Si l’importance de cette concession est telle qu’elle dépasse le seul cadre argentin et constitue même une référence « incontournable » pour les pays qui envisagent de développer la part du privé dans l’organisation de ce secteur — comme on peut le constater au Brésil (Alves dos Santos, Britto, Leite Porto, 1998) —, son étude ne peut suffire pour saisir pleinement la réorganisation actuelle des services d’eau et d’assainissement dans l’ensemble de l’Argentine. L’objet de cet article est donc de fournir des éléments de compréhension de cette recomposition générale, en s’appuyant sur des exemples qui ne sont pas empruntés au seul cas de la capitale fédérale, mais proviennent d’expériences situées en d’autres lieux du pays et mettent en Å“uvre d’autres types d’acteurs institutionnels : des coopératives. L’observation de ce qui se passe en « marge » de l’expérience de Buenos Aires permet de relativiser l’influence effective des modèles de gestion importés (anglais et français) en mettant en lumière la dynamique de « re-territorialisation » et le processus d’« apprentissage productif » qui caractérisent la réorganisation des services d’eau et d’assainissement dans les villes argentines.

Dans ce contexte, l’intérêt d’étudier la recomposition du secteur au travers du phénomène coopératif repose sur un triple argumentaire. Tout d’abord, les structures coopératives rentrent difficilement dans la catégorisation public-privé. Or, les interrogations concernant l’évolution des services d’eau ont parfois tendance à s’enfermer dans cette opposition, qui est réductrice pour la compréhension des phénomènes. En second lieu, la nature locale des recompositions ayant été soulignée, la prise en compte des réalités locales devient en quelque sorte un passage obligé lorsque l’on s’intéresse à des coopératives, qui sont des structures fortement ancrées sur un territoire local donné. Enfin et surtout, cette période de privatisation se traduit par un renouveau du phénomène coopératif dans le secteur de l’eau et de l’assainissement, qui en fait, au-delà de ses spécificités, un observatoire privilégié des modalités de la recomposition en général.

L’histoire des services d’eau en Argentine peut être décomposée en deux périodes principales : d’une part, l’époque du « modèle OSN » depuis sa genèse jusqu’à son entrée en crise ; d’autre part, celle du démantèlement de ce modèle et de la recomposition du secteur à proprement parler. Chacune de ces périodes peut être subdivisée à son tour. Il est alors possible de qualifier la place accordée aux coopératives au cours de chaque phase considérée :

Le phénomène coopératif tel qu’il se manifeste aujourd’hui ne constitue alors plus une réalité indépendante et marginale au regard de l’organisation générale du secteur des services urbains d’eau en Argentine. Dans ce nouveau contexte, son étude permet de saisir des aspects transversaux de la recomposition en cours.

En 1994, la province de Santa Fe entreprend une réforme profonde du secteur de l’eau et de l’assainissement. Elle procède à la délégation en bloc des services des principales villes dont elle assurait la charge jusqu’alors au travers de la DIPOS (Dirección Provincial de Obras Sanitarias). À la suite d’un appel d’offres international, ceux-ci seront gérés à partir de 1995 par Aguas Provinciales de Santa Fe, un consortium mené par la Lyonnaise des Eaux, à l’instar de Aguas Argentinas. Pour contrôler cette délégation, un nouveau cadre réglementaire est défini et la province transforme la DIPOS en une entité de régulation. Bien que redéfinie essentiellement pour cette mission, la DIPOS voit ses compétences de régulateur étendues à l’ensemble du territoire provincial. Les quelques 120 coopératives créées dans le cadre du Plan National d’Eau Potable (dont COOPESER) se trouvent ainsi soumises à son contrôle (tout en demeurant encore sous la tutelle du SPAR). Cette étude de cas permet d’analyser le problème de l’adaptation d’une coopérative créée et développée dans une logique de gestion autonome (celle du Plan National d’Eau Potable) à un cadre de régulation qui lui est imposé et qui entre en partie en contradiction avec cette logique.

En 1993, l’État fédéral procède à la concession des services d’eau et d’assainissement de la capitale et du Grand Buenos Aires. Le marché est emporté par Aguas Argentinas, tandis qu’est créée une entité de régulation, l’ETOSS (Ente Tripartito de Obras Sanitarias), dont le directoire comprend des représentants de la Nation, de la Capitale Fédérale et de la province de Buenos Aires. La zone desservie par COMACO est située au beau milieu du territoire de concession de Aguas Argentinas. De sorte que la coopérative se trouve également soumise au contrôle de l’entité de régulation. Comme dans le cas précédent, la logique d’autogestion qui avait caractérisé le fonctionnement de la coopérative n’est plus viable. Au-delà de la question de l’adaptation de la coopérative au nouveau contexte, ce cas permet de s’interroger sur les possibilités existantes et les volontés réelles d’articulation entre un consortium international concessionnaire et un tiers opérant déjà sur une fraction du territoire concédé, dans un contexte où les obligations de développement des services imposées au consortium sont considérables.

Basée à Comodoro Rivadavia (120 000 habitants et principale ville de la province), la SCPL (Sociedad Cooperativa Popular Limitada) est depuis 1982 la plus importante coopérative d’usagers de services publics du pays opérant dans le domaine de l’eau et de l’assainissement [4]. Cette coopérative assure la quasi-totalité des services publics de Comodoro Rivadavia. L’absence d’eau au niveau local ayant conduit à opérer une desserte régionale par le truchement d’un aqueduc de 120 km de long, la SCPL assure depuis plus de quinze années le pilotage d’une architecture institutionnelle articulant plusieurs niveaux territoriaux et différents acteurs. D’une part, sur la base d’un accord de concession de 5 ans renouvelables, signé avec la province de Chubut et contrôlé par la DGSP (Dirección General de Servicios Públicos), la SCPL assure l’exploitation de l’aqueduc et fournit de l’eau en « gros » aux différentes entités situées sur son tracé : la municipalité de Sarmiento, le 25ème régiment militaire, le complexe pétrolier AMOCO, la coopérative d’usagers COOAGUA de la station balnéaire Rada Tilly. D’autre part, par un accord de concession d’une durée de 40 ans signé avec la municipalité de Comodoro Rivadavia, la coopérative gère les services d’eau et d’assainissement de la ville.

Ce cas offre ainsi le privilège — rare dans l’Argentine actuelle — de permettre d’analyser la manière dont ont été produites, sur la durée, des modalités de gestion par une configuration institutionnelle complexe. Il permet également de mesurer la portée de l’influence de la politique fédérale de privatisations des services publics sur l’évolution de ces modalités au cours des dernières années.

L’intérêt de ce dernier exemple réside dans l’analyse des modalités de la mutation d’une structure, compte tenu d’un changement radical du contexte. On assiste en effet à la transformation d’une administration, sans prise sur le local, ni obligations de résultats, en une coopérative ouvrière contrainte à la rentabilité et redevable de comptes auprès de la municipalité concédante.

L’influence de ces modèles sur la réorganisation des services d’eau et d’assainissement dans les villes argentines est patente.

Tout d’abord, il convient de relever la part croissante des entreprises privées dans ce secteur d’activités en Argentine. À ce titre, le contrat de la zone métropolitaine de Buenos Aires, dont l’importance a déjà été soulignée, marque un tournant. Si l’implication d’acteurs privés dans le secteur avait débuté dès 1991 avec la concession d’un ensemble de villes dans la province de Corrientes, les privatisations de services effectivement abouties, réalisées et les projets se sont multipliés à l’intérieur du pays à partir de 1994. Il en va ainsi d’un ensemble de villes de la province de Santa Fe (dont Rosario, 1 million d’habitants) en 1994, la ville de Córdoba (service d’eau uniquement) également en 1994 et de la ville de Mendoza en 1995, pour n’évoquer que les projets principaux.

La diffusion des modèles français et anglais apparaît de manière plus spécifique au travers d’outils institutionnels et d’un vocabulaire juridique clairement importés de France et d’Angleterre. La création d’organismes de régulation ainsi que les noms qui leur sont donnés (Entes Reguladores, Ente de Regulación) renvoient clairement au modèle et à la terminologie anglaise, tandis que les termes de autoridad concedente, concesión et concesionario renvoient au vocabulaire français. Ces outils et ce vocabulaire, et plus encore, les logiques qu’elles sous-tendent, n’existaient pas auparavant. Quant au mot régulation, aujourd’hui omniprésent, il n’existait simplement pas. Avec l’émergence du vocabulaire anglais et français, la séparation — auparavant absente en Argentine — entre une entité chargée de l’opération des services et une entité en charge de la régulation est entérinée.

Cette diversité se décline en premier lieu par la polysémie que revêt en pratique le vocabulaire importé. Si le terme « concession » désigne toujours une situation dans laquelle le responsable « naturel » d’un service en confie l’opération à un tiers, la durée et le contenu concret des modalités de cette opération se révèle très variable. Le contrat de concession de Buenos Aires se présente sous la forme d’un document de plusieurs centaines de pages censé orchestrer le déroulement des 30 années à venir. À Villa María, le contrat, d’une durée de 15 ans, ne comporte que quelques feuillets et laisse de très nombreux points en suspens. À Comodoro Rivadavia, la concession de l’aqueduc octroyée par la province de Chubut à la SCPL fait l’objet d’un contrat de concession dont la durée formelle est de 5 années, mais qui, dans les faits, est reconduit tacitement à deux reprises. À Pérez, COOPESER bénéficie d’une « concession » octroyée par la municipalité au travers d’une ordonnance, mais il n’existe ni contrat, ni règles définies. Il en va de même avec le terme de « régulation ». La création d’organismes de régulation s’accompagne d’un foisonnement tout aussi fluctuant du niveau territorial de leur compétence et de la définition de leurs missions. Dans l’aire métropolitaine de Buenos Aires, l’ETOSS (Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios) dispose d’instruments très détaillés de régulation mais limités à la seule zone concédée à Aguas Argentinas. Pour sa part, la province de Córdoba a défini un cadre de régulation valable sur tout le territoire provincial, mais beaucoup moins précis et surtout moins contraignant. Les véritables « enjeux » (régulation tarifaire, planification des investissements,…) se jouent au niveau local comme en témoigne le cas de Villa María. Dans la province de Santa Fe, les modalités du cadre de régulation diffèrent selon la nature du prestataire considéré : bien que formellement soumises au même cadre de régulation que l’entreprise privée Aguas Provinciales de Santa Fe, les coopératives, à l’instar de COOPESER, se voient appliquées certaines règles dérogatoires. Ainsi, l’utilisation d’un vocabulaire commun ne signifie pas l’unité des réalités, et la véritable polysémie de ce vocabulaire génère des ambiguïtés.

La diversité apparaît de manière encore plus flagrante dans la composition des nouveaux dispositifs institutionnels. Le degré très variable de complexité de ces dispositifs en constitue une illustration éloquente. D’une part, le nombre d’acteurs impliqués diffère sensiblement d’un cas à l’autre. Le dispositif institutionnel de Buenos Aires comporte deux acteurs (ETOSS et Aguas Argentinas), celui de Villa María en implique trois (la coopérative 15 de Mayo, la municipalité de Villa María et l’entité provinciale - la DIPAS). À Pérez, le nombre d’acteurs du dispositif s’élève à quatre (COOPESER, la municipalité de Pérez, la DIPOS et le SPAR). Dans le cas de Comodoro Rivadavia, le dispositif implique un nombre considérable d’acteurs. Citons, pour mémoire et sans être exhaustif : la coopérative SCPL, la municipalité de Comodoro Rivadavia, l’organisme provincial DGSP, la coopérative COOAGUA, la municipalité de Sarmiento, le complexe pétrolier AMOCO (ces trois derniers achetant de l’eau en bloc à la SCPL). La complexité des dispositifs institutionnels se révèle également dans la multiplicité des échelles territoriales qu’ils articulent. En particulier, le rapport entre échelle d’opération et échelle de régulation est variable. Dans l’aire métropolitaine de Buenos Aires, les deux acteurs Aguas Argentinas et ETOSS ont le même territoire de compétence : réalité technique, opération et régulation participent du même niveau territorial. Dans le cas de la province de Santa Fe, il existe une pluralité d’opérateurs (reflétant une réalité technique : un ensemble de réseaux éparpillés sur l’ensemble du territoire de la province), et, d’autre part, un seul et même organisme assure la régulation au niveau de la province entière. Dans la province de Córdoba, si la décentralisation des services met l’accent sur l’échelle locale (municipalité seule dans le cas d’une gestion directe, municipalité et concessionnaire dans les autres cas), elle s’accompagne du maintien de missions de planification et de certaines procédures de contrôle au sein d’un organisme provincial, la DIPAS.

C’est à Buenos Aires que l’influence des modèles de référence est la plus patente : le recours à la concession renvoie au modèle français et la mise en place d’une entité de régulation au modèle anglais. Toutefois, même là, les caractéristiques locales interviennent de manière manifeste : la manière dont est constituée l’entité régulatrice (et notamment le fait que les municipalités de la couronne concernées par la concession n’y soient pas représentées directement) reflète la faiblesse relative du pouvoir municipal dans la zone. À Villa Maria, si l’on retrouve bien l’influence du modèle français (concession municipale) et du modèle anglais (organisme provincial de régulation), la caractéristique essentielle du dispositif institutionnel réside dans la création de la coopérative ouvrière, rendu possible par l’appui du mouvement syndical, dont la section locale de Villa María est particulièrement dynamique. Dans le cas de la province de Santa Fe, la mise en place effective d’un cadre de régulation unique pour l’ensemble du territoire se heurte dans la pratique à la spécificité des services opérés par les coopératives, ce qui conduit à l’invention de règles dérogatoires. À Comodoro Rivadavia et dans les autres villes de la province de Chubut, l’influence des modèles importés est quasiment nulle : les services se sont déjà solidement restructurés à partir des coopératives électriques avant même l’arrivée de ces modèles en Argentine.

Ainsi, le secteur des services d’eau et d’assainissement en Argentine n’est pas le théâtre d’un simple phénomène de « mimétisme institutionnel », mais plutôt celui d’une hybridation entre modèles importés et caractéristiques locales, ou autrement dit le fruit d’un « métissage », à l’instar de la situation observée dans d’autres pays d’Amérique latine (H. Coing, 1996).

Les caractéristiques locales qui participent à la définition des dispositifs institutionnels émergeants ne sont pas que l’expression d’héritages du passé. En effet, il est également possible d’observer l’invention de pratiques et de savoir-faire nouveaux. Ceux-ci sont les reflets de l’affirmation ou de la ré-affirmation sur la scène locale d’acteurs auparavant absents ou marginalisés dans le secteur. Ainsi, les réorganisations en cours s’opèrent sous l’influence d’une dynamique de « re-territorialisation » des services.

À l’uniformité des normes et des pratiques qui prévalait dans le secteur en raison de l’influence du « modèle OSN », s’oppose désormais l’affirmation de savoir-faire différenciés d’un endroit à l’autre. D’une part, on assiste à la diffusion dans le secteur de l’eau de pratiques de gestion issues d’autres secteurs d’activités qui n’ont pas connu un processus d’uniformisation comparable à celui opéré par OSN. À ce titre, elles sont porteuses de différenciations locales. Telle est la logique suivie par les coopératives de la province de Chubut (entre lesquelles la SCPL à Comodoro Rivadavia) qui appliquent aux services d’eau et d’assainissement des pratiques de gestion acquises dans le secteur électrique. D’autre part, des savoir-faire techniques et des pratiques de gestion nouveaux sont suscités par des contraintes spécifiques ou des besoins définis localement. La (ré-)installation de compteurs d’eau permet d’illustrer cette idée. Si l’on constate une tendance générale en ce sens afin de susciter des économies d’eau et de permettre un recouvrement des coûts du service, les modalités d’installation varient d’un endroit à l’autre. Ainsi, à Villa María, les usagers sont tous concernés, tandis que, à Buenos Aires, l’installation de compteurs est, au moins dans un premier temps, limitée aux plus gros consommateurs.

Plus encore, l’importance des différences observées ne résulte pas d’une logique seulement sectorielle. En effet, la définition d’un dispositif est le produit d’une combinaison dynamique de facteurs de natures diverses, qui débordent largement des seuls champs technique et économique et parmi lesquels la dimension politique joue un rôle fondamental. Partout des rapports de pouvoir entre instances politiques locale, provinciale, voir fédérale et d’autres acteurs significatifs sur le plan politique conduisent à opter pour un dispositif plutôt que pour un autre. Le cas de Villa María est éloquent à cet égard : la rencontre entre une logique syndicale forte localement et une volonté du pouvoir provincial d’affirmer un projet alternatif à celui de Buenos Aires dans le secteur de l’eau, constitue la condition préalable à la délégation de services à la coopérative constituée par les anciens fonctionnaires de l’entreprise provinciale. De même, à Comodoro Rivadavia, le poids du mouvement coopératif en matière de services publics acquis dans le domaine électrique et la faiblesse des moyens tant provinciaux que municipaux vont être déterminants pour que soient confiés la gestion de l’aqueduc Lago Musters - Comodoro Rivadavia et les services de la ville à la SCPL.

Adoptés à un moment donné, les dispositifs institutionnels cristallisent les rapports de pouvoir et le jeu des perceptions du secteur et de ses enjeux de la part des différents acteurs tels qu’ils se manifestent sur la scène locale à ce moment-là. Photographié à un instant déterminé de logiques pourtant évolutives, un dispositif apparaît ainsi comme le produit d’une contingence historique.

Ce travail, concomitant à l’évolution des relations entretenues entre acteurs, peut être qualifié d’« apprentissage productif ». Cette expression laisse entrevoir une double dynamique. La première dynamique est inhérente à l’idée d’apprentissage elle-même, c’est-à-dire à l’initiation par l’expérience, à l’acquisition pratique d’un savoir-faire. Les acteurs ne s’habituent que progressivement à l’exercice des fonctions qui leur incombent et la maîtrise des règles et procédures liées au dispositif institutionnel qu’ils intègrent nécessite un certain temps. L’adjonction de l’épithète « productif » a pour vocation de mettre en exergue une seconde dynamique engendrée par l’apprentissage lui-même. Les acteurs évoluent progressivement, mais le but final n’est pas connu d’avance. Au cours de leur apprentissage, la perception, de l’objectif à atteindre, du rôle qui incombe à chacun d’entre eux, évolue également. L’idée d’« apprentissage productif » est indissociable du fait que, au fur et à mesure que les parties prenantes des dispositifs institutionnels réalisent l’apprentissage des relations qui les lient, elles se forgent elles-mêmes leur propre condition d’acteurs. L’apprentissage ne porte pas seulement sur les relations entre les acteurs, il concerne également les acteurs eux-mêmes. Apprentissage « externe » et apprentissage « interne » vont de pair, l’identité des acteurs se construisant (ou se reconstruisant) au fur et à mesure que se développent les relations entre eux.

L’évolution de la dynamique communautaire dans les cas de COOPESER et COMACO illustre bien cette idée de construction progressive des acteurs et de leur épaisseur. Dans les deux cas, l’objectif de gérer le service et de développer d’autres activités au service de la société locale n’est pas déterminé d’avance, mais construit progressivement. Initialement, COMACO n’a pas la prétention de gérer quelque service que ce soit. Les habitants de Martín Coronado sont plutôt animés par une dynamique de revendication. Confrontés à l’insuffisance de cette stratégie, ces habitants vont faire évoluer leur dynamique, créer la coopérative, laquelle entreprend la construction des réseaux et leur gestion et, ensuite, envisage d’autres projets. Dans le cas de COOPESER, la dynamique communautaire ne trouve son expression dans le secteur de l’eau que sous l’impulsion du Plan National d’Eau Potable. L’ambition de la coopérative de fournir d’autres services se forge en même temps que son apprentissage à la gestion du service d’eau dont elle se voit confier la charge. L’expérience de Villa María illustre également ce phénomène. Au départ, la transformation de l’ancienne délégation locale de la DIPOS en une coopérative rassemblant les anciens fonctionnaires constitue un acte essentiellement formel. La création de la coopérative ne conduit pas au changement automatique de la mentalité des anciens fonctionnaires. Elle n’est que l’élément à partir duquel ce changement devient possible, puis nécessaire.