L’analyse régionale est une investigation fort délicate car la région est une construction d’un ensemble très complexe d’invariants et de facteurs, visibles ou invisibles, mobiles ou inertes, en relation continue et interdépendante, qu’il est difficile d’appréhender de manière complète et simultanée. Elle est cependant indispensable pour mettre en valeur les aspects majeurs de l’organisation régionale en fonction des paramètres pris en considération, et pour déceler les décalages et écarts entre les différents sous-ensembles spatiaux qui la composent.

Dans cet esprit, l’analyse du maillage administratif permet d’élargir le champ d’investigation sur l’organisation de l’espace ; elle se réfère à l’exercice du pouvoir et à une fonction d’encadrement du projet social ; l’optimisation de la division du territoire est au cœur des préoccupations d’aménagement. Nous nous plaçons ici dans la suite des remarques de M.-C. Maurel (1984), B. Kayser (1984), R. Brunet (1993), M.-F. Ciceri et al. (1977) ou M. Côte (1993), en cherchant à éclairer les principes du découpage administratif de l’Algérie en général et de l’Est algérien en particulier, et à caractériser ses principaux déséquilibres, notamment en repérant les espaces marginalisés.

Du fait de sa complexité, l’Est algérien constitue pour l’analyse régionale un champ d’observation privilégié [1]. Sans correspondre à l’espace uniforme christallérien, cette région constitue un champ d’investigation intéressant pour la recherche sur les principes d’organisation spatiale (Raham, 2001). L’Est algérien forme depuis 1984 un ensemble de 17 wilayas (sur 48 en Algérie), qui se compose du nord au sud de trois alignements majeurs : l’Atlas tellien, le couloir des Hautes-Plaines et l’Atlas saharien, avec une amorce sur le désert saharien dans la wilaya de Biskra (fig. 1). Les densités de population sont très inégales : les massifs montagneux sont plus peuplés que les plaines, et le Nord plus que le Sud, (Boukhemis et al., 1990). Cependant, depuis plusieurs décennies, on assiste à des migrations de population des secteurs montagneux vers les plaines et vers les grands organismes urbains (Constantine, Sétif, Batna et Annaba), ce qui a entraîné un changement notable dans la répartition spatiale de la population. Cette tendance modifie la configuration de l’espace et pousse à imaginer une réorganisation territoriale.

La subdivision de chacun des trois départements en territoires « civils » (privilégiés par la population d’origine européenne), « mixtes », « arabes » ou « militaires » (qui avaient disparu progressivement au profit des territoires civils), avait créé puis entretenu le processus de désintégration des tribus et du système tribal et une certaine dissociation des métropoles régionales et de leur arrière-pays méridional. Vers la fin de l’époque coloniale, la population ayant doublé et l’économie s’étant complexifiée, la gestion nécessita une organisation administrative démultipliée. En 1956, le nombre de départements fut multiplié par cinq, un statut unique régissant toutes les communes. Cette densification du maillage fut accompagnée d’un vaste programme d’expansion économique et social (Plan de Constantine de 1958).

Tabl. 1
Évolution des circonscriptions administratives en Algérie

Derrière cet objectif on pouvait également lire des intentions politiques et idéologiques de l’État algérien. Un niveau intermédiaire a, en outre, été introduit : celui de la daïra. Le découpage du territoire algérien en trois niveaux, wilaya, daïra et commune, emboîtés et hiérarchisés, tend à masquer et à réduire les particularismes régionaux et locaux [2]. Miniaturisation et atomisation du territoire administratif marquent l’organisation administrative du pays. Le niveau de la « région » n’existant pas, les 48 wilayas se rattachent, sans intermédiaire, à l’État unitaire. Bien que l’effet négatif de l’absence du niveau régional sur la planification soit reconnu par l’État, il n’a pas été institutionnalisé, ni administrativement, ni politiquement, « par suite de la vieille crainte du pouvoir à l’égard des régionalismes. Le problème d’un niveau régional reste posé pour l’avenir » (Côte, 1996, p. 186) [3].

La mesure de concentration de la population par rapport à l’étendue du territoire au niveau de l’Est algérien s’appuie sur une étude statistique comparative des populations des 17 wilayas, sur la base des résultats des Recensements généraux de la population et de l’habitat (RGPH) de 1977, 1987 et 1998. La comparaison des paramètres statistiques de dispersion de la superficie, de la population et de la densité donne une idée des différences structurelles (tabl. 2).

Tabl. 2
Les paramètres statistiques de dispersion de la superficie, de la population et de la densité des wilayas de l’Est algérien

En 1977, les wilayas de l’Est algérien étaient homogènes sur le plan démographique sans l’être sur le plan territorial, ce qui signifie l’existence de disparités entre les différentes unités administratives. Le croisement de la densité de population avec la superficie confirme cet état de fait en ne donnant qu’un coefficient de corrélation très moyen de -0,6682, soit 45 % de variance expliquée.

La trame wilayale de 1987 apparaît moins hétérogène que celle de 1977. La création de nouvelles unités administratives en 1984 a contribué à réduire l’écart statistique et donc à renforcer la cohérence entre les différentes circonscriptions. En effet, par le biais de ce découpage, il s’agissait d’impliquer le plus d’espace et le plus de population possible dans le processus de développement en multipliant le nombre d’unités administratives. Bien que la densité de population ait augmenté, la moyenne de la population par wilaya a diminué suite à une densification du maillage territorial. En 1998, on constate une situation similaire à celle de 1987, avec cependant de légères augmentations du taux de dispersion.

La mesure de l’homogénéité peut être également appréciée par l’utilisation d’un autre moyen de mesure de dispersion, particulièrement bien adapté à l’analyse des séries très dissymétriques, la courbe de Gini. En 1977, l’indice de concentration de la population par rapport à la superficie était de 0,67, contre 0,43 en 1987, signifiant que l’on se rapproche de plus en plus de la courbe d’équirépartition, et donc d’une répartition de la population par rapport au territoire plus homogène (figures 2a, 2b et 2c). Cette tendance est également confirmée par la valeur de la médiale, qui montre que 88 % de la population de l’Est algérien vivent sur 50 % du territoire en 1977 (fig. 2a), puis 79 % en 1984 (fig. 2b). En 1998, il a été enregistré un indice de concentration de 0,38, soit une légère baisse par rapport à 1987, un peu moins de 74% de la population vivant sur la moitié du territoire (fig. 2c). À cette échelle d’observation, il y a donc une certaine tendance à la réduction des disparités de peuplement, mais de fortes différences persistent.

Partant de l’acception que toute division administrative doit exister par rapport à un centre ou une ville qui devrait être, en théorie, le centre de rayonnement et de gestion de l’espace administrativement concerné, tout maillage optimal doit satisfaire quatre exigences (P. et G. Pinchemel, 1997, p. 116) : égalité (les variations des longueurs des liaisons aux centres et aux côtés doivent être minimales) ; compacité (le rapport de la longueur du périmètre à la surface doit être minimal) ; contiguïté (le pavage doit recouvrir tout et ne pas laisser subsister d’espaces interstitiels) ; fonctionnalité (adaptation de la forme à la fonction). En supposant que l’on recherche la division de l’espace en mailles régulières et équilibrées en vue de réduire les écarts, on sait depuis longtemps que l’hexagone est la forme optimale de division d’une étendue en mailles égales et régulièrement juxtaposées [4]. C’est donc à elle que nous comparons les formes des wilayas de l’Est algérien, en calculant pour chacune d’elles, à chaque date, l’indice de forme.

Tabl. 3
Indices de forme des wilayas de l’Est algérien

L’ensemble de ces formes pourrait être classé en trois groupes bien distincts. Un premier groupe se compose des sept unités dont l’indice est supérieur à 0,53 et dont la forme avoisine celle du carré. Ces wilayas n’ont que peu de points communs : celles de Constantine et d’Annaba sont les moins étendues de l’Est algérien et la wilaya de M’sila la plus vaste. Le second groupe se situe autour de la moyenne de la région (forme triangulaire) ; il correspond aux wilayas montagneuses comme Souk Ahras, Guelma et Batna ou côtières comme Skikda et El Tarf. Le dernier groupe inclut les unités dont les scores sont faibles du fait de leurs formes très allongées ; Jijel est la seule exception par sa petite superficie, mais épouse la forme latitudinale du littoral ; les trois autres sont les plus vastes et leurs formes s’étirent, soit le long de la frontière algéro-tunisienne (Tébessa), soit le long du piémont méridional de l’Atlas tellien (Biskra), Oum El Bouaghi s’étirant parallèlement aux deux grands ensembles du Tell et de l’Atlas Saharien.

Les positions des chefs-lieux de wilaya par rapport à leurs territoires respectifs font ressortir également beaucoup de disparités. Les wilayas les plus étendues ont des chefs-lieux excentriques : Tebessa, Biskra et M’sila. Souk Ahras dans le Tell est dans la même situation. Dans les Hautes Plaines, les chefs-lieux sont plus centraux, comme Oum El Bouaghi, Constantine, Sétif et Bordj Bou Arréridj. Il en est de même pour Guelma dans le Tell.

Les éléments explicatifs d’une telle variété de formes peuvent être tantôt puisés dans la configuration du milieu naturel, tantôt dans l’histoire et la société. Les wilayas intérieures et dont la majorité du territoire se trouve dans les Hautes Plaines, ont les valeurs indiciaires les plus élevées du fait de la facilité des conditions topographiques. Les wilayas situées de part et d’autre des Hautes Plaines ont les plus faibles indices ; certaines wilayas du littoral telles que Skikda et Jijel s’étirent le long de la côte. Les wilayas de Tébessa et de Khenchela ont également des formes très allongées, à cheval sur la région steppique et les monts des Nememcha ; ces espaces correspondent aux territoires des anciennes tribus de la région où la pratique de la complémentarité des terroirs est ancestrale et possible grâce à l’utilisation de plusieurs milieux géographiques situés à des latitudes différentes.

La comparaison du découpage existant au tracé géométrique obtenu par l’utilisation de la méthode des polygones de Thiessen, révèle une certaine homogénéité de la trame wilayale (fig. 3). Comme pour l’indice de forme, les polygones de Thiessen font ressortir trois principaux ensembles. Les limites administratives des wilayas littorales concordent remarquablement avec les limites théoriques et correspondent à un découpage allongé latitudinal épousant les formes des principales plaines littorales (Skikda et Jijel). Les wilayas des bassins de la partie nord des Hautes Plaines ont des formes de mailles qui se rapprochent des polygones réguliers et présentent une correspondance moyenne avec les formes théoriques. Les wilayas du Sud, telles que Khenchela, Biskra, M’sila et Tébessa, concordent assez bien avec le pavage théorique mais contredisent les faibles scores de leurs indices de forme ; cette situation peut tenir à l’organisation sociétale (finage des tribus étirés sur plusieurs domaines écologiques), comme à l’absence de centres urbains pouvant rivaliser avec les principaux chefs-lieux dans le Sud.

En situant les imperfections des formes des wilayas, la méthode des polygones de Thiessen oriente vers des possibilités de redéfinitions territoriales : ces imperfections pourraient correspondre à des espaces sous-administrés, du fait de leur position excentrique par rapport aux principaux chefs-lieux, ou à des zones se situant à cheval sur plusieurs unités administratives.

Les localités de Ain Beïda, de Barika et de Bou Saâda, qui se situent dans des zones déshéritées où les densités de population sont assez fortes, peuvent faire l’objet d’une promotion administrative. Animant des assises territoriales, géographiques et démographiques fondées, ces localités répondent à des critères fonctionnels. Leurs populations avoisinent les 100 000 habitants [6] ; leurs populations wilayales seraient de plus de 200 000 habitants chacune. Les nouvelles circonscriptions auraient entre 17 et 21 communes, issues d’une ou deux wilayas limitrophes. Les nouveaux chefs-lieux occuperaient une position centrale dans leur territoire. Aïn Beïda est dans les Hautes Plaines alors que Barika et Bou Sâada animent la grande plaine du Hodna ; chacune est reliée aux autres villes environnantes par un réseau de routes nationales et départementales.

Dans le cadre des réaffectations, on peut citer les cas de la partie nord-est de la wilaya de Sétif, la partie ouest de la wilaya d’El Tarf, et la partie ouest de la wilaya de Skikda, qui s’intégreraient mieux respectivement à celles de Bordj Bou Arréridj, Annaba et Jijel. Quant aux secteurs sud de Tébessa et de Khenchela, ils ne pourraient faire l’objet de réaffectations au vu de la faiblesse des densités de population et de l’absence de villes assez équipées pour jouer le rôle de chefs-lieux.

Le tableau 4 réunit les propriétés principales des circonscriptions ainsi redéfinies. Les paramètres géographiques, démographiques et morphologiques montrent que ce découpage serait plus homogène que l’actuel. La seule exception concernerait la wilaya de M’Sila, dont l’indice de forme diminuerait légèrement ; mais sa situation géographique par rapport à son territoire redessiné semblerait meilleure (fig. 4).

Tabl. 4
Genèse et propriétés des nouvelles wilayas proposées

Ces orientations de réorganisation administrative constituent une première étape dans l’élaboration d’une délimitation plus fonctionnelle des wilayas de l’Est algérien. Une étude plus précise contribuerait à affiner les contours en tenant compte à la fois des caractères spécifiques du cadre naturel, du degré d’accessibilité, du niveau de développement socio-économique et des héritages sociaux. L’intervention et l’imbrication d’autant de paramètres pour asseoir le découpage révèlent la difficulté de l’exercice et confirment qu’il ne peut exister un choix unique de critères retenus pour définir un maillage.

Elle nous invite à anticiper les retombées d’une réorganisation ou d’une réforme administrative et à élargir la réflexion sur le choix des critères à retenir pour asseoir la partition territoriale. Les solutions adoptées auront des impacts sur les structures spatiales, administratives, politiques et socio-économiques. Toute délimitation territoriale constitue une grille de lecture d’un pouvoir et la traduction de rapports à l’espace. Chaque maille créée deviendra un cadre d’action et un cadre permettant l’exercice de certaines fonctions ; et, sachant que la structure territoriale d’un État est fondée sur un emboîtement de maillages, les modifications d’un niveau auront des répercussions sur les autres niveaux.

Notre objectif était, d’une part, de démontrer l’intérêt d’une étude de la forme des territoires administratifs dans l’organisation et le fonctionnement de l’espace et d’analyser l’architecture du maillage wilayal de l’Est algérien en vue d’en discerner certaines faiblesses ; et, d’autre part, d’identifier et d’expliquer les écarts et les décalages spatiaux ayant souvent résulté de stratégies spatiales des pouvoirs publics (Brulé, 1987). La période précoloniale est, paradoxalement, une référence riche d’enseignements. En Algérie en général, et au niveau de l’Est algérien en particulier, la disposition en éléments longitudinaux étirés a favorisé la proximité de milieux écologiques différents et donc l’utilisation de leurs complémentarités (Côte, 1993). Dans la perspective d’une réorganisation territoriale, il serait impératif de prendre en compte à la fois les facteurs d’ordre spatial, social et économique. C’est pourquoi toute politique de réorganisation territoriale de la région de l’Est algérien devrait être axée en priorité sur les espaces marginaux, dans un souci de rééquilibrage spatial et, par voie de conséquence, d’amoindrissement des écarts entre les différents sous-ensembles régionaux. Une densification du maillage, un développement de l’appareil de circulation et de communication, la réalisation de projets de développement socio-économiques, ainsi que l’institutionnalisation de l’échelon régional figureraient parmi les conditions du rééquilibrage. C’est tout le problème des rapports des acteurs — et notamment des pouvoirs — à l’espace qui est mis en débat.