Vous consultezDu paysage urbain dans les politiques nationales d’urbanisme et d’environnement

AuteursNathalie Blanc du même auteur

Sandrine Glatron du même auteur

Méthode d’étude : le paysage urbain à travers codes juridiques et lois

2 Il n’existe pas, à propos de la ville, de politique paysagère proprement dite ; nous avons donc recherché les termes « paysage » et « paysage urbain » eux-mêmes dans les corpus de droit susceptibles d’y faire référence. Ainsi, l’étude du paysage urbain a conduit à l’examen de différents codes représentatifs d’un corpus de textes législatifs considérés comme révélateurs de politiques publiques.

3 Sur 57 codes dont le Code général des impôts, seuls cinq utilisent ce terme de paysage dont trois régulièrement : le Code de l’urbanisme, lié à un corps de pratiques, l’urbanisme (46 occurrences) ; le Code rural, lié à un type de territoire et le Code de l’environnement qui comprend lui 40 occurrences[3] [3] Outre les codes, les CD permanents contiennent les principaux...
suite. Ainsi l’étude de la place du paysage dans les politiques nationales de l’urbanisme et de l’environnement a-t-elle été approfondie. Ces corpus ont été choisis, l’un parce qu’il traite de la gestion du patrimoine et des espaces naturels, et l’autre de la ville.

4 Le terme « paysage » associé à « espace urbain » et l’expression « paysage urbain » ont été les clés d’entrée de notre réflexion sur le paysage dans les politiques publiques. Les différentes occurrences ont été relevées et étudiées dans leur contexte sémantique. Où et dans quel contexte s’insère le terme « paysage » ? Comment s’associe-t-il avec le qualificatif « urbain » ou avec la notion de ville ? Par ailleurs, quels sont les liens du paysage avec les termes de « site, monument, espace naturel » ou encore avec ceux de « milieu, milieu de vie, environnement » qui lui sont souvent liés ? Cette analyse s’est poursuivie par l’étude des principales lois concernant le paysage et celle des commentaires juridiques concernant ces dispositions législatives durant les vingt dernières années.

5 Par ailleurs, les politiques environnementales et patrimoniales depuis le début du siècle ont été étudiées et les débats de l’Assemblée nationale et du Sénat examinés. Que le paysage occupe une place centrale dans l’éventail des questions environnementales ne nous semblait pas douteux ; en revanche l’expression « paysage urbain » avait-elle droit de cité ? Comment apparaissait-elle dans un corpus qui concerne essentiellement le milieu rural ?

6 À la première lecture des textes du corpus du droit de l’environnement, le paysage fait référence à une catégorie territoriale (portion du territoire) à protéger, en particulier du développement urbain, au titre des politiques d’environnement. Cette relation entre paysage et environnement est faite au nom des sensibilités « car la qualité de la vie s’appuie fortement sur la qualité de la vue » (Morand-Deviller, 1994).

7 Une seconde lecture du terme paysage et de l’expression paysage urbain montre qu’ils ont des racines et un développement proprement urbains, c’est-à-dire spécifiques au droit de l’urbanisme. Nous n’explorerons pas les textes relatifs à cette origine (ainsi la loi Cornudet de 1919 qui traite de l’art urbain et de l’embellissement) dans la mesure où l’expression de paysage urbain n’y est pas employée. Cependant, nous nous intéresserons à la façon dont les textes actuels ont inscrit cette préoccupation dans une continuité par rapport à ces textes fondateurs. Continuité qui procède autant des textes que de la pratique : des ingénieurs de la ville de Paris parlant d’art urbain font l’équivalence avec le paysage urbain.

8 Une troisième lecture permet d’entrevoir un nouvel usage de l’expression paysage urbain comme vecteur de lien social. En rendent compte par exemple les textes émis dans le cadre de l’appel d’offres « Paysage et intégration urbaine[4] [4] Projets lauréats de l’appel à projets « Paysage...
suite » lié à la politique de la ville. Nous nous contentons dans cet article de quelques pistes à ce sujet.

9 Plus généralement, dans les politiques relatives à la ville et à l’environnement, le paysage a une triple fonction : celle de contribuer à « contextualiser » les lieux dont les rédacteurs soulignent la dimension patrimoniale (et dans ce cas, le souci écologique va de pair avec l’attention portée au lieu comme étant le creuset de l’identité) ; celle de fournir matière à l’élaboration d’outils participant du renouveau de l’aménagement urbain et de l’urbanisme, tout en freinant le développement de l’urbanisation moderne et fonctionnaliste ; celle, enfin, de contribuer au lien social.

Le paysage : une politique d’environnement tournée vers la protection

10 Le paysage urbain ou la notion de paysage appliquée à la ville constituent essentiellement l’extension d’une catégorie désignant, à l’origine et aujourd’hui encore, des espaces à protéger d’une part, des territoires ruraux d’autre part.

11 Comme catégorie de territoire à protéger, le paysage trouve ses origines au début du xxe siècle avec les mesures de protection des sites qui prennent exemple sur celles dédiées aux monuments (tabl. 1).

12 Il s’agit de « protéger des territoires peu étendus autour d’un élément pittoresque (rocher, cascade, arbre isolé) » considéré comme « monument naturel » (IFEN, 1999), protection étendue dès 1943. Car, dit Jacqueline Morand-Deviller (1994) : « À l’instar des monuments historiques, les monuments naturels sont de plus en plus perçus comme partie intégrante du patrimoine national ». Dans le texte de 1930, seuls les termes de monument naturel et de site apparaissent ; celui de paysage est absent, mais ces premiers termes sont précurseurs de l’émergence de la question du paysage. En effet, conçue à l’origine comme une mesure devant s’appliquer à des territoires peu étendus, « la pratique administrative, confirmée par la jurisprudence, a fait application de la loi à de vastes paysages naturels », comme le souligne Jacqueline Morand-Deviller (1994). L’idée centrale de protection domine ; la nécessité de la gestion du patrimoine commun est soulignée.

13 Le développement du paysage en tant que tel dans les politiques est, cependant, relativement récent (tabl. 2). Cette question émerge parallèlement au développement d’une sensibilité de la population et des pouvoirs publics aux « problèmes d’environnement ». La loi du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature consacre cet intérêt. En 1977, la loi du 3 janvier sur l’architecture stipule que « le respect des paysages naturels et urbains ainsi que celui du patrimoine sont d’intérêt public ». Le registre reste celui de la protection de territoires essentiellement ruraux qualifiés parfois d’environnement. En témoigne, en 1978, la circulaire relative à l’autorisation des clôtures, dont l’objectif est d’apprécier « l’effet sensible [des clôtures] sur l’environnement ou le paysage urbain ou rural », et où le paysage est étroitement associé à l’environnement : l’idée centrale est la conservation de portions du territoire jugées dignes de rester en l’état, c’est-à-dire de ne pas être « défigurées » ou modifiées suivant des critères esthétiques qui relèvent exclusivement du juge. Les refus d’installation et travaux divers peuvent être opposés au motif que ceux-ci pourraient porter atteinte « aux sites, aux paysages naturels ou urbains, à la conservation des perspectives monumentales ».

14 Aucun texte ne concerne ensuite explicitement le paysage urbain avant 1993. La loi du 8 janvier 1993 sur le paysage poursuit cette évolution centrée sur la protection de l’environnement : le lien à la problématique environnementale est politiquement clair si l’on suit la genèse du texte. C’est en effet le Plan national de l’environnement (septembre 1990) qui a inspiré le Plan d’action en faveur de la protection et de la reconquête des paysages de septembre 1992, qui est lui-même à l’origine de cette loi. Celle-ci modifie un grand nombre de textes et a des répercussions dans différents codes, notamment le Code de l’urbanisme, le Code rural et le Code des communes. Elle contribue à insérer l’idée de paysage comme un élément essentiel des politiques d’environnement dans diverses activités publiques et privées. Du point de vue des moyens d’action et des outils, la loi propose d’étendre au paysage les possibilités d’action qu’offrent les Zones de protection du patrimoine architectural et urbain (ZPPAU). « Paysager » y est alors adjoint[5] [5] En 2003, 63 ZPPAUP existent. Voir infra. ...
suite. Cette loi incite à prendre en compte l’aspect paysager dans les plans d’occupation du sol et institue les directives de protection et de mise en valeur des paysages. Ces directives, lourdes à mettre en place[6] [6] En 2003, seules quatre directives sont en cours d’élaboration. ...
suite, ont une valeur juridique certaine : elles doivent être compatibles avec les documents d’urbanisme ou s’imposent en leur absence (sont exclus des directives paysagères tous les territoires couverts par des prescriptions d’aménagement et d’urbanisme de l’article L. 111-1-1 du CU). Elles concernent essentiellement des « territoires remarquables par leur intérêt paysager », dont il s’agit de définir les éléments paysagers. L’étude alors conduite oblige à se demander : quelle est l’évolution du paysage si les tendances actuelles continuent ? Ceci, en tenant compte des aspects sociaux.

15 L’un des objectifs majeurs de la loi de 1993 consiste toutefois à définir de nouveaux outils et à préciser la répartition des compétences territoriales[7] [7] Art. 1er : « Sur des territoires remarquables...
suite en matière de protection du paysage, bien plus qu’elle ne précise la notion de paysage. Ainsi, les débats qui précédèrent son vote, à l’Assemblée nationale et au Sénat, tournèrent surtout autour de la question de la décentralisation (concernant essentiellement l’aménagement du territoire), l’opposant à la centralisation des décisions environnementales. Selon J.-P. Fuchs, député, « la dernière décennie (1983-1993) a été marquée en France, par un vaste processus de décentralisation et personne n’est favorable à un retour en arrière en la matière. Or, j’ai l’impression que nombre de vos propositions y tendent ». Ainsi, dit-il, « les directives de protection et de mise en valeur des paysages sont, selon l’article 1er du projet, élaborées à l’initiative de l’État et approuvées par lui : les collectivités locales sont seulement consultées, alors qu’elles devraient approuver », (p. 6504). L’intervention de M. Dupont, député (Sénat, 15 décembre 1992, p. 4035) le précise : « les directives paysagères […] constituent une atteinte injustifiée aux principes de la décentralisation ». Cependant, lors de la présentation de la loi au Sénat le 15 décembre 1992, madame la Ministre montre à quel point le paysage, outil de protection est, aussi, un véritable outil de développement économique ; ainsi, en préserver les qualités relève de l’intérêt général : « Il faut donc créer un instrument permettant, au nom de l’intérêt général, et en étroite collaboration avec les élus locaux, de fixer un certain nombre de règles qui protégeront des paysages tout en rendant possible l’accueil d’activités économiques » (encadré 1: les débats préalables à l’adoption de la loi « paysage » de 1993, extraits).

16 Si l’on ne trouve guère de précisions concernant la définition des paysages, ni dans les textes législatifs ni dans les débats au sein des Chambres, les décrets d’application et les directives précisant les modalités de sa mise en œuvre permettent de cerner, en creux ou plus explicitement, ce que sont les paysages.

17 Ainsi le décret du 11 avril 1994, pris en application de la loi du 8 janvier 1993, précise ce qui fait l’intérêt des paysages : « Art. 1er […] l’intérêt est établi notamment selon des critères : d’unité et de cohérence, de richesse particulière en matière de patrimoine (déterminé au niveau national puisqu’il s’agit du patrimoine de la nation) ou comme témoins de modes de vie et d’habitat ou d’activités et de traditions industrielles, artisanales, agricoles et forestières. »

18 Deux idées apparaissent dans ce texte de 1994 : l’idée d’ensemble, d’une part, celle de témoignage, d’autre part. Ainsi, il s’agit de protéger un ensemble territorial donnant l’impression d’unité et de cohérence ; cette idée apparaît très tôt en ce qui concerne les espaces urbains (voir infra, notamment la loi Malraux). Le paysage fait l’objet d’une entreprise de conservation suivant des critères qui répondent à un souci esthétique ; il évoque un ensemble défini morphologiquement par un certain nombre de critères visuels, ce qui sera encore précisé ultérieurement (voir infra, circulaire du 21 novembre 1994). Par ailleurs, notons la place du « témoignage », ce qui valorise les territoires remarquables, représentatifs, et qui relève aussi d’un souci de préservation voire de muséification. En tant que témoin, le paysage est désigné, au même titre que le cadre de vie souvent, comme élément extérieur à l’homme, supportant son activité : en dépit des nombreuses recherches l’inscrivant sur le plan phénoménologique, dans cette loi, le paysage est un objet. Au point qu’on peut dire que le milieu, défini sur le plan philosophique comme intrinsèquement lié au social, est vu, sur le plan réglementaire et scientifique, comme indépendant. Comme patrimoine enfin, il renvoie à la méfiance envers les formes de la modernité, parmi lesquelles l’urbanisation.

19 La circulaire 94-283 du 21 novembre 1994 précise grandement la conception des territoires à protéger. Si les premières directives paysagères s’appliquent, de façon relativement vague, à des « territoires remarquables par leur intérêt paysager », cette circulaire précise la notion de structure paysagère et, dès lors, celle de paysage. Elle définit comme « structures paysagères à sauvegarder et à valoriser […] l’agencement ou la combinaison d’éléments végétaux, minéraux, hydrauliques, agricoles, urbains qui forment des ensembles ou des systèmes cohérents. Il s’agit par exemple de bocages, de terrasses de cultures, d’un réseau de chemins, de plantations d’alignement, de murets, etc. Il peut s’agir aussi d’un parcellaire. Peuvent être également concernés des éléments isolés qui ont un rôle structurant dans le paysage : un arbre, une construction, une infrastructure, un monument naturel comme un rocher ou culturel comme une cathédrale ou un château. Il peut s’agir encore d’une silhouette urbaine. S’agissant de paysage, les composantes visuelles sensibles sont par ailleurs essentielles. Il en résulte que les directives peuvent porter non seulement sur les éléments matériels des structures paysagères ou autres éléments structurants, mais également sur la vision de ces éléments ». La circulaire insiste sur les « cônes de visibilité », étant donné que les « composantes visuelles et sensibles des paysages sont par ailleurs essentielles ». En définissant les cônes de visibilité, le paysage est défini comme un objet, mais aussi comme un regard référencé. Dès lors, on imagine conserver non seulement des « structures matérielles » (ce qui structure le regard), mais aussi les valeurs, les goûts d’une époque et d’une société : on conserve un regard.

20 Dès le milieu des années 1990, nous constatons que l’usage du terme de paysage et les territoires qualifiés ainsi se banalisent[8] [8] Voir par exemple les circulaires 95-23 et 95-24 concernant...
suite ; cependant, à travers la mise en place des directives de protection et de mise en valeur des paysages, il ne s’agit pas de « protéger de manière systématique l’ensemble d’un territoire », mais de mettre en place « un système de protection et de mise en valeur discontinu, sélectif, s’attachant aux structures paysagères d’un territoire […] ». Ainsi apparaît, au fur et à mesure, l’idée qu’un paysage est un territoire idéel. Comme il est possible de recomposer l’expression d’un visage à partir de certains traits caractéristiques, un paysage se définit par des portions de territoires censées représenter la structure même du pays. La protection concerne alors des territoires discontinus voire définis à différentes échelles.

21 La loi Barnier n° 95-101, du 2 février 1995, relative au renforcement de la protection de l’environnement, conforte les conceptions du paysage précédemment exposées. Ainsi, le paysage est une catégorie d’espace définie comme à protéger dans le cadre de la reconnaissance juridique et sociale d’une problématique environnementale, au même titre que milieux, espaces naturels et sites. Comme « site », la catégorie de paysage conserve une forte connotation esthétique ; elle est aussi liée à l’histoire, à la différence des termes de milieux et d’espaces naturels qui lui font pendant, mais connotés de manière naturaliste, alors que les composantes biophysiques du paysage sont gommées ; les deux termes milieux et espaces naturels font intervenir l’idée de fonctionnement naturel, d’écologie éventuellement, comme les notions de « biodiversité » et d’« équilibre biologique ». Du point de vue institutionnel, l’importance du « paysage » dans la politique environnementale et patrimoniale s’affirme nettement avec la loi de 1995 qui institue un conseil départemental de l’environnement comprenant une commission des sites, paysages et perspectives remarquables dont le décret 98-865 du 23 septembre 1998 fixera les missions. Un Conseil national du paysage sera créé par la suite, par l’arrêté du 8 décembre 2000.

22 La circulaire 95-23 du 15 mars 1995 souligne la « qualité et la diversité des paysages », constitutives d’un « patrimoine exceptionnel et irremplaçable ». Elle justifie la protection des paysages en la qualifiant de « créatrice d’emplois et facteur essentiel de développement économique, notamment touristique ». Elle encourage l’exploitation de cette ressource.

23 Finalement, avec le paysage, on valorise la création locale de territoires dans un rapport négocié avec l’État et ses instances décentralisées, la conservation de ces territoires, tant comme ressource que comme cadre permanent d’une population et de son identité. D’une certaine façon, ce mouvement normalise les territoires en les décrivant comme paysages sur le plan esthétique ; de même, il définit la manière de les étudier en mettant au point une véritable méthodologie.

24 La circulaire 95-24 du 21 mars 1995 met en évidence le développement de l’usage du terme paysage comme catégorie politique ; ce terme concernera désormais « les paysages remarquables comme les paysages plus ordinaires ». Le paysage se banalise et, donc, se généralise du point de vue de son emploi. Cette circulaire évoque aussi, pour la première fois, les abords des villes et le passage du rural à l’urbain. Le projet paysager devrait, est-il écrit, permettre notamment la « réhabilitation des paysages urbains, entrées de villes ». La question des abords des villes est précisée peu après[9] [9] Avec la circulaire 96-32 du 13 mai 1996, cf. tabl. 2. ...
suite. Il s’agit de veiller à la « qualité de l’urbanisme et des paysages en bord de voie », dans la mesure où « l’organisation du front urbain le long des voies revêtira une importance majeure en termes de paysage urbain ». Le texte vise à réglementer la position du bâti par rapport à la route ou à la rue, l’ordonnancement des bâtiments et la vision d’ensemble qu’ils offriront. Il s’agit presque d’une définition du paysage urbain : c’est l’une des premières fois qu’un texte officiel concernant le paysage aborde de front la ville.

25 En définitive, ce premier corpus montre l’élaboration de dispositifs défensifs à l’égard du développement urbain au point que paysage et ville sont souvent considérés comme antinomiques. Même lorsqu’il s’agit de mesures paysagères destinées aux entrées de villes ou aux abords des voies routières, le paysage est un moyen pour barrer la route à la laideur urbaine, à l’urbanisation considérée presque comme une maladie. Certes, ville et nature, à laquelle la notion de paysage est souvent associée, sont elles-mêmes souvent opposées (Blanc, 1996) : cela n’explique pas tout. Plus précisément, l’attrait du paysage rural aux dépens des villes correspond à un rejet de la vie urbaine, au profit d’une conception de la campagne plus proche de la nature, mais aussi comme espace d’activités traditionnelles, inscrites dans l’histoire de beaucoup de citadins.

26 Ville et campagne sont opposées dans les représentations communes et du point de vue d’une conception des forces économiques : la ville, lieu et refuge du capital, exploite les campagnes. Le rejet de la ville d’un point de vue esthétique, sinon en des termes fonctionnels, associé au fait qu’elle ne soit pas qualifiée de paysage, correspond au poids de la France rurale et à la disqualification de la ville.

Le paysage : une politique d’urbanisme ?

27 Le droit de l’environnement n’accorde donc qu’une faible place à la ville comme paysage ; cette ville serait plutôt un anti-paysage. Quelle place lui fait le droit de l’urbanisme, l’autre corpus exploré ? Voit-on se dégager une idée du paysage urbain et laquelle ?

28 Si l’usage du terme paysage modifie sensiblement le droit de l’environnement, y ajoutant la dimension morphologique voire sensible de l’espace, il ne modifie pas aussi substantiellement le droit de l’urbanisme. Dans le Code de l’urbanisme, le thème du paysage relève davantage de corrections et d’additions par rapport aux textes originaux que d’apports propres et distincts (voir par exemple RNU L. 111-1-1 et L. 111-1-2). Il s’agit d’instaurer une nouvelle catégorie spatiale à considérer et protéger. Le terme est généralement utilisé au pluriel et renvoie à des espaces particuliers définis notamment dans le corpus « environnement » ; il est associé aux catégories suivantes : sites, espaces naturels, milieux, ainsi qu’à des termes descriptifs et programmatiques liés à la qualité (L. 111-1-1 et L. 111-1-2). Ces termes désignent des catégories spatiales ou mésologiques et sont mentionnés de manière répétée sans définition. Leur usage les fait apparaître comme une ritournelle. Cette unité lexicale semble devoir se suffire à elle-même. L’emploi du pluriel permet de caractériser des espaces exemplaires : « remarquables » et « caractéristiques » sont alors employés. Notons également l’opposition : les espaces à protéger sont décrits comme « statiques », désignés comme « ressources » et « patrimoine » ; de ce fait, ils ressortent plutôt du domaine du structurel ; à l’inverse, les termes qualifiant le danger à l’origine de la dégradation des paysages renvoient à l’économique, au dynamique, au fonctionnel, à l’évolutif. Tout au long de ces textes relevant du droit de l’urbanisme, on voit se répéter la nécessité de protéger et de développer la ressource paysage.

29 Chronologiquement, dans le droit environnemental, site et monument sont mentionnés avant le terme paysage ; dans le droit de l’urbanisme, le paysage urbain prend sa source dans la question de l’esthétique ou de l’embellissement. En effet, l’attention du législateur est depuis longtemps tournée vers l’esthétique urbaine, au-delà même de la législation concernant les monuments historiques et les sites (Lucas, 1994). La loi du 14 mars 1919 (loi Cornudet[10] [10] La loi Cornudet du 14 mars 1919 impose l’obligation, pour...
suite) prévoyait déjà la mise en place de projets d’aménagement, d’embellissement et d’extension des villes.

30 Dans les années 1960, plusieurs mesures se réfèrent aux paysages urbains. Elles concernent des éléments isolés ; il s’agit de contrôler les permis de construire : « le décret 58-1467 du 31 décembre 1958 (à l’origine de l’article R111-21 du Code de l’urbanisme) [introduit] l’atteinte aux « paysages naturels et urbains » comme motif légal de refus du permis de construire » (Dupont, 1998). Leur portée est également plus globale ; elles concernent alors le quartier, comme la loi du 4 août 1962, dite loi Malraux. Avec la procédure des secteurs sauvegardés, cette dernière élargit le contexte d’application des mesures de sauvegarde, par exemple celles qui régissent les monuments historiques et les sites naturels. Ce texte introduit de nouvelles dimensions : il s’adresse spécifiquement au milieu urbain ; de façon générale, il ne concerne pas des éléments isolés, mais des ensembles « présentant un caractère historique, esthétique ou de nature à justifier la conservation, la restauration et la mise en valeur de tout ou partie d’un ensemble d’immeubles » ; en conséquence, la loi prend en compte des paysages banals, qui ne sont pas nécessairement remarquables ; cette idée de paysage ordinaire prendra, par la suite, de plus en plus d’importance. Cependant, ce texte est surtout une mesure de protection, de sauvegarde ; lors de la présentation du projet au Sénat, en décembre 1961, le rapporteur le souligne : la loi a pour objectif de « combler les lacunes de la législation pour permettre à l’État d’assurer bien plus efficacement que par le passé la protection et la sauvegarde du patrimoine historique et artistique de la France »[11] [11] Rapport de M. Maupeou devant le Sénat, le 7 décembre 1961. ...
suite.

31 Compte tenu des difficultés inhérentes à la mise en œuvre d’une procédure centralisée et lourde, l’impact de la loi Malraux a toujours été jugé limité en termes d’opérations d’urbanisme et de planification. Aussi, la loi de 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État « donne aux communes la possibilité de proposer des zones de protection du patrimoine architectural et urbain (ZPPAU) ». La liste des éléments à protéger est rapidement élargie[12] [12] Cf. circulaire explicative n° 85-45 du 1er...
suite, en fonction de la valeur historique et esthétique des bâtiments ; cette mesure de protection concerne les « ensembles bâtis fortement architecturés, tels terrasses, canaux, ouvrages d’art ». Le législateur souligne qu’il s’agit de « l’intérêt intrinsèque du patrimoine et de ses éléments paysagers ».

32 Cependant, le terme « paysager » ne sera ajouté aux ZPPAU qu’en 1993 dans la loi « Paysage ». La lecture des termes introductifs à cette loi invite à considérer séparément et pour leur spécificité les termes urbain et paysager : l’urbain n’est pas paysager. Par ailleurs, les ZPPAU entérinent le passage de la protection d’un élément isolé à un ensemble paysager, passage déjà exprimé dans la loi Malraux : « tant il est vrai que certaines constructions qui ne seraient que banales en d’autres lieux acquièrent un caractère unique et dégagent un charme singulier du fait de leur insertion dans un paysage » (Pontier, 1995). Outre leur application urbaine et sur des ensembles, les ZPPAU remplacent les « zones de protection » autour des sites.

33 De façon générale, les textes qui modifient le Code de l’urbanisme (tabl. 3) et introduisent la question du paysage se répartissent en deux ensembles, l’un antérieur à 1993 (voir supra), l’autre directement lié à la loi « Paysage » et à ses décrets d’application. En effet, la loi de 1993 et ses prolongements modifient une certaine idée de la ville présente dans le droit de l’urbanisme. Tout d’abord, elle attire l’attention sur le « paysage urbain », ajoute une dimension paysagère aux zones à protéger (ZPPAU + P). Selon Paul-Louis Lucas (1994), l’émergence de la question du paysage urbain « naturalise » les villes. Elle introduit l’idée que « le cadre de vie, c’est à la fois l’environnement naturel et l’environnement urbain. L’architecture des villes doit relever d’une protection analogue à celle dont bénéficient les rivages de la mer, la montagne et la forêt. C’est le jardin où nous vivons ». Ce commentaire montre aussi que le paysage est toujours considéré comme naturel. La loi de 1993 incite à recourir à la procédure ZPPAUP en remplacement de celle des secteurs sauvegardés, dans les « quartiers, sites et espaces à protéger pour des motifs d’ordre esthétique, historique ou culturel » (Morand-Deviller, 1994).

34 Les modifications apportées par la loi de 1993 s’exercent à plusieurs niveaux : du permis de construire à l’élaboration de documents de planification à différentes échelles. L’une des grandes innovations qu’elle introduit, avec son décret d’application 94-408 du 18 mai 1994, concerne le volet paysager du permis de construire (L. 421-2, L. 421-3 et R 421-2 du CU) : le dossier du permis de construire comprend désormais des documents graphiques et photographiques permettant d’apprécier l’insertion du projet dans le paysage et son impact visuel. L’« harmonie » et le « relief » sont valorisés : cependant, les critères de l’harmonie ne sont pas définis alors qu’ils sont étroitement liés à la culture ; tandis que le relief renvoie au point de vue, à la perspective et, donc, au caractère spectaculaire du paysage. Les commentateurs soulignent les vertus pédagogiques de ces mesures (Charbonneau, 1995). Elles obligent à prendre en compte la question paysagère au niveau d’une zone ou, plus simplement, d’une unité construite. En dépit du contrôle de l’usage des espaces que de telles mesures supposent, le permis de construire reste à négocier au cas par cas et localement, suivant le principe du droit négocié. Cette mesure s’inscrit dans le prolongement du règlement national d’urbanisme de 1958 qui autorisait le refus du permis de construire à certaines conditions (voir supra).

35 En ce qui concerne les POS, la loi de 1967 qui les met en place n’ignore par la question du paysage (bien qu’exclusivement naturel) et introduit déjà l’importance de l’aspect visuel des constructions. Suite à la loi « Paysage », la loi n° 94-112 du 9 février 1994 portant diverses dispositions en matière d’urbanisme et de construction (article L. 123-1 du CU) stipule que les plans d’occupation des sols devront tenir compte de « la préservation de la qualité des paysages et de la maîtrise de leur évolution ». Ce qui implique une étude paysagère. Les communes peuvent donc identifier et localiser les éléments de paysage en plus de délimiter des « quartiers, rues, monuments, sites et secteurs à protéger ou à mettre en valeur pour des motifs d’ordre esthétique, historique ou écologique ». Les POS peuvent « définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer cette protection ». Ainsi, les communes sont susceptibles de protéger des zones entières. Cependant, la seule identification et localisation des éléments de paysage n’autorise pas la protection des alentours (par exemple, un muret identifié comme élément paysager restera en l’état, mais rien n’interdira la construction alentour ou la modification de l’environnement du muret). La circulaire du 22 avril 1994 prise en application de la loi du 9 février précise qu’il s’agissait de rendre plus souple l’aménagement, au risque d’un retour en arrière du point de vue de la protection (Lucas, 1994).

36 Dans le Schéma directeur d’aménagement et d’urbanisme (SDAU) (art. L. 122-1), il s’agit avant tout de préserver l’équilibre entre développement et qualité. Le flou des termes laisse à l’appréciation des décideurs ce que l’on doit y entendre, ce que remarque S. Charbonneau (1995).

37 Suite à ces modifications, la production législative autour de la question du paysage devient moins abondante. La loi Barnier de 1995 ne modifie pas vraiment le Code de l’urbanisme, sinon en introduisant la question des entrées des villes, « au nom de la qualité de l’urbanisme et des paysages » (L. 111-1-4 modifié), ainsi que nous l’avons évoqué ci-dessus. La circulaire 96-32 concernant les entrées des villes évoque l’idée de désordres urbains qui justifient les règles d’urbanisme. Les entrées des villes doivent représenter la ville : ce sont des vitrines. Enfin, la loi du 30 décembre 1996 sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie ajoute à la « préservation des sites » celle de la qualité de l’air et des milieux ainsi que les qualités de « naturel et urbain » du paysage à préserver. De façon générale, avec la loi de 1996, les « paysages urbains » sont pris en compte dans bon nombre de textes relatifs à l’urbanisme. L’essentiel de ce texte, cependant, concerne les déplacements urbains et la concertation entre collectivités locales.

38 En revanche, la loi Solidarité et renouvellement urbain modifie substantiellement le droit de l’urbanisme et ses principaux dispositifs réglementaires de décembre 2000. Le Plan local de l’urbanisme (PLU) remplace le Plan d’occupation des sols (POS). Cette loi introduit la nécessité d’un projet intégrant des impératifs de développement durable. Cela veut dire, notamment, préserver les équilibres entre développement urbain et rural, la diversité des fonctions urbaines et la mixité sociale dans l’habitat urbain et rural. Notons que les contraintes écologiques s’expriment par une série d’adjonctions. Ainsi cette loi explique qu’il faut veiller à la « qualité de l’air, de l’eau, du sol et du sous-sol, des écosystèmes, des espaces verts, des milieux, sites et paysages naturels ou urbains, la réduction des nuisances sonores, la sauvegarde des ensembles urbains remarquables et du patrimoine bâti, la prévention des risques naturels prévisibles, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toutes natures ». De façon générale, le PLU, intégrant tout document d’aménagement comme les ZPPAUP, ne transforme pas la question du paysage urbain. On constate son importance à côté de celle des milieux et d’autres éléments de l’environnement. Cependant, la mise en place d’un projet préalable au plan devait permettre une appréhension plus globale liant aspects sociaux et aspects morpho-sensibles. Notons pour finir que ces projets sont aujourd’hui remis en cause (Trapitziner, 2003).

39 Dans ce corpus de l’urbanisme, la problématique paysagère prend également une coloration anti-urbanisation et critique des formes sociotechniques du progrès. Ainsi la croissance urbaine est nuisible et contraire à un développement harmonieux, esthétique des territoires. Il est nécessaire de la maîtriser : le paysage est une clé d’entrée à la maîtrise du développement territorial unissant l’urbain au rural, le développement économique à la protection des territoires. C’est ce que mettent en évidence les nombreuses mesures relatives au mitage, à la transition entre le rural et l’urbain, à l’insertion de l’urbain dans le « rural »[13] [13] Pour Bernard Lassus, auteur du rapport au Conseil national...
suite. Cette volonté prolonge le Code de l’environnement où « paysage » désigne une portion de territoire à protéger. L’observation visuelle de la ville est le moyen de développer cette approche esthétique des territoires. L’aménagement urbain n’est plus strictement fonctionnaliste. Ceci s’associe à l’émergence, voire au développement de questions autour du sens et de l’idée de ville. En effet, l’idée de sens et d’identité urbaine sont souvent liées, la symbolique urbaine étant le plus souvent d’ordre morphologique. On peut, de façon schématique, noter que la ville souvent considérée en des termes de fonctionnement se transforme progressivement avec la prise en compte des aspects paysagers. L’intégration des caractéristiques morpho-sensibles et identitaires de la ville correspond à un renouveau de questions anciennes comme « l’art urbain » ou « l’embellissement urbain ».

Le paysage comme lien social en ville ?

40 Une troisième clé d’entrée du développement de la question paysagère aujourd’hui conduit le paysage à jouer le rôle de lien social. Si l’on s’intéresse à la production des écrits relatifs à la politique de la ville et au paysage, citons les projets présentés dans le document Paysage et intégration urbaine (DIV, 1996) comme autant de solutions paysagères à l’éclatement urbain, à la mise au ban de certains territoires dans la ville. L’argument paysager répond ici à un double souci : environnemental et social. De fait, il s’agit essentiellement de la transformation et, donc, de la revalorisation du cadre de vie comme vecteur d’intégration sociale.

41 D’ailleurs, la circulaire 95-24 du 21 mars 1995 introduisait déjà des « paysages quotidiens, facteur d’identité sociale ». De plus en plus, sont valorisés les paysages associés au vécu local. Cela va de pair avec la participation des habitants à l’élaboration des paysages, comme l’exprime la circulaire : « les collectivités ont, à l’évidence, un rôle privilégié à jouer dans [cette mobilisation] de la société autour de la qualité du paysage ». Ainsi, le paysage devient-il un élément de mobilisation politique collective.

42 La circulaire sur les Contrats de plan État-région (CPER) du 9 octobre 1998 procède à un développement de la question du paysage en ce qui concerne les villes. Il s’agit d’établir des diagnostics paysagers ; ceux-ci doivent comprendre les principales caractéristiques du fonctionnement du quartier. Le terme de paysage se généralise, il est censé englober plusieurs dimensions urbaines comme la dimension esthétique et identitaire. L’appréhension de ces dimensions permet « l’appréciation de la qualité et de la diversité du paysage urbain des différents quartiers ». Ainsi, l’identité de ces quartiers est conçue comme étant fondée sur les « particularités paysagères, morphologiques ou architecturales ». Avec le paysage, on aborde la ville sous son aspect morphologique ; aspect couramment considéré jusqu’après-guerre et souvent négligé ensuite au profit d’une analyse urbaine fonctionnelle et exprimée en termes spatiaux, surtout dans les sciences sociales.

Conclusion

43 L’examen de cet ensemble de textes de loi qui influencent le corpus de l’urbanisme montre la difficulté de dégager une idée forte du paysage. En effet, il n’existe pas, semble-t-il, de disposition véritablement structurante en ce qui concerne cette notion ; les textes s’ajoutent les uns aux autres au fur et à mesure de la réflexion. À l’instar du droit de l’environnement où ne se trouve guère de réflexion globale sur les principes fondateurs (Charbonneau, 1995), l’accumulation de textes sur le paysage et le paysage urbain ne conduit pas à l’élaboration d’une armature conceptuelle. Les découpages juridiques actuels, la « dichotomie » entre corpus environnemental et corpus de l’urbanisme, ne jouent-ils pas précisément en défaveur d’une réflexion globale sur le rôle, la place et la portée politique du paysage aujourd’hui ?

44 Sur le plan politique, l’État encadre les politiques territoriales et environnementales. En effet, les questions environnementales sont définies comme étant d’intérêt général. La problématique du paysage n’y fait pas défaut : le territoire relève du patrimoine commun et il est du devoir de la Nation d’en préserver l’état et l’avenir. De ce point de vue, les politiques contractuelles conduisent donc, de façon simultanée et paradoxale, à la fois à une plus grande décentralisation[14] [14] À cet égard, il faut souligner que l’introduction de...
suite et au renforcement de compétences de l’État. Cette place croissante des politiques contractuelles va de pair avec la volonté d’élargir le cercle d’acteurs concernés et avec le développement de l’idée de négociation. L’impératif, en matière politique, n’est plus la décision, mais la négociation et les dynamiques provoquées (Callon, Lascoumes, Barthe, 2001).

45 Sur un autre plan, avec le paysage se développe dans les politiques publiques une nouvelle catégorisation territoriale. Elle donne place à la morphologie et à une compréhension esthétique et sensible des lieux qui distingue la notion de « paysage » de celles d’« écosystème », de « milieu », etc.

46 Le paysage peut être qualifié de catégorie « passerelle » dans le sens où celle-ci conduit à une observation du territoire comme une double production, biophysique et sociale. Cependant, la lecture de ces textes de loi montre une vision patrimoniale et esthétique du territoire : le paysage ne favorise pas toujours la prise en compte des dynamiques biophysiques ni même l’intégration des modes d’habiter. En définitive, il existe de multiples décalages entre des observations valorisant les aspects fonctionnels des lieux et celles mettant en évidence les aspects naturalistes ou encore esthétiques. Cependant, le paysage du point de vue politique est-il si différent du terme d’environnement tel que le mettent en avant les écologistes ? D’un côté comme de l’autre, il y a l’idée d’une qualité de vie témoignant d’un rapport harmonieux à l’environnement.

47 Enfin, un certain type de paysage urbain se trouve mis en valeur. Il s’agit du « village » dans la ville, de lieux imprégnés d’histoire. Cette tendance correspond-elle à une nostalgie passéiste ? Elle irait de pair avec la valorisation des petites maisons en ville ou d’anciens quartiers villageois. Ces textes valorisent une certaine identité urbaine associée à une morphologie et à une communauté locale. À l’évidence, ces valeurs sont contraires à celles que portait la ville moderne : individualisme et anonymat ; modernité architecturale.

48 Cette lecture des textes de lois conduit à s’interroger sur la portée réelle de l’introduction du paysage dans l’aménagement urbain. Correspond-elle à la prise en compte des dynamiques biophysiques des territoires ou à une plus grande intégration des aspects sociaux ? Ou est-ce, au contraire, un nouveau dessin — au sens formel — urbain ?

49 Faire appel au paysage est un des moyens pour le politique de justifier la conciliation de différentes formes d’usage de l’espace, des territoires ou des ressources. L’utilisation du terme paysage autorise l’association du développement — l’industrialisation ou l’urbanisation — et de la conservation patrimoniale et esthétique ; le « développement durable » montre également cette volonté de prendre en compte des dimensions sociales souvent considérées comme inconciliables. Et la circulaire du 11 mai 1999, relative au développement durable des Contrats de plan État région, souligne que la question du paysage est une des dimensions du développement durable.

50 Cependant, la politique du paysage reste essentiellement conservatrice. On protège, note Jacqueline Morand-Deviller (1994), un « patrimoine […] menacé par les outrages que les industriels et les ingénieurs au nom du progrès lui infligent ». En effet, les « formes modernes du paysage » sont considérées comme dépourvues d’identité, sans particularité, interchangeables. La question du « paysage urbain », en tant que telle, est peu traitée, sinon pour les entrées des villes : les textes évoquent le renforcement du contrôle de la publicité et des enseignes le long des voies expresses, autoroutes et déviations.

51 Enfin, le fonctionnement biophysique des milieux est peu pris en compte. La dimension écologique des territoires est considérée à part, même si la dimension morpho-sensible est prise en considération : c’est l’aspect visuel qui est privilégié, le paysage déterminant une catégorie d’espace à protéger en s’appuyant sur la vue (en élévation). Un décor est ainsi protégé. Il faut ici insister sur la disjonction entre les aspects écosystémiques du milieu, les aspects morpho-sensibles et les aspects fonctionnalistes, au sens des fonctions urbaines et non du fonctionnement urbain qui est pris en compte dans les aspects écosystémiques mentionnés. La pensée du paysage urbain contribue à la valorisation de portions de villes qui sont présentées comme des produits. Dès lors, nous nous interrogeons sur la contribution du décoratif à une certaine « marchandisation » de la ville. Cette importance du décoratif s’oppose-t-elle à une pensée écosystémique de la ville ?

52 De plus, au vu de l’étude des politiques publiques relatives au paysage urbain et de l’importance du terme dans les professions qui modèlent la ville, quel débat public peut-on instaurer autour d’un paysage considéré essentiellement comme un outil politique ? Il nous semble que le paysage peut devenir un outil de production conjointe du milieu urbain, vecteur de négociation, à condition qu’il intègre les composantes visibles et invisibles du milieu dans un souci écologique et social. En effet, sa très grande présence dans les discours montre qu’il constitue une réponse médiatrice en termes d’aménagement, entre développement (c’est-à-dire entre la préservation des possibilités de « marchandisation » ou encore du potentiel économique des territoires) d’une part, et prise en compte de l’environnement ainsi que des contraintes liées à la protection et à un nouveau regard sur les lieux habités, d’autre part. Le terme de paysage peut devenir pertinent pour qualifier les lieux urbains à condition qu’il offre l’opportunité d’une discussion sur l’avenir de la ville, y compris dans ses composantes biophysiques.

Bibliographie

Références

Blanc N. (1996). La Nature dans la cité. Paris : Université Paris I, thèse de doctorat, 400 p.

Callon M., Lascoumes P., Barthe Y. (2001). Agir dans un monde incertain, essai sur la démocratie technique. Paris : Le Seuil, 357 p.

Charbonneau S. (1995). « De l’inexistence des principes juridiques en droit de l’environnement ». Commentaires législatifs, Actualités législatives. Paris : Dalloz, p. 146 sqq.

DIV, Caisse des dépôts, UNHLM, GIE Villes et quartiers, Ministère de l’Aménagement et de l’Environnement (1996). Paysage et politique urbaine. Projets Lauréats. Paysage et intégration urbaine.

Dupont A. (1998). Projet de lois de finances pour 1998, adopté par l’Assemblée nationale – environnement. Paris : Assemblée nationale, Commission des affaires culturelles sur le projet de loi de finances pour 1998 – Avis n° 86, tome 3, 1997-1998.

Institut français de l’environnement (IFEN) (1999). L’Environnement en France. Paris, IFEN, 480 p.

Lassus B. (2001). Vers un paysage plus global (au-delà du rural et de l’urbain), Rapport au Conseil national du paysage.

Lucas P.-L. (1994). « Protection et mise en valeur des paysages urbains ». Les Petites Affiches, n° 130, 31 octobre, p. 17.

Morand-Deviller J. (1994). « Environnement et paysage ». L’Actualité juridique, Droit administratif, 20 septembre, p. 588-595.

Pontier J.-M. (1995). « Les collectivités locales et le paysage ». Revue administrative, n° 287, p. 521-528.

Trapitziner R. (2003). « La non-opposabilité du PADD : comment devancer les risques ? ». Études foncières, n° 102, p. 16-20.

Notes

[ 1] Ce travail a été réalisé dans le cadre d’un contrat visant à évaluer les politiques publiques du paysage en réponse à l’appel d’offres « Politiques publiques et paysage. Analyse, évaluation et comparaisons » de 1998 (ministère de l’Aménagement du territoire et de l’Environnement). Notre travail s’intitule : « Des paysages pour vivre la ville de demain ». Il est le fruit d’une équipe de recherche rassemblant géographes humains, biogéographes, physiciens, architectes ayant entrepris d’étudier la place et le rôle du paysage urbain dans les représentations communes ainsi que dans les politiques.

[ 2] Le rapport Paysage et aménagement urbain (2001) le montre.

[ 3] Outre les codes, les CD permanents contiennent les principaux textes officiels. Legifrance, base de données accessible sur Internet, permet également une interrogation des textes de loi, circulaires et arrêtés.

[ 4] Projets lauréats de l’appel à projets « Paysage et intégration urbaine », proposé en 1996 par la Délégation interministérielle à la ville, la Caisse des dépôts, l’Union des HLM, le GIE « Villes et quartiers » et le ministère de l’Aménagement et de l’Environnement.

[ 5] En 2003, 63 ZPPAUP existent. Voir infra.

[ 6] En 2003, seules quatre directives sont en cours d’élaboration.

[ 7] Art. 1er : « Sur des territoires remarquables par leur intérêt paysager, définis en concertation avec les collectivités territoriales concernées […], l’État peut prendre des directives de protection et de mise en valeur des paysages. Ces directives déterminent les orientations et les principes fondamentaux de protection des structures paysagères qui sont applicables à ces territoires. Elles sont élaborées à l’initiative de l’État. »

[ 8] Voir par exemple les circulaires 95-23 et 95-24 concernant les contrats et les instruments de protection et de mise en valeur des paysages.

[ 9] Avec la circulaire 96-32 du 13 mai 1996, cf. tabl. 2.

[ 10] La loi Cornudet du 14 mars 1919 impose l’obligation, pour toute ville de plus de 10 000 habitants, de se doter d’un « plan d’extension, d’aménagement, d’embellissement ». Cette mesure générale fait partie d’un ensemble de textes qui vont s’accumuler à la fin de la guerre. Elle prolonge une discussion commencée en 1909 et d’autres textes qui visent à l’efficacité : celui de 1917 qui fixe des règles plus strictes à la localisation des établissements insalubres et jette, par là, les bases d’un zonage élémentaire ; la loi de novembre 1918 qui, reprenant les débats classiques de l’haussmannisation, fonde l’expropriation par zones et pose le principe de la récupération des plus-values foncières.

[ 11] Rapport de M. Maupeou devant le Sénat, le 7 décembre 1961.

[ 12] Cf. circulaire explicative n° 85-45 du 1er juillet 1985 relative aux zones de protection du patrimoine architectural et urbain (BOMELT n° 1071-85/3 du 4 septembre 1985).

[ 13] Pour Bernard Lassus, auteur du rapport au Conseil national du paysage en 2001, avec le paysage se constitue une démarche de projet permettant d’intégrer rural et urbain, du plus au moins habité.

[ 14] À cet égard, il faut souligner que l’introduction de la question du paysage dans les Contrats de plan État-région (circulaire du 11 mai 1999) ou dans la Loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire (LOADDT 99-533 du 25 juin 1999) montre qu’il ne s’agit pas de préserver des portions de territoire pour protéger la qualité de vie à l’échelon local, mais que le paysage est l’un des éléments du patrimoine commun de la nation tel que le définit la loi Barnier.

Résumé

L’analyse de textes relatifs au droit de l’environnement et au droit de l’urbanisme montre la double, sinon triple, filiation du paysage urbain ; tantôt associé à la protection de territoires au regard du développement urbain ou encore à l’embellissement urbain et au renouveau dans les pratiques d’aménagement urbain, le paysage est également lié aux questions d’identité urbaine. Cette étude de politiques publiques permet de savoir si la référence paysagère correspond à un engagement environnemental ou s’il s’agit d’un jeu rhétorique. Le paysage ne pourrait-il pas devenir une question vive de l’aménagement urbain en intégrant dans ses préoccupations les composantes invisibles, fonctionnements sociaux et écologiques, de sa dimension visible ?

PLAN DE L'ARTICLE

• Méthode d’étude : le paysage urbain à travers codes juridiques et lois
• Le paysage : une politique d’environnement tournée vers la protection
• Le paysage : une politique d’urbanisme ?
• Le paysage comme lien social en ville ?
• Conclusion

Nathalie Blanc et Sandrine Glatron « Du paysage urbain dans les politiques nationales d'urbanisme et d'environnement », L'Espace géographique 1/2005 (tome 34), p. 65-80.
URL : www.cairn.info/revue-espace-geographique-2005-1-page-65.htm.