Les services de proximité sont des activités marchandes (activités pour lesquelles le prix couvre au moins le coût du service) ou semi-marchandes (relation partielle), répondant à des demandes individuelles (par exemple des activités de ménage) ou collectives (par exemple la gestion de l’environnement), qui s’inscrivent dans une proximité territoriale (un espace local) et/ou une proximité relationnelle (c’est-à-dire une relation personnalisée induite par la prestation).

Objets d’une grande attention des politiques publiques en matière d’emploi, après les dispositifs de formation dans les années 1980 puis ceux d’insertion dans les années 1990, les services de proximité sont appréhendés à partir de deux modèles : le modèle de marché dont dépend l’apa (pour des raisons que nous expliciterons plus bas), et le modèle de l’économie sociale qui ne circonscrit pas le même champ d’activités.

C’est cette opposition que nous voudrions suggérer, à partir d’illustrations puisées à l’étranger pour évaluer les conditions de développement de ce champ d’activités.

Les politiques publiques en France analysent la question de l’emploi dans les services de proximité sous l’angle pragmatique de la recherche de poches d’activités inexplorées [2]. Si ces réservoirs existent et qu’il sont encore méconnus, c’est parce que trois données structurelles sont venues modifier la donne socio-économique.

Il ressort que la demande potentielle d’emplois de services de proximités découle d’une non-prise en charge au niveau domestique (activités féminines et éclatement de la famille), mais aussi étatique (du fait de la pression quantitative de ces dépenses).

De 1986 à 1996, les politiques publiques en France en matière de service de proximité vont passer de l’aide sociale d’abord, à la création d’emplois dans les associations par allégement fiscal ensuite, puis à l’introduction du secteur privé depuis 1996 dans leur champ d’application.

Le sens de l’évolution n’est pas anodin ; ne l’est pas non plus la dualisation secteur marchand et secteur public. Ce sont ces oppositions que l’approche territoriale suivante inscrit dans la loi de 1996.

La loi de 1996 distingue deux niveaux :

Concrètement, aujourd’hui, 80 % des emplois de proximité recouvrent les services à domicile, même si ce sont évidemment les services extra-domicile qui représentent le potentiel le plus élevé.

Les politiques publiques, allant au plus pressé, se sont focalisées sur le premier type de services en se référant au modèle de marché (G. Cette et alii, 1998) :

En France, le système du tes est construit sur un triptyque :

Cette organisation n’est pas sans causer quelques difficultés. Dans une expérience que nous suivons en Midi-Pyrénées pour le compte du sgar [6], soixante-dix emplois de services de proximité seraient créés autour des trois hôpitaux de la ville. Sur une valeur faciale de 100, les comités d’entreprises financeraient à hauteur de 50, par le biais des tes, des services de relaxation, de repassage et retouche de vêtements, de garde d’enfants et de personnes âgées en dépendance. Le prix de l’heure ne pourrait pas être inférieur à celui d’un travail qualifié. Le paiement effectif du bénéficiaire, déduction fiscale comprise, serait de 25. L’intérêt de l’hôpital pour cette expérience est la lutte contre l’absentéisme ; les entreprises d’insertion visent à convaincre les agents de développement du sérieux des personnes en insertion ; la plate-forme de services recherche des conditions de travail solidaires, etc., tous les acteurs se rejoignant sur un type de services qui n’est pas au rabais. Mais on voit bien, au travers de la multitude des acteurs, les difficultés qui se posent pour à la fois professionnaliser les métiers, baisser le coût des prestations et faire adhérer à des chartes de qualité des tiers payeurs, dont les conditions de travail des salariés ne sont pas nécessairement plus élevées !

On retrouve ces difficultés dans l’analyse que nous avons menée pendant trois ans sur trois cent cinquante structures en Midi-Pyrénées (Cerise, 2002) ; elle fait apparaître trois résultats :

Au-delà des difficultés soulevées plus haut, le modèle du marché repose sur deux vecteurs de développement.

Le premier vecteur est celui de toute entreprise classique de services, mais on se heurte alors dans les services de proximité à toute une série de paradoxes. Si on accroît l’intensité en capital de ces services et la professionnalisation du personnel, une organisation du travail fondée sur un transfert hors domicile des activités, par la mutualisation et la centralisation d’un certain nombre de services, permettrait d’augmenter la productivité. Mais si c’est pour parvenir à des services du domicile, pourquoi autant séparer par la loi les services du domicile et les services à domicile ? Dans le même ordre d’idées, le transfert hors domicile d’activités du domicile ne sape-t-il pas leur caractère relationnel ? Le maintien des coûts salariaux avec une progression de la productivité permettrait de baisser les prix des services, en perdant dans un premier temps la quantité de travail direct. Mais n’est-ce pas la question de l’emploi qui est à l’origine de cette préoccupation des pouvoirs publics ? Dans un deuxième temps, la baisse des prix permettrait, grâce à une forte élasticité, d’augmenter la base de la demande. Mais cette relation n’est possible que si l’élasticité est constante : est-ce une hypothèse sérieuse ? En élargissant le marché, cette baisse de prix des services déclencherait un processus de croissance à l’origine de la création d’emplois. Par ce type d’approche, dont le résultat est au demeurant aléatoire, on étouffe ce qui fait précisément la spécificité des relations de personnes [7].

Dans ce même modèle de marché, le deuxième vecteur est celui de l’action sociale. Ici, il n’y a plus de limite au caractère inflationniste des dépenses et des ayant-droits. Dans le cas de l’apa, le nombre d’ayant-droits a dépassé les limites autorisées de l’étude prospective, d’où le soupçon qui pèse sur le vote de la loi. Deux hypocrisies subsistent toujours sur les mesures en faveur des personnes âgées : la prise en compte de leur poids démographique, et donc de leur vote, d’une part, et leur grande solvabilité, d’autre part.

On comprendra que les mécanismes qui permettraient de créer des emplois massifs à partir des services de proximité sont incertains.

Pourtant, une lecture des expériences européennes et étrangères en la matière laisse ouvertes d’autres perspectives, à condition que l’on change les outils d’analyse.

Ce champ de services de proximité est plus extensif que le précédent et s’oppose à la dualisation entre l’économique et le social. Mais parce qu’il est plus diffus, voici d’abord quelques exemples qui nous permettront d’illustrer intuitivement le propos.

1. Les centres locaux de services communautaires (clsc) étaient en 1970 des services autonomes de proximité, des sortes de cliniques populaires de santé et de services sociaux au Québec (B.Lévesque et alii, 1998). Côté usagers, leur finalité était de relier les problèmes de santé aux conditions de vie, en remettant en cause la consommation individuelle et passive de produits de santé. Côté travailleurs sociaux et médecins, la lutte contre la médicalisation des problèmes sociaux et l’organisation hiérarchique du travail des hôpitaux était l’objectif premier. Devant la pression sociale, l’État intégra dans son réseau en 1972 ces cliniques qui passèrent alors d’une dizaine à 150, équipant ainsi presque tous les quartiers du Québec. Les médecins devinrent salariés, l’organisation du travail fut plus ouverte à la participation et au travail d’équipe et la mobilisation des usagers contribua à ne pas faire progresser les coûts de santé, du moins dans un premier temps. Cette évolution rencontra un autre mouvement, celui du déplacement de ressources en provenance des institutions lourdes vers des structures plus légères où les organismes communautaires et les bénévoles pouvaient trouver leur place.

C’est dans ce contexte que les services à domicile allaient trouver un écho. Bien que de financement étatique, les clsc en dispensaient les services dans une sorte de continuum qui allait des services d’hygiène à domicile jusqu’aux services psychosociaux et aux aides ménagères en direction des personnes âgées. Limitée par une offre de ressources faible et une demande abondante, une partie des services allait être privatisée et une autre partie communautarisée, sous des formes diverses : travail au noir, personnes en situation d’insertion ou travailleurs issus des prestataires de la sécurité du revenu. Sont apparues alors des structures démocratiques dont les usagers et les représentants du milieu devenaient membres, des modes de financement combinés mêlant des ressources multiples. En même temps, on assistait à une accessibilité plus forte des usagers pour des personnes à faibles revenus.

Le deuxième exemple est celui de la garde d’enfants en Allemagne. Il n’y existe pas de système unifié de garde d’enfants de moins de 3 ans puisque moins de 2 % des enfants ont des places dans les institutions publiques. Le choix entre le statut professionnel ou celui de mère explique en partie le faible taux de natalité. Le gouvernement fédéral n’intervenant pas, il importe aux Länder d’y remédier. Au-delà des structures d’accueil publiques mises en place régionalement, l’offre s’est enrichie de garde dans des familles-hôte, des gardes à domicile, des structures caritatives et des groupes parents-enfants. Le paiement de ces prestations, dans ce dernier cas, peut être assuré par une monnaie locale, sur le modèle des sels français : une monnaie locale est créée comme unité de compte physique et chaque membre de la communauté se doit de rendre un service équivalent à ce qu’il a dépensé dans l’année. Il s’agit donc d’un échange différé et non personnalisé, reposant exclusivement sur la confiance, puisque non déclaré, mais pas illégal (puisqu’il ne fait l’objet d’aucun contrat). Ainsi se développent des actions entre personnes âgées et parents d’enfants en bas âge par l’intermédiaire de monnaie locale, sans qu’il y ait de filiation entre les enfants et les personnes âgées.

Le troisième exemple est une coopérative sociale qui fournit des services sociaux sanitaires et éducatifs dans le domaine de la gérontologie en Italie. Elle a été créée en 1979 à Bergamo, suite à l’expérience de quelques volontaires du diocèse de la Caritas qui avaient estimé que la coopérative était la forme la plus indiquée pour réaliser leur engagement en faveur des personnes faibles et défavorisées. En 1983, du fait de la convention pour l’assistance aux personnes âgées de Bergamo, servire fait une distinction entre les interventions de la coopérative et celles de Caritas et, par la même occasion, entre le travailleur engagé dans l’assistance à domicile et le travailleur volontaire.

À partir de là, on assiste à une augmentation significative et constante de l’activité – qui est notamment liée au soutien des institutions catholiques qui ont fourni, en particulier au début, des ressources en termes de compétences, d’opérateurs volontaires et de structures – ainsi qu’à l’augmentation des besoins exprimés par la population âgée et à l’impossibilité des administrations publiques à y faire face en engageant du nouveau personnel. Grâce à l’assistance à domicile (aides-soignantes et infirmières), la coopérative opère en faveur des personnes agréées (vaste gamme d’interventions locales et à domicile) et des malades en phase terminale (sida, Parkinson et Alzheimer).

Face à l’exigence de gérer au mieux les services dans toute la province de Bergamo et de garantir des processus participatifs et démocratiques, servire est passé à une série de petites coopératives, qui sont déjà autonomes ou en train de le devenir. Il s’agit de rendre quelques réalités locales autonomes et de transformer le siège central en un centre de services capable de relier les différentes zones et de fournir des services administratifs, de formation et techniques communs.

L’aspect novateur réside dans le « consortium » qui permet de coupler des coopératives de base de petites dimensions nécessaires aux services de proximité et le regroupement de ces coopératives dans des consortiums provinciaux puis nationaux (44 consortiums provinciaux). C’est ce que l’on nomme, en Italie, la stratégie du champ de fraises, par analogie aux plans de fraises qui ne grandissent pas en hauteur mais horizontalement par liaison de différents plans.

Les illustrations ci-dessus ont été choisies pour stigmatiser des pratiques sociales émanant de deux modèles opposés du développement des services de proximité, qui ne recoupent pas des stratégies de zone géographique bien identifiées ; par exemple, les crèches parentales ou les régies de quartiers en France relèvent davantage de l’économie sociale que du marché, et l’État français intervient de multiples manières en terme de modèle d’économie sociale (en participant au financement de l’adie [8] par exemple).

Dans le modèle du marché, l’État vient impulser une demande nouvelle, en cherchant à créer les conditions économiques d’un marché qui n’existe pas spontanément. Il s’agit d’une représentation de services de proximité très restrictive. L’apa est un dispositif complémentaire dans le modèle de marché qui, faute d’efficacité pour certains publics et dans certains domaines, abandonne certaines pratiques sociales à la générosité. On ne peut pas être pour ou contre l’apa, en dehors d’une crainte purement comptable, car elle n’est même pas liée à un mode privilégié de résidence. On peut s’étonner d’une mesure sans dynamique sociale dont la comptabilité fait office de justification : on la demande donc on en avait besoin…

À partir de ces quelques exemples, il nous est maintenant possible de dresser quelques conditions nécessaires au développement des services de proximité, versus économie sociale.

Dans un deuxième temps, ces luttes peuvent prendre des formes institutionnelles qui stabilisent le rapport social : la création d’une structure de coopération État-régions au Québec, l’institutionnalisation des cdc aux États-Unis, la création d’une banque éthique en Italie, nécessitent une forme de « coopération conflictuelle » avec l’État. C’est la raison pour laquelle on ne peut pas réduire l’innovation sociale à l’innovation institutionnelle, car cette dernière doit toujours être réactivée sous peine de faire des associations les gestionnaires des politiques publiques.

Dans un troisième temps, les formes institutionnelles sont des sortes de compromis, qui n’ont de sens que s’ils sont soutenus par la construction d’une référence identitaire, contrepoids d’une logique d’intérêts qui prédomine dans le modèle du marché. On ne s’étonnera pas que dans le complexe de Mondragon créé en 1956, la culture identitaire basque espagnole soutienne les formes de coopération. Ces formes institutionnelles s’opposent à une dualisation entre le marché et l’État : l’économie peut prendre des formes coopératives et on peut assister à une économisation de pratiques sociales qui ne signifie pas pour autant la privatisation de l’État.

Dans un quatrième temps, les financements ne cherchent pas non plus à rendre rentables les services mais à optimiser les effets externes, parce que ces services sont le résultat de pratiques collectives et non individuelles. Que ce soient la réduction des dépenses de santé publique au Québec, le développement local aux États-Unis, la cohésion sociale en Allemagne ou la solidarité éthique en Italie, il s’agit toujours d’externalités positives dont la résultante est l’emploi, mais qui n’est pas un objectif premier de ces pratiques.

Dans un cinquième temps, les stratégies de croissance de ces firmes ne relèvent pas des économies d’échelle mais davantage des stratégies des champs de fraises, à l’image des sels [9]. Le succès économique d’une structure ne provoque pas un accroissement de l’intensité capitalistique ni de parts de marché.

En conclusion, le modèle de marché, en substituant l’État à l’initiative sociale, étouffe les conditions d’émergence de ces pratiques : ce n’est pas parce qu’il n’y a pas de porteurs de projets que l’État intervient, c’est parce que son intervention canalise les mouvements sociaux. C’est aussi parce que le visage des entreprises s’est singulièrement « junglarisé » en quelques décennies. Lorsque les politiques publiques se donnent comme objectif de soutenir des initiatives locales, les porteurs de projets ne manquent pas à l’appel. Ainsi, lancé en août 2000, l’appel à projets du secrétariat d’État à l’économie solidaire en France disposait d’un budget de cinq millions d’euros. Pourtant, il a éveillé deux mille sept cents porteurs de projets, dont seulement 6 % ont trouvé satisfaction, faute de moyens. En Midi-Pyrénées, cent soixante-dix porteurs ont répondu à l’appel à projets, dont seulement 10 % ont été retenus. Bien que la méthode fasse beaucoup de déçus et qu’elle n’empêche pas le développement du « marché des quêtes aux subventions », le potentiel n’en est pas tari.