Les compétences du gouvernement local sont, par définition, limitées au territoire de la juridiction municipale. Si l’on veut que son action soit efficace, il faut que le périmètre municipal fasse sens par rapport à l’organisation de la base économique locale : il est souvent difficile d’agir de façon décisive sur un processus ou un phénomène qui se développe à une autre échelle que celle de l’instance de décision. Il faut aussi que l’autorité locale dispose des moyens financiers de son intervention : compétence sans financement est ruine de l’espoir.

L’exemple de Durban nous a paru illustrer les enjeux de la gestion d’une métropole sud-africaine en transformation rapide. Le texte [1] est conçu comme une première étape d’une recherche qui, pour sa partie économique, vise à analyser la gestion des infrastructures et des services locaux et, plus largement, l’impact des politiques municipales sur l’économie locale.

Pourtant, la prise de pouvoir par l’African National Congress (ANC) dans les années 1990 ne permettait pas d’envisager une expérience de décentralisation aussi rapide et audacieuse. Au contraire, l’ANC apparaissait aux yeux de certains analystes comme très centralisateur, favorable à un pouvoir d’État fort. C’était en partie en raison du poids de la mouvance communiste, et surtout du souci qu’avait l’ANC d’ériger une grande nation homogène et unifiée, qui ne fût pas la simple juxtaposition de multiples entités disparates, les unes constituées en fiefs opulents de privilégiés (sous-entendu, blancs) tandis que d’autres resteraient sans moyens. En bref, il ne fallait pas qu’à travers l’autonomisation relative de gouvernements locaux se glisse le risque de pérenniser les discriminations socio-spatiales qui ont caractérisé le régime passé (Polunic, 1999).

Pour comprendre pourquoi, finalement, l’idée d’un gouvernement local autonome, doté d’une pleine capacité d’administration et de gestion financière, s’est imposée, il faut se référer au projet de société que constituait le programme de reconstruction et de développement (RDP), revendiqué comme charte de gouvernement par Nelson Mandela lors de son accession à la présidence de la République en 1994, et pourvu d’un ministère de plein exercice jusqu’en 1996.

Dans l’esprit du RDP, l’un des moyens de concilier démocratie, meilleure redistribution des richesses et efficacité économique passait par l’avènement d’entités territoriales locales gouvernées par un pouvoir doté de véritables compétences et moyens d’action. C’est à l’échelle de la localité que les différents acteurs peuvent identifier et mettre en œuvre les moyens d’acquérir ce dont la collectivité a besoin (services, infrastructures) et de faire évoluer l’organisation économique en même temps que l’organisation sociale héritées de l’ancien régime. Est ici en jeu l’objectif politique prioritaire et sensible d’empowerment qui a modelé la Constitution et qui consiste à promouvoir l’engagement de toutes les composantes de la société civile dans les processus de prise de décision politique.

Sans prétendre à une exégèse du RDP, on remarquera qu’il a pris position sur de multiples questions très pratiques relatives à la gestion financière et administrative des municipalités, à la fourniture des services, à leur financement et à leur tarification. Il a revendiqué pour les six concentrations urbaines principales d’Afrique du Sud (Johannesburg, Pretoria, Cape Town, Durban, Port Elizabeth et East Rand) un pouvoir métropolitain très fort, arguant de la nécessité de mieux coordonner et intégrer l’activité économique locale (Bond & Khosa, 1999). Dans le débat sur le tracé des territoires municipaux, il a développé des arguments concernant la capacité d’assurer une « gouvernance locale effective », en insistant sur les notions de « viabilité financière » et de rationalité économique des découpages.

Il n’est pas possible d’éluder les enjeux de stratégie et de tactique politiques qui ont pesé en faveur du choix d’un gouvernement local fort [3] ; il apparaît cependant que la réflexion sur le « local », espace et gouvernement, qui a été développée lors de la rédaction du RDP et de la Constitution ne peut être dissociée de celles sur l’urbanisation et sur la conception de la cité. Il est vrai que le taux d’urbanisation national était déjà de 54 % (43 % dans le KwaZulu-Natal) lors du recensement général de la population de 1996. Partageant les analyses développées depuis longtemps déjà par les spécialistes des études urbaines, les concepteurs du projet de nouvelle société sud-africaine ont fait valoir que les villes ne doivent pas simplement être un lieu où l’on accède à un certain nombre de services de base, mais regardées comme le cœur du développement économique, social et culturel. Les villes sont les lieux où est produite la plus grande part de la richesse nationale et elles doivent être compétitives pour être plus prospères encore. Afin d’accroître leur compétitivité, leur gestion ne doit donc pas être entravée par d’inutiles tutelles provinciales [4]. Elles doivent pouvoir maîtriser leur destinée.

Dans la nouvelle Constitution sud-africaine, le gouvernement local est reconnu comme une sphère d’autorité de plein droit, dans une relation de stricte égalité avec les sphères nationale et provinciale [6]… La Constitution donne des garanties explicites au gouvernement local afin que son autonomie et son action ne soient pas entravées [7]. Le découpage territorial transitoire opéré avant les élections locales de 1995-1996 s’est traduit par la création de 883 autorités locales couvrant l’ensemble du pays. Elles se substituaient à 1 260 anciennes entités. Le redécoupage réalisé avant les élections de décembre 2000 a restreint le nombre des municipalités à 284.

Conformément aux « valeurs de base et principes gouvernant l’administration publique » dans son ensemble, le gouvernement local se doit d’être « orienté vers le développement » [8]. Il ne se contente plus de fournir administration et services locaux mais doit servir d’initiateur du développement économique et social [9].

Dans la pratique, et hors des fonctions régaliennes de l’État clairement définies (comme la défense nationale), cela pose de nombreux problèmes de relations entre les trois niveaux, bien que la Constitution liste les champs de compétence partagée (concurrent) ou exclusive et appelle à « coopérer dans un rapport de confiance et en toute bonne foi » [10]. Le Livre Blanc insiste sur le fait que le gouvernement local a un rôle essentiel à jouer dans la promotion de la croissance, y compris, par exemple, en interférant dans le fonctionnement du marché du travail ou dans la restructuration de la base productive industrielle (MPACD, 1998). Est-il acquis que les municipalités aient à la fois la capacité administrative et la capacité financière de remplir leurs fonctions ? Selon le Centre pour le développement et l’entreprise, leurs capacités ont été largement surestimées (CDE, 1998). De grandes métropoles [11] telles que Durban y parviennent mieux que des villes de moindre taille.

Dans les faits, la délimitation du territoire relevant de la compétence du gouvernement local durbanite est un enjeu particulièrement sensible, à l’origine d’âpres négociations entre des acteurs politiques locaux et nationaux, notamment ceux qui étaient membres du Demarcation Board [12]. Ensuite, nonobstant l’évolution récente de la taille du territoire municipal, il est utile, à partir des statistiques disponibles, de donner quelques estimations du poids démographique et économique de la métropole : quels sont, relativement à ces critères, les atouts et les contraintes que le gouvernement local doit intégrer ? Enfin, quelques références au Plan de développement intégré conçu localement donneront une brève illustration de la capacité du gouvernement local à formuler une politique de développement pour la métropole.

Ces changements ont créé deux sortes de problèmes. D’un côté, les marges rurales intégrées sont le lieu de conflits de pouvoir avec les chefs traditionnels qui entendent lutter contre tout empiétement du gouvernement local sur leurs prérogatives coutumières. De l’autre, la délimitation des juridictions municipales est un enjeu de pouvoir, source d’autres conflits entre des acteurs toujours proches de la logique de violence qui opposait récemment encore l’ANC et l’Inkatha au niveau régional. Une analyse sociologique et politologique de ces conflits, esquissée dans divers travaux (Cameron, 1999 ; Polunic, 1999), reste à approfondir car leur nature et leur issue déterminent fortement la capacité du pouvoir local à définir et mettre en œuvre sa politique [13]. La dimension politique des enjeux de la délimitation des territoires incorpore une dimension sociale et culturelle qui fait particulièrement sens en Afrique du Sud : qui accepte de vivre avec qui ? Comment les citoyennetés se recomposent-elles, compte tenu des caractéristiques politiques, sociales et culturelles du territoire ? Comment mobiliser des ressources ? Où faire les efforts d’investissement en infrastructures et services publics ?

L’un des arguments formulés par le Comité Unicity chargé de préparer la réforme des structures locales était la nécessité de rationaliser le gouvernement local, d’intégrer une planification urbaine et une organisation du service public plus productive et de qualité accrue. Cette instance de gouvernement unifiée est supposée mieux adaptée que la précédente pour mettre en place un plan de développement de cinq ans que l’on peut résumer en deux formules : rattrapage social pour les plus défavorisés et promotion de la croissance économique. Ce premier plan s’accompagnera d’un second, de plus long terme, visant à conforter la position de Durban en tant que cité de classe internationale. Derrière la notion d’Unicity et la suppression des sous-structures métropolitaines, on devine la remise en cause des vertus du « local » dès lors qu’il est appréhendé à une échelle trop restreinte.

L’autorité locale unique (fig. 3) gouverne un territoire sensiblement plus vaste (2 297 km²) que l’aire métropolitaine précédente (1 366 km²). La nécessité de revoir les limites territoriales de la métropole n’apparaissait pas clairement dans la mesure où les critères étaient les mêmes en 1995-1996 et en 2000. Pour respecter les critères, les frontières devaient prendre en compte les lieux d’habitation, de travail, de loisir, d’approvisionnement des populations et les enserrer dans un espace unique en évitant de fragmenter des zones d’habitat ou d’activité. Elles devaient tout à la fois être politiquement acceptées, offrir des possibilités de partage de ressources administratives et financières et permettre une organisation efficace et pérenne des services publics. L’extension de 68 % du territoire métropolitain ne s’est traduite que par un apport de population de 9,1 %, ce qui signifie que les terres gagnées sont peu densément peuplées. Encore agricoles, elles relèvent des chefferies tribales, qui entendent que leurs prérogatives coutumières ne relèvent pas du pur folklore : la majorité ANC qui dirige le conseil de l’Unicity y a trouvé des sources de difficultés. Les experts commis par les différents comités de découpage avaient insisté sur la nécessité de définir une « aire fonctionnelle », mais ils semblent convaincus que l’extension a répondu à une logique politique de renforcement de la position de l’ANC à l’échelle du principal pôle économique du KwaZulu-Natal, en contrepartie de concessions politiques à l’Inkatha dans le reste de la province. Du moins assure-t-elle une abondante réserve foncière à un gouvernement local soucieux de promouvoir une « cité de classe internationale ».

À l’image de toutes les zones urbaines sud-africaines, Durban (tabl. 1) reste marquée par le système ségrégationniste antérieur. Néanmoins, amorcées dans les derniers temps de l’apartheid, des évolutions s’amplifient : migrations intra-urbaines, constructions, y compris d’habitations de standing, dans les zones anciennement inconstructibles qui séparaient les townships ou autres quartiers d’habitation, densification de certains bidonvilles, etc. [14] Les dynamiques en cours échappent pour partie au pouvoir local, compliquant un peu plus son rôle d’aménageur et de producteur de services.

Tableau 1
Répartition de la population par communautés d’origine en % (selon recensement de 1996)

Noirs	Indiens	Blancs	Métis	non spécifié
Durban	61,0	23,0	12,0	3,0	1,0
KwaZulu-Natal	81,7	9,4	6,6	1,4	0,8
Afrique du Sud	76,7	2,6	10,9	8,9	0,9

Si les quartiers résidentiels, les zones d’activités industrielles et, d’une manière générale, le centre-ville ou quartier des affaires n’ont rien à envier aux villes du Nord, par leurs infrastructures, leurs services et les symboles de la modernité, l’effort à consentir pour améliorer les conditions de vie des plus pauvres est néanmoins considérable. Il faudrait construire plus de 190 000 logements, réaliser 50 000 branchements électriques et 120 000 branchements d’eau, goudronner 550 km de voirie, pour répondre aux besoins des plus défavorisés (Unicity, 2000).

Il n’est pas aisé d’évaluer la richesse économique produite par la métropole du KwaZulu-Natal. Le dernier essai de désagrégation du PNB date de 1994 et la situation a sensiblement évolué depuis lors : ouverture de l’Afrique du Sud au reste du Monde et libéralisation des échanges, dépréciation du rand par rapport aux principales devises internationales et au dollar en particulier, etc. En 1994, l’économie durbanite contribuait à 6 % du PNB [15]. Le secteur manufacturier y contribuait à hauteur de 26 % du produit local, commerce et tourisme 18 %, les transports 15 %, le secteur financier 21 %, des services publics 10 % On remarquera que, bien qu’étant une ville industrielle avec des secteurs agroalimentaires, chimiques et pétrochimiques, métallurgiques et d’assemblage de véhicules, de textile et d’habillement installés de longue date, le secteur manufacturier moderne était à l’origine du quart seulement de la richesse locale. Sous réserve d’évaluations ultérieures, on peut même faire l’hypothèse que la position relative de ce secteur s’est dégradée : les activités du textile et de l’habillement, par exemple, semblent être sur le déclin. L’agro-industrie, la pétrochimie, et dans une certaine mesure la fabrication de papier ne semblent pas menacées. Toutefois, même si leur production s’améliorait, cette croissance se ferait sur la base d’une augmentation de la productivité et ne s’accompagnerait pas d’une augmentation de l’offre d’emploi. Le port reste au cœur de l’économie locale, nationale et du sous-ensemble austral ; en valeur et en trafic de conteneurs, il est le premier du continent africain bien que, par le tonnage (52,7 Mt en 1997), il soit seulement le deuxième d’Afrique du Sud derrière Richards Bay.

La situation de l’emploi est conforme à celle de l’Afrique du Sud en général, où l’emploi formel a décliné de 5,2 % entre 1990 et 1996. Il a été calculé que le coefficient d’emploi moderne (soit l’élasticité de l’emploi moderne à la croissance économique) a été négatif entre 1985 et 1997. Sur 300 000 à 400 000 entrants sur le marché du travail chaque année, seulement 14 % trouvent un emploi dans le secteur formel de l’économie [16]. L’analyse des secteurs dits informels de l’économie est donc un préalable à la compréhension des dynamiques de l’économie nationale et durbanite, ainsi qu’à l’évaluation des politiques de développement ; mais elle représente un défi d’autant plus difficile qu’il ne s’agit pas seulement d’étudier les activités de survie exercées par les catégories les plus déshéritées de la population, mais aussi les multiples activités qui, du fait de la libéralisation de l’économie qui s’est accélérée à partir de 1994, semblent s’être multipliées, hors d’un cadre d’enregistrement statistique fiable, en complément ou en sous-traitance d’activités formelles de production, de services ou de commerce.

Si le gouvernement local influe sur l’économie à travers les investissements qu’il réalise et les politiques qu’il met en œuvre, il joue également un rôle primordial en tant qu’employeur : la municipalité de Durban rémunère quelque 20 000 personnes, soit trois fois plus que la plus grande usine locale, Toyota. En 1996, toutes activités confondues et dans la province, 27,6 % des personnes employées gagnaient moins de 500 rands par mois, 10,1 % seulement plus de 4 500 rands, ce qui donne une idée de l’ampleur des problèmes de pauvreté à régler, y compris par le gouvernement local de Durban (1 rand = 1 franc au début de l’année 2001).

Ce projet de ville a été formulé ainsi (1996, Sani Pass workshop) : « À l’horizon 2015, la métropole de Durban sera un centre industriel et commercial prospère, de classe internationale, une destination touristique attractive et la porte principale du KwaZulu-Natal et de l’Afrique australe en général. Son environnement sera préservé, sa sécurité assurée ainsi que le plein emploi. Les citadins auront accès à des logements et des services convenables, et leur qualité de vie en général sera bonne et assurée de façon durable. Démocratie et tolérance seront les piliers d’une métropole unie, tout entière dévolue à la cause du service public et du développement et animée par une haute idée du sens civique. »

La formulation, sous ses aspects idéalistes, est articulée autour de trois éléments : une ouverture sur le monde pour une économie métropolitaine s’appuyant à la fois sur l’industrie, le commerce et le tourisme ; une exigence marquée en matière de qualité de vie des citadins ; la promotion de la citoyenneté. Ce projet est servi par des « principes de développement » qui constituent un code de conduite pour le gouvernement local, et qui concordent avec l’esprit du programme de reconstruction et de développement national (RDP).

L’une des priorités stratégiques de l’IDP est la restructuration de l’espace métropolitain en vue d’estomper les traces de la ségrégation. La volonté d’agir sur l’économie locale est explicite. Il s’agit de définir et de mettre en œuvre des politiques de développement économique en se dotant de critères ou d’outils d’évaluation de ces politiques, en vertu d’une analyse de l’économie locale et en fonction des évolutions nationales et internationales. Cet interventionnisme du gouvernement local est toutefois tempéré par un souci de promouvoir la concertation, la coordination et la coopération intersectorielles entre acteurs publics, acteurs privés et organisations communautaires.

L’ambition du pouvoir métropolitain de prendre part à la gestion du port est manifeste : la municipalité entend imposer une « gouvernance coopérative » entre le port et la cité… Elle argue de la nécessité d’une meilleure intégration du port en vue d’accroître l’efficacité économique de l’ensemble métropolitain. C’est aussi en fonction d’une nouvelle conception des relations ville-port que le pouvoir local entend procéder à un réaménagement des politiques et infrastructures de transport.

Développer la fonction touristique de Durban est un autre élément stratégique récurrent. L’IDP montre la volonté de définir une politique appropriée devant être évaluée avec les outils idoines. L’ambition de favoriser les créations d’emplois au bénéfice des communautés désavantagées est clairement un objectif de lutte contre le chômage. En se fixant un tel objectif, le pouvoir local prétend exercer une influence sur le marché du travail local.

Dans le même temps, un réaménagement des structures institutionnelles locales est préconisé. Il doit permettre d’affirmer plus fortement encore le rôle du gouvernement local en tant qu’initiateur de stratégies et d’actions de développement économique. Il s’agit aussi d’assurer une meilleure coopération et coordination avec le milieu des affaires, celui du travail, les ONG et les communautés.

Les politiques d’équipements techniques (distribution d’eau potable et d’électricité, voirie, transports publics, évacuation des ordures, drainage des eaux usées, etc.) et de services communautaires (bibliothèques, musées, loisirs et sports, cimetières, marchés de produits frais) sont distinguées des stratégies de développement économique proprement dites. Il est toutefois évident que c’est aussi et peut-être surtout à travers les investissements dans les infrastructures et la gestion des services que le gouvernement local peut influer sur l’organisation et le dynamisme de l’économie métropolitaine ainsi que sur les relations entre secteurs public et privé.

De son côté, le gouvernement provincial a sa propre stratégie de croissance et de développement [17]. Le discours et la volonté d’exercer pleinement un pouvoir de régulation économique sont à bien des égards similaires de ceux de la métropole : elles sont de la même veine que le RDP, auquel elles renvoient au moins implicitement. Tout cela augure de bonnes conditions d’efficacité des politiques publiques si l’esprit de la Constitution appelant à un système de gouvernement coopératif entre les différentes sphères de pouvoir est harmonieusement traduit. À l’inverse, les efforts de l’une et l’autre sphère se nuiront s’ils sont concurrentiels.

Les conditions de possibilité de politiques de développement économique sont donc déterminées par la gestion des rapports de force entre l’ANC, qui tient l’aire métropolitaine, et l’IFP, qui a encore la main sur la province. Elles sont également tributaires des moyens budgétaires de chacune des instances de gouvernement.

Tabl. 2
Division des ressources publiques au titre de l’Equitable Share entre les trois sphères de gouvernement (estimations en millions de rands)

	1998/99	1999/00	2000/01	2001/02
Produit National Brut	749 000	811 300	878 200	949 000
Total budget dépenses	204 293	216 780	230 722	247 250
Service de la dette	43 413	48 222	49 820	52 609
Réserves et autres	00 651	1 850	5 250	10 750
Ressources à répartir	160 229	166 708	175 652	183 891
État central (equitable share)	78 273	78 733	81 100	84 589
dont : Ministères	67 573	69 972	72 739	76 232
Subventions conditionnelles à redistribuer entre gouvernements provinciaux et locaux	10 700	8 761	8 361	8 357
Provinces (Equitable Share)	80 931	86 302	92 071	96 822
Total provinces (subv. cond. incluses)	90 499	94 420	100 432	105 079
Gouvernements locaux (Equitable Share)	1 024	1 673	2 480	2 580
Total gouv. locaux (subv. cond. incluses) en % du PNB	2 156	2 316	2 480	2 580
service de la dette	5,8	5,9	5,7	5,5
gouvernement national	9,0	8,6	8,3	8,0
gouvernement provincial	12,1	11,6	11,4	11,1
gouvernement local	0,3	0,3	0,3	0,3
en % des ressources à répartir
gouvernement national	42,2	42,0	41,4	41,5
gouvernement provincial	56,5	56,6	57,2	57,1
gouvernement local	1,3	1,4	1,4	1,4

Source : Intergovernmental Fiscal Review 1999

Les provinces sont donc dotées d’un budget supérieur à celui du gouvernement national. Elles n’ont guère d’autres ressources que celles de l’Equitable Share puisque la Constitution ne leur concède qu’une capacité extrêmement limitée en matière de recouvrement d’impôts et autres taxes : leurs revenus propres sont inférieurs à 3 % du montant de leur budget. D’une manière générale, elles ont également une faible capacité d’investissement, leur compte de capital représentant moins de 5 % de leur budget total.

Le budget de la province du KwaZulu-Natal équivaut au cinquième du budget global des neuf provinces d’Afrique du Sud. Pour l’exercice 1999-2000, 84,6 % des dépenses sont réalisées au profit de l’éducation, de la santé et des services sociaux, ce qui laisse peu de moyens à des postes tels que celui des transports (3,7 %), des travaux publics (1,7 %) ou de l’agriculture (1,8 %). On notera que la Maison royale du KwaZulu-Natal se voit officiellement réaffecter un budget d’un montant de 12 millions de rands, soit plus du double de celui attribué à la sécurité et à la protection civile.

Le pouvoir financier du gouvernement local dépend bien moins de cette redistribution. Contrairement aux gouvernements provinciaux, les municipalités tirent en moyenne plus de 90 % de leur revenu de leurs propres prélèvements. Pour l’exercice budgétaire 1998-1999, le budget de fonctionnement consolidé des municipalités était de 41,1 milliards de rands, auquel s’ajoutait un budget d’investissement de 13,7 milliards ; le total représentait donc un peu plus de 7,3 % du PNB, et 81,1 % du budget du gouvernement national (hors remboursement de la dette publique). Les disparités budgétaires sont énormes puisque, selon le ministère des Finances, les six métropoles disposaient en 1996-1997 de 49 % du budget total des municipalités.

Le ministère en charge du gouvernement local s’est, depuis 1995, donné les moyens, à travers le « Projet Viabilité », de surveiller la santé financière des municipalités. En raison de la qualité des informations fournies lors d’enquêtes répétées sur une base trimestrielle, un noyau de 272 municipalités urbaines a servi de référence à l’analyse des évolutions des indicateurs financiers et budgétaires. Cette analyse montre l’incapacité croissante des municipalités à recouvrer ce qui leur est dû au titre des impôts locaux ou de la tarification des services. En huit trimestres (d’août 1996 à juin 1998), les arriérés de paiement des contribuables locaux sont passés de 22 à 33 % du total des impôts et des prestations de services dus aux municipalités. La dette de chaque citadin par rapport à sa municipalité est, au cours de cette brève période, passée de 200 à 301 rands. Cet « incivisme fiscal » et l’incapacité des autorités locales à le juguler, s’ils devaient perdurer, remettraient en cause la viabilité de nombre de communes urbaines.

Budget de fonctionnement de la métropole de Durban

Dépenses		Revenus
Estimation 2001-2002 (milliers de rands)	% du total général		% du total général
Services généraux
Service financier	123 300	1,9	2 068 615	31,4
dont impôts locaux			1 870 398	28,4
Administration générale	535 011	8,1	205 140	3,1
Ressources humaines	21 173	0,3	0	0,0
Parcs, culture, sport	594 866	9,0	26 343	0,4
Protection civile	332 804	5,1	52 804	0,8
Habitat	20 218	0,3	20 218	0,3
Travaux publics	577 841	8,8	10 082	0,2
Développement et planification	118 795	1,8	23 035	0,4
Durban metro water (non marchand)	544 409	8,3	137 242	2,1
dont : eaux usées	284 077	4,3	56 317	0,9
enlèvement des ordures	257 791	3,9	80 840	1,2
Déficits des services marchands	95 775	1,5
Contributions et autres revenus			420 713	6,4
TOTAL Services généraux	2 964 192	45,0%	2 964 192	45,0%
Services marchands
Aéroport	385	0,0	79	0,0
Habitat	95 157	1,4	95 157	1,4
Marché	29 619	0,5	25 715	0,4
Eau	899 582	13,7	899 582	13,7
Transport	330 444	5,0	238 879	3,6
Électricité	2 356 769	35,8	2 356 768	35,8
(Moins : déficits transférés)	(95 575)	(1,5)
TOTAL Services marchands	3 616 180	55,0%	3 616 180	55,0%
TOTAL Budget fonctionnement	6 580 372	100,0%	6 580 372	100,0%
Sources : City Treasurer, Durban

Une présentation moins synthétique du budget de fonctionnement permettrait de vérifier la faiblesse des revenus de transferts, notamment intergouvernementaux. Le total des subventions ne dépasse guère 5 % du budget total, moins que les revenus des investissements réalisés par le gouvernement local (environ 6 %). Avec un rapport des rémunérations salariales aux dépenses totales de 23,4 %, la municipalité est dans les normes préconisées en la matière (24 %).

Néanmoins, à l’évidence, l’autonomie et la capacité d’action des pouvoirs locaux n’est pas identique selon qu’ils ont à administrer une municipalité rurale, une petite ville ou une métropole. Durant la phase de transition 1996-2000, les conditions de viabilité des « communes » ont pu être évaluées, ce qui a conduit, en préalable aux élections locales de décembre 2000, au regroupement d’entités de taille trop modeste pour prétendre rester des juridictions indépendantes. Toutefois, à l’issue de ce redécoupage, certains budgets locaux resteront probablement dépendants des miettes de l’Equitable Share. À l’inverse, des municipalités comme celle de Durban semblent réunir toutes les conditions (administratives, financières, économiques, etc.) pour assumer leur avenir avec le degré d’indépendance octroyé par la Constitution. Il est toutefois vrai que l’exemple de Durban relativise singulièrement la notion de « local » : avec une superficie de 2 300 km², une population dépassant 3 millions d’habitants, le premier port du continent africain, un budget total supérieur à 8 milliards de rands, le gouvernement local durbanite n’est-il pas plus puissant que certains États du continent ?

Aux termes de la Constitution, les politiques du gouvernement local doivent être tournées vers le développement. Celui-ci ne se limite pas à la gestion des infrastructures et des services : le gouvernement local entend s’imposer comme instance de régulation générale, voire mettre en œuvre de façon très volontariste des politiques de développement économique sectoriel, au moins, être un partenaire actif des entreprises. Le Conseil métropolitain de Durban multiplie les initiatives en ce sens. La Best Practice City Commission a fait des propositions pour attirer et retenir durablement les investisseurs : création d’une agence de promotion des investissements, délimitation de « zones de développement économique local », définition de programmes de soutien à l’industrie, régénération du corridor industriel sud de la métropole, promotion de projets phares tels que la réhabilitation du Point Waterfront, développement du port et du corridor d’activités du Nord de la ville, etc.

Les pouvoirs locaux ont manifesté clairement, du moins si l’on se réfère au cas des métropoles telles que Durban, leur volonté d’intervenir dans l’économie. Reste à savoir si cette volonté est synonyme de capacité, compte tenu des incertitudes qui se dessinent. Quelles seraient, par exemple, les incidences sur la politique économique du gouvernement central de l’émergence d’un pouvoir économique puissant dans chacune des six métropoles de l’Afrique du Sud ? Jusqu’à quel point le gouvernement local est-il considéré comme un appui ou un obstacle par les opérateurs privés ? À partir de quel seuil les politiques du pouvoir public sont-elles perçues comme trop interventionnistes et se traduisent pour les entrepreneurs en externalités négatives, les incitant à s’installer ailleurs ?