Vous consultezChapitre 3. Remettre la politique budgétaire sur la bonne voie[*] [*] Ce chapitre se fonde sur les informations disponibles à...
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Aucune amélioration de la situation budgétaire de la zone depuis 1999

Une politique budgétaire saine se caractérise par le fort accent mis sur la viabilité des finances publiques. Elle doit aussi contribuer à stabiliser l’économie et garantir l’efficience de la fiscalité et des programmes de dépenses. Pour la zone euro dans son ensemble, le niveau de la dette en pourcentage du PIB n’a guère changé et le déficit budgétaire s’est accru depuis l’introduction de la monnaie unique en 1999, alors que l’orientation budgétaire a été essentiellement procyclique. Certains pays de la zone euro ont beaucoup progressé dans la réforme de leurs finances publiques, notamment avec une plus grande viabilité, une meilleure qualité et une meilleure résistance de ses finances aux cycles ; reste que d’autres pays devraient les suivre dans cette voie.

La viabilité des finances publiques n’est pas assurée

2 Les cadres d’action en vigueur ne suffisent pas à provoquer au sein de la zone euro un recul décisif de la dette publique accumulée depuis des décennies (graphique 3.1). Les projections intégrant les cadres d’action du printemps 2006 montrent que le ratio dette‑PIB, malgré un modeste reflux au cours des prochaines années, s’élèverait encore à 72 % en 2010 (tableau 3.1). Rapportée au PIB, la dette publique nette des actifs financiers de l’État resterait elle aussi relativement élevée (48 % en 2010).

Indicateurs budgétaires

Indicateurs budgétaires

Tableau 3.1 - À moyen terme, le ratio dette/PIB devrait rester élevé dans la zone euro

3 Maigre consolation, la zone euro n’est pas la seule à afficher un ratio d’endettement élevé tant aujourd’hui que, prévoit-on, à moyen terme. Au Royaume-Uni et aux États-Unis, la dette publique (qui part d’une base presque aussi élevée) devrait augmenter. Mais on observe que certains pays de l’OCDE, au nombre desquels figurent l’Australie, le Canada, le Danemark, la Nouvelle-Zélande et la Suède, font beaucoup mieux. Ils ont rapidement diminué leur ratio dette-PIB et ont atteint, ou presque, une position nette positive. Pour abaisser leur ratio dette-PIB, ces pays en pointe ne se contentent pas d’agir sur la croissance nominale du PIB : ils réduisent en parallèle leur encours de dette nominale. Au sein de la zone euro, il se pourrait que l’évolution de la dette connaisse de grandes disparités selon l’État membre considéré. L’endettement déjà inquiétant de l’Italie et du Portugal devrait se creuser encore, tandis que la situation en Belgique et en Espagne pourrait s’améliorer si ces pays pérennisent des situations budgétaires saines.

4 Les décennies à venir verront les dépenses publiques soumises à des pressions considérables. Le vieillissement de la population suscitera des augmentations notables des sommes consacrées aux pensions, aux soins de santé et aux soins de longue durée visant les personnes âgées. Par ailleurs, des facteurs autres que démographiques renchériront le coût des soins de santé et de longue durée : citons à cet égard la multiplication des pathologies devenant curables et la hausse des prix relatifs de ces deux catégories de soins (OCDE, 2006a). Le tableau 3.2 détaille les hausses des dépenses que prévoient le Comité de politique économique de l’UE (2006) et l’OCDE (2006a). Les projections sont très différentes : l’augmentation estimée des soins de santé et de longue durée dans la zone euro va de 2 % (UE) à environ 6 % du PIB (OCDE). Cet écart est essentiellement dû au fait que les projections dans les scénarios de référence de l’UE utilisent d’autres hypothèses pour les tendances non démographiques, comme le recours croissant aux soins de santé lorsque les revenus augmentent et la baisse de la part des soins informels de longue durée qui résulte des hausses du taux d’activité de la population.

Tableau 3.2 - Variations prévues dans les dépenses publiques de santé, de soins de longue durée et de pensions

5 Les cadres actuels de l’action budgétaire ne sont pas viables car, sans changement de politique, les pressions à long terme exercées par les dépenses placeront la dette publique sur une trajectoire explosive dans presque tous les pays de la zone euro. À politique budgétaire inchangée, les projections des dépenses de santé, de soins de longue durée et de pensions reprises au tableau 3.2 (première, troisième et cinquième colonnes) amèneraient le ratio dette-PIB de la zone à 93 % en 2025 et 255 % en 2050[1] [1] Le calcul se fonde au départ sur le cadre d’action budgétaire...
suite. Ces valeurs moyennes de la zone euro masquent le fait que plusieurs pays sont confrontés à des défis encore pires : sans changement du cadre d’action actuel, le ratio de la dette atteindra, en 2050, 365 % en Italie et 489 % au Portugal. Si différentes réformes ont amélioré les perspectives à long terme des finances publiques dans la zone euro (on notera par exemple les réformes française, allemande et italienne des pensions), il reste beaucoup à faire dans la plupart des pays pour en assurer la pérennité. L’Autriche, dont la réforme des pensions a été suffisamment approfondie pour stabiliser la dette publique malgré les fortes hausses attendues pour les dépenses publiques de santé, fait exception à cette règle.

La politique budgétaire a été procyclique

6 La politique budgétaire n’a pas contribué, dans la zone euro, à stabiliser la conjoncture. En début de décennie, au moment où l’économie affichait des performances supérieures au potentiel, différentes autorités budgétaires, en utilisant les recettes fiscales conjoncturelles pour financer des allègements fiscaux et des hausses de dépenses, n’ont pas permis aux stabilisateurs automatiques de fonctionner pleinement (Cotis, 2004). Le déficit corrigé des fluctuations conjoncturelles s’est ainsi creusé plusieurs années d’affilée, stimulant l’économie de plus belle (graphique 3.2). Après le retournement conjoncturel, plusieurs pays se sont ainsi retrouvés dangereusement proches, voire au-dessus, de la limite de 3 % fixée au déficit. Certains pays ont fait fi de cette limite, tandis que d’autres resserraient leur politique budgétaire de manière procyclique. Cette évolution contraste avec celle qui a prévalu aux États-Unis, où les variations de la politique budgétaire ont été anticycliques et largement stabilisatrices depuis 1999 (graphique 3.2). Des examens plus systématiques portant sur des séries temporelles plus longues confirment l’observation selon laquelle la politique budgétaire suit une pente procyclique dans les pays de la zone euro et une pente anticyclique dans la plupart des autres pays de l’OCDE (OCDE, 2006b et CE, 2006b).

La politique budgétaire a été procyclique

La politique budgétaire a été procyclique

La qualité des finances publiques peut être améliorée

7 L’efficience de la gestion des dépenses est un élément central de la qualité globale des finances publiques. Ne résultant pas de décisions individuelles librement consenties, la consommation et l’investissement financés sur fonds publics diffèrent fondamentalement de leurs pendants privés. La contribution des dépenses publiques au bien-être social n’est pas automatique – elle dépend de l’aptitude des autorités budgétaires à remplir trois missions :

• Affecter les fonds publics aux domaines les plus rentables pour la société.
• Garantir le rapport coût-performance des programmes de dépenses.
• Prendre réellement en considération les conséquences d’un poids excessif de la fiscalité.

Certes, la responsabilité de la pertinence des dépenses est au cœur de la mission de l’administration centrale ; mais la réalisation des objectifs économiques communs fixés par la stratégie de Lisbonne suppose également le plein succès, au niveau communautaire, de cette dimension de la politique budgétaire. Conscientes de cette nécessité, les instances européennes se sont efforcées d’intégrer plus étroitement la surveillance de la qualité des dépenses publiques au cadre communautaire de coordination des politiques économiques (Commission européenne, 2004). Le Pacte de stabilité et de croissance (PSC) exige aussi de la Commission européenne qu’elle fournisse une évaluation de la qualité des finances publiques, puisqu’il s’agit de l’un des « autres facteurs pertinents » qu’elle doit prendre en compte pour décider si un déficit public temporairement et légèrement supérieur à 3 % du PIB est excessif ou non. À cet égard, il est frappant que 9 sur les 12 pays membres désignent « la viabilité et la qualité des finances publiques » comme l’une des leurs priorités nationales.

8 L’union économique et monétaire mise en branle par le traité de Maastricht de 1992 a considérablement réduit les versements d’intérêts, permettant ainsi la réduction ou le redéploiement des dépenses publiques. Le volume des intérêts versés au titre de l’encours de la dette est ainsi passé de 5 % du PIB en 1991 à 3 % en 2006. Les économies réalisées ont été principalement affectées à la réduction du ratio des dépenses publiques au PIB, passant ainsi de 49 à 47 % (corrigé des fluctuations conjoncturelles). Ce recul moyen cache deux exceptions de taille : ce même ratio a progressé de 4 points de pourcentage en France et au Portugal (graphique 3.3).

Le ratio de dépenses1a diminué dans de nombreux pays

Le ratio de dépenses1a diminué dans de nombreux pays

9 Alors qu’ils ne constituent probablement pas les postes de dépense les plus productifs, la consommation publique et les transferts sociaux absorbent une part croissante de la dépense publique (OCDE, 2003). La part des transferts de sécurité sociale dans les dépenses de l’État a augmenté de 5 points de pourcentage au cours de la décennie écoulée et, ces dernières années, la part de la consommation publique dans les dépenses publiques n’a cessé de croître (graphique 3.4).

La consommation et les transferts occupent une part croissante des dépenses publiques

La consommation et les transferts occupent une part croissante des dépenses publiques

10 Dans la période préparatoire à l’euro (1992-98), la maîtrise des dépenses s’est partiellement faite grâce à des baisses de l’investissement public qui n’ont pas été remises en cause depuis : la part des investissements dans les dépenses publiques est restée faible. Depuis le début de la décennie, les investissements bruts de l’État se sont élevés à 5 % du stock de capital public estimé, ce qui correspond grossièrement au minimum nécessaire pour compenser l’amortissement[2] [2] Cette estimation du stock de capital public est empruntée...
suite. Il en résulte notamment qu’en l’état actuel des politiques, le stock de capital public devrait lentement reculer par rapport au PIB. Si cette tendance présente perdurait, elle finirait par susciter une faiblesse du capital public confinant à l’inefficience – surtout si les restrictions de dépenses qu’impose la viabilisation budgétaire entraînaient de nouvelles réductions des investissements et, partant, une accélération du recul du stock de capital public rapporté au PIB.

11 À l’opposé, les investissements de l’État dans le capital humain ont été préservés. En proportion du PIB, le financement public de l’éducation s’est stabilisé légèrement au-dessus des 5 % entre 1993 et 2002 (dernière année pour laquelle on dispose de données). Au cours de la même période, la réduction de la taille des cohortes jeunes a entraîné une hausse de la dépense éducative publique réelle par élève ou étudiant de 17 %. En termes comptables bruts, les pays de la zone euro ont, en pourcentage du PIB, stabilisé les investissements que l’État affecte au capital humain via l’éducation, mais les ont concentrés sur moins d’individus.

12 Du côté des recettes, on observe un modeste glissement vers des sources de financement plus neutres. Depuis la signature du traité de Maastricht, la part des cotisations sociales dans les recettes générales de l’État a baissé de plus de 2 points de pourcentage dans la zone euro. Les taxes salariales peuvent avoir des interactions néfastes avec le salaire minimum, car elles augmentent le coût de la main-d’œuvre non qualifiée (OCDE, 2001). Si le lien entre cotisations et prestations est ténu, les prélèvements sociaux sur les salaires peuvent également réduire l’offre de main-d’œuvre et l’investissement dans le capital humain (Leibfritz et al., 1997).

13 Les gouvernements ont diminué les taux effectifs d’imposition du travail, et notamment ceux qui concernent les travailleurs peu qualifiés et les travailleurs d’un certain âge (graphique 3.5). Grâce à des efforts visant à stimuler l’emploi peu qualifié en réduisant les coûts des rémunérations sans pour autant compromettre les minima salariaux, le coin fiscal moyen sur le travail a diminué dans toute la zone euro. Dans la majeure partie de celle-ci, les régimes de retraite publics et les dispositifs de préretraite créent des contre-incitations au travail une fois que les bénéficiaires potentiels ont atteint l’âge de l’ouverture des droits, et dépriment l’emploi des seniors (OCDE, 2005b). En France et en Italie notamment, des progrès substantiels ont été réalisés en faveur de la réduction de la taxe implicite sur la poursuite du travail que les seniors supportent.

La fiscalité du travail a été abaissée

La fiscalité du travail a été abaissée

14 Dans le même temps, les recettes des administrations publiques dépendent désormais pour un tiers de la fiscalité indirecte, contre un quart environ en 1992. Les taxes sur la consommation, qui représentent l’essentiel de cette fiscalité, présentent différents avantages : i) elles sont relativement neutres pour les décisions prises en matière d’épargne et d’investissement ; ii) elles ne favorisent ni la production locale ni les importations, et ne pèsent donc pas sur la compétitivité extérieure ; et iii) elles traitent de la même manière les revenus provenant du travail, de transferts et du capital, créant ainsi moins de contre-incitations au travail que la taxation du travail (Joumard, 2001 ; Bernardi, 2003). Cependant, elles peuvent également avoir des effets redistributifs, car dans la plupart des pays, l’impôt sur le revenu est progressif alors que chacun subit la même taxe sur la consommation pour un produit donné. Un rééquilibrage en faveur des taxes sur la consommation pourrait par conséquent réorienter une partie de la charge fiscale vers le bas de l’échelle de distribution des revenus même si des taux de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) plus faibles sur les produits de première nécessité atténuent cet effet. Sur la base du modèle et des estimations de paramètres de Leibfritz et al. (1997), le passage de la taxation du travail à la fiscalité indirecte survenu entre 1992 et 2005 peut être considéré comme à l’origine, dans la zone euro, de hausses de l’emploi et du PIB évaluées respectivement à 0.6 et 0.7 %.

Des changements de politique sont nécessaires

De nombreux États membres n’ont pas obtenu des résultats en phase avec les objectifs assignés à la zone

15 S’il est vrai qu’en vertu de la division du travail en vigueur au sein de l’Union économique et monétaire (UEM), ce sont les instances nationales qui assument la majeure partie de la responsabilité de la politique budgétaire, les dispositions du traité de Maastricht et du Pacte de stabilité et de croissance (PSC) ont prévu une certaine dose de surveillance multilatérale. Les règles budgétaires instituées par le traité de Maastricht stipulent entre autres que les gouvernements doivent éviter des déficits budgétaires excessifs. En outre, le PSC stipule que les États membres doivent maintenir leur budget proche de l’équilibre ou en excédent au cours du cycle. Le PSC révisé prévoit des objectifs à moyen terme (OMT) des finances publiques différenciés selon la perspective de la viabilité budgétaire.

16 Les principales motivations de ces prescriptions budgétaires communautaires sont au nombre de trois :

• L’objectif central est de garantir la viabilité des finances publiques face à la dette. Les règles fixées visent à éviter les situations dans lesquelles un ou plusieurs pays présentent un risque de défaillance, car celui-ci peut s’étendre au reste de la zone, ou finir par inciter d’autres États membres et la Banque centrale européenne (BCE) à renflouer les pays en difficulté ou à réduire leur dette par l’inflation. Les marchés de capitaux répercutent le risque de défaillance et d’inflation dans les rendements obligataires, et effectuent ainsi un certain appel à la raison des gouvernements, mais d’aucuns estiment qu’ils agissent trop peu et trop tard (Commission européenne, 2004). Les évaluations de la viabilité budgétaire constituent un élément essentiel de la surveillance communautaire des finances publiques.
• La surveillance multilatérale se justifie par le fait que l’entrée dans une union monétaire peut exacerber les dérives déficitaires nationales : si un pays devient déficitaire, ses moyens d’action en termes de taux d’intérêt et de change sont moins puissants quand il appartient à une union monétaire que lorsqu’il est libre de mener une politique monétaire autonome.
• Autre objectif important : doser correctement les mesures budgétaires et monétaires. Le fil conducteur consiste, d’ordinaire, à ne pas assigner à la politique budgétaire d’autre action conjoncturelle que celle des stabilisateurs automatiques. L’importance de cet objectif de « neutralité budgétaire » a été réaffirmée en 2003 lorsque les pays de la zone euro se sont engagés à maintenir leurs équilibres (corrigés des fluctuations conjoncturelles) au niveau de leurs objectifs à moyen terme dès l’année suivant leur réalisation (sauf en cas de gros choc asymétrique).

Dans la plupart des cas, les résultats budgétaires nationaux sont éloignés des grands objectifs communautaires que sont l’équilibre budgétaire et la réduction de la dette des pays lourdement endettés. Les prévisions budgétaires inscrites dans les programmes de stabilité transmis chaque année à la Commission n’ont cessé de promettre un assainissement à moyen terme – sans jamais y parvenir (graphique 3.6). Le déficit public global de la zone euro a atteint en moyenne –2 % depuis 1999, ce qui, depuis 2001, se traduit par une hausse de l’encours de la dette publique.

Équilibrer le budget : les bonnes résolutions de début d’année1

Équilibrer le budget : les bonnes résolutions de début d’année1

Il n’apparaît guère que la révision du Pacte ait suscité une plus forte adhésion des États membres

17 À la suite de difficultés de mise en œuvre dans plusieurs États membres, le Conseil des ministres des Finances a assez profondément réformé le Pacte de stabilité et de croissance en mars 2005. Comme nous l’avons décrit en détail dans l’Étude précédente, les plus fervents partisans initiaux du PSC en sont devenus les détracteurs les plus virulents, ce qui a conduit le Conseil, en novembre 2003, à décider de « suspendre » les procédures pour déficit excessif visant la France et l’Allemagne. Suscitée par la nécessité de réconcilier les différents avis sur l’impasse à laquelle avait abouti la mise en œuvre du PSC, la réforme visait aussi à mettre davantage l’accent sur la viabilité à long terme et introduire plus de jugements économiques à l’intérieur du cadre réglementaire. Les principaux changements apportés sont de trois ordres :

• Les mécanismes d’examen par les pairs appliqués aux pays qui ne sont pas soumis à la procédure concernant les déficits excessifs (« volet préventif » du PSC) ont été perfectionnés. Au lieu de la norme « proche de l’équilibre ou excédentaire » qui, auparavant, s’appliquait de manière uniforme, les objectifs à moyen terme peuvent désormais varier en fonction du niveau de la dette et des perspectives de croissance tendancielle. L’objectif fixé à moyen terme peut osciller entre –1 % du PIB, pour les pays peu endettés à la croissance tendancielle forte, et l’équilibre ou un excédent budgétaire pour les pays très endettés affichant de faibles perspectives de croissance.
• Des jugements économiques accrus entourent la détermination des déficits excessifs, dans le but d’accroître l’appropriation du Pacte et assurer sa mise en œuvre effective. Le Conseil peut invoquer de nouveaux motifs pour ne pas lancer la procédure concernant les déficits excessifs alors même que le déficit budgétaire dépasse 3 %. Néanmoins, la réforme du PSC conserve la clause qui stipule que le Conseil n’est en droit de considérer comme non excessifs des déficits supérieurs à la valeur de référence de 3 % que si le dépassement est limité et réputé temporaire. Ces nouveaux motifs comprennent notamment : i) une croissance qui reste durablement au-dessous de son potentiel ; ii) la mise en œuvre de réformes structurelles ; iii) le niveau des dépenses nécessaires à la stimulation de la recherche-développement et de l’innovation, iv) l’assainissement, à un moment économiquement favorable, de finances publiques héritées du passé ; v) la viabilité de la dette ; vi) le niveau des investissements publics ; vii) la qualité des finances publiques ; et viii) le niveau des contributions financières affectées à la solidarité internationale et à la poursuite des objectifs stratégiques européens.
• La possibilité de retarder la date limite de mise en conformité du déficit a été introduite. Avec les nouvelles règles, le Conseil peut décider de réitérer une étape avant de passer à la suivante.
• Des conditions spécifiques doivent être réunies.

La réforme du PSC a donné à plusieurs pays de la zone euro plus de temps pour corriger leur déficit excessif. La souplesse introduite par la réforme a permis d’allonger le délai dont disposent l’Allemagne, l’Italie et le Portugal, trois des cinq pays de la zone euro qui présentaient un déficit excessif à la mi-2006. Cependant, l’ajustement structurel requis est plus important qu’auparavant et doit être de nature permanente. Plus particulièrement, l’évaluation de l’ampleur de l’ajustement structurel exclut les mesures ponctuelles. Par suite de cette réforme, les pays peuvent, tout en respectant le Pacte, afficher des déficits excessifs de plus de 3 % pendant quatre années consécutives. Néanmoins, seule une correction permanente et viable du déficit excessif, tel qu’il est estimé par le Conseil, mettra un terme à la procédure.

18 Cet assouplissement du volet répressif a permis au Conseil de sortir de l’impasse dans laquelle il s’était placé en omettant de mettre l’Allemagne et la France en demeure, dès novembre 2003, de prendre les mesures permettant de faire disparaître son déficit excessif. Le Conseil a suivi une nouvelle recommandation de la Commission et a procédé à cette mise en demeure pour l’Allemagne le 13 mars 2006, soit deux années et demie après la recommandation initiale de la Commission, et l’a assortie d’un délai prolongé à 2007 au lieu de 2006. Si elles avaient été appliquées, les dispositions initiales du Pacte auraient exigé de l’Allemagne qu’elle corrige son déficit excessif dès 2006 ; or, les nouvelles règles issues de la réforme du PSC lui ont permis d’achever le processus correctif seulement en 2007[3] [3] Avis du Conseil n° 7370/ 06 du 14 mars 2006 sur la mise...
suite. Toutefois, son solde financier s’est amélioré beaucoup plus vite que prévu et il devrait s’établir à moins de 3 % dès 2006 dans les Perspectives économiques de l’OCDE n° 80.

19 Les programmes de stabilité soumis à la fin de 2005 et adoptés dans le cadre du PSC révisé pourraient sembler manquer d’ambition. Toutefois, les hypothèses de croissance sont plus réalistes, ce qui pourrait expliquer en partie l’impression du manque d’ambition. L’amélioration de l’équilibre budgétaire fixée pour 2006 n’est que de 0.2 %, ce qui implique que 82 % de l’effort d’assainissement visé en 2006-08 est reporté sur les deux dernières années de la période. Par rapport au cycle précédent de programmes de stabilité, qui prévoyait une part plus faible (71 %) de l’effort d’ajustement au cours des deux dernières années de la période triennale, la concentration des dépenses en fin de période a empiré.

20 Parallèlement, l’ambition affichée est plus forte à plus long terme (tableaux 3.3 et 3.4). Au titre de leurs objectifs à moyen terme, les pays visent majoritairement un excédent ou l’équilibre budgétaire. L’OMT implicite qui en résulte pour la zone euro est un budget à l’équilibre (service des intérêts compris), c’est-à-dire une situation susceptible de stabiliser le stock de la dette en termes nominaux et, donc, d’abaisser progressivement le ratio dette-PIB. Même à moyen terme, l’équilibrage budgétaire de la zone euro est un objectif ambitieux : les projections effectuées, à politique inchangée, par les Perspectives économiques de l’OCDE n° 80 aboutissent à l’horizon 2010 à un déficit global de –1.1 % (après correction des fluctuations conjoncturelles). Il reste à voir si ces objectifs d’assainissement ambitieux seront respectés ou si le schéma du graphique 3.6 se répétera.

21 Le Pacte réformé donne aux pays suffisamment de temps pour la réalisation de leurs objectifs à moyen terme (OMT). Certains pays ont déjà atteint leurs OMT (Belgique, Espagne, Finlande, Irlande et Pays-Bas) ou prévoient d’y parvenir au cours de la période (Luxembourg). D’autres, d’après la mise à jour en 2005 de leur programmes de stabilité, prévoient d’y parvenir seulement à la fin de la période (Allemagne, Autriche, France, Grèce, Italie et Portugal). Le principe général est que les pays sans déficit excessif et n’ayant pas atteint leurs objectifs doivent améliorer leur position, corrigée des fluctuations conjoncturelles, d’au moins ½ pour cent du PIB, la valeur de référence. Le texte du PSC révisé ajoute que l’ampleur des progrès réalisés peut être moindre au cours des « périodes défavorables », qui sont définies comme des périodes de stagnation économique[4] [4] « Périodes défavorables » est l’expression utilisée...
suite. Les estimations en temps réel de l’écart de production ayant tendance à suggérer davantage de morosité que n’en comportent vraiment les retournements de conjoncture naissants (Cotis et al., 2005), la prise en compte de « périodes défavorables » comporte le risque d’encourager indûment certains gouvernements à temporiser avant de réduire leur déficit structurel d’au moins ½ pourcent par an.

Tableau 3.3 - Statut des pays de la zone euro au regard du PSC réformé

22 Les cas de l’Allemagne, de la Grèce, de l’Italie et du Portugal illustrent cet éloignement du moyen terme dans le cadre du PSC révisé. Les programmes de stabilité publiés fin 2005 et début 2006 visent un déficit de 1½ pour cent ou plus du PIB dans les quatre pays en 2009, ce qui est compatible avec la réalisation des OMT en 2012. L’OCDE estime que les pays membres devraient assainir leur situation plus rapidement afin d’abaisser le ratio de la dette plus vite.

23 Suite à la réforme du Pacte en 2005, des objectifs à moyen terme spécifiques à chaque pays ont été introduits, basés sur le niveau de la dette publique et la croissance potentielle. Selon ces dispositions, les pays fortement endettés et à croissance faible doivent établir leurs OMT en équilibre ou en excédent, ce qui reflète la nécessité d’une baisse rapide du ratio dette-PIB. L’examen de la dernière vague de mises à jour du Programme de stabilité montre que les pays membres ont en effet établi leurs OMT selon ce principe. Inter alia, les pays fortement déficitaires doivent atteindre ou maintenir leurs OMT qui sont généralement situés dans la partie haute de la fourchette des OMT. Toutefois, alors que les pays fortement endettés sont parmi ceux qui ont tendance à se fixer des OMT plus ambitieux, la vitesse d’ajustement qu’ils ont prévu pour y parvenir n’est guère plus rapide que dans les autres pays (tableau 3.4). En moyenne, les pays soumis à la PDE ont l’intention d’améliorer davantage (0.7 % du PIB) leur solde structurel que la valeur de référence de ½ pour cent. Logiquement, ce sont les pays les plus éloignés du seuil de 3 % qui ont annoncé les améliorations les plus fortes. Les pays hors PDE prévoient de réduire leur déficit, en moyenne, de ½ pour cent du PIB chaque année.

Tableau 3.4 - Vitesse prévue des progrès vers l’objectif à moyen terme des finances publiques

24 Sur tous les aspects du Pacte, la réforme de 2005 donne plus de latitude aux interprétations économiques à l’intérieur du cadre réglementaire. Le fait de passer l’application des règles au second plan pour privilégier la surveillance ad hoc devrait par conséquent permettre aux autorités communautaires de prendre des décisions mieux adaptées aux situations particulières, et de susciter en dernier ressort une meilleure appropriation et un meilleur respect des règles par les pays. Par rapport aux règles automatiques, la souplesse d’appréciation souffre, on le sait bien, du fait que les politiques optimales perdent leur cohérence temporelle (Kydland et Prescott, 1977). Un cadre budgétaire laissant davantage de marge d’appréciation ouvre davantage la voie à la non-application des sanctions pécuniaires, car celles-ci ne sont pas optimales ex post. Il peut en découler pour les gouvernements une incitation moins forte à assainir la situation budgétaire que si les sanctions étaient mécaniquement appliquées. Globalement, l’éventualité d’une meilleure conformité présente l’inconvénient d’incitations amoindries : l’impact net de ces deux effets n’est pas clair ex ante. En tout état de cause, le glissement vers une flexibilité et une marge d’appréciation accrues ne peut être positif que s’il est couplé avec une exécution plus efficace (Calmfors, 2005 ; Deubner, 2006 et Morris et al., 2006).

25 Ce n’est qu’avec le temps que nous saurons si ce glissement a renforcé ou affaibli l’incitation au respect des règles, et incité les États membres à adhérer aux objectifs communautaires. Les Perspectives économiques de l’OCDE n° 80 prévoient pour 2007 un déficit public inférieur à 3 % du PIB en Allemagne et en France. En Allemagne, l’amélioration, qui est partiellement structurelle, est encourageante – même si elle ne saurait être attribuée exclusivement à la réforme du PSC. En France, elle donne un signal plus flou, dans la mesure où la baisse prévue du déficit est à mettre au crédit du retournement conjoncturel. Dans les Perspectives économiques de l’OCDE n° 80, le solde financier structurel devrait rester globalement stable, soit 1.9 % du PIB en 2005 et 1.8 % en 2008, ce qui est loin de correspondre aux exigences du PSC qui stipulent que le solde doit se redresser de 0.5 % par an comme base de référence[5] [5] Toutefois, les prévisions de l’automne 2006 de la Commission...
suite. Entre-temps, malgré des plans d’intensification de l’assainissement, le Portugal devrait afficher un déficit nettement supérieur au seuil de 3 %, alors que l’Italie devrait rester au voisinage des 3 % en 2007 et 2008 selon les prévisions des Perspectives économiques de l’OCDE n° 80[6] [6] Les prévisions des Perspectives économiques de l’OCDE...
suite. En définitive, le déficit primaire de la zone, corrigé des fluctuations conjoncturelles, devrait diminuer d’environ 1 point de pourcentage entre 2004 et 2007, la hausse des recettes et la baisse des dépenses contribuant de manière pratiquement égale à l’amélioration. Ceci suggère que l’assainissement n’est pas très ambitieux, mais démontre néanmoins une amélioration considérable par rapport aux années antérieures, lorsque l’orientation budgétaire était plutôt neutre.

Que faut-il faire ?

Restaurer la viabilité des finances publiques…

26 La restauration de la viabilité des finances publiques devrait constituer la toute première priorité des autorités budgétaires au niveau tant européen que national. De ce postulat découle la nécessité, pour les efforts communautaires en faveur de l’assainissement budgétaire, de privilégier les pays dans lesquels la dette publique est élevée ou, où le vieillissement de la population menace la viabilité future des finances publiques. Mis à part la Belgique, les pays fortement endettés ont tendance à avoir un déficit plus important également (graphique 3.7). Du point de vue procédural, ceci souligne la nécessité de mettre plus de pressions sur les pays dont la dette est élevée et qui ne baisse pas rapidement. En définitive, une prise de conscience par le public que les finances publiques ne sont pas viables est nécessaire.

À part la Belgique, les pays fortement endettés ont tendance à avoir un déficit plus important

À part la Belgique, les pays fortement endettés ont tendance à avoir un déficit plus important

27 Dans la plupart des pays, la restauration de la viabilité des finances publiques nécessitera des ajustements importants. À politique inchangée, dans la zone euro, il faudrait, pour ramener la dette à 60 % du PIB en 2050 tout en finançant les pressions qui s’exercent à long terme sur les coûts, parvenir à un excédent structurel primaire moyen de 4.3 % sur les dix prochaines années (tableau 3.5). Le contraste avec la situation actuelle – un excédent structurel primaire de 1 % du PIB de la zone – est saisissant. Des excédents particulièrement élevés sont requis dans des pays lourdement endettés tels que la Belgique, la Grèce ou l’Italie. Il en va de même dans des pays qui sont moins endettés, mais connaissent de vives pressions du côté des dépenses (Espagne, Irlande). L’Autriche constitue un exemple opposé encourageant : après la réforme des pensions de 2003-04, le travail d’ajustement budgétaire restant à accomplir pour placer la dette sur une trajectoire pérenne est très réduit.

Tableau 3.5 - D’importants excédents struturels primaires sont nécessaires pour stabiliser la dette

… en adoptant des cadres budgétaires nationaux à moyen terme…

28 Les cadres budgétaires pluriannuels doivent jouer un plus grand rôle au niveau national. L’établissement de budgets annuels concorde mal avec l’exigence de prévisions – que formule le PSC avec bon sens – suffisamment précoces pour garantir la convergence vers des objectifs budgétaires de moyen terme. Les programmes de stabilité sont marqués par un problème récurrent : l’effort d’assainissement budgétaire annoncé pour des horizons dépassant l’année suivante est le plus souvent imprécis. La mise en place d’un cadre budgétaire pluriannuel bien conçu peut puissamment aider les gouvernements à préciser les contours de leur stratégie d’assainissement budgétaire et, partant, renforcer la crédibilité de celle-ci à moyen terme. L’expérience montre que, généralement, le respect des objectifs à moyen terme s’améliore lorsque des institutions indépendantes (« observateurs extérieurs ») sont investies de la responsabilité de conseil auprès des autorités nationales et du public sur les perspectives macroéconomiques, les prévisions budgétaires et les questions de politique budgétaire (CE, 2006a).

… et en abaissant les dépenses peu prioritaires plutôt qu’en augmentant les impôts et taxes…

29 Compte tenu de l’ampleur de l’assainissement budgétaire nécessaire, le choix qui est fait – tailler dans les dépenses ou accroître les recettes – est loin d’être neutre. Les calculs sous-jacents aux résultats du tableau 3.5 ont été effectués dans un cadre comptable dépourvu d’incidence budgétaire sur l’économie. Mais si des ajustements aussi importants étaient réalisés en augmentant les impôts, des distorsions fiscales plus fortes auraient des répercussions notables sur la croissance économique et, en fin de compte, sur le niveau de vie. Les simulations opérées au moyen d’un modèle d’équilibre général montrent qu’un assainissement reposant entièrement sur la fiscalité aboutit à une nette réduction de la consommation par habitant en 2050 par rapport à des scénarios qui privilégient le gel des taux d’imposition au niveau de 2005 et un ajustement des programmes de dépenses compatibles avec des finances publiques viables (voir encadré 3.1). Par ailleurs, les simulations illustrent la complémentarité qui existe entre assainissement budgétaire et réforme structurelle : différents scénarios d’assainissement budgétaire axés sur les dépenses peuvent mener à des résultats fort différents sur le long terme. Si l’on prend comme référence un assainissement budgétaire entièrement fiscal, un scénario privilégiant l’action sur les dépenses et retardant l’âge de la retraite stimule de 16 % la consommation par tête en 2050 – chiffre qui tombe à 8 % seulement si la modération des dépenses provient de baisses des taux de remplacement des retraites.

30 Puisque le PSC ne peut guère, à lui seul, inciter à restreindre les dépenses, les autorités budgétaires nationales devraient opter pour des objectifs de dépenses pluriannuels. Le but fondamental de la coordination budgétaire d’une union monétaire – empêcher la dette et le déficit de déteindre sur la politique monétaire – suppose de fonder les règles budgétaires de la zone euro sur les déficits. La règle commune applicable aux déficits doit s’accompagner de plafonds pluriannuels de dépenses au niveau des pays où ils présenteraient de nombreux avantages (encadré 3.2). Malgré ces derniers, de tels plafonds ne peuvent concrètement servir de mécanisme de coordination budgétaire au niveau supranational, car la part de la dépense publique dans le revenu national et son évolution dans le temps traduisent, en partie, des préférences sociales probablement hétérogènes au sein de la zone euro. De surcroît, il est souhaitable de laisser aux instances nationales le soin de choisir l’institution chargée de la discipline budgétaire (Hallerberg et al., 2006), car ce choix varie selon la nature du régime constitutionnel.

Encadré 3.1. Une chirurgie budgétaire qui épargne le patient
D’un point de vue comptable, peu importe que la situation budgétaire progresse du fait d’une augmentation des impôts ou d’une réduction des dépenses. Mais dans la pratique, ces deux méthodes ne délivrent pas les mêmes incitations aux agents économiques et peuvent produire des résultats contrastés. Un modèle d’équilibre général a été mis au point pour évaluer l’impact des différents modes d’assainissement budgétaire tout en prenant en compte différentes réactions suscitées par la taxation de l’activité économique. Comme les finances publiques devront être assainies durant une période de changement démographique important, le modèle repose sur des générations se chevauchant plutôt que sur un unique agent représentatif à durée de vie infinie. Au cœur du modèle se trouvent les ménages, qui décident de leur quantité de travail, d’épargne et de consommation en vue d’optimiser leur bien-être. Comme la fiscalité et les transferts sociaux, pensions incluses, touchent directement leur niveau de revenu et la rentabilité financière de leur travail, les modifications apportées aux taux d’imposition et aux programmes de transfert de revenus influeront sur le comportement des ménages. Cournède et Gonand (2006) décrivent la structure du modèle et les méthodes utilisées pour l’analyse et les calculs.
Quatre scénarios d’assainissement budgétaire ont été modélisés. Dans tous les cas, l’assainissement consiste à rembourser la dette d’ici 2025 de manière à rééquilibrer les comptes budgétaires juste avant que les pressions du vieillissement ne s’exercent pleinement[1] [1] 1L’économie politique et un souci d’équité intergénérationnelle...
suite. Le tableau 3.6 décrit les scénarios permettant de réaliser et de maintenir cet assainissement budgétaire. Par souci de réalisme, une hypothèse est commune aux quatre scénarios : les hausses des dépenses de santé publique (que le modèle projette de manière endogène) sont financées par la hausse de la fiscalité du travail.

Tableau 3.6 - Les quatre scénarios

Âge de la retraite inchangé Relèvement de l’âge de la retraite Hausse de la fiscalité TU : Hausse de la fiscalité et âge de la retraite TR : Hausse de la fiscalité et relèvement inchangé de l’âge de la retraite Restriction des dépenses SU : Restriction des dépenses et âge SR : Restriction des dépenses et relèvement de la retraite inchangé de l’âge de la retraite

Les résultats du modèle confirment que les hausses de la fiscalité ont des répercussions économiques coûteuses, ce qui ne surprend guère dans la mesure où les caractéristiques du modèle d’équilibre général impliquent que les impôts et transferts publics diminuent les incitations à travailler et à épargner alors qu’on n’a établi aucune hypothèse sur l’incidence compensatrice positive des dépenses publiques sur la croissance. Fait plus intéressant : ce coût est particulièrement élevé. Les hausses de la fiscalité représentent une méthode de viabilisation budgétaire beaucoup plus onéreuse que les restrictions de dépenses (graphique 3.8). À l’issue de la période de simulation, les restrictions de dépenses (scénario SU) amènent la consommation par habitant 8 % au-dessus du niveau atteint au moyen d’une stratégie d’assainissement budgétaire purement fiscale (scénario TU)[2] [2] 2Les restrictions de dépenses ne sont pas synonymes de fortes baisses :...
suite. Selon les résultats détaillés présentés par Cournède et Gonand (2006), l’écart est essentiellement imputable à la manière dont les stratégies reposant sur la fiscalité dépriment l’épargne, l’accumulation de capital, le ratio capital-travail et, en fin de compte, les salaires réels. Par ailleurs, ces stratégies exacerbent les distorsions de l’offre de main-d’œuvre liées à la fiscalité – mais leur effet net est relativement faible car les effets de revenu et de substitution s’annulent en grande partie. Ces résultats permettent en outre de conclure que les approches mécaniques ou comptables de la viabilité budgétaire à long terme des finances publiques (voir par exemple Comité de politique économique de l’UE, 2006) pourraient s’avérer d’un optimisme irréaliste dans la mesure où elles extrapolent d’importantes hausses futures des dépenses publiques sans prendre en compte l’impact qu’aura le financement de ces dépenses sur le taux de croissance.

Niveaux relatifs de la consommation par habitant

Niveaux relatifs de la consommation par habitant

La combinaison d’une restriction des dépenses et d’une réforme structurelle adaptée (sous la forme, en l’occurrence, d’un âge de départ à la retraite plus tardif) présente un avantage. Dans un tel scénario (SR), la consommation par tête est supérieure de 16 % à celle du scénario purement fiscal TU, et de 8 % à celle du scénario SU dans lequel les dépenses sont restreintes sans ajustement de l’âge de la retraite. Les simulations effectuées correspondent à ce qu’indiquent l’intuition et certains faits concrets : dans une large mesure, l’assainissement budgétaire et la réforme structurelle se renforcent mutuellement (voir aussi l’encadré 3.3).
Il faut toutefois émettre une réserve importante : les différentes estimations reposent sur des hypothèses conservatrices qui, pour la plupart, sous-estiment les distorsions induites par la fiscalité. Tous les impôts et taxes du modèle sont proportionnels – alors que leur progressivité, systématique dans les pays de la zone euro, renforce en fait leur pouvoir de distorsion. En outre, la productivité multifactorielle (PMF) étant supposée exogène, on ne tient pas compte de l’incidence des hausses de la fiscalité sur les investissements dans le capital humain et la recherche-développement, incidence pourtant considérée comme négative et forte par la majorité des études (Feldstein, 2006). D’un autre côté, l’hypothèse d’exogénéité de la PMF vaut uniquement si les restrictions de dépenses ne concernent que des éléments non prioritaires et des éléments ayant un effet nul ou limité sur la PMF. Les dispositifs de retraite anticipée en sont une bonne illustration, tandis que les projets infrastructurels à haut rendement et les programmes éducatifs efficients sont deux exemples de domaines que les stratégies d’assainissement budgétaire privilégiant les dépenses devraient largement préserver. Autrement dit, le modèle suppose implicitement que chaque euro de dépense publique « vaut » un euro de revenu pour les ménages, qu’ils perçoivent sous la forme de services publics, alors qu’il faut plus d’un euro pour financer ces services puisque la fiscalité a des effets de distorsion. En pratique, le financement collectif d’un certain nombre de programmes sociaux comporte à l’évidence des effets positifs pour la société ; il est même ce à quoi la dépense publique est censée servir au premier chef. Le problème est que le coût de la fiscalité augmente rapidement avec son taux, au moment où les effets positifs marginaux des programmes de dépenses publiques chutent (dans la mesure où les meilleurs programmes sont mis en œuvre en premier). Ainsi, on doit conclure du modèle que la dépense publique n’est pas une mauvaise chose en soi, mais que les restrictions de lignes de dépenses moins prioritaires peuvent générer des gains de recettes étonnamment importants par rapport à l’autre alternative consistant en un alourdissement de la fiscalité.
1 L’économie politique et un souci d’équité intergénérationnelle justifieraient largement un objectif de position nette plus ambitieux, de manière à préfinancer la pression sur les dépenses liée à la transition démographique, mais la difficulté que présente la quantification de la position nette souhaitable permet de tenir l’objectif d’une dette nulle comme une hypothèse raisonnable – quoique conservatrice.
2 Les restrictions de dépenses ne sont pas synonymes de fortes baisses : dans le scénario SU, le ratio dépenses-PIB augmente de 8 points de pourcentage.Source : Cournède et Gonand (2006).

… sans oublier les réformes structurelles…

31 L’assainissement budgétaire et la réforme structurelle se renforcent mutuellement. De nombreuses mesures positives pour la production ont une incidence favorable sur le budget ; c’est le cas notamment des réductions de prestations sociales freinant l’emploi, et du retrait des dispositifs de préretraite. D’autres mesures de stimulation de l’offre peuvent avoir un coût budgétaire à court terme : tel est par exemple le cas des hausses des dépenses consacrées aux politiques actives du marché du travail. Dans l’ensemble, cependant, les analyses économétriques laissent entendre que les éventuels coûts budgétaires à court terme sont très réduits et deviennent rapidement dérisoires au regard des gains budgétaires (encadré 3.3).

32 Avec l’objectif d’éliminer les éventuelles contre-incitations des réformes structurelles, le volet préventif du PSC réformé prévoit que, dans certaines circonstances, la mise en œuvre des réformes structurelles peut justifier un écart temporaire des OMT ou, pour les États membres qui n’ont pas encore atteint leurs OMT, des écarts temporaires sur le chemin de l’ajustement en vue des OMT. Pourvu que la mise en conformité avec le plafond de 3 % du PIB ne soit pas en jeu et que la situation budgétaire respecte les OMT au cours de la période de quatre ans du programme, le Conseil est invité à prendre en compte les principales réformes structurelles lorsqu’il statue sur les OMT ou sur le chemin d’ajustement pour y parvenir. Une condition importante pour une mise en œuvre réussie de cette clause est que seules les principales réformes structurelles ayant des effets coûts-épargne directs à long terme et pouvant améliorer de manière vérifiable la viabilité budgétaire à long terme doivent être prises en considération (voir l’encadré 3.4).

33 Une motivation importante derrière l’introduction de ces possibilités de s’écarter temporairement des OMT ou du chemin d’ajustement qui y mène est de permettre des réformes du système des pensions. De telles réformes peuvent comporter des coûts budgétaires à court terme, mais elles devraient susciter une baisse des dépenses liées au vieillissement démographique à long terme. D’autres réformes importantes augmentant la croissance potentielle peuvent être envisagées du côté de l’offre. Dans le volet correctif, les réformes structurelles peuvent éventuellement être qualifiées comme l’un des « facteurs pertinents » qui peuvent justifier le dépassement du plafond de déficit de 3 %[7] [7] Dans le texte officiel du Pacte révisé, « la mise en...
suite. Toutefois, cette clause ne peut être invoquée que si le dépassement de la valeur de référence de 3 % est estimé limité et temporaire.

Encadré 3.3. Réforme structurelle et budget : un coût immédiat peu signifiant pour des gains à long terme élevés
Les réformes structurelles ont-elles en général un effet néfaste sur le solde budgétaire ? Elles ont les deux implications budgétaires suivantes :

• Les coûts initiaux, dont fait partie l’indemnisation des perdants supposés de la réforme.
• Les effets bénéfiques à long terme sur les dépenses, induits par le réglage de l’action publique (par exemple une baisse des taux des prestations) et des retombées indirectes (comme l’impact de l’amélioration de la performance économique sur le budget).

Sur la période 1985-2003, et à partir de données de panel relatives à 21 pays de l’OCDE, a été estimée une équation de correction d’erreur afin de tester l’existence d’effets à court et long terme des réformes structurelles sur le budget, et d’évaluer leur ampleur respective :Dans cette équation, la variable PRIit représente le niveau des dépenses primaires corrigées des fluctuations conjoncturelles en pourcentage du PIB du pays i pour l’année t, et ΔPRIit l’évolution de cette variable par rapport à la période précédente. STRit désigne l’orientation globale de la politique structurelle – plus la valeur est élevée, plus l’orientation est rigide – tirée de Duval (2006). ΔSTRit représente l’évolution de l’indicateur de l’orientation de la politique structurelle, qui permet de rendre compte de tout effet budgétaire initial de la réforme structurelle. δi sont les effets fixes nationaux et εit désigne le résidu de la loi normale centrée réduite. Enfin, CONit – 1 est un vecteur de variables de contrôle. La réforme structurelle étant censée, toutes choses égales par ailleurs, entraîner à court terme une hausse des dépenses, d’où β < 0. Elle doit aussi réduire le secteur public et, partant, abaisser à long terme, le ratio de dépenses publiques ; on a donc α > 0[*] [*] *Le document d’origine donne des détails complémentaires sur...
suite.
Le principal résultat du tableau 3.7 concerne l’impact de l’indicateur de rigidité structurelle sur les dépenses primaires. Il est conforme aux attentes : une rigidité plus forte entraîne une hausse des dépenses primaires. À long terme, l’impact n’est pas négligeable : une réforme structurelle équivalant à abaisser l’indicateur de rigidité d’un écart type égal à 1 (qui correspond, à peu près, à la moitié de l’écart qui sépare par exemple la France de la Nouvelle-Zélande) réduit le ratio de dépenses primaires d’environ 4 points de pourcentage. Il faut toutefois se méfier d’un cas, celui des pays pour lesquels, compte tenu de la bonne qualité de l’environnement réglementaire des marchés de produits et du marché du travail et, le plus souvent, du cadre budgétaire, l’équation est susceptible de surestimer le véritable impact de la rigidité structurelle sur les dépenses publiques. Dans tous les cas, néanmoins, le message de base est que les bonnes politiques s’accompagnent plutôt de moins que de plus de dépenses publiques.

Tableau 3.7 - Estimation de l’équation de correction d’erreur du ratio de dépenses primaires

Dépenses primaires Coefficient de correction d’erreur (λ) 0.15*** (0.03) Taux de dépendance (γk) 1.1*** (0.04) Log du revenu par tête (γk) 7.5*** (0.6) Ouverture commerciale(γk) –0.12*** (0.007) Ratio de la dette (γk) –0.14*** (0.004) Indicateur de rigidité structurelle (α) 1.3*** (0.07) Modification de l’indicateur de rigidité structurelle (β) –0.22*** (0.17) Observations 357*** Note : *, ** et *** indiquent les niveaux significatifs au seuil de 10, 5 et 1 %. Les écarts types sont indiqués entre parenthèses.

La modification de l’indicateur de rigidité traduit de possibles coûts budgétaires initiaux de la réforme structurelle. Conformément aux attentes, le signe de l’équation des dépenses est négatif, et la valeur absolue du coefficient relativement élevée : une réduction de la rigidité de la réglementation égale à un écart type de 1 correspond à un coût budgétaire temporaire de 2/3 pour cent du PIB l’année suivante. Significatif sur le plan économique, ce coefficient ne l’est pas sur le plan statistique, ce qui semble indiquer que les coûts initiaux, s’ils existent, ne sont pas très stables dans le temps ou d’un pays à l’autre. Comme Hoeller et Giorno (2006) et Hauptmeier et al. (2006) l’ont déterminé dans leurs études de cas, différents pays ont réformé avec succès leurs politiques structurelles sans coût budgétaire ou presque, voire en ont tiré des économies immédiates.
* Le document d’origine donne des détails complémentaires sur le jeu de données et la méthodologie d’estimation, ainsi que d’autres résultats portant, notamment, sur les chapitres de dépenses et le solde budgétaire.Source : Van den Noord et Cournède (2006).

34 Aucun pays de la zone euro n’a invoqué cette nouvelle clause dans la vague de programmes de stabilité de 2005. L’absence de recours à cette possibilité nouvelle peut être la conséquence de la lenteur des réformes structurelles dans ce domaine, mais peut-être traduit-elle aussi la prise de conscience par les États membres du fait que réforme structurelle et assainissement budgétaire présentent davantage de synergies que de renoncements. Les études de cas suggèrent en outre que l’assainissement budgétaire est un préalable à la récolte de tous les fruits des réformes structurelles, probablement parce qu’il démontre la volonté de réforme des autorités, et suscite ainsi la confiance dans l’ensemble du processus (Schuknecht et Tanzi, 2005).

35 Si la possibilité de dépasser le seuil de déficit de 3 % pour entreprendre des réformes structurelles de grande ampleur était utilisée à l’avenir, il conviendrait d’appliquer strictement la règle, prévue par le PSC, de conserver un caractère temporaire à cet écart. Les expériences internationales montrent que les programmes de réforme structurelle se prolongent souvent plusieurs années, quand ce n’est pas plusieurs décennies. Autoriser la pérennisation du déficit serait incompatible avec la viabilisation des finances publiques.

… dès maintenant

36 Le problème de l’assainissement budgétaire est que tout décideur sait qu’il faut y procéder, mais préfèrerait en laisser le soin à son successeur. L’assainissement budgétaire est considéré comme un devoir que l’on peut repousser au-delà des prochaines élections car on le perçoit comme un facteur certain de perte de suffrages. En effet, pour l’essentiel, les effets positifs de la bonne marche des finances publiques se répartissent assez uniformément dans la société, tandis que les affres des réductions de dépenses touchent plus particulièrement certaines franges de l’électorat, et que les hausses de la fiscalité, partant d’une base déjà élevée, sont susceptibles de contrecarrer substantiellement la croissance.

37 Pour différents pays de la zone euro, toutefois, le long terme n’est peut-être plus si éloigné, et le coût de l’inaction croît très vite. Autrement dit, le fait de transmettre la tâche d’assainissement des finances publiques au gouvernement suivant peut être considéré à tort comme un choix politique avisé. L’encadré 3.5 présente des estimations des trajectoires d’assainissement optimales pour stabiliser à zéro le ratio dette-PIB d’ici 2025 (c’est-à-dire avant que le choc du vieillissement de la population ne se fasse pleinement sentir) pour un coût politique aussi faible que possible. Dans la zone, selon le modèle, attendre ne serait-ce que deux années de plus augmente le coût politique de l’assainissement de 13 %.

Encadré 3.5. Économie politique de l’assainissement budgétaire : combien l’inaction coûte-t-elle ?
L’assainissement des finances publiques – considéré comme une étape permettant de se préparer à absorber la pression sur les coûts à long terme qu’induira, pour l’essentiel, le vieillissement de la population – est une nécessité largement reconnue, mais les progrès de ce chantier sont inégaux et, dans de nombreux pays, lents. On explique souvent ces résultats par le fait que de nombreux responsables attribuent à l’assainissement un coût politique élevé, dans la mesure où l’impact des augmentations de la fiscalité et des réductions de dépenses se fait rapidement sentir, tandis que les effets positifs d’une viabilité retrouvée des finances publiques ne peuvent être perçus que plus tard. Les responsables peuvent aussi estimer que le report de l’action publique a un coût très réduit puisque le problème à régler est de longue haleine. Cournède (2007) remet cette vision en cause en modélisant le coût politique de l’assainissement budgétaire et en observant les répercussions d’un report de deux années.
Le modèle repose sur une représentation simplifiée des coûts de l’assainissement pour les responsables, faisant appel à deux sources de coût : le solde primaire et son évolution par rapport à la période précédente.

• Si de modestes ajustements du solde primaire sont plutôt indolores pour les responsables de l’action publique, de fortes variations peuvent entraîner des coûts exacerbés. Une modification soudaine de la position budgétaire peut déstabiliser l’économie. En outre, de fortes variations budgétaires ont souvent de fortes incidences distributives très coûteuses pour les responsables (Alesina et Drazen, 1991). Le modèle utilise une fonction de perte quadratique pour intégrer cette non-linéarité de manière simple.
• De la même manière, les budgets déséquilibrés ont un coût pour les responsables : les déficits s’accompagnent d’une image de mauvaise gestion, tandis que les excédents ont souvent pour corollaire des pressions politiques incitant les autorités à dépenser plus et moins taxer. Dégager des excédents pour rembourser la dette est une option impopulaire, car l’électorat, en général, n’apprécie pas de payer des impôts pour assumer le coût de programmes de dépenses passées. Dégager des excédents primaires pour financer à l’avance des engagements de dépenses futurs peut être tout aussi impopulaire, car les bénéficiaires ne seront pas nécessairement les payeurs. Ces effets n’étant pas non plus linéaires, le modèle utilise une fonction de perte quadratique pour cette deuxième source de coût politique.

Le responsable fait en sorte de réduire le plus possible la valeur actuelle des pertes politiques futures sous la contrainte de la viabilité des finances publiques. À titre d’illustration, considérons que l’assainissement est défini comme une dette nulle d’ici 2025, afin de commencer à absorber la pression du vieillissement sur les coûts avant qu’elle ne s’exerce pleinement. Pour la zone euro, en prenant une valeur élevée pour le taux subjectif d’actualisation appliqué par le responsable (6 %), un report de deux années de l’action augmente le coût politique de l’assainissement de 13 % au moins en France, en Allemagne et en Italie (tableau 3.8). Une analyse approfondie montre que les résultats sont très peu sensibles aux variations des scénarios d’assainissement et des valeurs des paramètres (dont le taux subjectif d’actualisation, les coefficients de la fonction de perte, le taux d’intérêt réel et le taux de croissance réel du PIB).En pourcentage1

Tableau 3.8 - Remettre à plus tard la consolidation a un coût élevé dans de nombreux pays

Zone euro 13 (7/57) France 15 (8/54) Pays-Bas 5 (2/40) Australie 13 (1/9) Allemagne 15 (7/48) Nouvelle-Zélande 2 (0/22) Autriche 8 (3/35) Grèce 11 (15/133) Portugal 16 (12/78) Belgique 3 (2/75) Irlande 7 (2/23) Espagne 1 (0/26) Canada 8 (3/42) Italie 19 (27/140) Suède 6 (1/24) Danemark 0 (0/23) Japon 24 (67/276) Royaume-Uni 22 (6/27) Finlande 4 (1/32) Luxembourg 17 (3/19) États-Unis 18 (7/38) 1. Les ratios indiqués montrent de combien augmente le coût politique minimum éventuel si l’action commence en 2009 plutôt que 2007. Les valeurs du numérateur correspondant (le coût absolu du report) et du dénominateur (le coût global de l’assainissement) sont indiquées entre parenthèses. Source : Cournède (2007).

Les valeurs indiquées dans ce tableau représentent le coût politique du report d’assainissement budgétaire pour chaque pays considéré individuellement, mais elles ne sont pas comparables entre pays. La raison en est que le coût de l’inaction indiqué est exprimé par rapport au coût global de l’assainissement dans le pays. Par conséquent, un pays avec un coût de report absolu plus faible (par exemple le Royaume-Uni) qu’un autre (par exemple l’Italie) peut montrer un coût de report relativement plus élevé (22 % contre 19 %) car son coût global d’assainissement servant de dénominateur au ratio est plus faible (27 contre 140). Le coût global de l’assainissement s’avère être étroitement lié à la charge de la dette et à l’ampleur des pressions sur les coûts à long terme.

38 Par les primes de risque de crédit (absentes des calculs susmentionnés), les marchés de capitaux peuvent encore renchérir le coût effectif du report de l’action correctrice. Jusqu’ici, ces primes sont restées faibles car la probabilité que les gouvernements puissent rembourser leurs obligations à dix ans, en dépit de politiques budgétaires intenables à long terme, est forte. Les agences de notation et les marchés de capitaux transcrivent cette situation par des notations élevées et des écarts de taux relativement faibles au sein de la zone euro (tableau 3.9). Ces écarts ne sont toutefois pas nuls, signe que les marchés de capitaux tiennent déjà compte d’un certain risque crédit. L’écart de taux entre les obligations italiennes et allemandes illustre ce point. Les deux pays ayant un encours de dette comparable et émettant des titres qui sont négociés sur un marché intégré, les primes de risque de liquidité peuvent sans risque d’erreur être considérées comme presque égales. On peut donc imputer en grande partie le risque de crédit à l’écart de taux obligataire. Cet écart suggère que les marchés prennent en compte pour l’Italie, s’agissant de la dette de l’État, une probabilité implicite de défaillance supérieure de 8 points de pourcentage à un horizon de 10 ans[8] [8] Le calcul suppose un taux de recouvrement de 70 % de la...
suite. Cette différence n’est pas négligeable. Retarder les actions correctrices visant à viabiliser les finances publiques renforcerait cet écart et accroîtrait le coût de la restauration de la viabilité budgétaire – en particulier si, comme l’ont montré différents événements récemment survenus dans la zone euro, les primes de risque de crédit réagissent d’une manière non linéaire aux augmentations de la probabilité de défaillance (Gómez-Puig, 2006).

Tableau 3.9 - Les notations et les écarts de taux reflètent les situations budgétaires

39 Les responsables peuvent trouver davantage de motifs de lancer sans attendre l’assainissement budgétaire s’ils vont à l’encontre de l’idée communément admise que les électeurs rejettent toujours les gouvernements qui réduisent les déficits. L’assainissement budgétaire n’est pas pour autant une tâche aisée : augmenter la fiscalité ou réduire les dépenses ne peut qu’avoir un coût politique, car certains électeurs feront défaut au moins à court terme. Le responsable de l’action publique devra dépenser une part de son capital politique pour convaincre les administrés de la nécessité du changement, mais il se peut que l’électorat, globalement, reconnaisse et sanctionne positivement de tels efforts. Après avoir analysé les données de 23 pays de l’OCDE couvrant la période 1960-2003, c’est-à-dire 163 campagnes de réélection, et une fois pris en compte les effets de la croissance, de la conjoncture et d’autres facteurs, Brender et Drazen (2006) concluent qu’une hausse du déficit durant un premier mandat réduit la probabilité d’une réélection[9] [9] On peut émettre à l’égard de cette analyse une réserve...
suite.

40 La possibilité qu’un assainissement budgétaire crédible ait des effets positifs sur la confiance milite en défaveur de tout report. Outre la difficulté politique qu’il y a à réduire les programmes de dépenses ou alourdir la fiscalité, les décideurs sont généralement inquiets des conséquences d’un resserrement budgétaire sur la demande globale et sur les perspectives de croissance à court terme. C’est en gardant cette préoccupation à l’esprit qu’il convient de ne pas rater l’occasion que procure la reprise générale en cours, occasion qui permet aux gouvernements, simultanément, d’assainir leurs budgets et de stabiliser la conjoncture. En outre, comme la situation de départ est marquée par des positions budgétaires intenables et une incertitude des ménages quant aux taxes et prestations à prévoir, le lancement d’un programme crédible d’assainissement peut avoir un impact modérateur bien moindre sur la demande que les modèles standards rétrospectifs ne le suggèrent. Cotis et Koen (2005) soulignent ainsi que si des variations temporaires de l’allure budgétaire par rapport à un point central perçu comme inchangé ont, dans la plupart des cas, un effet standard sur la demande à court terme, un resserrement traduisant une évolution crédible du mode d’action peut, lui, avoir des effets non linéaires favorables sur la demande en général. Des investigations empiriques confirment la présence de tels effets lors de différents épisodes d’assainissement budgétaire (voir Briotti, 2005, pour une étude récente des éléments disponibles).

Conclusion : une tâche bien difficile pour les autorités nationales et communautaires

41 La politique budgétaire incombant au premier chef aux autorités nationales, les institutions communautaires ont un pouvoir limité pour traiter les défis urgents auxquels sont confrontés les États membres de la zone euro. La majorité des efforts doivent être consentis au niveau national. Les exemples de la Belgique et de l’Irlande dans les années 90 montrent que l’assainissement budgétaire de pays lourdement endettés est possible. La première priorité des gouvernements doit être d’adhérer pleinement aux objectifs d’équilibrage du budget et de maîtrise des pressions budgétaires de long terme. Pour cela, les États membres devraient davantage recourir à des cadres budgétaires pluriannuels, afin de limiter les effets du biais procyclique inhérent à une budgétisation annuelle et de souligner l’intérêt budgétaire des réformes qui réduisent les pressions sur les coûts.

42 En dépit de la responsabilité centrale des autorités nationales, les institutions communautaires peuvent jouer un rôle pour que se produisent les ajustements nécessaires. Avant tout, le cadre budgétaire communautaire doit maintenir la pression pour que les gouvernements nationaux parviennent à tout le moins à équilibrer leur budget en termes structurels. La mise en œuvre du cadre budgétaire communautaire doit favoriser un ajustement plus fort et plus rapide dans les pays où le ratio de la dette est élevé et ne suit pas clairement une tendance baissière. La dynamique de la dette est telle que, sauf à jouir d’un fort excédent primaire, les pays lourdement endettés sont très exposés au risque d’explosion rapide de leur endettement si les taux d’intérêt réels montent en flèche ou la croissance ralentit. Ces pays font alors naître un risque de contagion internationale qui mérite l’attention de l’UE.

43 Des progrès substantiels ont été effectués en matière d’équilibrage des budgets au cours de la période préalable à l’introduction de l’euro, mais l’affaiblissement des incitations a marqué un coup d’arrêt à cet élan. Les institutions communautaires ont la responsabilité de raviver la propension à mener une politique budgétaire saine. Si les règles révisées laissent plus de marge pour les interprétations économiques, ceci ne devrait être utilisée que lorsque c’est clairement justifié. Or, une question importante soulevée par ces règles est que les dispositions du traité communautaire nécessitent une majorité qualifiée du Conseil pour chaque étape de la procédure concernant les déficits excessifs (PDE). C’est cette disposition qui a permis à un groupe de pays (formant une miniorité de blocage) de stopper la PDE en novembre 2003.

44 Dans les pays peu endettés, la principale motivation de la coordination budgétaire est d’éviter, dans les mesures laissées à l’appréciation des pouvoirs publics, de fortes variations susceptibles d’amplifier les évolutions conjoncturelles ou d’entraver la bonne marche des stabilisateurs automatiques. C’est ce que recherche le PSC réformé, en demandant à chaque pays de rapprocher de l’équilibre son déficit corrigé des fluctuations conjoncturelles. La plus grande technicité des outils et l’utilisation accrue de l’analyse économique apportées par la réforme pourraient aider le processus de contrôle à davantage susciter de tels résultats. Mais en dernier ressort, c’est la crédibilité et l’appropriation du Pacte qui incitera ou non les pays à respecter les exigences du PSC. Sans renforcement de la PDE, il n’est pas certain que la procédure améliorée de contrôle crée un environnement capable d’éviter les comportements budgétaires procycliques observés depuis 1999.

45 L’objectif principal du cadre budgétaire de la zone euro ne devrait plus être le respect du seuil des 3 %, mais l’équilibrage des budgets en termes structurels. L’obtention et le maintien de l’équilibre budgétaire sont un préalable à la restauration puis à la pérennisation de la viabilité des finances publiques face au vieillissement de la population. Même si les programmes budgétaires ne l’ont pas encore pleinement pris en compte, le fait que les autorités européennes aient récemment décidé de prêter une plus grande attention à la dette et aux perspectives à moyen terme, et de moins s’attacher au déficit de l’année en cours, est un pas dans la bonne direction.

46 Si l’on veut que le nécessaire assainissement budgétaire soit le plus bénéfique possible, il faut qu’il passe d’abord par une réduction des dépenses publiques et une amélioration qualitative. C’est aux autorités nationales qu’incombe cette tâche. Les plafonds de dépenses sont à cet égard un outil efficace : les instances budgétaires nationales doivent assortir la règle européenne applicable au déficit de plafonds de dépenses pluriannuels propres au pays. Ces plafonds doivent donner de l’aisance aux fonctions élémentaires de l’État et aux domaines dans lesquels la dépense publique est la plus bénéfique pour la croissance et le bien-être social (innovation, éducation, recherche scientifique, etc.), tout en concentrant les coupes sur les postes moins ou pas rentables (dont les dispositifs de préretraite sont un exemple particulièrement significatif). Si les plafonds de dépenses incitent directement à améliorer la rentabilité des programmes publics, les autorités budgétaires des pays doivent aussi déployer des efforts particuliers pour obtenir des dépenses publiques le meilleur rendement social possible, car les dispositifs en vigueur offrent de nombreuses possibilités d’amélioration (Joumard et al., 2004).

47 En dépit du rôle central que jouent les autorités nationales pour réduire les dépenses et améliorer la rentabilité des dépenses publiques, les institutions communautaires peuvent apporter leur concours en maintenant une pression favorable aux réformes structurelles. Les éléments dont on dispose indiquent que les économies à long terme suscitées par les réformes structurelles dépassent les coûts à court terme. De par leur nature même, les réformes structurelles consistent à rendre les institutions, y compris publiques, compatibles avec un potentiel de production plus fort, et propices à celui-ci : ainsi existent des synergies entre le lancement de réformes structurelles, une réduction des dépenses et une meilleure rentabilisation des programmes publics. Dans ce contexte, il faut saluer la non-utilisation, dans les programmes de stabilité récents, de la possibilité de manquer aux objectifs du PSC en raison de réformes structurelles – attitude à laquelle il faudrait se tenir à l’avenir. Un dépassement temporaire des objectifs du PSC ne devrait être autorisé que dans des circonstances exceptionnelles telles que la mise en œuvre d’un volet de capitalisation au sein du régime de retraite.

48 Pour terminer, rien ne justifie de retarder le lancement des changements nécessaires. Repousser l’ajustement ne fait que créer un risque de crise et augmenter ses vastes répercussions négatives potentielles sur la croissance économique et le bien-être social. Même sans crise, le coût politique de l’absence de réforme croît rapidement. Plus vite l’ajustement débute, plus faibles sont les effets de freinage à court terme de l’activité (et donc l’éventuel coût électoral). De surcroît, certains éléments indiquent que l’électorat, pris globalement, a tendance à récompenser, et non pas sanctionner, un assainissement budgétaire suffisamment modéré pour ne pas compromettre la croissance économique.

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Notes

[ *] Ce chapitre se fonde sur les informations disponibles à la date du 29 novembre 2006.

[ 1] Le calcul se fonde au départ sur le cadre d’action budgétaire à moyen terme du Scénario de référence à moyen terme des Perspectives économiques de l’OCDE n° 80. Outre les valeurs mentionnées aux colonnes 1, 3 et 5 du tableau 3.2, les projections à l’horizon 2025 des pressions exercées par les dépenses ont été mises à contribution pour affiner la modélisation de la dynamique de la dette.

[ 2] Cette estimation du stock de capital public est empruntée à Kamps (2004).

[ 3] Avis du Conseil n° 7370/06 du 14 mars 2006 sur la mise à jour du programme de stabilité de l’Allemagne, 2005-09.

[ 4] « Périodes défavorables » est l’expression utilisée dans le texte officiel portant révision du volet préventif du PSC, à savoir le Règlement (CE) n° 1055/2005 du Conseil. Les lignes directrices relatives à l’interprétation et la mise en œuvre du PSC sont fournies par le code de conduite (avis officiel du Comité économique et financier de l’UE avalisé le 11 octobre 2005 par le Conseil des ministres des Finances). Ces lignes directrices définissent les « périodes de conjoncture économique favorable » de manière explicite. Par symétrie, les « périodes défavorables » sont définies comme des « périodes où la production se trouve au-dessous de son niveau potentiel (à moins que l’écart de production ne soit que faiblement négatif et progresse rapidement vers des valeurs positives) et des périodes où l’écart de production est légèrement positif mais progresse rapidement vers des valeurs négatives ».

[ 5] Toutefois, les prévisions de l’automne 2006 de la Commission européenne prévoient qu’au cours de la période 2006-08, la variation annuelle moyenne du solde structurel de la France sera conforme aux exigences du Traité, soit 0.5 % du PIB comme valeur de référence.

[ 6] Les prévisions des Perspectives économiques de l’OCDE n° 80 sont basées sur les mesures annoncées et les intentions d’actions déclarées lorsqu’elles sont intégrées dans des programmes bien définies, datant de novembre 2006.

[ 7] Dans le texte officiel du Pacte révisé, « la mise en œuvre des politiques dans le cadre de l’agenda de Lisbonne » est l’un des « facteurs pertinents » que les autorités européennes sont invitées à prendre en considération pour décider si un déficit supérieur à 3 % est excessif ou non.

[ 8] Le calcul suppose un taux de recouvrement de 70 % de la dette donnant lieu à défaillance ; il a été effectué selon la méthodologie de Chan-Lau (2006).

[ 9] On peut émettre à l’égard de cette analyse une réserve qui concerne la prise en compte des effets de la croissance économique, susceptible de fausser les choses : si le resserrement budgétaire a des effets de contraction, la probabilité effective de réélection sera moindre que celle estimée une fois la croissance économique prise en compte. D’un autre côté, si les assainissements budgétaires peuvent être générateurs d’expansion, comme le soutiennent Giavazzi et Pagano (1990), alors la probabilité de réélection peut même être plus forte que ne l’estiment Brender et Drazen (2006).

Résumé

Les politiques budgétaires menées dans la zone euro sont mitigées : plusieurs pays se retrouvent avec des déficits importants et une dette élevée, alors que d’autres ont réussi à garder leurs finances publiques saines. Ce chapitre évalue les performances budgétaires et dresse un bilan du Pacte de stabilité et de croissance (PSC) remanié. La façon dont on pourrait réformer la politique budgétaire pour en améliorer les résultats y sera abordée. L’accent est mis sur la nécessité urgente de saisir l’occasion que représente une conjoncture favorable pour introduire des changements – et, d’abord, restreindre les dépenses – susceptibles de restaurer la viabilité des finances publiques, notamment dans les pays lourdement endettés. Si l’on veut de meilleurs résultats budgétaires dans la zone euro, il est essentiel que les États membres élèvent les objectifs communautaires que sont l’équilibre budgétaire et la maîtrise de la dette au rang de leurs priorités nationales. Des cadres budgétaires nationaux à moyen terme et une surveillance de la part de l’UE peuvent largement contribuer à progresser dans cette direction.

PLAN DE L'ARTICLE

• Aucune amélioration de la situation budgétaire de la zone depuis 1999
  • La viabilité des finances publiques n’est pas assurée
  • La politique budgétaire a été procyclique
  • La qualité des finances publiques peut être améliorée
• Des changements de politique sont nécessaires
  • De nombreux États membres n’ont pas obtenu des résultats en phase avec les objectifs assignés à la zone
  • Il n’apparaît guère que la révision du Pacte ait suscité une plus forte adhésion des États membres
  • Que faut-il faire ?
• Conclusion : une tâche bien difficile pour les autorités nationales et communautaires

« Chapitre 3. Remettre la politique budgétaire sur la bonne voie », Etudes économiques de l’OCDE 16/2007 (n° 16), p. 99-130.
URL : www.cairn.info/revue-etudes-economiques-de-l-ocde-2007-16-page-99.htm.