La décentralisation ne peut se résumer à un simple transfert de responsabilités entre l’État et les élus locaux : une nouvelle forme de partenariat est à construire entre les différents acteurs locaux. L’enjeu de l’animation d’accompagnement était d’amorcer une dynamique interne d’apprentissage pour tous les acteurs concernés. Les trois objectifs majeurs de l’appui étaient (D’Aquino, 1998) : l’installation pérenne d’un pôle local de négociation avec les partenaires, de concertation avec les populations, et de compétences pour la gestion des ressources en commun ; la reconnaissance et le soutien par tous les acteurs institutionnels des décisions collectives progressivement prises par les collectivités locales ; l’amorce endogène d’une planification décentralisée. La démarche retenue devait permettre un appui opérationnel pour un espace de l’ordre de 20 000 km².

Les premiers sujets soulevés ont porté sur le court terme, c’est-à-dire le règlement des concurrences et conflits sur une ressource particulière. Cette entrée est efficace, parce que l’action locale n’est possible qu’avec un pouvoir de décision effectivement transféré aux acteurs locaux. Elle ne nécessite aucun investissement externe et sa réalisation permet de se concentrer sur l’environnement socio-institutionnel local. La collectivité locale est laissée autonome pour toutes les étapes à organiser : type de concertations, diagnostics, acteurs à impliquer, organisation de l’information des populations.

À ce stade de l’apprentissage, les acteurs locaux n’ont pas encore conscience de l’inévitable choix de développement à faire concernant les usages qui seront soutenus et ceux qui seront délaissés. Cela fait partie de l’apprentissage, qui implique que les acteurs s’aperçoivent eux-mêmes par l’action des faiblesses de leur démarche : le véritable exercice de planification viendra plus tard, lorsque les principaux intéressés auront pris conscience par eux-mêmes de son utilité. Cette première phase d’apprentissage doit parvenir à une réelle action de planification en deux années, durant lesquelles l’animation d’accompagnement laissera les collectivités améliorer la démarche à leur propre rythme, imparfaitement et incomplètement, en leur fournissant des analyses uniquement à leur demande.

Nombre de systèmes de représentation et d’information géographiques paraissent peu adaptés à une large distribution de la maîtrise de l’information. Et souvent la simplification de l’information exogène revient, face à la complexité d’un développement décentralisé et durable, à diminuer le pouvoir réel de décision de l’acteur à qui elle est destinée. La simplification implique en amont des synthèses et des choix thématiques, voire politiques, qui sont ainsi subtilisés aux acteurs locaux ; elle met de côté une partie de l’information ; elle peut alors apparaître comme une approche condescendante.

Cette ambiguïté se retrouve aussi dans les travaux qui portent sur les représentations et les savoirs locaux, le plus souvent sous forme de cartographies ou de schémas simplifiés. Le processus de formalisation ne peut que réduire la complexité et la richesse des représentations et des savoirs locaux. Si elle est louable dans le cadre d’un travail exogène sur le recueil, la compréhension et la valorisation des logiques locales, cette simplification de la connaissance locale rend très hypothétique la qualité analytique et la finesse de résolution nécessaires à des décisions opérationnelles et efficaces sur un territoire. Plus fondamentalement, la volonté d’extraire et de formaliser la connaissance locale pour appuyer un processus de décision paraît contradictoire avec la philosophie de l’accompagnement technique à une gestion décentralisée de territoire : la simplification d’un savoir local, par définition déjà maîtrisé par les populations visées, a plus d’intérêt pour l’intervenant extérieur que pour leur propre maîtrise du projet de développement.

Au contraire, la distribution la plus large possible d’un pouvoir sur l’information implique de conserver une complexité de l’information suffisante, en adéquation avec l’ambition des décisions auxquelles on souhaite réellement intégrer les acteurs. L’information externe doit être de qualité et accessible, afin d’enrichir les connaissances des acteurs locaux. Cette mise à disposition ne se limite pas à l’accès à l’information externe, mais suppose que soit transféré le pouvoir de maîtrise. L’enjeu méthodologique et technologique est alors dans la réalisation de supports permettant à tout acteur-décideur de concevoir un système d’information adapté à ses besoins.

Long de 1 800 km, le fleuve Sénégal est la première ressource en eau de surface de la sous-région. Depuis un demi-siècle, l’intervention des pouvoirs publics favorise le développement de l’agriculture irriguée dans la vallée, et plus spécifiquement du riz. Les politiques d’aménagement se sont jusqu’à présent restreintes aux seules préoccupations d’exploitation agricole de cet espace irrigué, à l’exclusion de toute considération significative pour les autres formes d’usage présentes dans le territoire. Ces dynamiques pourraient être freinées par la réhabilitation du pouvoir des populations locales sur les choix de développement de leur territoire. Au Sénégal, la représentation locale des populations est constituée par les conseils ruraux, collectivités territoriales locales qui sont élues au suffrage universel depuis 1990 et chargées de compétences sur un territoire de 200 à 2 500 km². L’approche administrée de l’appui à l’irrigation devrait s’en trouver fortement modifiée ; mais, outre la classique résistance des comportements acquis, survalorisant une expertise technique condescendante, s’ajoute dans la vallée la longue tradition d’intervention de l’État et des bailleurs de fonds, qui accentue le caractère ambigu de la décentralisation. D’un côté, les programmes d’irrigation s’effectuent jusqu’à présent sans véritable concertation avec les populations locales. D’un autre côté, les collectivités locales, à qui sont transférées de nouvelles responsabilités en gestion et aménagement de l’espace, pratiquent le plus souvent, par manque d’appuis, de formations et de compétences, une action sans grande rationalité technique ni vision globale à long terme.

L’exemple de la communauté rurale de Ross Béthio, qui couvre environ 80 % de la superficie du delta du Sénégal, témoigne de ces dysfonctionnements. Son conseil rural, poussé par les politiques publiques, a pratiqué en matière d’affectation foncière la même approche exclusivement tournée vers la mise en valeur irriguée. Avec un territoire disponible distribué sans aucune cohérence, il se retrouve avec peu de possibilités pour mettre en place un aménagement réfléchi de l’espace. Il lui serait cependant difficile de débuter une gestion concertée de l’espace par un remembrement agressif ! L’opération POAS a été pilotée de bout en bout par le conseil rural. L’équipe technique chargée d’accompagner l’amorce et l’apprentissage de ces dynamiques endogènes a été volontairement restreinte, ce qui évitait qu’elle puisse diriger la démarche. L’enjeu scientifique était dans le test et l’analyse des conditions nécessaires à l’amorce d’une dynamique endogène : pour la prise en charge d’un territoire, y compris dans la prise de pouvoir que cela suppose ; pour l’apprentissage mutuel, par l’action, de leurs nouveaux rôles et de leurs nouvelles compétences à tous les partenaires ; pour l’émergence d’une dynamique de concertation entre les niveaux locaux et régionaux de planification, que nous appelons « planification territoriale ascendante » (D’Aquino, 2001).

Contrairement aux cartes à dires d’acteurs, ce n’est donc pas une représentation de l’espace consensuelle qui a été demandée aux participants, mais la sélection des informations (sans référence à l’espace) qu’ils considéraient comme indispensables pour s’engager dans un processus de décision sur le territoire — les informations spatiales étant incorporées dans un SIG. En quelque sorte, c’est le traitement cartographique du SIG qui est à dires d’acteurs. Après cette commande précise de supports cartographiques, des cartes ont été confectionnées par l’équipe technique à partir des données disponibles (bibliographie, cartes, images par satellite) ; puis, elles ont été présentées aux participants (fig. 2 et 3).

Le conseil rural de Ross Béthio a ainsi organisé une première série de réunions par secteur, où l’objectif était de présenter les informations recueillies par l’équipe et de solliciter la participation des populations pour l’enrichissement de ces informations. Ces ateliers rassemblaient, sur convocation du conseil rural, les différents représentants des usagers et les notables de la zone considérée [4]. Ils définissaient les informations qu’ils jugeaient indispensables de rajouter et soulignaient les insuffisances et les erreurs de ces premières données issues des services techniques, s’il s’agissait pour eux de les utiliser dans une concertation sur la gestion de leur territoire. Ensuite, dans chaque zone, l’équipe technique et les acteurs locaux se sont réparti les tâches afin de recueillir ces informations, en mobilisant très peu de moyens externes. Dans chaque secteur, le conseil rural a délégué le recueil de l’information sur les infrastructures, les pistes à bétail et les points d’eau pastoraux à une équipe comprenant un technicien, deux ou trois élus résidant dans le secteur et des représentants villageois connaissant bien les terroirs. Toutes les participations de ces acteurs locaux ont été bénévoles. L’équipe technique a ensuite saisi ces données. La participation des acteurs au processus d’identification et de recueil des informations était capitale. Cela leur permet de mieux appréhender les limites de toute information présentée ensuite dans un SIG. Puis une deuxième série d’ateliers a été organisée par le conseil rural, où ont été présentées les premières sorties cartographiques issues des enrichissements commandés : carte provisoire d’occupation des sols par l’agriculture et l’élevage, carte de localisation des infrastructures, carte des zones humides et des parcours (fig. 4).

Ces cartes ont été discutées. Parfois, le débat a été si vif qu’il a fallu quelques jours aux acteurs locaux pour s’entendre sur, en quelque sorte, un compromis cartographique. Pourtant, il ne s’agissait d’aucune réglementation mais de la simple représentation de faits « avérés » : la localisation de chaque usage dans l’espace de la communauté rurale. Il est ainsi intéressant de noter que, malgré la prudence de la procédure de recueil de l’information, effectuée directement par des acteurs locaux délégués par les populations, de nombreux amendements ont dû être effectués lors de ces restitutions : l’état des lieux sur l’usage réel de l’espace par les différentes activités n’est pas une information neutre et objective ; sa cartographie est le résultat d’un processus de négociation. La phase de recueil de l’information, même par des acteurs locaux, n’est à considérer que comme l’élaboration d’un matériau brut, point de départ de l’indispensable négociation collective. Sans cet espace laissé dans notre démarche à cette remise en cause des « connaissances locales », ce recueil aurait été considéré comme validé tacitement par les acteurs — à tort. Nous retrouvons là toute l’ambiguïté des diagnostics rapides et du recueil des connaissances locales exécuté en quelques jours.

La démarche est extrêmement prudente pour les cartes de potentialités ; une seule a été réalisée pour l’instant. C’est en effet le type de cartes le plus délicat et le plus ambigu, comme le montre la représentation de la « dégradation ». L’équipe technique a tenté de réaliser une carte de la dégradation du couvert végétal, figurant les zones dont la végétation s’était éclaircie ces dernières années. Pourquoi n’avoir pas plutôt représenté toutes les dynamiques de végétation et avoir uniquement figuré les dynamiques néfastes ? Était-ce une commande explicite des collectivités locales ? La localisation des zones dénudées constitue-t-elle une priorité de leur politique de gestion et de régulation du territoire ? En réalité, aucune sollicitation en ce sens n’était venue de la communauté rurale concernée. La perception inconsciente des services techniques vis-à-vis des dynamiques environnementales est l’une des plus difficiles à évacuer dans la mise en retrait du conseil technique pour une dynamique endogène de gestion territoriale.

L’utilisation des cartes de potentialités est aussi délicate pour une autre raison, comme l’illustre la cartographie des zones humides. Cette dernière avait été souhaitée par les acteurs locaux pour préciser les potentialités d’utilisation de ces zones par les différents usages présents sur le territoire (élevage, agriculture, pêche, chasse). Or des responsables de services techniques, sénégalais ou français en mission d’expertise, ont reproché à toute l’expérience de ne pas avoir réalisé de cartes précises de potentialités pour l’agriculture irriguée : mais c’était de leur part effectuer des choix de priorités et marginaliser certaines activités à la place des collectivités locales. Cet exemple invite à la prudence dans l’utilisation de cartes de potentialités, type d’état des lieux contenant une part subjective qui risque d’être exogène à la collectivité locale, donc plus difficile à gérer avec l’encadrement technique.

Après ces ateliers par secteurs, le processus de mise en place du premier plan d’occupation des sols s’est donc poursuivi. Le conseil rural s’est réuni pendant deux jours pour examiner les propositions des différents secteurs et en extraire des propositions applicables à toute la collectivité. Lors de ces choix définitifs, le conseil rural a modéré des propositions trop partiales ou localistes de certaines zones. Ainsi, dans tous les cas, les décisions retenues au niveau du conseil rural ont été plus raisonnables et équitables que les propositions émises dans les secteurs : une approche trop locale n’est pas synonyme d’ouverture et de justice envers ses voisins et l’association avec un niveau « intermédiaire » est utile.

La dernière série de produits concerne donc les éléments de décisions (réglementations, procédures de régulation et zonage) prises par le conseil rural. Celui-ci a retenu un certain nombre de règles dans les relations entre agriculture et élevage, valables pour tout le territoire. Elles précisent les principes de gestion des points d’eau pastoraux et les règles d’utilisation des résidus de récolte par le bétail. L’assemblée en est venue ensuite d’elle-même à définir les différents types d’occupation des sols qu’elle souhaitait prendre en compte. Elle a identifié des zones prioritaires pour l’agriculture et d’autres prioritaires pour l’élevage, où toutes les activités sont possibles mais où certaines sont plus protégées (fig. 6).

Le territoire de la communauté rurale a ainsi été réparti en trois types de zones, délimitées sur le plan officiel d’occupation des sols : zone agro-pastorale à priorité agricole (ZAPA), zone agro-pastorale à priorité élevage (ZAPE) et zone pastorale (ZP). Dans les ZAPA, le parcours du bétail est autorisé toute l’année dans tout l’espace non cultivé, mais l’éleveur est entièrement responsable des dégâts qui pourraient être infligés à un champ cultivé de la zone. De plus, le parcours du bétail est interdit sur l’espace cultivé jusqu’à une date, dite « date de fin de récoltes », fixée annuellement par une commission locale. Dans les ZAPE, le parcours du bétail est autorisé toute l’année et aucune amende n’est délivrable aux éleveurs pour des dégâts aux champs. La protection des parcelles cultivées contre le bétail est sous l’entière responsabilité des personnes cultivant ces champs, qui devront prendre les mesures adéquates (surveillance, clôture) pour éviter les dégâts sur leurs champs. Dans la ZP, l’agriculture est interdite et le parcours du bétail autorisé toute l’année ; aucune amende pour dégâts aux champs n’est infligeable à un éleveur. Enfin, le conseil rural a aussi déterminé, toujours à partir des différentes propositions des secteurs, les procédures de suivi et de contrôle de cette nouvelle régulation, ainsi que les procédures d’adoption, de diffusion et de révision du plan d’occupation du sol.

La suite ne concernait pas directement la mise en place du plan d’occupation des sols, mais le début de traitement des insuffisances déjà repérées dans le futur plan. En effet, il apparaît facilement que certaines zones définies comme « prioritaires » pour une activité n’ont pas actuellement les potentialités suffisantes pour soutenir cette activité. La communauté rurale doit gérer un lourd passé de dynamiques anarchiques d’exploitation du milieu, qui a fortement fragilisé les ressources relictuelles. Après une année d’apprentissage par l’action, commençait une nouvelle étape. Si l’occupation actuelle du sol ne remettait explicitement en cause aucun usage sur tout le territoire de la communauté rurale, la réalisation d’un aménagement du territoire vise le plus souvent spécifiquement l’un des usages (aménagement hydro-agricole ou pastoral par exemple). Même si cela peut ne pas écarter un certain usage multiple de la zone, une priorité est tout de même alors clairement donnée à une activité, sur un espace très bien délimité : la véritable phase de planification se met en place. Le SIG n’est plus suffisant et de véritables simulations sont à concevoir pour continuer à accompagner le processus. L’utilisation de systèmes multi-agents et de jeux de rôles est alors privilégiée, toujours avec le même souci de faire concevoir par les acteurs les modélisations nécessaires (D’Aquino et al., 2000, D’Aquino et al., 2001b).

Les tests réalisés montrent qu’en trois jours l’apprentissage recherché depuis la maîtrise de la carte-papier jusqu’au SIG a pu se réaliser. Malgré le faible niveau d’instruction de ces acteurs, une approche progressive et adaptée a permis en peu de temps et avec peu de moyens d’appui une utilisation efficace de la cartographie pourtant précise et complexe que nécessite une réflexion opérationnelle sur la gestion d’un territoire. Accompagnées de méthodes spécifiques d’apprentissage, les cartes ont été discutées et traitées avec un mouvement permanent entre les acteurs locaux et le SIG. Cette maîtrise cartographique par les collectivités locales a même abouti à des demandes justifiées de correction technique des cartes produites par l’équipe d’accompagnement !

L’efficacité de la méthode expérimentée peut alors se mesurer au fait qu’en deux ans le conseil rural de Ross Béthio est devenu capable de recomposer son territoire et de décider avec ses administrés de règles d’occupation des deux principales activités du territoire. À de multiples reprises, la collectivité locale a d’elle-même, sans aucune suggestion de l’équipe, imaginé de nouveaux éléments à intégrer dans la démarche (D’Aquino et Seck, 2001). Dans tous les cas, les supports utilisés (cartes, ateliers) ne font donc que ponctuer un processus continu et endogène de négociation concertée qui s’effectue en réalité sans la présence de l’accompagnement technique. Ils ont une double fonction : en début de concertation, poser le cadre et amorcer le processus de négociation concertée qui se déroulera ensuite ; puis, régulièrement au cours du processus, valider et officialiser les résultats obtenus depuis la dernière officialisation : c’est la pratique de terrain correspondant à la théorie de l’accompagnement (D’Aquino, à paraître), qui s’oppose aux diagnostics participatifs, dont l’objectif est de reproduire durant leur temps de présence tout le processus décisionnel, jusqu’à la conception d’une planification du développement local.

Enfin, l’expérience a montré que les acteurs locaux étaient capables d’appréhender nettement, via l’autoconception, les principes, les limites et les usages possibles d’un système d’information. Ils ont franchi une étape qualitative dans leur processus de réflexion collective (D’Aquino et al., 1999), sans pour autant commettre l’erreur de se pencher sur les résultats finaux des différentes simulations. La démarche a permis aux participants d’appréhender clairement et sereinement les limites des modélisations et leur grand écart avec le réel. La menace d’une instrumentalisation trop poussée, d’un comportement d’« apprenti-sorcier », est ainsi mieux contenue. L’apprenti, ayant lui-même confectionné l’outil, connaît mieux ses limites. Les acteurs locaux ont ainsi utilisé les cartographies pour le choix d’options globales d’aménagement mais se sont refusés à localiser ces aménagements à partir des cartes et ont raisonnablement demandé une expertise technique de terrain complémentaire pour identifier les « vraies » localisations et les « vrais » aménagements adéquats. De même, ils n’ont jamais protesté contre les simplifications de ces cartes, qui aboutissaient parfois à des analyses fausses si la lecture en était trop stricte. En conclusion, cette démarche constitue une forme originale de conception de « SIG endogène », avec un pouvoir très accru de maîtrise et de décision laissé aux acteurs locaux.