Accueil Revues Revue Numéro Article

Espaces et sociétés

2009/4 (n° 139)

  • Pages : 224
  • ISBN : 9782749211602
  • DOI : 10.3917/esp.139.0071
  • Éditeur : ERES

ALERTES EMAIL - REVUE Espaces et sociétés

Votre alerte a bien été prise en compte.

Vous recevrez un email à chaque nouvelle parution d'un numéro de cette revue.

Fermer

Article précédent Pages 71 - 89 Article suivant

Introduction : l’accès à l’eau, pierre angulaire du développement social

1

L’accès à l’eau est un bon indicateur du développement humain dans tous les pays et joue un rôle fondamental dans la résolution des problèmes liés à la pauvreté. Les projets de raccordement à l’eau se sont multipliés depuis plus de deux décennies, notamment avec l’adoption par les Nations Unies, en l’an 2000, des Millennium Development Goals for Water and Sanitation. Ce programme vise à réduire de moitié le pourcentage de la population mondiale n’ayant pas accès à l’eau potable et à l’assainissement d’ici à 2015 [1][1] Selon les rapports des Nations Unies de l’an 2000,.... Outre ce caractère quantitatif, le service de l’eau, comme tous les services urbains, revêt également une dimension qualitative dont les effets se répercutent fortement sur le quotidien des familles. En effet, être raccordé au réseau et avoir un compteur ne signifient pas un accès adéquat à l’eau : quantité suffisante, bonne qualité et distribution à intervalles réguliers (Chikhr, 1995 ; Zérah, 1999 ; Jaglin, 2005). Les auteurs soulignent l’impact de la dégradation de la qualité de l’offre sur les ménages et les coûts des stratégies déployées pour y faire face. Ce manque de fiabilité dans la gestion des services d’eau engendre des inégalités socio-spatiales, affectant les familles les plus démunies (Jolé, 1991 ; Allain-El Mansouri, 1996 ; Zérah, 1997). C’est le cas à Amman en Jordanie.

2

En dépit du manque de ressources naturelles et financières, et face à l’arrivée des flux migratoires consécutifs, des efforts considérables ont été déployés pour améliorer l’accès aux services en réseaux, notamment l’eau et l’électricité. Selon le Département de Statistiques (dos), le pourcentage de ménages raccordés au réseau d’eau potable est passé de 30,3 % en 1961 à 98 % (dos, 2004). Ce chiffre, présenté souvent par les responsables jordaniens comme une fierté nationale, occulte la réalité d’une eau distribuée une seule fois par semaine et ce pour des durées variables. Quelle leçon peut-on tirer du cas d’Amman, sur le plan social et politique de la gestion du rationnement ? Quels sont les effets de ce rationnement en termes d’économie d’eau et d’équité d’accès ? Comment les ménages pauvres d’Amman ressentent-ils la question de l’intégration au réseau et à la ville (Jaglin, 2004) ? Cette intégration est-elle acquise ou non ?

Des entretiens semi-directifs ont été effectués auprès des gestionnaires du service d’eau d’Amman et des usagers ; les entretiens auprès de ces derniers ont porté sur les variations sociales dans les pratiques d’usage de l’eau et le coût de l’accès à l’eau. Des entretiens ont été réalisés en 2004 auprès de 56 ménages pauvres à l’Est d’Amman – ménages davantage touchés par le rationnement. Cinquante autres entretiens ont suivi durant l’été 2007 [2][2] Le revenu mensuel moyen des ménages aisés est de 1... auprès de 25 ménages à haut revenu à l’Ouest d’Amman et 25 autres ménages à bas revenu à l’Est.

Figure 1 - Les catégories résidentielles d’Amman et les quartiers sélectionnésFigure 1
(Source : Potter et al., 2009)

Pénurie, dégradation du service et intermittence de l’offre d’eau à Amman

3

Le royaume hachémite est l’un des dix pays les plus pauvres en eau dans le monde et souffre d’un déficit entre ses besoins et les ressources disponibles. Selon le ministère de l’Eau et de l’Irrigation (mwi) [3][3] Les ressources renouvelables en eau en 2000 ont été..., les raisons sont liées aux conditions climatiques semi-arides, à la forte croissance démographique – dont l’apport par flux migratoires est considérable – et à une économie en pleine expansion. Par ailleurs, la gestion défaillante du secteur de l’eau ces trois dernières décennies a aggravé et de façon significative la crise de l’eau dans le pays (Darmame, 2006). Un des aspects de cette crise est le taux des eaux non comptabilisées, qui englobe les fuites techniques, les branchements illégaux, les factures non payées et les erreurs de lecture de compteurs. Selon la Water Authority of Jordan (waj), responsable de la gestion de l’eau potable, ce taux a dépassé en 2004 70 % des eaux distribuées dans les gouvernorats de Mafraq et Ma’an (waj, op. cit.). Ces défaillances, en particulier techniques, sont souvent occultées par les discours gouvernementaux.

Une demande sans cesse croissante

4

Amman est un espace de concentration qui cumule la plupart des fonctions urbaines et économiques du pays. En 2004, la population de la Jordanie a dépassé les 5 millions d’habitants dont 39 % résident dans le gouvernorat d’Amman (dos, op. cit.). La ville et sa périphérie ont vu arriver des flux d’immigrés depuis la fin du xixe siècle (Tchétchènes, Circassiens et Syriens). La ville est surtout devenue la destination privilégiée des réfugiés palestiniens de 1948 et de 1967 (Samha, 1996), puis des « retournés » des États du Golfe – essentiellement d’origine palestinienne – et enfin des refugiés irakiens depuis la première guerre du Golfe en 1990. Une des caractéristiques actuelles d’Amman est la polarisation de la structure sociale de ses quartiers. La population parle ouvertement de deux Amman : Amman Est, ou la ville des « pauvres », qui comprend le vieux centre-ville, un bon nombre de quartiers populaires et de camps palestiniens, et Amman Ouest, où se concentrent des groupes socio-économiques relativement riches à l’ouest, et dans une moindre mesure, au nord de la ville. Le problème de l’eau se pose à Amman avec d’autant plus d’acuité qu’elle prélève 40 % des ressources en eau du pays au détriment des autres gouvernorats. Le chiffre de production d’eau en 2004 a été estimé à 105 millions de m3, dont la moitié est perdue sous forme de fuites techniques et administratives.

Les défaillances techniques du réseau d’eau amplifient le déficit d’eau dans la capitale

5

La mauvaise conception des réseaux est aggravée par l’obligation de suivre dans l’urgence l’expansion spectaculaire de la ville. Très souvent, des extensions sans redimensionnement des réseaux ont été réalisées pour satisfaire les nouveaux usagers. À la vétusté du réseau s’ajoute le manque de réservoirs en altitude. Amman est construite sur 14 collines et la distribution se fait uniquement en refoulement direct et avec des pressions bien trop élevées (jusqu’à 10-15 bars) [4][4] Un projet de réhabilitation d’une partie du réseau..., désolidarisant les canalisations les unes des autres et augmentant les pertes. L’irrégularité de l’offre détériore aussi les branchements secondaires des habitations, dont le matériau métallique utilisé permet un usage ne pouvant excéder deux à trois ans en raison de la rouille (Decker, 2004). La qualité de l’eau est doublement affectée, puisque après son trajet dans des canalisations délabrées l’eau sera stockée dans des réservoirs exposés aux aléas climatiques sur les terrasses.

Le rationnement entre gestions publique et privée

6

En 1987, la distribution n’était plus assurée qu’une ou deux fois par semaine dans l’ensemble du pays. À Amman, le programme de rationnement a cependant pris en considération les quartiers populaires et les camps palestiniens situés à l’est et au sud-est [5][5] Les camps de réfugies palestiniens et les quartiers... : en raison de leur faible capacité de stockage et de leur grande densité de population, ces quartiers ont été approvisionnés un jour sur deux. Outre l’intermittence de l’accès à l’eau, la pression peut être faible et les tensions sont très fréquentes autour des pompes électriques utilisées pour « monter » l’eau malgré le manque de pression.

7

Afin de résoudre ces dysfonctionnements, un contrat de partenariat public-privé (ppp) a été expérimenté à Amman [6][6] Plusieurs mesures furent adoptées pour résoudre les.... Il s’agit du premier contrat de gestion du service, à l’échelle du pays, signé en février 1999 avec la multinationale française Suez. Une co-entreprise, nommée la lema, a été créée la même année, 75 % des parts revenant à la Suez et 25 % à Montgomery Watson/Arabtech Jardaneh. Elle gère 350 000 abonnements, dont 15 % de type commercial. Le contrat était fondé sur un niveau de performances convenu à l’avance ; d’une durée de quatre ans, il a été prolongé à deux reprises (en 2003 et 2004) et s’est terminé en 2006 [7][7] Le gouvernement jordanien a rémunéré l’opérateur –.... Le principal défi pour la lema n’était pas d’améliorer l’aspect quantitatif de l’accès au réseau d’eau mais plutôt de réduire les fuites et les branchements illégaux, d’améliorer la facturation auprès des usagers et de garantir un approvisionnement en eau continu à la fin de son mandat. Amman est répartie en trois zones de distribution (Figure 2), dépendantes de la localisation des réservoirs d’alimentation : Amman Est, Amman Ouest et Amman Sud. Deux programmes de distribution sont établis : en hiver et en été. Des modifications annuelles y sont appliquées selon les ressources disponibles et la demande en eau à satisfaire. La difficulté à obtenir des informations exactes auprès de la lema et de la waj a constitué un obstacle à la compréhension du rationnement, et peu de données sont accessibles sur la période de 1999 à la fin 2002. À partir de 1999, l’eau n’a été distribuée par la lema qu’une seule fois par semaine pour des durées variant de 24 à 48 heures. Les interviewés considèrent que les quartiers populaires ont été plus désavantagés ainsi que les ménages pauvres dont les capacités de stockages sont faibles. Toutefois, cette mesure prise par la lema a été expliquée par la waj comme une stratégie de contournement visant la réduction du taux de fuites techniques du réseau et évitant ainsi les pénalités liées à cet indicateur.

8

Quant à la période 2003-2006, la Figure 2 montre en général une évolution croissante de la distribution pour l’ensemble des zones. Nous observons un pic durant l’hiver 2004-2005, quand la lema a mis sous distribution continue 27 % des abonnés dans le cadre de zones-pilotes. Néanmoins, cette évolution n’a pas été équitable pour tous les usagers. Cette amélioration n’a touché que les quartiers aisés d’Amman Ouest, alors qu’à Amman Est, la partie la plus populaire n’a pu en bénéficier qu’à partir de juin 2005. La durée de distribution dans la zone Sud, marquée par la présence des quartiers populaires et des villages péri-urbains de Bédouins, n’a que très peu augmenté depuis 2003. Les ménages d’Amman Est et Sud déclarent que les améliorations n’ont touché que quelques quartiers populaires, localisés à proximité des grands réservoirs d’approvisionnement et des hôpitaux, et ce de façon irrégulière. Le programme est donc ségrégatif :

« Comment peut-on expliquer que les hôtels et les quartiers des élites puissent remplir leurs piscines, arroser leurs jardins et leurs gazons durant l’été ? Ils sont alimentés en eau régulièrement tandis qu’ils nous rationnent dans nos besoins », exprimait un interviewé.

Figure 2 - La durée d’offre d’eau à Amman par zone de distribution Janvier 2003-Août 2006Figure 2
(Source : Khadija Darmame, Communication, 2006)
9

Selon les responsables de la lema, les améliorations dans la durée de l’offre ont été appliquées, en alternance, aux quartiers populaires et riches. Les critères de décision ont été purement techniques, et non économiques, ciblant les canalisations défaillantes du réseau ou celles récemment placées. Selon Griffin (2004), il a été nécessaire de placer ces zones sous pression continue afin qu’il soit possible de détecter les fuites et les réparer, ainsi que de repérer les connexions illégales. L’opérateur n’a pas pu maintenir ce niveau d’alimentation ; les pertes sur le réseau avaient trop augmenté et les ressources en eau étaient insuffisantes pour les compenser. Selon la waj, le contrat avec le secteur privé n’a pas apporté d’améliorations significatives [8][8] D’après l’entretien réalisé en juin 2007 auprès de... (Dhyat, 2007) et l’objectif de passer d’une offre irrégulière à une offre continue dès fin 2006 ne s’est pas concrétisé. L’operateur privé attribue cette situation au retard du projet de réhabilitation du réseau, mais aussi aux pratiques de contournement des usagers, largement sous-estimées lors de la négociation du contrat. À la fin de son mandat en 2006, la lema a soumis une étude technique qui démontre la possibilité d’une distribution continue pour toute la ville grâce à la réhabilitation en cours d’une partie du réseau et à la réduction des fuites et des branchements illégaux [9][9] L’objectif principal des bailleurs de fonds aurait.... Le contrat de la lema s’est achevé sans aucune suite donnée à sa proposition par le mwi. En janvier 2007, la Compagnie nationale des eaux d’Amman a été instaurée, en vue de reprendre le contrôle sous une gestion « publique ». Depuis cette date, le discours sur le rationnement a radicalement changé : « progresser vers une offre continue est exclu et le rationnement répond aux besoins de 90 % de la population d’Amman », a annoncé E. Dhyat, le directeur du Département de Planification à la waj (2007). Il est d’autant plus important de saisir l’impact du rationnement sur la consommation des ménages à bas revenus. Comment ces ménages vivent-ils ces contraintes ? Comment décrivent-ils leur quotidien ?

Le rationnement de l’offre génère des inégalités entre les usagers du service d’eau

Le « jour de l’eau » : un jour de délivrance pour les pauvres

10

Le « jour de l’eau » est une appellation courante utilisée par les Jordaniens pour désigner le jour de distribution accordé par la waj à leurs quartiers. En effet, l’arrivée de l’eau structure la vie des quartiers. C’est ce jour-là que l’on voit le linge étendu sur les balcons, que l’on fait appel aux femmes de ménage, que les jardiniers s’activent, que les gardiens d’immeubles nettoient à grands jets d’eau les voitures, les terrasses et les cages d’escalier. Une mobilité de la main-d’œuvre liée à l’eau se fait de quartier en quartier, structurant une partie de l’économie de la ville. Le « jour de l’eau » est précédé par l’angoisse et les inquiétudes : l’eau arrivera-t-elle au jour prévu pour le quartier ? À quel moment durant la nuit ? La pression sera-t-elle suffisante ? L’usage de l’eau se fait le « jour de l’eau », sans qu’il soit tenu compte ni de la quantité ni de la manière dont elle est utilisée. Cette dynamique est plus spectaculaire dans les quartiers aisés d’Amman, où « le gaspillage est un signe de richesse ». La capacité de stockage est un des éléments les plus significatifs des inégalités des ménages face au rationnement. Cette mesure est bien déterminée par le revenu :

« J’ai investi dans l’achat des réservoirs et d’une citerne dont la capacité est de 50 m3. J’ai les moyens de payer ma consommation et peu importe si l’eau arrive chaque jour ou une fois par semaine », disait un riche habitant d’Abdoun à Amman Ouest.

Les écarts sont grands entre les deux catégories : 60 % des ménages à bas revenu stockent 2 m3 ou moins, tandis que 56 % des ménages à haut revenu disposent de 8 m3 et plus. La capacité de certains ménages atteint les 70 m3, voire plus (enquêtes personnelles 2007).

L’organisation des tâches ménagères en fonction de l’intermittence de la distribution

11

Le rationnement oblige beaucoup de familles à adopter une organisation spécifique de leurs tâches, voire de leur hygiène personnelle. Lors des entretiens d’été 2007, 74 % des ménages affirment qu’ils organisent leurs activités et leurs besoins en fonction de l’arrivée d’eau. 84 % des ménages pauvres déclarent qu’ils vivent le jour de l’eau comme :

12

« Une course contre la montre du matin au soir, puisqu’il faut finir toutes les tâches domestiques et laisser les réservoirs se remplir ».

13

Sans exception, ces ménages lavent le linge « le jour de l’eau » et possèdent des machines traditionnelles qu’il faut souvent remplir puis vider. Entre 80 et 100 litres sont nécessaires pour une seule utilisation (Darmame, 2004). Le nombre d’utilisations et la quantité dépendent de la taille des ménages : une famille de six personnes lave le linge environ quatre fois par semaine dont trois machines le jour de l’eau. C’est la femme qui gère la pénurie d’eau et l’intermittence au sein du ménage (Chikhr, op. cit.). Quand la pression est faible, les femmes veillent afin de s’assurer que le réservoir est bien alimenté. C’est une tâche très contraignante et exténuante, notamment pour celles qui travaillent.

14

« Le jour de l’eau est la journée internationale du linge sale et du nettoyage du matin au soir », dit une interviewée.

15

De nombreuses interviewées à Amman Ouest ont déclaré qu’elles délèguent cette tâche à leurs femmes de ménage et aux jardiniers. 28 % des ménages riches sont indifférents à la sensibilisation de leurs enfants ou du personnel de maison quant au gaspillage de l’eau. Ils affirment être prêts à payer leurs factures d’eau quel que soit le montant.

16

Suite aux multiples problèmes de contamination, l’eau du robinet est plus utilisée pour les tâches ménagères et la baignade que pour la boisson. Les besoins des ménages varient en fonction de la taille de la famille, du niveau de vie, des équipements et de la structure de l’habitat. En 2004, nous avons établi les besoins d’un ménage à bas revenu à l’est d’Amman, composé de 7 personnes, disposant d’un stock de 2 m3. Cette famille utilise environ 1 640 litres par semaine pour les différents usages et besoins essentiels [10][10] Les revenus mensuels des ménages, selon les entretiens.... La consommation journalière par personne (l/p/j) est de 34 litres, tandis que la consommation de toute la famille ne dépasse pas 20 m3 par trimestre. C’est une quantité insuffisante pour répondre aux besoins minimaux de l’individu, et qui est loin des 70-75 l/p/j, la moyenne donnée par la waj en 2004 et de l’estimation de 100 l/p/j de l’Organisation mondiale de la santé. Les familles se trouvent parfois dans des situations difficiles quand il n’y a plus d’eau au réservoir :

« Nous demandons aux voisins quelques seaux et nous achetons des bouteilles et des jerricans auprès des commerces ou bien des camions-citernes », a précisé Fatima du camp Al-Nasser.

Le coût de l’intermittence de l’eau et des stratégies des ménages

17

Les ménages les plus pauvres sont doublement pénalisés par le rationnement et par les effets d’une tarification progressive. Avant d’analyser ces effets, nous donnerons un aperçu de la tarification résidentielle dans la ville d’Amman.

La tarification progressive de l’eau potable pour la catégorie résidentielle

18

Ce système tarifaire est établi selon les volumes d’eau consommés chaque trimestre : des tranches dissuasives pour les gros consommateurs et une tranche estimée à un taux forfaitaire compris entre 0 et 20 m3. La facture d’eau couvre la quantité d’eau consommée, le coût de l’assainissement calculé sur une base progressive (Tableau 1) et les frais de compteur. Depuis 2006, une taxe additionnelle de 4 dj a été rajoutée pour la consommation de 0-20 m3 et de 5 dj pour plus de 20 m3. La tranche de 0-20 m3 est présentée par la waj comme une mesure « sociale », ou « pro-poor » qui tient compte des besoins essentiels du ménage pauvre à un prix abordable. Hormis cette mesure, les pauvres et les riches sont traités à égalité pour l’ensemble des procédures.

Tableau 1 - Le tarif résidentiel de l’eau à Amman en 2001Tableau 1
19

Selon le Tableau 2, 64 % d’abonnés, qui consomment jusqu’à 40 m3/trimestre, consomment 39 % de l’eau distribuée et ne contribuent que pour 17 % aux recettes du service, tandis que 36 % des abonnés de la troisième et de la quatrième catégorie génèrent 83 % des recettes.

Tableau 2 - Pourcentage d’abonnés, des volumes consommés et du revenu selon chaque catégorie de consommationTableau 2

La tarification progressive : dynamique de régression sociale ?

20

La tarification progressive présente des effets pervers et constitue une dynamique d’exclusion sociale (Le Bris, 2002). La taille moyenne des familles est grande, atteignant 5,5 personnes en 2004 (dos, op. cit.), et plusieurs générations cohabitent parfois dans une seule maison. La tranche de 20 m3 profitera plutôt aux petits ménages, mais ceux de plus de 4 membres risquent de dépasser la tranche fixe au taux forfaitaire final de 4 dj, qui inclut aussi la taxe additionnelle et les frais du compteur. Selon une interview en 2004, 7 % du budget des ménages est consacré à payer la facture d’eau, sur la base d’une moyenne des salaires de 225 dj/mois et du salaire de base jordanien, de l’ordre de 85 dj à cette date. Le montant réclamé dépasse parfois les capacités de paiement des ménages, surtout s’ils sont regroupés derrière un seul compteur [11][11] Souvent dans les quartiers populaires, les familles.... De ce fait, le volume total consommé correspond aux tranches supérieures de tarification les plus pénalisantes, alors que la consommation de chaque famille est bien inférieure (Le Bris, op. cit.). D’autre part, les visites de terrain et les entretiens auprès des contrôleurs ont montré qu’un bon nombre de ménages aisés ont obtenu un compteur supplémentaire et peuvent ainsi contourner les tranches pénalisantes [12][12] Chaque abonné peut maintenant bénéficier d’un compteur... ! Dans plusieurs autres études, la pertinence des subventions à la consommation, basées sur une tarification par tranches, est remise en question. Ces subventions sont régressives et favorisent les non-pauvres (Vincent, 2003 ; Komives et al., 2005).

Le coût direct et indirect d’accès à l’eau

21

Dans ce contexte de rationnement de l’offre, le coût de l’accès à l’eau ne correspond plus au prix du m3 établi dans la facture d’eau. Il regroupe plutôt l’ensemble des dépenses indirectes : le coût d’achat et de maintenance des réservoirs, des canalisations, d’une pompe électrique, des filtres, ainsi que l’achat d’eau complémentaire auprès des revendeurs privés. Ainsi, une famille composée de 7 personnes, ayant un revenu mensuel de 225 dj[13][13] C’est une moyenne calculée par rapport à l’ensemble..., consacre plus de 11 % de son budget à l’accès à une eau adéquate et suffisante pour leurs besoins (Darmame, 2006). Ces ménages déboursent donc plus que le double du seuil recommandé par la bm, qui estime à 5 % du salaire le seuil à ne pas dépasser pour les dépenses liées à l’eau. Ces dépenses sont donc extrêmement élevées. D’autres pays vivent la même situation que la Jordanie. Ainsi, Zérah (1997) a estimé que chaque année à Delhi, en Inde, un ménage dépense en moyenne environ 2 000 roupies pour remédier à l’intermittence de la distribution d’eau, ce qui représente 5,5 fois plus que ce qu’ils payent pour l’eau du réseau public. Dans ces conditions, les ménages pauvres se sentent discriminés et dénoncent des programmes de rationnement et une tarification renforçant les inégalités sociales. Ils considèrent que leur vrai problème est le manque de moyens financiers pour s’acquitter du coût social et économique lié à l’irrégularité de l’offre :

« Le pays ne souffre pas de la rareté de l’eau mais de la rareté d’une justice sociale dans ce programme de distribution », a dit un habitant d’Amman Est.

D’autant plus que les usagers sont exclus des processus de concertation sur les questions d’eau et ne font partie d’aucun comité de consultation, malgré les discours des bailleurs de fonds autour de la « bonne gouvernance ». Dans ce contexte, et face aux dysfonctionnements du service, des pratiques individuelles et/ou collectives de contournement ont été développées et renforcées par les usagers.

Stratégies de contournement des prestations du service d’eau

22

Les branchements illégaux, le non-paiement des factures et la médiation sont des pratiques observées dans différents quartiers d’Amman, riches et pauvres : elles offrent des signes de la détérioration des rapports de confiance entre le service et la population.

23

Les branchements illégaux sont désignés comme des fuites « commerciales » ou « administratives » : l’eau est distribuée, utilisée, mais non facturée, car détournée via des connexions illégales (Griffin, op. cit.). En 1999, le taux de ces fuites atteignait 25 % des eaux non comptabilisées à Amman. En 2004, la lema a déclaré que 800 cas en moyenne sont repérés par mois, soit l’équivalent de plus de 0,6 % du volume total d’eau distribuée, causant une perte financière de plus de 4 millions de dj. Un usager illégal consomme 2 à 3 fois plus qu’un abonné réglant ses factures (Griffin, op. cit.). Ces pratiques ont également été signalées dans d’autres pays en développement. Ainsi, à Manille aux Philippines, environ 20 000 branchements illégaux détournent plus de 200 000 m3 d’eau par jour à des fins domestiques et commerciales (Clapano, 1998). La lema qualifie d’illégal tout branchement direct en amont du compteur et toute dégradation matérielle causée par l’usager, tel l’enlèvement des scellés ou du compteur proprement dit. Quarante équipes d’inspection ont été mises en place et une prime de 5 dj offerte pour chaque cas repéré par les contrôleurs. L’objectif de cette démarche était plutôt d’augmenter les recettes du service grâce à la dissuasion par de fortes pénalités. Nous n’avons pas pu disposer de statistiques sur la localisation géographique de l’ensemble de ces branchements, mais selon les équipes d’inspection, ces pratiques sont répandues dans tous les quartiers d’Amman, pauvres comme riches, et peuvent concerner parfois d’anciens hauts cadres du gouvernement et de l’armée (enquêtes personnelles, 2004).

24

Le non-paiement des factures était très répandu jusqu’en 2002 [14][14] Une des premières mesures prises par la lema fut de.... Plusieurs raisons ont été évoquées par les ménages. Pour les plus pauvres, le budget consacré à l’eau doit être classé en dernier dans les dépenses prioritaires, après les besoins alimentaires, l’électricité, le téléphone et les transports. Ils savent qu’ils disposent d’autres alternatives si l’eau est coupée, comme l’appel aux voisins, aux camions-citernes ou le raccordement illégal au réseau. D’autres ménages se sont montrés plus critiques et considèrent que ne pas payer est légitime dans la mesure où le service est défaillant, l’eau est de mauvaise qualité et l’offre est irrégulière. Dans quelques quartiers périurbains, les factures n’arrivent jamais et dans certains quartiers défavorisés, les arriérés remontent à plusieurs années. Le montant des arriérés en 1999 était de 10 millions de dj – dont 4 millions d’impayés par l’armée et quelques institutions publiques – et ce montant a atteint 14 millions en 2004 (Malkawi, 2007).

25

Le rapport sur le Développement humain (hdr) de 2004 en Jordanie signale l’importance de la médiation [15][15] La médiation relie la périphérie des agents non visibles..., appelée localement la wasta. Il s’agit des connexions sociales et familiales auxquelles la population fait appel dans le système administratif jordanien. Citée comme un obstacle incontournable par les pauvres, l’absence de la wasta est considérée comme un signe de précarité (undp, 2004). Dans le secteur de l’eau, il s’agit de faire appel aux connaissances pour négocier une facture, l’annuler ou reporter son paiement, donner une estimation de la consommation d’eau, faire passer sous silence un branchement illégal et accélérer une procédure. La wasta et les relations clientélistes dessinent les contours du capital social des groupes et des individus dans leurs relations avec les services publics. Ce capital social opère sur la base de solidarités confessionnelles, tribales (Chatelard, 2004), ou encore de voisinage. Il s’exerce dans le cadre plus général du clientélisme, défini comme un fait structurant de la société jordanienne et du mode de relation État-société en Jordanie depuis sa création en 1921 (De Bel-Air, 2003). L’accès aux services en réseaux est souvent énoncé par la loi comme un droit social dans les pays occidentaux (Jaglin, 2005). En Jordanie, la généralisation de l’accès aux services a été utilisée comme moyen d’allégeance sociale par un régime en quête de légitimité auprès d’une société dont les composantes sont diverses (jordaniens/palestiniens, bédouins/ruraux, chrétiens/musulmans) [16][16] Voir par exemple Bocco et Tell (1995) pour de plus....

26

Ces pratiques remettent en question les rapports de confiance entre le fournisseur du service et les usagers. Ces rapports supposés établis autour de devoirs et de droits respectifs (Jolé, op. cit.) étaient au cœur des problèmes rencontrés par l’opérateur privé la lema :

« Les usagers perçoivent le réseau d’eau et le service public comme une propriété de l’État et non pas comme un bien public : l’État, c’est l’autre », a expliqué Malkawi (2002).

Ces pratiques mises en œuvre par les usagers et consolidées par la souplesse des institutions publiques pendant des décennies ne peuvent pas être modifiées en 3 ou 4 ans, durée du contrat de la lema. Pourtant ce sont les usagers qui sont perçus comme seuls responsables des dysfonctionnements. Cette politique clientéliste pratiquée par les services publics et par le régime peut être traduite comme un pacte social qui pourra expliquer la rareté de la contestation populaire dans ce pays. Comme le signale Jaglin (2005) dans le cas des villes latino-américaines et africaines, la faible intensité des conflits autour de ce type d’enjeux montre une certaine longévité des modèles de pacte social basés sur le clientélisme.

Conclusion

27

Le rationnement, conçu comme réponse politique palliative, a accru a contrario les inégalités sociales et a contribué à la dégradation des réseaux de distribution d’eau. Ainsi, le fait d’avoir un robinet ne garantit pas, pour les défavorisés, une intégration à la ville, et le programme, tel qu’il est actuellement, est ressenti par les pauvres comme une injustice sociale. Les inégalités persistantes sont liées en grande partie au stockage de l’eau, aux tarifs et au coût des stratégies alternatives, révélant le rôle discriminatoire du revenu. Ces familles revendiquent une (re)distribution en leur faveur et ce à un prix abordable. Si le discours gouvernemental impute l’adoption du rationnement essentiellement à la disponibilité des ressources en eau, il s’avère, dans le cas d’Amman, qu’il est plus une résultante d’une défaillance technique des réseaux urbains. Le lien entre contrôle progressif des eaux non comptabilisées et passage à une distribution continue confirme cette hypothèse. Ce constat atteint son paroxysme à travers des mesures inopérantes contre les pratiques de gaspillage et de branchements illégaux. Le rationnement, comme la tarification demeurent des questions hautement politiques et sont discutés à un haut niveau ministériel. Le secteur de l’eau, où les remaniements permanents sont un trait caractéristique, reste assujetti à l’emprise d’une élite de décideurs qui influe largement sur les processus (Darmame, 2006). Les projets initiés par le gouvernement jordanien soulèvent le problème de leur durabilité ainsi que leurs coûts exorbitants. Or, des mesures peuvent être élaborées permettant d’améliorer la gestion des usages de l’eau : réduction des fuites techniques, pénalisations des branchements illégaux et sensibilisation des usagers, contrôle des puits illégaux et installation de compteurs, et enfin interdiction des cultures grandes consommatrices d’eau. Les problèmes d’eau nécessitent une gestion collective par tous les acteurs qui doivent assumer leurs responsabilités : opérateurs publics et privés, municipalités, représentants de la société civile et bailleurs de fonds, usagers riches et pauvres. Mais une gouvernance sans transparence et sans démocratie est inopérante, et c’est malheureusement souvent le cas des pays en développement. Les solutions aux problèmes d’accès à l’eau et de sa gestion dans ces pays doivent donc inclure dans les processus la promotion de la citoyenneté ainsi qu’un vrai engagement de la société civile.


Annexe

Annexe 1

Capacité de stockage de l’eau potable des ménages interviewés

Annexe 2

Pourcentage d’abonnés selon la durée de la distribution d’eau pour l’hiver 2006

Références bibliographiques

  • Allain-El Mansouri, B. 1996. L’eau et la ville, le cas de la wilaya de Rabat-Salé (Maroc), Thèse de doctorat, Université de Poitiers, 437 p.
  • Bocco, R. ; Tell, T. 1995. « Frontières, tribus et État(s) en Jordanie orientale à l’époque du Mandat », Maghreb Machrek, n° 147, janvier-mars 1995, p. 26-46.
  • Chatelard, G. 2004. Briser la mosaïque. Les tribus chrétiennes de Madaba, Jordanie (xixe-xxe siècle), Paris, cnrs Éditions, 450 p.
  • Chikhr, F. 1995. L’eau à Alger : ressources, distribution, consommation, Thèse de doctorat, Université de Toulouse le Mirail, ufr de Géographie-Aménagement, 416 p.
  • Clapano, J.R. 1998. Water Firm Extended Amnesty Deadline, Philippine Star, Jan. 14, 1998, p. 10. dans Population Reports, Johns Hopkins School of Public Health, usa, Volume XXVI.
  • Darmame, K. 2004. Gestion de la rareté : le service d’eau potable à Amman entre la gestion publique et privée, International Institute of Water Management, www.iwmi.cgiar.org.
  • Darmame, K. 2006. Enjeux de la gestion du service d’eau potable à Amman (Jordanie) à l’épreuve du partenariat public-privé, Thèse de doctorat, Paris X Nanterre.
  • De Bel-Air, F. 2003. Population, politique et politiques de population en Jordanie 1948-1998.Thèse de doctorat, École des Hautes Études en Sciences Sociales.
  • Decker, C. 2004. « Managing Water Losses in Amman’s Renovated Network: A Case Study », International Water Demand Management Conference, Dead Sea, Jordan.
  • Dhyat, E. Directeur du Département de Planification au Ministère de l’Eau et de l’Irrigation, (entretien réalisé en juin 2007).
  • dos, 2004. Household Expenditure and Income Survey, Amman, Jordan.
  • Griffin, R. 2004. « Management of Water Losses Due to Commercial Reasons: A Study in Amman », International Water Demand Management Conference, Dead Sea, Jordan.
  • Iskandarani, M. 1999. Analysis of Demand, Access and Usage of Water by Poor Households in Jordan, Centre for Development Research, Bonn University.
  • Jaglin, S. 2004. « Être branché ou pas : les entre-deux des villes du Sud », flux / 2-3, n° 56, p. 4-12.
  • Jaglin, S. 2005. Services d’eau en Afrique Subsaharienne ; la fragmentation urbaine en question, Paris, cnrs, coll. « Espaces & Milieux ».
  • Jolé, M. 1991. « L’eau et les rapports services-usagers, à partir d’une politique récente de branchement généralisé : le cas de Kariat Ouled Moussa à Rabat-Salé et les branchements sociaux, Fasc. n° 22 d’urbama, Tours.
  • Komives, K. ; Foster, V. ; Halpern, J. ; Wodon, Q. 2005. Water, Electricity, And the Poor: Who Benefits from Utility Subsidies? World Bank.
  • Le Bris, E. 2002. « Des politiques publiques pour des territoires intermédiaires : l’accès à l’eau potable dans les quartiers défavorisés des grandes villes et les petits centres urbains », dans Marc Lévy (sous la dir. de), Comment réduire la pauvreté et les inégalités. Pour une méthodologie des politiques publiques, Paris, ird-Karthala, p. 125-138.
  • Leca, L. ; Schemeil, Y. 1983. « Clientélisme et patrimonialisme dans le monde arabe », International Political Science Review, 1983, vol. 4, n° 4, p. 455-494.
  • Malkawi, M. Directeur du Service Clientèle de la lema (entretiens en juin 2002, septembre 2004 et mars 2007).
  • Potter, R.B. ; Darmame, K. ; Barham, N. ; Nortcliff, S. 2009. « Ever-Growing Amman, Jordan: Urban Expansion, Social Polarisation and Contemporary Urban Planning Issues », Habitat International, n° 33, p. 81-92.
  • Samha, M. 1996. « Mouvements migratoires et croissance démographique à Amman » (en arabe), dans J. Hannoyer ; S. Shami (sous la dir. de), Amman : Ville et Société, cermoc, p. 192-208.
  • undp, Ministry of Planning and Jordanian Hashemite Fund for Human Development. 2004. Jordan Human Development Report 2004, Amman.
  • Vincent, I. 2003. « Le prix de l’eau pour les pauvres : comment concilier droit d’accès et paiement d’un service ? », dans Afrique contemporaine, n° 205, p. 119-134.
  • waj, Rapport annuel de 2004, Ministère de l’Eau et de l’Irrigation, Amman.
  • Zérah, M.H. 1997. Contribution à l’analyse des infrastructures urbaines : la réponse des ménages à l’inconstance de l’offre d’eau à Delhi, Thèse, Institut d’Urbanisme de Paris, 2 tomes, Université Paris XII.
  • Zérah, M.H. 1999. L’accès à l’eau dans les villes indiennes, Paris, Anthropos, coll. « Villes ».

Notes

[*]

Khadija Darmame, Postdoctoral Research Fellow, Department of Geography, School of Human and Environmental Sciences, University of Reading, United Kingdom. K.darmame@rdg.ac.uk

[**]

Rob B. Potter, Professor of Human Geography and Head of School, Department of Geography, School of Human and Environmental Sciences, University of Reading, United Kingdom. r.b.potter@reading.ac.uk

[1]

Selon les rapports des Nations Unies de l’an 2000, près d’un sixième des 6,1 milliards de personnes n’ont pas accès à des sources d’eau améliorées et 40 % n’ont pas d’accès à des services d’assainissement adéquats.

[2]

Le revenu mensuel moyen des ménages aisés est de 1 932 dinars (dj) tandis qu’il est de 235 dj pour les ménages pauvres. Il convient de souligner que le salaire minimum en Jordanie a été fixé à 110 dj en 2007 et qu’un dinar équivaut à 0,71 $.

[3]

Les ressources renouvelables en eau en 2000 ont été estimées à environ 817 millions de m3 (mmc), alors que la demande a dépassé 1 297 mmc, créant un déficit de 480 mmc. L’agriculture a accaparé 67 % des ressources disponibles dont un bon nombre de puits agricoles sont illégaux (waj, 2004). Plusieurs projets onéreux ont été initiés par le gouvernement pour accroître l’offre, le plus récent est celui de la nappe fossile de Disi à la frontière sud-saoudienne, qui est en cours de réalisation pour alimenter la ville d’Amman en eau.

[4]

Un projet de réhabilitation d’une partie du réseau d’Amman a été entamé en 1999, financé par les bailleurs de fonds à un montant de 250 millions de dollars. L’objectif était d’aider la lema dans la réduction des fuites techniques mais le projet a pris des retards considérables et n’a été achevé qu’à la fin de l’année 2008.

[5]

Les camps de réfugies palestiniens et les quartiers informels ont été régularisés et raccordés aux services urbains essentiellement après la guerre civile de 1970 grâce aux financements des bailleurs de fonds.

[6]

Plusieurs mesures furent adoptées pour résoudre les problèmes du secteur de l’eau, et ont abouti en 1997 à la publication de la Water Strategy Policy. Parmi ces objectifs : donner la priorité aux besoins municipaux, réviser la structure tarifaire avec une hausse des prix, et enfin, promouvoir la participation du secteur privé.

[7]

Le gouvernement jordanien a rémunéré l’opérateur – à travers un prêt de la Banque mondiale (bm) – par un versement fixe de 8,8 millions de dollars us par an et par une somme variable, exprimée en pourcentage des bénéfices ou bien des pénalités.

[8]

D’après l’entretien réalisé en juin 2007 auprès de E. Dhyat, directeur du Département de Planification au ministère de l’Eau et de l’Irrigation.

[9]

L’objectif principal des bailleurs de fonds aurait été de maintenir le cap de la privatisation à la fin du contrat de la lema en 2006 et de passer à un niveau plus élevé de ppp telle une concession. Les tentatives de Suez de proposer ses services en tant que partenaire stratégique, afin de maintenir sa présence dans le secteur, n’ont pas abouti. Le mwi a pu convaincre les bailleurs de fond de son modèle de Compagnie nationale comme ppp, fonctionnant sur des bases commerciales, en particulier sur le principe de recouvrement de coûts.

[10]

Les revenus mensuels des ménages, selon les entretiens réalisés à Amman Est en 2004, varient entre 90 et 450 dj, avec une moyenne de 225 dj. Voir Iskandarani (1999) pour une analyse plus détaillée de l’accès et des usages d’eau par les ménages pauvres en milieu urbain et rural en Jordanie.

[11]

Souvent dans les quartiers populaires, les familles partagent un seul compteur dans le même bâtiment. Deux raisons sont invoquées : soit le propriétaire refuse d’assumer les coûts de nouveaux branchements, soit le bâtiment comporte des étages construits illégalement. En effet, les propriétaires dont les constructions sont bâties sans autorisation, même s’il s’agit d’un étage, se voient refuser la demande à un compteur. Les demandeurs doivent régulariser leur situation et payer les pénalités, souvent très élevées auprès de la municipalité.

[12]

Chaque abonné peut maintenant bénéficier d’un compteur supplémentaire, appelé compteur de service, s’il répond aux normes régulant son attribution. Outre la nécessité de posséder un permis de construire, le compteur n’était accordé qu’aux immeubles de quatre appartements et plus. La consommation était facturée selon le tarif résidentiel, divisée sur les deux compteurs et facturée selon les tarifs peu chers. Les relations clientélistes ont pris amplement de l’importance dans les procédures et nombreux sont les ménages aisés qui ont pu accéder à un compteur supplémentaire. Depuis 2008, les normes sont plus strictes et l’attribution d’un second compteur n’est accordée qu’aux bâtiments de six appartements et plus et la consommation est facturée selon le tarif commercial (1 m3 = 1 dj).

[13]

C’est une moyenne calculée par rapport à l’ensemble des factures des ménages enquêtés.

[14]

Une des premières mesures prises par la lema fut de renforcer les équipes de contrôleurs, de faciliter les paiements et de déconnecter les compteurs si la somme dépassait les 30 dj et poursuivre au tribunal en cas de non-paiement ; cf. entretien effectué en juin 2002, septembre 2004 et mars 2007 auprès de M. Malkawi, directeur du service Clientèle de la lema.

[15]

La médiation relie la périphérie des agents non visibles au centre pourvoyeur de ressources matérielles et symboliques, et peut être une obligation qui coûte plus qu’elle ne rapporte ; et, si elle rapporte trop, elle peut être assimilée à de la corruption (Leca et Schemeil, 1983).

[16]

Voir par exemple Bocco et Tell (1995) pour de plus amples informations sur la construction politique de liens de clientèle et d’une dépendance de la population à l’égard de l’État comme redistributeur de ressources.

Résumé

Français

Notre article aborde la question du rationnement de l’offre d’eau potable dans la capitale jordanienne Amman. Il étudie la gestion publique-privée du rationnement, ainsi que ses impacts socio-économiques sur les usagers. Si 98 % de la population jordanienne jouit d’un raccordement au réseau d’eau potable, cet accès demeure assujetti à une intermittence en quantité et en qualité. Une situation expliquée par le discours gouvernemental, qui qualifie les villes du pays d’assoiffées, par la rareté hydrique et la croissance démographique. Or, l’étude du cas d’Amman, à travers la délégation, de 1999 à 2006, de la gestion du service au secteur privé, montre que le rationnement de l’offre incombe de façon importante à l’état technique du réseau défaillant, aggravé par les pratiques de connexions illégales et le gaspillage. Cet article met en outre l’accent sur les inégalités dans les usages de l’eau entre pauvres et riches, accrues par le rationnement inadapté aux caractéristiques socio-économiques des ménages. Ainsi, le coût des stratégies alternatives pour un accès adéquat à l’eau devient inabordable pour l’ensemble des familles, confrontées à une tarification progressive dont les effets sont pervers, et met en avant le rôle discriminatoire du revenu.

Mots-clés

  • rationnement
  • participation du secteur privé
  • inégalités sociales
  • stratégies compensatoires

English

Management of Water Scarcity in Amman: Rationing Supply and Users’ PracticesThis article examines the rationing policy for water supply in Amman, the Jordanian capital. It examines the public-private management of rationing programmes and their socio-economic impacts on households. Although 98 % of the population is linked to the public water network, this access is subject to some irregularities in terms of quantity and quality. The governmental discourse, which describes the cities as thirsty, attributes this situation to water shortage and demographic growth. Nevertheless, the case study of the private sector involvement in Amman’s water services from 1999 to 2006 shows that rationing in Jordan is related mostly to technical deficiencies in the water network, amplified by illegal connections and wasteful practices. This article further highlights the social inequalities that exist in water use between poor and rich users, amplified by the policy of rationing which does not take into consideration the socio-economic characteristics of the households. Due to the discriminatory role of income, not all families can afford the cost of alternative strategies in order to access adequate water supplies and they also have to face the negative effects of progressive water tariffs.

Keywords

  • rationing
  • private sector participation
  • social inequity
  • alternative strategies

Español

Gestión de la escasez del agua en Amman: racionamiento de la oferta y practicas de los usuariosNuestro artículo aborda el racionamiento de la oferta del agua potable en la capital jordana de Amman. Se estudia la gestión publico-privada del racionamiento, así como los impactos socio-económicos en los usuarios. Si el 98 % de la población jordana beneficia del acceso al agua potable, este último se caracteriza por una intermitencia con respecto a la cantidad y la calidad del servicio. Dicha situación, se justifica en el discurso gubernamental, al denominar las ciudades del país como sedientas, por una escasez hídrica y el crecimiento demográfico. Sin embargo, el estudio del caso de Amman sobre la gestión del servicio par el sector privado, en el periodo de 1999-2006, muestra que el racionamiento de la oferta resulta del deficiente estado técnico del servicio, agudecido a su vez, por las practicas de conexiones ilegales y el desperdicio del agua.
Este artículo puntualiza las inequidades en el uso del agua entre pobres y ricos, acentuadas por un racionamiento inadaptado a las características socio-económicas de las familias. Así, el costo de estrategias alternativas por un acceso adecuado del agua, se tornan inabordables para el conjunto de las familias frente a los efectos perversos de una tarificación progresiva, donde se coloca en primer plano el rol discriminatorio de los ingresos.

Palabras claves

  • racionamiento
  • participación de la empresa privada
  • desigualdades sociales
  • estrategías compensatorias

Plan de l'article

  1. Introduction : l’accès à l’eau, pierre angulaire du développement social
  2. Pénurie, dégradation du service et intermittence de l’offre d’eau à Amman
    1. Une demande sans cesse croissante
    2. Les défaillances techniques du réseau d’eau amplifient le déficit d’eau dans la capitale
    3. Le rationnement entre gestions publique et privée
  3. Le rationnement de l’offre génère des inégalités entre les usagers du service d’eau
    1. Le « jour de l’eau » : un jour de délivrance pour les pauvres
    2. L’organisation des tâches ménagères en fonction de l’intermittence de la distribution
  4. Le coût de l’intermittence de l’eau et des stratégies des ménages
    1. La tarification progressive de l’eau potable pour la catégorie résidentielle
    2. La tarification progressive : dynamique de régression sociale ?
    3. Le coût direct et indirect d’accès à l’eau
  5. Stratégies de contournement des prestations du service d’eau
  6. Conclusion

Pour citer cet article

Darmame Khadija, Potter Rob B., « Gestion de la rareté de l'eau à Amman : rationnement de l'offre et pratiques des usagers », Espaces et sociétés, 4/2009 (n° 139), p. 71-89.

URL : http://www.cairn.info/revue-espaces-et-societes-2009-4-page-71.htm
DOI : 10.3917/esp.139.0071


Article précédent Pages 71 - 89 Article suivant
© 2010-2014 Cairn.info
back to top
Feedback