a pas eu lieu. Pourtant, avant même le choc démographique du papy-boom à partir de 2005, le contexte économique a déjà considérablement fragilisé le système des retraites en réduisant l’assiette des cotisations. Contrairement à une idée souvent avancée, cette diminution ne résulte pas de l’insuffisance des effectifs des générations de jeunes, mais bien d’une diminution des emplois à temps complet et d’un affaiblissement du niveau moyen des salaires. La cause en est le chômage massif persistant depuis un quart de siècle, qui provoque à la fois le développement d’emplois à temps partiel plutôt qu’à temps complet, et le ralentissement de la progression du pouvoir d’achat des salaires (aggravé souvent par la réduction du temps de travail). Simultanément, l’anticipation des départs en retraite, si commodément utilisée dans les plans sociaux des entreprises, a augmenté le nombre des retraités au-delà même des effets directs de l’abaissement de l’âge légal de la retraite. C’est pourquoi les régimes de retraite non seulement ne disposent pas de la moindre réserve mais connaissent déjà des déficits récurrents.

Depuis la publication du livre blanc sur les retraites, sous le gouvernement de Michel Rocard en 1989, les Français savent que leur système de retraite (à l’instar de la baleine bleue illustrant le rapport) est menacé. Ce constat partagé ne suffit pas pour que soient adoptées des mesures efficaces pour le consolider. En effet, il n’existe pas de consensus sur les orientations qui devraient être retenues. Pour certains, il convient de profiter de l’occasion pour limiter les prélèvements obligatoires, substituer la capitalisation à la répartition, et créer les conditions favorables au développement de nouveaux marchés financiers profitables. Pour d’autres, au contraire, il faut protéger des avantages, acquis souvent après de difficiles luttes sociales, et cela d’autant plus que la persistance du chômage fait craindre un report sur les plus jeunes des effets de la prolongation de la période de la vie active des aînés.

L’éclatement des régimes de retraite vient compliquer singulièrement le problème de la réforme. En effet, les modalités de calcul des pensions sont très variables selon les régimes ; des différences sensibles existent notamment entre régimes du secteur privé et du secteur public. Il convient toutefois de relativiser fortement ces différences. Ainsi, une étude de la drees du ministère des Affaires sociales, reprise par le comité d’orientation des retraites (cor) et concernant la situation comparée des salariés du secteur public et du secteur privé pour la génération née en 1930, montre qu’entre des salariés ayant cotisé trente-sept années et demie les écarts sont très faibles malgré des règles de calcul très différentes. Au début des années 1990, l’examen du document suivant sur le Taux de remplacement du dernier salaire selon le secteur public-privé pour la génération de 1930 révèle la situation suivante :

Quelques années plus tard, cet équilibre déjà imparfait va être profondément bouleversé par les premières décisions de réforme adoptées par le pouvoir politique sans négociation.

Conscient de la difficulté à obtenir un consensus autour de la réforme, le gouvernement d’Édouard Balladur recule devant l’idée d’une réforme globale des systèmes de retraite. Pour contourner l’obstacle, clairement pressenti par Michel Rocard dès 1989, il préfère adopter une stratégie analogue à celle du dernier des Horaces face aux Curiaces. Il divise le problème en s’occupant d’abord (le plus discrètement possible) des salariés du secteur privé. Ce faisant, en créant délibérément une iniquité croissante entre les retraités, le gouvernement parie sur la possibilité d’un effet de levier pour engager ensuite des réformes ultérieures concernant cette fois les autres régimes de retraite.

Ainsi, au milieu de l’été, est votée la loi du 27 juillet 1993. Elle révise sensiblement à la baisse les droits à la retraite des salariés du secteur privé. Trois mesures vont entrer progressivement en application sur une période de quinze années :

L’impact de ces mesures peut être approché par la méthode des cas-types. Il a été calculé sur l’hypothèse de vingt années de retraite à 60 ans avec une pension mensuelle de 6 000 F actuels. L’hypothèse d’une progression moyenne annuelle des salaires de 2 % a été faite aussi bien pendant les années d’activité que pendant les années de retraite. On a également supposé que la désindexation par rapport au salaire était maintenue au-delà de cinq ans. Enfin, un taux d’actualisation de 4 % a été utilisé pour calculer la valeur actuelle des pensions au jour de la retraite. Les résultats sont présentés dans le document Effet de la loi du 22 juillet 1993 sur la valeur actuelle de la pension d’un cas-type du secteur privé (page précédente). Ils sont impressionnants…

La valeur actuelle au moment du départ en retraite des droits à pension, avant les mesures de 1993, atteint 1 205 000 F. L’obligation d’accomplir deux années et demie d’activité supplémentaire avant le départ en retraite représente une perte de 206 000 F sur la valeur actuelle des pensions (sans tenir compte des cotisations supplémentaires versées). La désindexation du montant de la pension par rapport au salaire conduit à une baisse de 155 000 F. Enfin, la modification du calcul du salaire de référence réduit la valeur actuelle des pensions de 110 000 F. Au bout du compte, la valeur actuelle des pensions n’est plus que de 734 000 F ; plus de 470 000 F se sont évaporés ! Il est surprenant de voir les Français, fortement réactifs à de faibles augmentations de leurs impôts locaux, quasiment passifs face à une perte de plusieurs centaines de milliers de francs passée en quelque sorte inaperçue…

Il est important de savoir qu’à terme cette réforme pourrait conduire à une baisse des pensions de l’ordre de près de 30 %. Elle est aussi discutable : en effet, en réduisant de manière quasi proportionnelle les retraites, elle présente des effets négatifs plus pénalisants pour les titulaires de faibles pensions, et notamment pour les femmes nombreuses à ne pas avoir une carrière complète. Une enquête de l’insee sur le patrimoine des Français en mars 1999 montre que le taux de remplacement net (montant de la retraite nette en pourcentage du dernier salaire net) pourrait descendre d’ici 2040 environ à 67 % pour les salariés au smic comme pour les ouvriers, et à 58 % en moyenne pour les cadres. L’écart avec les retraités du secteur public va donc s’accroître sensiblement. Voilà pourquoi la question des retraites dans les régimes spéciaux est à nouveau sur la sellette et cela au nom de l’équité. Il est normal que l’effort soit partagé entre toutes les parties prenantes, mais il serait anormal que le débat qui n’a pas eu lieu en 1993 ne soit pas mené sérieusement cette fois-ci.

Quelques réflexions peuvent déjà être avancées. Ainsi, il est inexact d’affirmer qu’il est impossible à terme de payer les retraites promises. Le rapport Charpin a montré qu’en 2040 il faudrait environ prélever entre 17 et 18 % du produit intérieur brut, soit une augmentation de cinq points de pib en quarante ans. À titre de comparaison, l’augmentation a été de plus de sept points entre 1960 et 2000 alors que les chocs pétroliers sont venus ralentir par deux fois la croissance économique. L’expérience montre donc qu’une telle augmentation est réalisable à long terme.

Pour avancer dans cette réflexion, il faut changer de perspective et d’horizon et prendre en considération l’existence humaine dans son ensemble.

Au début du xx^e siècle, un homme vit en moyenne cinquante ans et se trouve actif deux années sur trois pendant sa vie. Aujourd’hui, il vit soixante-quinze années en n’étant actif qu’une année sur deux. L’homme parcourt un cycle vital de plus en plus long et de plus en plus marqué par l’inactivité. Le même calcul pour la population féminine fait apparaître quatre-vingt-deux années d’espérance de vie dont les deux tiers d’inactivité, du moins si l’on ne tient aucun compte de l’activité domestique. Cette transformation du cycle de la vie humaine souligne clairement l’ampleur des transferts de ressources qui sont désormais nécessaires pour maintenir le niveau de vie, aussi bien pendant la période de jeunesse que pendant celle de la vieillesse. La prise de conscience de cette nouvelle situation conduit à réexaminer la question des prélèvements obligatoires. Les deux tiers de leur augmentation au cours du dernier quart de siècle sont imputables aux retraites. Sans une baisse significative des pensions, ils ne pourront diminuer.

Pour répondre aux souhaits exprimés par la majorité de nos concitoyens, il faut donc écarter les solutions conduisant à la régression de la protection sociale. Pour autant, il est également nécessaire d’équilibrer financièrement les caisses de retraite. C’est pourquoi on ne voit pas comment l’on pourra échapper à la hausse des prélèvements obligatoires. En la matière, la recherche de financements complémentaires est délicate car il serait risqué pour l’emploi d’alourdir les charges des entreprises. Comme il s’agit avant tout d’une forme de solidarité entre des personnes appartenant à des générations successives, un financement par des prélèvements sur les revenus des personnes, à l’instar de la csg, paraît mieux adapté à l’objet. Une solution supportable peut être trouvée à moyen et long terme si l’on augmente les cotisations pour tenir compte de l’allongement de la retraite.

Cependant, c’est à court terme que le problème s’avère vraiment critique. En effet, c’est le choc du papy-boom qu’il faut assumer financièrement. Or, il semble difficile, et certainement peu équitable, de demander dans l’urgence la totalité de l’effort à consentir aux seuls actifs, en particulier aux plus jeunes dont les conditions d’entrée dans la vie active se sont souvent dégradées depuis les chocs pétroliers. Un partage plus équitable des efforts est préférable. Il suppose de combiner trois modalités d’ajustement : une augmentation des taux de cotisations ; un développement des possibilités de choix actuariellement neutre de longueur de la période d’activité ; une réduction des droits à la retraite préservant cependant un taux de remplacement garanti, élevé pour les titulaires de faibles pensions (80 % par exemple) et donc dégressif avec le montant des revenus. Dans cette nouvelle perspective, il va de soi que les efforts demandés, indissociables des garanties obtenues consolidant les régimes de retraite pour l’avenir, doivent concerner l’ensemble des régimes de retraites y compris celui de la fonction publique.

Comme le livre blanc sur les retraites l’a souligné : « L’enjeu est considérable : maintenir l’acquis au profit des générations futures dépend, au-delà de la démographie et de l’économie, de notre capacité à actualiser le pacte de solidarité qui lie les générations entre elles. » Ces relations entre les générations sont beaucoup plus complexes qu’il n’y paraît (aides en nature, investissement dans l’éducation, donations, héritages, etc.). Les retraites n’en constituent que l’un des éléments. À l’image de versements de subsides à sens unique dont bénéficieraient les personnes âgées, destinataires privilégiés de la solidarité nationale, il convient donc de substituer celle d’un ensemble de relations d’échanges économiques et sociaux et de solidarités réciproques entre les générations. Celles-ci sont encore perfectibles en termes d’équité. À revenu égal la cotisation d’assurance maladie devrait par exemple être égale entre actifs et retraités. Naturellement, une telle parité n’est imaginable que si le taux de remplacement net des pensions les plus faibles est suffisamment élevé.

Sur la longue période, il est difficile de percevoir l’ampleur et de mesurer l’impact des relations complexes qui unissent les générations. La balance globale n’est pas facile à établir, mais est-ce bien là la question essentielle ? Plus que jamais, dans une société civilisée, les valeurs ne sauraient être définies uniquement à l’aune de comptes économiques. Elles doivent aussi trouver des fondements philosophiques, moraux et s’inscrire dans les textes qui fondent notre état de droit. À cette condition, l’individu âgé ne sera pas perçu avant tout comme une charge inutile, mais bien comme une personne, un citoyen à part entière, titulaire de droits mais redevable aussi de solidarité. Les choix politiques retenus ne garantiront l’équité qu’à la condition de dépasser une certaine myopie. Mais comme Thomas Hobbes le note : « La nature a pourvu les hommes de remarquables verres grossissants, […] à travers lesquels toutes les petites contributions semblent de grands préjudices ; mais il leur manque les lunettes d’approche […] qui leur permettraient de voir les misères […] qui ne sauraient être évitées sans de telles contributions » (Le Léviathan, 1651).