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Belin
I.S.B.N.2701134455
96 pages
p. 3 à 20
doi: en cours
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Environnement
tome 32 2003/1
L’État brésilien et l’environnement en Amazonie : évolutions, contradictions et conflits [*]
Neli Aparecida de Mello Chercheur associée à l’École normale supérieure, 48 boulevard Jourdan, 75014 Paris Hervé Théry CNRS, CREDAL,, UMR Temps (ENS-IRD), 48 boulevard Jourdan 75014 Paris
Le discours de l’État brésilien sur l’Amazonie a changé, prenant en compte la fragilité de son environnement, mais en est-il de même de ses pratiques ? Pour analyser les structures spatiales résultant de son action sur le territoire amazonien, on passe ici en revue les principaux vecteurs de son action. Cela permet de discerner les contradictions existant entre les politiques publiques, les conflits qui demeurent entre elles et les principaux axes de l’Amazonie d’hier, d’aujourd’hui et de demain.Mots-clés :
AMAZONIE, BRÉSIL, CONFIGURATION TERRITORIALE, CONFLITS, ENVIRONNEMENT, POLITIQUE PUBLIQUE, STRUCTURE SPATIALE.
While the Brazilian government recognises the fragility of the environment of the Amazon region in official speeches, what of official policies? To analyse the spatial structures produced by those policies in the Amazon territory, the authors review the main vectors of the government’s action. This review pinpoints the contradictions between different public policies, conflicts between public policies and the main axes of the Amazon in the past, the present and the foreseeable future.Keywords :
AMAZON, BRAZIL, CONFLICTS, ENVIRONMENT, PUBLIC POLICY, SPATIAL STRUCTURES, TERRITORIAL CONFIGURATION.
O discurso do Estado brasileiro sobre Amazônia mudou, levando em conta a fragilidade do meio ambiente, mas mudaram as práticas ? Para analisar as estruturas espaciais que resultam da ação pública na Amazônia, os autores questionam os principais vetores da sua atuação. Tal questionamento permite detectar as contradições existentes entre as políticas públicas, os conflitos entre as mesmas e os principais eixos da Amazônia de ontem, de hoje e de amanhãPalabras claves :
AÇÃO DO ESTADO, AMAZÔNIA, BRASIL, CONFIGURAÇÕES TERRITORIAIS, CONFLITOS, ESTRUTURA ESPACIAL, MEIO AMBIENTE.
Le discours sur l’Amazonie a changé, incorporant la rhétorique du développement durable issue de la conférence de Rio de 1992. De nombreuses réserves ont été créées et quelques politiques publiques ont effectivement évolué, par rapport à l’exploitation sans états d’âme des années 1970. De grands investissements sont en cours, qui vont changer les circulations de la région, donnant plus d’importance au transport par voie d’eau, et permettre de nouveaux développements industriels et urbains moins dommageables pour l’environnement, en fournissant davantage d’énergie plus propre.
Mais ces politiques « vertes » ne sont pas les seules que l’État applique en Amazonie. En fait, il mène de front au moins trois sortes d’actions différentes : les unes visent à protéger des milieux naturels auxquels l’opinion publique brésilienne et internationale a souvent manifesté son attachement ; d’autres tendent à assurer le développement économique d’une région de plus en plus nettement intégrée à l’espace national ; d’autres enfin implantent des infrastructures qui permettront, demain, de nouvelles conquêtes pionnières.
Soumise à ces tensions contradictoires, l’Amazonie se transforme, de nouveaux axes de peuplement et de circulation apparaissent, notamment vers le nord. Et tandis que de vastes régions restent à l’écart du mouvement et demeurent pratiquement vides, d’autres sont soumises à une pression forte et voient leurs ressources naturelles se dégrader. Pour pouvoir établir un bilan régionalisé, une analyse précise des configurations spatiales de chaque politique sectorielle est donc nécessaire.
Les configurations spatiales de l’action de l’État
Au-delà du discours, quelle est la pratique réelle de l’État brésilien en Amazonie ? On peut distinguer au moins trois types d’actions : les politiques de conservation et les politiques sociales ; les politiques productives ; et les politiques pionnières.
Politiques de conservation et politiques sociales
Parmi les fonctions qui incombent à l’État, selon la Constitution de 1988, figure la protection de l’environnement et celle des communautés indigènes. Ces politiques ont un impact particulier en Amazonie, car si les programmes « verts » sont normalement dispersés sur le territoire, les espaces protégés (territoires indigènes ou unités de conservation) sont plus nombreux et plus vastes en Amazonie qu’ailleurs. C’est par ailleurs là que se concentrent bon nombre des zones, comme l’« arc du déboisement », dans lesquelles il est nécessaire d’instaurer des contrôles, en raison de l’intensification des processus d’occupation de l’espace.
Il existe aujourd’hui en Amazonie 48 réserves naturelles fédérales (sans compter donc celles des États fédérés, des communes et des particuliers), dont le total représente 18,5 millions d’hectares (3,71 % de la région, le tiers de la superficie de la France). Les terres indigènes quant à elles totalisent 900 000 km2 (11 % du territoire national, ou plus d’une fois et demie la France), dont la grande majorité en Amazonie. Dans certaines régions, comme le Roraima, à la frontière du Venezuela, la « cabeça do cachorro » (la « tête du chien », ainsi nommée à cause de sa forme caractéristique) et le haut Juruá, en Amazonas, ces réserves occupent plus de la moitié du territoire, au point que les habitants non-indigènes disent (non sans exagération et quelque mauvaise foi), se sentir à l’étroit dans leurs « réserves de Blancs ».
La politique d’assistance aux populations les plus pauvres fait elle aussi partie des devoirs de l’État. La localisation de ces actions sociales relève naturellement d’une stratégie différente de celles qui sont menées par les organismes de la sphère économique, privilégiant la « vieille » Amazonie des fleuves et des populations traditionnelles par rapport à la « nouvelle » Amazonie, celle qui est progressivement incorporée aux circuits productifs du pays. Les principaux points d’appui de l’action sociale se trouvent donc dans les vallées principales et en Amazonie occidentale, car c’est là que se concentrent les populations traditionnelles, les Indiens et les Caboclos, ces descendants des Indiens, des Portugais et des immigrants du Nordeste, venus par vagues successives peupler — un peu — les bords de fleuves avant la construction des routes.
C’est en grande partie vers eux que s’est tourné le Programme-pilote pour la préservation des forêts tropicales du Brésil (son nom est souvent abrégé en PPG7). Conçu à l’origine, en 1990-1991, dans une optique de conservation des forêts, ce programme ambitieux associe les pays du G7 et l’Union européenne (qui ont donné 250 millions de dollars pour le financer), la Banque Mondiale (qui gère le programme) et le gouvernement brésilien (qui le conçoit et l’exécute). Il a progressivement évolué, jusqu’à mettre au premier plan le développement durable, partant du principe qu’assurer aux populations locales les moyens de vivre décemment était le meilleur moyen de réduire les déboisements. Composé de plusieurs sous-programmes (politique des ressources naturelles, délimitation des terres indigènes, actions démonstratives avec des ONG, etc.), il a déjà produit des effets intéressants en amenant le gouvernement fédéral et les gouvernements des États amazoniens à prendre davantage en compte la dimension écologique dans leurs politiques amazoniennes, en soutenant des expériences intéressantes (dans le domaine de l’agro-foresterie, par exemple). Mais il est clair qu’il pèse peu face à d’autres actions publiques, dotées de moyens autrement importants. Peu de ses sous-programmes ont eu dès l’origine un champ d’action spatialement déterminé, mais parmi ceux-ci l’on peut compter les programmes de gestion environnementale intégrée du SPRN (sous-programme des politiques de ressources naturelles du PPG7). Les zones stratégiques choisies par ce programme tracent un vaste couloir nord-sud, du Roraima au Mato Grosso et de l’Amapá au Tocantins, ce qui montre que ces États ont inclus dans leurs priorités la gestion des ressources naturelles dans les zones sensibles et qu’ils se soucient déjà des axes de transport qui les traverseront dans les prochaines années.
Politiques de production et politiques de conquête
Bien qu’elle pèse encore peu dans l’économie nationale, l’Amazonie est entrée — en partie du moins — dans le Brésil « utile », dans l’orbite de São Paulo, la capitale économique du pays. Sur ses marges orientales et méridionales, aux confins des savanes arborées et de la forêt dense, s’est développée toute une frange de grandes exploitations d’élevage et de production de soja, la culture qui a le plus progressé au Brésil depuis vingt ans, avançant de plus de deux mille kilomètres vers le nord, du Rio Grande do Sul au Mato Grosso. L’État n’appuie pas directement ces exploitations privées, mais elles n’existeraient pas si les routes d’accès n’avaient pas été tracées. Ni si le prix du gazole (pour les tracteurs agricoles et les camions qui écoulent la production) n’était pas subventionné (une péréquation générale le met presque au même prix au fond de l’Amazonie qu’à la porte des raffineries). Ni si le Banco do Brasil ne finançait pas, année après année, les crédits de campagne des agriculteurs. L’époque des « stimulants fiscaux » (qui permettaient d’investir en Amazonie au lieu de payer des impôts) est passée, mais d’autres fonds sont disponibles pour appuyer des investissements productifs, notamment ceux du BNDES (Banque nationale de développement économique et social). La localisation des emprunts libérés par le BNDES (fig. 1) accompagne clairement celle des investissements agricoles, concentrés sur les marges orientale et méridionale de l’Amazonie et des investissements industriels, spécialement à Manaus, où se situe une grande zone franche industrielle, la Suframa.
Fig. 1
Actions de la Banque nationale de développement économique et de l’Institut national de colonisation et réforme agraire
Les choses sont différentes si l’on regarde plus loin, si l’on analyse les actions qui sont menées non pas pour gérer et consolider ce qui a déjà été conquis dans les décennies précédentes, mais pour continuer à intégrer davantage l’Amazonie au reste du Brésil. C’était l’un des objectifs du programme Brasil em ação (« Brésil en action ») une des plus ambitieuses politiques menées par le gouvernement du Président Fernando Henrique Cardoso de 1996 à 1998, et prolongé après la réélection de celui-ci, pour quatre ans, le 4 octobre 1998. Une tout autre géographie apparaît avec cette action pionnière, qui agit principalement au long des routes amazoniennes et des nouveaux couloirs multiodaux de transport. C’est notamment la stratégie spatiale de l’Institut national de colonisation et de réforme agraire (INCRA), certainement le plus représentatif d’une politique « pionnière ». Il installe des familles au long des routes de la région sur leurs tronçons les moins consolidés, à la pointe extrême de l’avancée pionnière. On a pu constater que la concentration des familles et des terres à occuper est spécialement grande en Amapá, en Roraima et sur la Transamazonienne, sur son tronçon le moins occupé, entre Altamira et Humaitá (fig. 1). La logique qui soustend cette action peut ne plus être celle des années 1970, quand l’Institut était parmi les instruments les plus actifs d’une politique de colonisation de type géopolitique, mais elle est certainement en rapport avec le fait que la terre est moins chère dans ces zones que dans le Sudeste et le Sud.
Quelle que soit la motivation, l’effet produit est toutefois le même : l’arrivée massive de familles peu préparées à travailler dans l’environnement difficile et fragile de l’Amazonie. Un des aspects qui marque une nette différence par rapport à la vieille politique de colonisation est le fait que les périmètres naissent aujourd’hui en grande partie en fonction des demandes et des revendications du « mouvement des sans terre » (MST). Cependant, la géométrie des parcelles, la façon d’installer les familles et les systèmes productifs mis en place fonctionnent toujours comme dans l’ancien modèle des projets de colonisation officielle. La priorité continue à être l’implantation de périmètres en Amazonie : leur nombre augmente annuellement de près de 30 % et ils représentent déjà plus de 30 millions d’hectares. Cela signifie que chaque année de nouvelles zones sont ouvertes, de nouveaux déboisements effectués, et que de nouveaux processus de perte de la biodiversité et de sols agricoles se déclenchent.
Politiques des transports et politiques énergétiques
La politique des transports est un autre levier puissant à la disposition de l’État pour transformer l’organisation territoriale, surtout dans cette région. L’aspect le plus innovant, mais qui rejoint une très ancienne tradition amazonienne, le transport fluvial, est l’aménagement des voies navigables du Madeira et de l’Araguaia-Tocantins, afin d’écouler les productions de grains (soja surtout) du Sud de l’Amazonie, via le fleuve et Belém, plutôt que par camion via les ports du Sud du pays. Le transport routier n’est pourtant pas négligé puisque sont également prévus l’asphaltage ou la remise en état des routes de l’axe Cuiabá-Porto Velho-Manaus-Boa Vista-Venezuela, traversant donc l’Amazonie du sud au nord.
Les options prises par les récentes politiques gouvernementales dessinent deux axes nord-sud : un axe oriental, qui accompagne et double la route Brasilia-Belém, dont la pièce principale est la voie navigable Araguaia-Tocantins ; un axe occidental, qui associe la voie navigable du Madeira (parallèle à la route Porto Velho-Manaus, dont la reconstruction est programmée), les routes BR 364 (Cuiabá-Porto Velho) et BR174 (Manaus-Venezuela).
Cette politique continue les grands travaux des années 1970 et peut changer sensiblement l’organisation de l’espace amazonien, en créant de nouveaux axes de circulation dans le sens nord-sud, qui traversent l’Amazonie et la relient non seulement au Sud du Brésil mais aussi au Nord du continent. Ces nouvelles liaisons auront probablement d’importantes répercussions sur l’organisation de l’espace aux échelles régionale, nationale et continentale.
D’une certaine manière, ces configurations renforcent spatialement la politique brésilienne de consolidation du Mercosul, développant les réseaux physiques de transport et d’énergie, les reliant à d’autres réseaux continentaux, et incorporant des régions plus distantes, amarrant de façon effective ce vaste espace à l’économie nationale. Les négociations et les contacts récents avec d’autres pays du continent montrent la détermination politique du Brésil à intégrer entre eux les marchés régionaux, incitant les autres pays latino-américains à rejoindre le Mercosul.
En Amazonie, l’énergie électrique était jusqu’ici principalement fournie par des générateurs autonomes situés dans chaque localité. Plus récemment, toutefois, trois types de nouvelles implantations, d’importance inégale, ont été réalisés, et une innovation radicale peut transformer le profil de l’offre d’énergie dans la région. La construction des barrages de Coaracy Nunes, Balbina e Samuel ont doté Macapá, Manaus e Porto Velho des ressources énergétiques abondantes de l’hydroélectricité, suffisantes pour desservir une partie de l’intérieur du Rondônia. Dans le Mato Grosso, le réseau maillé alimenté par les barrages du système national progresse vers le Nord, atteignant ses communes les plus septentrionales.
La construction du barrage de Tucurui, de loin le plus grand de toute l’Amazonie, assume une abondante fourniture d’énergie pour toute l’Amazonie orientale. Sa connexion au réseau national est déjà réalisée par la liaison avec le réseau nordestin, via l’État du Maranhão, et il le sera bientôt avec le réseau général du pays, via l’État du Tocantins. Le réseau local est en cours de prolongement au long de la Transamazonienne, jusqu’à Santarém et Itaituba (le linhão tant attendu dans la région). Enfin l’approvisionnement énergétique devrait être amélioré à plus long terme par l’arrivée jusqu’à Manaus des lignes venant du barrage vénézuélien de Guri.
Fig. 2
Transports et énergie
La construction du gazoduc entre le gisement d’Urucu et le fleuve et Manaus devait permettre, grâce à une flotte de barges réfrigérées, la fourniture de gaz naturel à toutes les villes de la région. Ce projet a déjà été modifié par le programme Avança Brasil, dans lequel est prévu le prolongement du gazoduc jusqu’à Manaus, au nord, et jusqu’à Porto Velho, au sud. Cette décision pourrait être lourde de conséquences pour l’environnement, non pas à cause du gazoduc lui-même, mais des routes de service qui l’accompagnent, et qui pourraient permettre aux défricheurs d’accéder à des régions jusque-là intactes.
L’ensemble de ces travaux change totalement le panorama énergétique de la région, rendant les principales villes autonomes et les dotant des ressources suffisantes, grosso modo, pour promouvoir leur croissance et l’amélioration de leur niveau d’équipement et de confort. Ce processus est dialectique car, en traitant mieux les villes que les zones rurales mal desservies, il contribuera probablement à une plus grande concentration de la population en ville.
Sans prétendre en constituer une synthèse complète, la figure 3 tente de spatialiser les principaux facteurs évoqués tout au long de l’analyse précédente. Elle fait apparaître, à l’intérieur d’un cadre défini principalement par quelques limites naturelles et la répartition d’une population encore en phase de conquête pionnière, que les politiques publiques prennent en Amazonie quatre formes principales. La politique de conservation est dispersée mais avec de nettes concentrations au Nord du bassin. La politique sociale est située principalement dans les vallées et notamment en haute Amazonie. La politique de production se concentre sur les périphéries méridionale et orientale. Et la politique de pénétration privilégie certaines voies navigables et certaines routes.
Fig. 3
Interventions de l’État et mutations de l’espace amazonien
La résultante territoriale des interactions entre ce cadre, encore mouvant, et les politiques publiques serait la suivante :
- la vieille Amazonie des fleuves, au centre du bassin, est pour sa plus grande partie ignorée des politiques publiques, à l’exception notable des villes (où, il est important de le rappeler, vit plus de 60 % de la population régionale) ;
- l’arc externe de l’Amazonie légale, déjà incorporé à l’espace national, s’étend sur les plateaux couverts par les savanes arborées et par la forêt sèche. Il a été transformé par une politique très active de production et d’écoulement des grains, notamment le soja ;
- la frange intermédiaire, à l’avant du front d’expansion, se trouve dans une situation moins bien définie, car divers scénarios peuvent être imaginés, en fonction de la direction que prendront les politiques publiques pour l’Amazonie ;
- le Nord et l’Ouest de la région forment encore un espace de réserve, pour le moment presque uniquement affecté par les politiques de conservation. Son destin serait-il de continuer dans ce rôle ?
- finalement, le fait nouveau est l’apparition de deux axes de pénétration vers le nord, un axe principal au long de la BR174, de Manaus à la frontière du Venezuela, et un axe secondaire de l’Amapá vers la Guyane.
Si le résultat spatial est à peu près clair, comprendre son évolution probable dans l’avenir suppose de regarder un instant en arrière. La multiplicité des stratégies que l’État brésilien (succédant en cela à la Couronne portugaise) a utilisées pour intégrer l’Amazonie pourrait être racontée en commençant, en des temps lointains, quand elles étaient tournées avant tout vers la prise de possession et la formation de territoire (Théry, 1979). On se contentera des trois dernières décennies, au cours desquelles l’État a sensiblement renforcé sa politique d’intégration de l’Amazonie. Elles sont marquées par des conceptions bien distinctes, chacune typique de la période politique qui les a vu naître : les années 1970 et 1980, les années 1990, et la période actuelle.
Changements de politiques, changement d’axes
Dans les années 1970, sous le régime militaire, la politique amazonienne de l’État brésilien était claire : occuper et quadriller le terrain pour assurer la souveraineté nationale, « integrar para não entregar » (intégrer pour ne pas brader). Dans les années 1980, avec la « décennie perdue » (sur le plan économique du moins), et le retour de la démocratie (en 1985), l’État n’a pas eu le loisir ni l’envie de mener une politique amazonienne bien définie. Il s’est donc contenté de mener à bien les grandes opérations lancées dans les décennies précédentes, comme la mise en exploitation du gisement de fer de la serra de Carajás, ou des politiques très sectorielles, comme la mise en défense de la frontière nord, l’opération Calha Norte. Dans les années 1990, deux influences contradictoires ont joué en sens inverse. D’une part, le Brésil a été l’hôte de la conférence de Rio en 1992, et de ce fait à la fois un actif négociateur des grandes conventions internationales qui y ont été conclues… et quelque peu sur la sellette. D’autre part, le pays s’est lancé résolument dans une politique de privatisations, d’ouverture économique et d’exportation, de grains notamment, dont on imagine bien qu’elle n’a pas que des avantages pour l’environnement.
Au cours de ces trois périodes, les diverses planifications gouvernementales ont eu des dess(e)ins différents, défini chacune de nouveaux zonages, privilégié de nouveaux axes. L’analyse des plans du gouvernement et de leurs images territoriales révèle la mise en valeur de différents espaces : axes routiers, zones de programmes spéciaux et de colonisation dans les années 1970 ; pôles de production dans les années 1980 ; couloirs d’exportation à la fin de la décennie 1990 et jusqu’à aujourd’hui.
Des décennies de plomb au plan Brasil em ação
Au cours des décennies 1970 et 1980, sous le régime militaire, l’Amazonie a été l’objet de grands programmes de planification : la politique de colonisation, pièce principale du programme d’intégration nationale (PIN) ; l’installation de la zone franche de Manaus (Suframa), un vaste parc d’industries électroniques assis sur l’exemption de taxes d’importation ; le programme Polonoroeste, pour la mise en valeur des régions traversées par la BR364 ; le complexe minier et métallurgique Grande Carajás, fondé sur la valorisation du gisement de fer et d’autres minerais de la région, au long des frontières septentrionales. Même avec des objectifs très différents, ces programmes avaient un trait commun, la délimitation d’un périmètre défini pour leur action, où s’exerçait la juridiction de l’organisme chargé de les mener à bien.
Une autre base conceptuelle de ces politiques a été la définition de « pôles de développement », où se concentreraient l’action et les ressources que l’État mettrait au service du développement régional de l’Amazonie. Telle fut l’essence du IIe Plan national de développement, en partie en réaction contre la politique ambitieuse du programme d’intégration nationale. Les politiques urbaines ont eu, par construction, la même vision, ainsi que les étapes initiales des plans de valorisation des gisements de bauxite de Trombetas et de fer de Carajás, avant l’intégration de ce dernier dans le projet Grande Carajás.
Ces grands projets une fois exécutés, la planification territoriale a de fait disparu des pratiques gouvernementales, jusqu’au lancement du programme Brasil em ação (« Brésil en action »), qui a marqué une nette rupture et un retour à des habitudes perdues depuis longtemps. À côté de très importants volets sociaux (emploi, santé, logement, crédit), représentant au total 26 milliards de reais
[1], il incluait un très vaste programme de construction ou d’amélioration d’infrastructures de transport (routes, voies navigables, ports), énergétiques (lignes électriques, gazoducs) et de télécommunications. Au total, le montant des investissements en infrastructures a dépassé 44 milliards de reais. La seule construction du gazoduc reliant le gisement de gaz d’Urucu à Manaus et Porto Velho a représenté à lui seul 1 635 millions de reais, soit plus de six fois le montant du PPG7.
Constitué par des investissements venant de plusieurs sources, le programme Brasil em ação se rapproche fortement des priorités de la politique de privatisation. Comme la capacité d’investissement de l’État s’est sensiblement réduite, on a fait appel aux intérêts sectoriels ou spatiaux des entreprises privées. Le montant des investissements, aux alentours de 70 milliards, obligea le gouvernement fédéral à associer ses ressources propres (41 milliards, dont 24 provenant des Fonds structuraux et 16,7 du Budget) à celles des gouvernements des États (4,2 milliards), du secteur privé (15,1 milliards) et des entreprises publiques (9,8 milliards). Les investissements en infrastructures (télécommunications, transports, énergie et tourisme) ont été de l’ordre de 22,1 milliards, les programmes sociaux de 43,6 milliards, ceux qui touchaient à l’information et à la connaissance de 3,5 milliards et ceux qui étaient consacrés à l’environnement de 900 millions. Bien qu’officiellement clos, le programme se poursuit en fait au cours du second mandat de Fernando Henrique Cardoso, sous la forme du programme Avança Brasil.
Fig. 4
La politique territoriale des années 1970 à 1980
L’évolution des priorités du plan Brasil em ação se reflète dans l’appel d’offres conjoint (BNDES-ministère de la Planification et du Budget) pour l’étude des axes nationaux d’intégration et de développement : ces axes étaient centrés sur de grands projets d’infrastructures du programme Brasil em ação. Les études commandées par le BNDES ont élaboré des scénarios qui s’étendent jusqu’en 2007, utilisant les conditions existant sur le terrain : les réseaux physiques, l’infrastructure, les flux économiques, les flux d’information et de connaissance et la dynamique sociale. Les questions du développement social et de sa dynamique, ainsi que celle de l’information et de la connaissance, ont donc été incorporées à la marge, comme élément de caractérisation des axes. L’environnement a quant à lui été incorporé simplement comme une possibilité pour les investissements et non comme une dimension incluse dans un modèle de développement.
Parmi les produits attendus figurait une étude de la « zone d’influence des axes », qui a été effectivement produite par le consortium Brasiliana. La figure 5 montre que, outre ce travail, le consortium a pris, en ce qui concerne l’Amazonie, une initiative intéressante en transformant le tracé et même la nature des axes. Des neuf axes nationaux, quatre croisent l’Amazonie, les axes « Ouest », « Madeira-Amazonas », « Araguaia-Tocantins » et « sortie vers les Caraïbes ».
Fig. 5
Axes d’intégration et de développement en Amazonie
La première transformation a consisté dans l’élargissement de l’axe Madeira-Amazonas, en y incorporant des zones considérées comme d’« intérêt stratégique ». Cette extension, qui a inclus dans cet axe le Nord de l’Amazonas, le Nord et le Sud du Pará, altère l’idée même d’axe, le transformant en une surface, et même une surface de grandes dimensions. La seconde transformation porte sur la « sortie vers les Caraïbes » en l’incorporant dans un nouvel ensemble appelé « Arc du Nord », qui intègre plusieurs « zones propices à l’intégration internationale ». Grâce à la construction de tronçons routiers reliant le Roraima et l’Amapá à la route côtière des trois Guyanes, il forme un anneau continu qui unit les deux États brésiliens et les trois pays (ou département) voisins dans un unique ensemble ou les équilibres et les jeux d’influence restent à définir.
Demain ?
Beaucoup de ces nouvelles formes d’intervention en Amazonie se retrouvent dans la politique gouvernementale, baptisée programme Avança Brasil (littéralement « avance, Brésil », c’était le slogan principal de la campagne électorale pour la réélection de Fernando Henrique Cardoso). Dans le cadre du plan pluriannuel (PPA) 2000-2003, le gouvernement coordonne des investissements de près de 985 milliards de reais
[2], un montant qui donne une certaine consistance au discours du gouvernement quand il se dit disposé à reprendre la voie de la planification et à appuyer des actions sociales. Pour garantir la mise en place du programme Avança Brasil, la plus grande partie des crédits nécessaires a été inscrite au budget fédéral, même si le gouvernement redouble d’efforts pour obtenir des investissements privés : le portefeuille d’investissements complémentaires par rapport aux actions du PPA atteint près de 180 milliards. Une nouvelle phase du programme Avança Brasil (PPA 2004-2007) devrait mettre en jeu des crédits encore plus importants.
Le projet Avança Brasil structure le territoire, notamment la région amazonienne, principalement par le biais des transports. Une analyse des actions qui y représentent le plus grand volume de crédits montre (fig. 6) que les montants les plus importants y sont destinés à la rénovation ou à la construction d’infrastructures de transport, voies navigables, chemins de fer et routes. Analyser la répartition de ces travaux montre que pratiquement tous visent à relier des régions productrices à des ports d’exportation. On pourrait dire que ce nouveau modèle s’appuie à la fois sur un retour à un très ancien modèle de production pour l’exportation et sur la recherche de la compétitivité sur un marché international de plus en plus mondialisé.
Fig. 6
Programmes concernant l’Amazonie dans le Plan pluriannuel 2000-2003
Parmi les projets entrepris dans le programme Brasil em ação qui continue dans le programme pluriannuel 2000-2003, certains touchent directement l’Amazonie :
- l’exploitation du gaz naturel d’Urucu et la construction des gazoducs Coari-Manaus et Urucu-Porto Velho, qui coûteront 1 milliard de dollars (2 milliards de reais) ;
- le doublement de l’interconnexion nord-sud du réseau électrique ;
- la réparation de tronçons des routes BR364 et BR163, pour 75 millions de reais ;
- l’aménagement des voies navigables du Madeira et de l’Araguaia-Tocantins. Le premier est déjà entrepris, mais a pris du retard à cause des études d’impact environnemental qui ont retardé l’exécution des travaux. Seront investis 16 millions sur le Madeira et 135 millions sur l’Araguaia-Tocantins ;
- les routes BR 230 (Marabá-Itaituba) ; BR-156 (Macapá-Oiapoque) et BR-317 (Rio Branco-Assis Brasil) ;
- le système ferroviaire Ferronorte sur les tronçons Alto Taquari-Cuiabá et Alto Araguaia-Uberlândia, qui coûtera 1,33 milliard de reais.
Un certain nombre des projets approuvés incorpore une sensible amélioration du niveau scientifique et technique par rapport aux infrastructures traditionnelles :
- le système SIVAM-SIPAM (Système de vigilance de l’Amazonie et Système de protection de l’Amazonie), à base de radars et de télédétection satellitaire ou embarquée sur des avions, est l’un des plus sophistiqués jamais conçus ;
- la ligne à haute tension de Tucuruí à Altamira est doublée par des câbles de fibres optiques ;
- les programmes PROBEM (Programme brésilien d’écologie moléculaire pour l’utilisation durable de la biodiversité de l’Amazonie) et PROECOTUR (Programme de développement de l’écotourisme en Amazonie) marquent bien l’introduction de la dimension environnementale dans les priorités gouvernementales.
En somme, le programme Avança Brasil montre une nette reprise de la planification et inclut des projets du plus haut niveau scientifique et technique, mais ses principaux investissements continuent à porter sur les infrastructures. C’est pourquoi les partis d’opposition au Congrès l’ont défini comme un « projet stratégique d’investissements, mais non un projet de développement ».
Les conflits
Le déboisement continue
Selon des données publiées en avril 2000, 551 782 km2 de forêts avaient au total été déboisés depuis que des études sérieuses existent, soit une superficie de peu supérieure à celle du territoire français.
Fondées sur des analyses d’images satellitaires réalisées par l’INPE (Instituto Nacional de Pesquisa Espacial, l’Institut national de recherche spatiale brésilien), ces études sont menées régulièrement depuis 1978. Elles révèlent qu’après une baisse sensible au début des années 1990, le rythme de déboisement a recommencé à augmenter, il a été d’un peu moins de 15 000 km2 pour les années 1992-1994. Les nouvelles données publiées chaque année montrent que le mouvement ne se ralentit pas. L’année 1995 a été exceptionnellement mauvaise, 29 000 km2 ont été défrichés, ce que l’on explique par la conjonction d’une année sèche et de l’euphorie économique qui a suivi la stabilisation de la monnaie par le plan Real. Les années 1996, 1997 et 1998 ont retrouvé un rythme plus « normal » avec 18 000, 13 000 et 17 000 km2, ce qui représente tout de même l’équivalent de la forêt landaise (la plus grande d’Europe) détruite chaque année.
Ces déboisements continuent d’être accompagnés de conflits fonciers très graves, où meurent chaque année des dizaines de paysans. De ce côté le problème reste entier, et la politique de colonisation de l’INCRA (Institut national de colonisation et réforme agraire), qui continue à installer des milliers de familles dans des régions reculées où elles n’ont pratiquement aucune chance de réussir à monter des exploitations viables, ne fait qu’aggraver les choses.
Le développement ou la préservation de l’environnement ?
À l’intérieur même du programme Avança Brasil existent des contradictions manifestes, qui résultent, au fond, du désaccord, au sein même de l’appareil d’État, entre différentes visions du développement de l’Amazonie : le modèle environnemental de développement durable et le modèle de compétitivité et d’insertion sur le marché mondial d’exportation et (tabl. 1).
Tabl. 1
Politiques relatives à l’environnement
Les points de conflit sont innombrables, et l’on se contentera ici d’évoquer ceux qui ont les plus fortes implications spatiales :
- c’est dans la zone occupée par les axes Oeste et Araguaia-Tocantins que se situe l’« arc du déboisement », où se concentrent les principaux impacts sur les écosystèmes, surtout celui des savanes arborées et de la transition forestière. L’augmentation des financements et des activités agricoles accroît les foyers de déboisement et de brûlis, dans une zone déjà relativement fragilisée ;
- les « axes nationaux d’intégration et du développement » en Amazonie, c’est-à-dire les couloirs de transport, coupent les axes de conservation de la biodiversité, les couloirs écologiques proposés par le PPG7. Ces couloirs de transport vont, probablement, ouvrir de nouveaux espaces aux actions prédatrices, aggravant la dégradation en cours sur la frontière agricole, par le biais de l’action des bûcherons, des éleveurs, et peut-être, plus tard, des producteurs de soja ;
- le séminaire sur l’utilisation et la préservation de la biodiversité en Amazonie, réalisée à Macapá en 1999, a défini 365 zones où devrait se concentrer l’action gouvernementale dans les prochaines années, car pour que la forêt puisse maintenir ses fonctions environnementales de base, il faudrait conserver au moins 80 % de la couverture forestière de la région. Parmi ces zones, 64 devraient être prioritaires pour la création de nouvelles unités de conservation. Or, si l’on superpose ces zones prioritaires pour la conservation et les zones réservées pour les couloirs d’intégration et de développement, on constate des conflits entre les fonctions de préservation et celle des axes, qui sont conçus pour intensifier la production et l’exportation ;
- aujourd’hui 395 communes de l’Amazonie (57 % du total) sont concernées par des actions du PPG7, et bon nombre d’entre elles sont également localisées sur les axes de développement du programme Avança Brasil. Il est donc nécessaire de redéfinir la stratégie d’action du PPG7. Si ce dernier est un programme de conservation, les actions devront se concentrer en dehors des axes, et s’il prétend être un programme de développement durable, il devra transformer les actions incluses dans les axes en expériences qui puissent s’appuyer sur les nouvelles infrastructures d’exportation et tenter de placer les produits du développement durable sur le marché national et international ;
- l’expansion du soja conduit à la concentration foncière puisqu’il nécessite de très grandes surfaces et de forts investissements, et de ce fait, entre en conflit avec la politique d’appui à la petite agriculture familiale, elle-même un des principaux vecteurs de la politique de préservation de l’environnement. Un exemple est l’augmentation de 15 % du nombre des établissements de plus de 2 000 ha entre 1985 et 1996 dans les États de Mato Grosso, Goiás et Tocantins, c’est-à-dire sur les axes ouest et Araguaia-Tocantins. Et si l’on établit une relation entre la structure foncière concentrée et la pression sur les petits établissements (où les agriculteurs n’ont pas accès au crédit et ne disposent pas de bonnes voies vicinales donnant accès aux marchés locaux), on est face à un scénario d’expulsion de ces petits agriculteurs ;
- il existe une énorme concentration de projets de colonisation dans le Pará, le Maranhão et le Tocantins, qui suppose l’implantation ou l’amélioration de routes vicinales. Bien qu’il existe dans le PPG7 quelques petits investissements prévus pour des tronçons routiers dans ces zones, le volume des investissements prévus pour la voie navigable Araguaia-Tocantins et l’encouragement à l’accroissement de la production d’exportation pourront provoquer des processus socialement préjudiciables : d’un côté, l’expulsion des colons, à moins que ne leur soient données de meilleures conditions pour la commercialisation de leur production, et de l’autre côté, un processus de concentration foncière et la croissance des périphéries urbaines ;
- la grande quantité de terres publiques disponibles dans le Roraima et l’Amapá a servi à accroître encore le nombre de zones de colonisation créées depuis 1995. En Amapá, il n’existait, jusqu’en 1995, que huit colonies, elles étaient 28 en 2000, et les routes de l’Arc nord devraient intensifier encore davantage ce processus. Aujourd’hui, 37 % des zones de colonisation rurale du pays se trouvent en Amazonie, où se répète ainsi le cycle de déboisement et de brûlis, de croissance désordonnée de la petite production sans capital, appelée à être expulsée dès que les routes deviendront carrossables toute l’année.
Fig. 7
Conflits entre conservation et infrastructures
On assiste donc actuellement en Amazonie à la coexistence de politiques sectorielles mal intégrées, sans harmonie, en conflit entre elles, résultant de visions différentes du modèle de développement et de son insertion nationale et internationale. Il arrive même que ces politiques soient en conflit dans le même secteur : si l’importance des systèmes de transports est reconnue par tous, dans un certain nombre de cas ils sont construits parallèlement les uns aux autres, à cause de la contradiction entre deux motivations, faciliter le développement de la production capitalisée tournée vers les demandes du marché international et l’intégration des zones encore marginales en vue de la création de nouveaux marchés consommateurs.
À côté de la priorité donnée à l’insertion internationale existent des expériences gouvernementales, par exemple dans l’Amapá et l’Acre, dont les gouverneurs ont été élus sur des programmes se référant explicitement au concept de développement durable. Ces expériences se fondent sur la participation de nouveaux acteurs sociaux à la construction d’un nouveau modèle de développement et recherchent l’harmonisation de la croissance économique et de la préservation de l’environnement, conditions indispensables selon leurs promoteurs à l’amélioration de la qualité de vie de la population.
Axes d’hier, d’aujourd’hui et de demain
En guise de conclusion provisoire, si l’on prend la liberté de résumer cinq siècles d’histoire en une seule image, on peut montrer les déplacements successifs de l’axe de gravité de l’Amazonie, des fronts de pénétration de l’innovation dans la région. Cela permet de mieux situer les « points chauds » de l’Amazonie, ceux d’hier, d’aujourd’hui et de demain :
- de l’arrivée des premiers colons européens jusqu’aux années 1960 (donc pour l’essentiel de l’histoire pluriséculaire de l’Amazonie post-colombienne), l’axe principal de la pénétration était le fleuve lui-même, avec ses affluents, toujours parcourus de l’embouchure vers l’amont ;
- dans les années 1960, l’axe principal bascula et prit une direction sud-nord, au long de la route Brasília-Belém, qui reliait pour la première fois l’Amazonie au reste du Brésil par voie terrestre, via la toute nouvelle capitale ;
- dans les années 1970, le flux principal était orienté est-ouest et sud-est – nord-ouest, par les nouvelles routes Transamazonienne et BR364 ;
- dans les années 1980 et au début des années 1990, faute d’une politique bien définie pour l’Amazonie, les mouvements prirent plusieurs directions concurrentes et se confondirent quelque peu, une indécision qui reflète bien les incertitudes de cette « décennie perdue » ;
- À la fin de la décennie 1990, réapparaît la tendance qui se prolongera probablement au long de la première décennie du xxie siècle, un mouvement de sens sud-nord, au long de l’axe Araguaia-Tocantins et, surtout, des axes Manaus-Venezuela et Amapá-Guyane. Si l’on se risque un instant dans le domaine mouvant de la prospective, tout donne à penser que c’est cette nouvelle direction qui l’emportera dans les années à venir, et qu’il faudra l’observer de près.
Fig. 8
Axes d’hier, d’aujourd’hui et de demain
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NOTES
[*]
Ce dossier « environnement » a été coordonné par Fernand Verger, professeur émérite à l’École normale supérieure, 48 boulevard Jourdan, 75014 Paris
Ce dossier « environnement » a été coordonné par Fernand Verger, professeur émérite à l’École normale supérieure, 48 boulevard Jourdan, 75014 Paris
[1]À l’époque le reai et le dollar étaient pratiquement à parité.
À l’époque le reai et le dollar étaient pratiquement à parité.
[2]En 2000, le taux de change était d’environ 2 reais pour un dollar étatsunien
En 2000, le taux de change était d’environ 2 reais pour un dollar étatsunien
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