Le fait mériterait sans doute plus de considération et de commémoration si la décentralisation n’avait connu une jeunesse à ce point contrariée : on s’accordera avec D. Argoud pour situer également au début des années 1980, et plus précisément en 1983, le moment d’un autre virage : celui de la mise en œuvre d’une politique de rigueur, marquée par « la réorientation des normes de l’action publique selon une logique économiste » (Argoud, 1998a).

S’interroger sur les effets de deux décennies de décentralisation des politiques de la vieillesse, alors que se prépare un nouveau train de décentralisation de l’action sociale surtout préoccupé lui aussi par la réduction des dépenses budgétaires de l’État, consiste à se pencher sur l’histoire de ce paradoxe, et sur les obstacles multiples qu’a levés l’émergence d’une véritable politique décentralisée du vieillissement. Il s’agirait de l’histoire, telle que peut la recomposer un regard focalisé sur les institutions centrales, d’une réforme globale qui se donne des objectifs de gestion sociale du vieillissement (Argoud, 1998b) par l’insertion des plus âgés dans la société locale, supplantée par une réforme centralisatrice et synonyme de « subordination du social à l’économique » (Argoud, 1998a). La première se définit dans la continuité des orientations formulées depuis les années 1960 en matière de politique du vieillissement, avant tout préoccupée de sauvegarder la solidarité entre les générations par l’intégration sociale des plus âgées. On rappellera rapidement à ce propos que le choix historique de la décentralisation milite à l’origine pour la transformation du rapport entre l’État, le local et le citoyen, pour la réforme des modes centralistes de l’action publique et de la planification qui prévalent jusque-là ; l’institution politique centrale se réservant dès lors plus un rôle d’animation que de régulation. Le projet se revendique d’une « philosophie de l’histoire » et d’une « conception de la société » (Donzelot, 1994 ; Estèbe, 1994) et se fonde sur un diagnostic de crise de l’appareil de production, de « crise de l’État-providence » (selon la formule de S. Moscovici, 2000) ou de l’État social (Habermas, 1990), qui se traduit par une réduction de plus en plus marquée de la « capacité de l’État à conduire un progrès dont il s’était fait le grand prêtre » (Donzelot, 1994 ; Estèbe, 1994). « Approche globale », « transversalisation » de l’action, « territorialisation » en sont les maîtres-mots.

La politique des « personnes âgées dépendantes » apparaît pour sa part dominée par une conception essentiellement bio-médicale de la vieillesse. Elle est vécue comme marquant une rupture, un « décalage (qui) a conduit à la fin de ce que l’on peut appeler le principe d’intégration sociale du troisième âge et à une nouvelle formulation de la politique vieillesse limitée à la prise en charge des personnes âgées dépendantes » (Henrard, 2002).

Mais peut-on dire que le virage au plan législatif a véritablement annihilé l’initiative décentralisée en matière de politique globale de la vieillesse et étroitement confiné celle-ci dans les normes de la politique de la dépendance ? Ce serait nier la décentralisation et oublier que, bien que mis sous l’éteignoir, le modèle réformiste n’a jamais totalement cessé de représenter une option des politiques centrales, relancée à différentes reprises au cours de la période, récemment encore dans la mise en place des comités locaux d’information et de coordination (clic) avec le soutien de l’État (certes partiellement remis en cause depuis). On peut également considérer que « l’absence de texte législatif dans le domaine de l’action médico-sociale-vieillesse à domicile et le caractère incitatif et expérimental des programmes spécifiques, témoignent que l’on est dans une zone de non-décision des politiques de santé » (Henrard, 2002). Mais cela revient sans doute à considérer trop rapidement que la décision en matière de politique de santé (au sens large du terme, qui ne le réduit pas au sanitaire) est la propriété exclusive du législateur, alors qu’un système décentralisé se caractérise justement par la latitude qu’il laisse à la prise de décision à la périphérie. La précarité du financement d’actions expérimentales ponctuelles, dans le cadre de procédures ou dispositifs finalisés, est un grief adressé aux politiques décentralisées depuis leurs origines ; mais force est d’admettre que cette modalité en est constitutive.

Le regard « structuraliste » sur l’offre de services de proximité se montre également très négatif ; en fait de globalisation de l’action vieillesse, ce sont les segmentations qui continuent à dominer : entre le social et le sanitaire, entre le domicile et les institutions spécifiques, entre les corporations dans le financement des aides, entre solidarité informelle et solidarité professionnalisée, entre missions et services institutionnels… L’offre s’est développée par sédimentations incohérentes, à l’initiative, parfois contradictoire (Valetas, 2001), des institutions centrales, mais aussi des collectivités locales, de professionnels, d’associations, de bénévoles, d’acteurs de statut privé à but plus ou moins lucratif… Le partage des compétences entre instances décentralisées de l’État, départements et communes, a en outre multiplié les situations de blocage…

Mais sans doute faut-il cesser de considérer les politiques de la vieillesse en référence aux modèles de la planification centralisée. En matière d’action vieillesse, comme de politique de la ville ou de politique de l’exclusion, le contexte de la décentralisation force à déplacer le regard de la sphère institutionnelle vers la sphère locale. Vingt ans après, il devient plus que jamais nécessaire de constituer les dynamiques locales en objet de connaissance et d’apporter des éléments de réponse à un ensemble d’interrogations, portant notamment sur l’aptitude des systèmes d’offre de proximité à s’autoréguler, à produire de la cohérence au-delà du désordre apparent, à se constituer en véritables dispositifs coordonnés, à faire réseau…

Or la connaissance des politiques de la vieillesse reste très embryonnaire en ce domaine. M. Frossard fait partie des rares chercheurs à s’être engagé dans cette voie en se revendiquant d’une socio-économie des conventions [1]. Mais l’analyse de l’expérimentation localisée demeure pour l’essentiel à l’état de catalogue de l’innovation. Le questionnement portant sur les conditions locales de l’interaction entre les publics constitués (les personnes âgées et leur entourage), leurs représentants élus ou non et les professionnels en présence (sociaux, médico-sociaux et médicaux), est à défricher. L’étude des modalités de l’intervention auprès des plus âgés, entre soutien informel (familial et communautaire) et offre professionnelle, question afférente à la précédente, reste également peu documentée (Clément, 1992 ; Drulhe, 1992).

L’ensemble renvoie à une problématique générale qui porte sur la production locale de l’action vieillesse, et en quoi ce produit prend ou non rang de politique.

Le propos qui suit s’intéressera moins à l’action des départements qu’à la construction de l’action à la dimension des territoires et de l’offre de proximité, à dimension infradépartementale. Ce choix ne doit pas signifier que le rôle des conseils généraux doit être tenu pour secondaire : comme le montre D. Argoud (1998a), certaines collectivités départementales ont, avec plus ou moins de constance, développé de plus ou moins longue date une politique aux accents volontariste. Mais l’action des départements se caractérise d’abord par son hétérogénéité, certains d’entre eux se définissant plutôt par l’absence de politique. Dans l’ensemble, le virage de la politique de la dépendance a particulièrement pesé sur les départements qui, dès les débuts de la décentralisation, ont dû se résigner à remplir un rôle de courroie de transmission des politiques centrales sur le versant de la maîtrise des dépenses publiques, à discipliner leur tendance historique au polycentrisme et à l’autonomie des élus cantonaux au service de la même rigueur. C’est un autre des paradoxes de la décentralisation que d’avoir participé à centraliser les collectivités départementales et à les condamner à gérer la contradiction de la politique de l’État, situation de perte d’autonomie que D. Argoud résume sous le titre « L’impossible politique départementale de la vieillesse ».

Les acteurs du conseil général représentent de ce fait une instance décisionnelle parmi d’autres, intervenants qui jouent parfois un rôle essentiel, parfois secondaire, en interaction avec d’autres acteurs, et dans des rapports (d’alliance, de concurrence…) dont les modalités effectives ne s’apprécient véritablement qu’en considérant la dimension infradépartementale.

Nous nous intéressons donc d’abord à ces derniers : en nous appuyant sur différents travaux de recherche et observations sur sites réalisés depuis une dizaine d’années et au cours desquels nous nous sommes attachés à alterner ou associer enquêtes auprès des usagers de services et enquêtes auprès des promoteurs et acteurs des dispositifs locaux, à des fins d’analyses organisationnelles ponctuelles et de reconstitution historique des conditions de développement de l’offre.

Il est important de noter que ces travaux concernent pour l’essentiel le sud-ouest du pays, région à forte composante rurale, où le soutien aux plus âgés reste comparativement marqué par les modèles et les normes familialistes, et différents départements dont on ne peut généralement dire qu’ils ont à ce jour véritablement structuré une politique de territorialisation de l’action gérontologique [2].

De même, en ce qui concerne les modalités de l’interaction et de l’intégration des services, l’histoire des initiatives ponctuelles a façonné des situations très diversifiées selon les secteurs ; chacun d’entre eux se situe en fait sur un continuum qui va de l’absence d’offre gérontologique structurée (secteur libéral exclusif au plan des soins à domicile, intervention sociale déconnectée de la précédente et concurrentielle) à une offre gérontologique complète et au moins partiellement coordonnée sous la houlette d’une seule association régulatrice. S’observant dans quelques sites ruraux, ce dernier cas de figure résulte le plus souvent de l’action volontariste déterminante de quelques fondateurs ou médiateurs dynamiques, le plus souvent issus du milieu professionnel (médecins, infirmières…) et bénéficiant de soutiens politiques et associatifs. Les dispositifs de ce type ont su, plus que d’autres, aller au devant de financements d’origines diverses, profiter des opportunités qui s’offraient ainsi à eux pour structurer une offre diversifiée, mettre en place des actions innovantes, se doter de nouvelles fonctions de médiation…

Le contexte historique apparaît ainsi déterminant jusque dans la mobilisation des acteurs (professionnels, mais aussi élus, bénévoles, représentants des retraités et personnes âgées, ces derniers très présents en certains sites, quasiment absents ailleurs), dans la mise en place d’instances locales d’autorégulation destinées à définir les besoins, à susciter et à formaliser de nouveaux projets… L’analyse rétrospective montre ainsi que les sites dans lesquels les dynamiques d’acteurs se montrent les plus fertiles sont ceux dans lesquels un ou plusieurs élus locaux ont très tôt suscité ou soutenu l’ouverture de procédures de concertation, mis en place des groupes de travail thématiques qui se sont dotés d’outils d’enquête et de légitimation des projets [4]. Certains secteurs peuvent ainsi se prévaloir de plus de vingt ans d’action partenariale, notamment là où des acteurs locaux ont emboîté le pas des mesures prises avant la décentralisation pour favoriser le développement de l’offre et la coordination, et ont réussi par la suite à assurer une certaine continuité. Il apparaît que dans certains de ces secteurs aujourd’hui dotés d’une offre plus dense que la moyenne, la visibilité et l’accessibilité du dispositif gérontologique ont également joué dans le sens de l’accroissement de la demande.

Mais les exemples en ce sens demeurent peu nombreux. Le constat d’ensemble est celui d’une relative pauvreté au plan des interactions entre acteurs comme de la mise en forme de l’action. Dans la grande majorité des cas, la coordination se cultive sur le mode partiel, notamment dans le sentiment d’une rupture souvent irréductible entre intervention sociale et médicale, libérale et hospitalière… Lorsque les relations entre acteurs ne se résument pas aux rapports de concurrence.

Mais les premiers territoires formalisés et fixés dans la durée résultent d’initiatives locales diverses, au confluent de multiples influences exercées par les différents acteurs en présence : rapprochements entre élus locaux, découpages de « vallées », délimitations établies dans la concurrence entre intervenants à domicile, intercommunalité animée par un médiateur local, etc. Ceux-là se sont élaborés selon les mêmes principes énoncés plus haut : opportunisme, rôle décisif d’animateurs dynamiques, historicité…

De ce point de vue, c’est moins la territorialisation qui précède l’action que l’inverse. Le fait d’une mise en procédure précoce, l’expérience acquise du fonctionnement en réseau, apparaissent autrement déterminants et la production des espaces territoriaux ne peut se comprendre sans le recul historique. Les délimitations qui en résultent recoupent parfois des entités historico-géographiques préexistantes, mais divers exemples renforcent plutôt la thèse du « mythe du territoire pertinent » (Argoud, 1998a).

Certains départements ont tenté récemment de produire d’autres rationalités, souvent en référence à la définition du « bassin de vie » ou du « pays ». Ils ont été tout dernièrement relayés par les instances de l’État chargées de la sectorisation intégrale des départements. Mais la démarche montre rapidement ses limites dans la mesure où le territoire n’acquiert de véritable sens qu’au regard de l’action, pour autant que celle-ci puisse faire état d’une certaine ancienneté. De fait, les prémisses de la mise en place des comités locaux d’information et de coordination ont consisté pour l’essentiel à prendre acte du produit des dynamiques préexistantes. Et il reste difficile d’imaginer en quoi les sectorisations exogènes pourraient avoir un effet d’entraînement dans la mise en réseau de l’action localisée, si celle-ci ne réunit pas les conditions et l’expérience nécessaires à une coordination effective.

Il demeure sur ce plan une certaine convergence entre les modes de régulation de l’offre et la tonalité dominante des rapports sociaux locaux, en fonction des modèles et normes du vieillir propres aux publics en présence. Si l’on s’intéresse aux sites qui ont vu se mettre en place une effective coordination-intégration des interventions, les rapports d’externalisation et de socialisation de l’aide s’inscrivent entre deux pôles très marqués.

L’un des pôles est représenté, dans certains cantons ruraux, parmi ceux qui ont préservé en partie leurs anciennes structures agricoles, par la permanence d’une régulation à fort caractère familialiste et communautaire, placée sous le signe des relations d’interconnaissance entre les personnes âgées et leur entourage et les intervenants « extérieurs », et même d’une certaine interchangeabilité des rôles en fonction du cycle de vie, caractéristique de « l’altruisme participatif » (Lennartsson Carin, 1999) communautaire. Les autres caractéristiques en sont la faible professionnalisation et spécialisation de l’intervention externe, le rôle important du bénévolat et la personnalisation des relations entre les acteurs « formels » et « informels », la proximité entre élus locaux, professionnels et représentants des publics.

Certains bassins de vie à forte dominante rurale, dans lesquels le soutien familial et communautaire reste particulièrement efficient, réalisent ainsi le paradoxe apparent de s’être dotés de moyens externes relativement riches et coordonnés, ainsi que de disposer de procédures adaptées à la définition des besoins. Mais ce type d’organisation apparaît menacé, et ses acteurs se représentent comme tels, essentiellement du fait du déclin du communautaire local et de ses valeurs.

À l’opposé, certains contextes urbains ont vu se mettre en place une régulation qui, si elle demeure mixte, familiale et professionnelle, apparaît marquée par la triple tendance à la professionnalisation des prestations, à une certaine forme de consumérisme, et à une gestion de l’aide négociée entre la personne âgée, sa famille et les professionnels.

Ces sites se caractérisent à deux niveaux :

Dans ces mondes locaux typiques des centres urbains, mais aussi dans leurs périphéries d’urbanisation plus récente, il reste le plus souvent difficile de parler d’une structuration des moyens et des interactions qui prenne rang de politique publique, les collectivités publiques concernées se situant le plus souvent elles-mêmes dans le registre du « laisser faire libéral ».

Cette bipolarisation en rappelle une autre, observée à une tout autre échelle, à savoir le fort gradient que décrivent différents observateurs (selon la formule de P. Rosanvallon, 1981) entre certains pays du nord de l’Europe et les pays du Sud. Les ressortissants âgés des premiers se définissent aujourd’hui dans un rapport privilégié à l’offre de services spécifiques, fortement développée dans le cadre de politiques publiques, là où leurs homologues du sud se réfèrent à un contexte à forte dominante familialiste sur fond d’offre spécifique restreinte.

Observées au niveau microlocal, les disparités évoquées traduisent la position intermédiaire de la France. Elles ne vont pas sans soulever des interrogations sur le devenir de la condition du vieillir, mais aussi sur l’aptitude de la politique nationale de décentralisation à susciter une action répondant à des critères de service public, notamment en termes d’homogénéité de la qualité de prestation.

Ce type d’orientation tient, semble-t-il, pour beaucoup non seulement à l’efficience de l’animation locale mais aussi et encore à l’attitude volontariste de certains élus de proximité, parfois eux-mêmes directement concernés en tant que professionnels, qui ont joué pleinement mais sans exclusivité la carte gérontologique. Les exemples que l’on peut invoquer sont bien peu nombreux, mais méritent de l’être à plusieurs titres :

Le contexte de la décentralisation se caractérise par sa complexité et cette brève évocation ne saurait prétendre la lever. Mais le détour par les territoires à l’échelle microlocale permet d’en préciser quelques contours.

La complexité recouvre de fortes disparités dans la mise en œuvre des principes et des moyens et constitue un enjeu de politique générale dans la mesure où elle se traduit en termes d’inégalités, comme les politiques départementales et sans doute plus encore. En matière de politique de la vieillesse sûrement plus qu’en matière de politique de la ville (la seconde faisant d’ailleurs bien peu de place à la première), le sentiment d’ensemble ne peut manquer d’être que la décentralisation, sous le regard d’un État simplement « animateur », n’a guère répondu à ses attendus de transversalisation ou de globalisation de l’action de proximité.

Mais les exemples sur lesquels nous avons insisté sans les nommer montrent que le local fait preuve d’une certaine capacité d’autonomie dans la production de l’action gérontologique. Même si cette autonomie est limitée, tant du fait du poids des politiques centrales d’austérité que des moyens mobilisables, les territoires disposent d’une certaine capacité de production d’une action, fonction des structures sociales en présence et donc à même de participer à l’insertion des plus âgés, de faire « solidarité ».

On classera au rang des symptômes des contradictions du moment le fait que la production locale des politiques de la vieillesse reste aussi mal connue et considérée. Alors que les modèles et normes sociales du vieillir apparaissent en pleine évolution, il semble plus que jamais nécessaire de rendre les dispositifs locaux plus lisibles, et avec eux les rapports dans lesquels se situent aujourd’hui les plus âgés, leur entourage, leurs représentants, les professionnels et les acteurs politiques. La mise en place des clic nous semble avoir traduit une préoccupation du même ordre : rendre le local plus intelligible pour mieux penser le général. Mais un des enseignements de vingt ans de décentralisation est que les limites de l’action localisée ont souvent tenu au manque de continuité dans l’engagement de l’État social.