La politique de privatisation a été l’un des mécanismes proposés par les organismes multilatéraux de crédit international pour dépasser les restrictions macro-économiques des pays dits « émergents » (réduction des déficits fiscaux, équilibre des comptes). Ces actions avaient pour objectif explicite l’amélioration de leur efficacité économique moyenne et s’articulaient autour d’un certain nombre de principes, parmi lesquels : les bienfaits de la libre entreprise et de la concurrence, la réduction du rôle économique de l’État ainsi que celle des dépenses publiques et le rejet de l’égalitarisme comme objectif de politique sociale.

Rappelons que, dans le processus de « désétatisation » général des pays latino-américains qui s’engage dans les années 1990, le programme réalisé en Argentine constitue, par ses dimensions et ses rapides réalisations, un cas d’école qui ne peut être comparé qu’à celui des pays de l’Est. Ainsi, à travers différentes mesures, l’économie argentine a été structurée afin d’être directement reliée vers l’extérieur [2].

Or, au-delà du bilan économique et institutionnel qui existe aujourd’hui et à la différence des discussions politiques et du débat intellectuel sur les privatisations, la recherche urbaine, au moins en ce qui concerne les études latino-américaines, s’est peu intéressée aux conséquences concrètes sur le fonctionnement des villes et des sociétés urbaines. Les principales approches sont sectorielles, privilégiant les services urbains en réseaux — eau, assainissement, énergie et communication — et leurs logiques économiques, politiques et institutionnelles.

C’est dans cette perspective et par référence au modèle urbain latino-américain que l’on s’interroge ici sur la notion de service public à la lumière des conflits provoqués par les privatisations. La notion de service public est considérée comme une dimension fondamentale de la ville et, de ce fait, participant aux changements sociaux. Les conflits sont analysés en conséquence comme un de ces mécanismes socio-économiques « invisibles » [3] qui contribuent à de nouvelles constructions de la notion de service public par l’introduction de la notion de service universel et de la participation des usagers.

La concession de l’eau et de l’assainissement de la région métropolitaine de Buenos Aires (12 millions d’habitants) figure l’archétype de ces « villes laboratoires » où s’élaborent ces transformations.

L’eau potable et l’assainissement ont traditionnellement été des services publics fournis depuis le début du siècle par une société d’état (Obras Sanitarias de la Nación - OSN). Ce service a été concédé en 1993 à un groupe privé et international — Aguas Argentinas SA (AA) dont le principal opérateur est le groupe Suez Lyonnaise des Eaux — La concession a été accompagnée de la création d’un organisme de régulation, Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS) où sont représentés les trois juridictions présentes dans la concession (Nation, Province et Ville de Buenos Aires). Les particularités de cette concession en font un « cas de référence » servant à l’analyse et aux comparaisons futures [4].

Dans le cas des services urbains de Buenos Aires, il faut distinguer deux périodes différentes déterminées par la nature des opérateurs de services : la gestion locale privée (de 1880 à 1940) et la gestion nationale publique (1940 à 1989).

Fondée au XVIe siècle, Buenos Aires était déjà au début du siècle, une des villes les mieux équipées au monde en transport (port, chemin de fer, tramways, métro), en électricité, en communications (télégraphe, téléphone), en eau et assainissement. Ce développement des infrastructures accompagnait le développement économique et urbain d’une cité cosmopolite (1,5 millions d’habitants en 1914) qui avait pris comme modèle les grandes capitales européennes et plus tard américaines. Ces services urbains en réseau faisaient l’objet de concessions municipales à la charge d’entreprises privées (électricité, téléphone, gaz, métro, chemin de fer). Une seule exception au système : le service de l’eau, privé à l’origine [6] puis, à partir de 1912, pris en charge par une société nationale, Obras Sanitarias de la Nacion (OSN) qui avait pour mission sociale, l’hygiène et la santé [7].

À partir des années 1930, les services urbains ont connu un développement important dû à la croissance de la ville. Pendant la seconde guerre mondiale, avec le gouvernement péroniste, ils ont été nationalisés dans le cadre de la réforme constitutionnelle de 1949. L’État devint alors « acteur de développement » selon la conception dominante de l’époque (comme dans le cas français). Les principales entreprises publiques étaient alors constituées au niveau national : Gas del Estado, Ferrocarriles Argentinos, Agua y Energía, Empresa Nacional de Transporte, Servicios Eléctricos del Gran Buenos Aires, Empresa Nacional de Teléfono, Subterráneos de Buenos Aires.

Quant à OSN, elle a élargi son rôle et établi le principe de l’uniformisation du service et des tarifs au niveau national. Les principes de distribution et de consommation de l’eau reposaient sur le postulat du « robinet libre » (canilla libre) où la consommation n’est pas mesurée.

L’État était l’acteur principal du service de l’eau : le Parlement sanctionnait les normes générales, le gouvernement national nommait le président de l’entreprise et était garant de la prestation du service (régulation et contrôle) ainsi que propriétaire de l’entreprise productrice du service. D’une certaine manière, il exerçait des rôles différents et opposés.

Cette relation, caractéristique de l’État-Providence, se traduisait par des subventions explicites ou « implicites ». Dans la mesure où l’État n’arrivait pas à garantir le service à tous, il autorisait la consommation à travers différentes formes légales (forages individuels, coopératives) ou illégales (branchements clandestins). Or, même dans des zones non desservies, l’eau et l’assainissement ont toujours été considérés comme « une affaire de OSN » et la figure de l’usager, comme celle de « l’usager ou administré passif ». Quant aux élus et aux politiques, ils étaient exclus de cette représentation dominée par le discours de la technique et par un système qui ne posait pas (apparemment) de problème. Ce système de fonctionnement s’est consolidé et poursuivi au-delà de l’instabilité politique et des dictatures militaires [8].

À partir des années 1980, dans le cadre des politiques d’ajustement structurel du FMI et des orientations de la Banque Mondiale, le service de l’eau a été décentralisé et la région métropolitaine de Buenos Aires a été gérée par OSN et par une entreprise provinciale Obras Sanitarias de Buenos Aires - OSBA (pour la province et les communes de l’extrême périphérie de la région). Ce sont les aires qui ont été concédées par la suite.

La finalité ou l’objet du service public est en conséquence de satisfaire un besoin public, naturellement doté de « besoins exorbitants au droit commun », c’est-à-dire d’un régime de droit public : généralisation (tous ont le droit de jouir du service), uniformité/égalité (tous peuvent exiger des conditions égales), régularité (en conformité aux règles et conditions établies) et continuité (le service doit répondre au besoin toutes les fois qu’il se fait sentir).

Or, cette conception du service public va se construire paradoxalement dans les années 1950 à un moment, où en raison de la croissance explosive de l’agglomération, les réseaux n’assurent plus la desserte de la population. En ce qui concerne l’eau et l’assainissement, un bilan officiel de 1982 [11] indique, pour la région métropolitaine, une couverture en eau de 62 % et en égouts de la moitié, la dotation moyenne par tête étant de 630 l/jour par habitant, chiffres qui cachent l’absence de contrôle et le gaspillage. Tous les districts présentent des déficits d’entretien. Le recouvrement des factures n’est fait qu’à moitié et les tarifs sont archaïques et injustes. C’est à l’époque un des exemples internationaux de grande agglomération dépourvue de services.

Le service public constitue, dès le retour à la démocratie (1983), une question importante du débat politique autour notamment des questions concernant la place de l’État dans la fourniture des services et des tarifs. « Il ne faut pas refaire l’histoire de l’inefficacité des entreprises publiques » (…), mais, « la réduction des dépenses publiques passe par la modernisation de l’appareil de l’État, la réforme économique et la gestion indirecte des services publics » [12].

Quelques repères clés jalonnent cette période : la loi de réforme de l’État (août 1989) et la création d’organismes de régulation (différents cadres juridiques) par service. Ces changements ont modifié de manière fondamentale les concepts de gestion des infrastructures publiques (construire et gérer) et de prestation des services publics et impliquent une redéfinition des compétences entre le secteur public et les acteurs privés.

Le gouvernement a procédé, d’une part, à la privatisation de grandes entreprises de l’État national prestataires de services publics et par la suite à celle des entreprises appartenant aux provinces. D’autre part, et par le biais de différents mécanismes, l’État a abandonné ses attributions en matière de planification des investissements publics, de construction et de gestion directe des investissements en infrastructures ainsi que du financement extérieur et de l’octroi de garanties. Il faut souligner en outre l’élimination d’instruments essentiels pour la fixation de politiques sectorielles comme les tarifs, comme nous le verrons dans le cas de l’eau.

Les privatisations ont été accompagnées par la déréglementation du secteur économique correspondant. Toutefois dans le cas des services publics, pour protéger les consommateurs et contrôler des sociétés en position de quasi monopole (ou de monopole) — l’eau par exemple — le gouvernement a mis en place un système de régulation propre à chaque secteur en s’inspirant du modèle anglais. Notons — comme le soulignent plusieurs spécialistes — que les entreprises ont été privatisées sans concentrer le même niveau d’effort pour définir les cadres de régulation : d’une part la plupart des organismes ont été créés par décret (et sans la légitimité que donne l’accord parlementaire) et d’autres l’ont fait après les privatisations. Finalement pour certains services, il n’y a pas eu création d’organisme.

Actuellement la totalité de l’énergie électrique, la distribution du gaz naturel, les télécommunications, la Poste, les transports ferroviaires et aériens, les ports, tout comme les voies de circulation exploitées en péage sont des services assurés par des entreprises privées (dont beaucoup sont étrangères) avec des organismes de régulation dont les origines et les compétences sont très différentes, sans qu’aucune coordination ne les relie.

Quant à la distribution de l’eau potable et l’assainissement, on dénombre plusieurs privatisations : Corrientes (1992) d’abord, et les concessions des villes de Buenos Aires, Tucuman, Cordoba, de Rosario et les autres villes de la province de Santa Fe (l’opérateur est Suez-Lyonnaise des Eaux), celles de la ville de Mendoza où participe SAUR-Bouyges, des villes de la province de Buenos Aires (La Plata, Bahia Blanca) où sont présents AZURIX, Aguas de Bilbao et autres opérateurs de moindre importance. Notons que toutes ces concessions concernent les villes et zones urbaines les plus développées du pays. Seul échec, la concession de la ville de Tucumàn où, l’opérateur Générale des Eaux (Vivendi) s’est retiré en 1997.

Des spécialistes, d’orientation diverse, notamment juristes et administratifs, s’interrogent sur les changements que doit effectuer l’institution juridique du service public pour s’adapter aux lois du marché. Nombreux parmi les juristes forgés dans les conceptions traditionnelles du droit public ont progressivement accepté cette philosophie de la subsidiarité [14] de l’État où la concurrence est considérée comme le fondement de l’efficacité du nouveau système et les droits fondamentaux sont les limites naturelles des nouvelles institutions.

Pour les défenseurs de la « nouvelle conception » [15] du service public, le constat est clair : le service public a toujours su s’adapter aux changements opérés dans le champ de l’économie, comme il le fait aujourd’hui avec l’économie de marché [16]. À partir de la distinction entre « privatisation » (vente des entreprises ou des actifs publics) et privatisations relatives (concessions) plusieurs auteurs précisent « qu’une fois la réforme de l’État produite, le concept juridique du service public doit être étudié à partir de la perspective de son exercice particulier par le concessionnaire, sur la base de la théorie générale des contrats administratifs » [17]. Un régime juridique spécial établit les prestations obligatoires, les charges et garanties des concessionnaires, la nécessaire protection des droits (et des libertés) des usagers et la possibilité de fixer des bases tarifaires dans le contrat de concession.

Pour les juristes, trois composantes sont en étroite relation dans le nouveau sens de la fonction du service public : la satisfaction des besoins primordiaux déclarés comme tels par le Parlement (publicatio) pour chaque activité spécifique, le contenu économique (la gestion est éminemment privée) et le caractère obligatoire de la prestation.

Le champ traditionnel du service public est réduit aux activités primordiales pour satisfaire les besoins de la communauté (toujours réalisées par le privé). Il se limite à des prestations de nature économique tandis que les services intitulés sociaux ou « assistanciels » qui contribuent à la solidarité sont sous la responsabilité de l’État [18]. À propos du caractère obligatoire de la prestation (tel que développé par l’école de Bordeaux) et la « publicatio » (élaborée par la doctrine espagnole dans les années 50) [19], les juristes argentins ne sont pas d’accord sur la thèse qui va pourtant prévaloir dans le futur [20].

Cette nouvelle doctrine s’est progressivement incorporée dans la législation et les textes s’institutionnalisant dans la réforme constitutionnelle de 1994 avec l’annexion de trois principes essentiels :

Dans son article 42, la Constitution impose aux autorités de pourvoir « à la défense de la concurrence contre toute autre forme de distorsion des marchés, au contrôle des monopoles naturels et légaux et à la qualité et à l’efficacité des services publics ». Mais il y a certainement dans cette nouvelle conception, une tendance à favoriser la « restriction de la notion de service public » [21].

Depuis la réforme et le déroulement des privatisations, le débat continue sous différentes formes, notamment entre les partisans des approches classiques du service public, ceux qui proposent de le remplacer par des catégories issues du droit anglo-saxon — comme le service universel — et ceux qui essaient de combiner l’ensemble « aux principes d’une nouvelle réalité économique » [22].

Or, au-delà du débat des doctrines et des transformations de l’appareil économique, plusieurs autres facteurs sociaux et politiques convergent vers la transformation de la conception du service public. Plus qu’une réflexion abstraite cette nouvelle conception du service public est un processus en cours, fruit d’interactions pratiques (usagers/entreprise/régulateur/élus), d’un contexte local et global particulier, mais aussi d’une tradition dans l’élaboration, les discussions et la conceptualisation relatives à l’État et à la société dans son ensemble. C’est la manière avec laquelle la société urbaine perçoit cette réalité qui permet de comprendre la dynamique de l’élaboration d’une nouvelle notion du service public.

Nous avançons l’hypothèse que les conflits de la concession sont le produit du changement dans la conception sur le service public et qu’ils peuvent être considérés comme le révélateur d’un processus de déconstruction/reconstruction de cette catégorie. Au-delà de leur issue, ces conflits ont mis en lumière et ont contribué à faire émerger deux éléments constitutifs des nouvelles conceptions du service public : la notion de service universel et la participation des usagers.

Pour comprendre ces conflits, il est nécessaire de présenter la concession de l’eau et de l’assainissement en relation avec la région métropolitaine.

Conçue comme « un modèle anglais mâtiné de français » [25] — une concession dans un schéma de régulation — le nouveau modèle de gestion de l’eau fonctionne sur le modèle d’un triangle d’acteurs : le concédant (le gouvernement national représenté par le Secrétariat des Ressources Naturelles et Développement durable SRN), l’organisme de régulation (Ente Autarquico de Obras y Servicios Sanitarios ETOSS) et le concessionnaire (Aguas Argentinas AA).

La concession de Buenos Aires s’applique à un territoire précis ou « aire régulée » qui concerne 75 % de l’espace de la région métropolitaine de Buenos Aires et où habitent 9 millions de personnes (sur les 12 millions que compte la région). Elle a comme objectif la captation et la transformation en eau potable, le transport, la distribution et la commercialisation de l’eau ainsi que la collecte, le traitement, la disposition et la commercialisation des effluents [26]. Le programme de la concession comporte un plan de construction d’installations, de rénovation du réseau existant et d’expansion qui doit être rempli par étapes de 5 ans jusqu’à son accomplissement définitif en 2023, c’est-à-dire en trente ans date à laquelle le 100 % de la population doit être desservie en eau et le 95 % en assainissement, (voir carte).

Or, pour comprendre l’importance de cette concession, mais aussi ses particularités, il faut rappeler que la région métropolitaine est composée de la ville de Buenos Aires (3 millions d’habitants) et d’une périphérie (conurbano) composée de 19 communes (8 millions) [27].

La région produit 44 % du PIG (produit intérieur géographique) du pays : la ville apporte 26 % et la périphérie 18 %. D’une certaine manière, ces inégalités s’accentuent si l’on considère les différentes zones de la région (nord, ouest, sud) et la première ou la seconde couronne des communes qui entourent la ville [28].

La décentralisation de la concession, mise en place dès 1993, en 4 régions-centre (la ville), nord, ouest et sud (la périphérie) reprend avec peu de différences ce découpage, (voir figure 1).

La périphérie (conurbano) de la région métropolitaine en 1993 : relation produit intérieur géographique (PIG) et population en pourcentages

D’autres indicateurs sont révélateurs de la situation de la région ; depuis 1994 et avec une inflation nulle, la pauvreté augmente régulièrement tandis que l’écart riches/pauvres se creuse. En 1998 l’indice de pauvreté pour la région métropolitaine est de 28 % [29].

En ce qui concerne la couverture du réseau d’eau, elle est très inégale et à la veille de la concession, 73 % de la population était desservie par le réseau d’eau et 56 % par le réseau d’assainissement. Quant au risque sanitaire, il est en corrélation avec l’extension de ces derniers : peu important dans la ville (qui est complètement desservie) et la première couronne et plus conséquent en périphérie extrême. Notons que le plan d’expansion de la concession ne tient pas compte de ces cartes de risque sanitaire [30].

Sources: Aguas Argentinas, Plan Director de agua potable, Plan Director cloacal, 1994

Conamba, Ministerio del Interior, el Conurbano bonaerense, 1995

La problématique de la concession trouve dans cette approche un éclairage toujours actuel qui explique la base technique des conflits actuels : la double crise (obsolescence/déphasage) du réseau permet de comprendre les enjeux techniques à l’origine des conflits sur la tarification (entre les hors réseau et les connectés) et les pratiques de substitution au réseau (les coopératives et les travaux pour le compte des tiers - obras por cuenta de terceros OPCT) [32], qui sont envisagés comme substitut (et complément) au programme d’expansion.

Le système de tarification de l’eau peut être assimilé à un impôt immobilier plutôt qu’au paiement d’un service. La facture ne dépend pas de la consommation réelle mais de la surface et de la qualité des habitations pondérées selon des coefficients zonaux, architecturaux, d’ancienneté. Ce système de tarification, indépendant de la consommation, est considéré comme un facteur important dans le fait que Buenos Aires ait une des consommations d’eau les plus élevées au monde [33].

Dès le début de la concession, l’ETOSS et l’autorité d’application (le Ministère) ont autorisé des augmentations générales du coefficient K d’ajustement tarifaire, augmentations qui ont été justifiées pour compenser l’inflation ou pour des investissements additionnels. Ainsi en 1994 les tarifs ont augmenté de 13,5 % (inflation + nouveaux investissements), et en 1998 ils ont augmenté de 5,2 % (pour inflation) [34].

En janvier 2001, comme résultat de la première révision quinquennale des tarifs (établie dans le contrat) une nouvelle augmentation de 3,9 % annuelle pour 3 ans (ce qui implique pour les trois années à suivre une augmentation du 12,2 %) a été autorisée, en outre on a incorporé une charge fixe qui représente en moyenne une augmentation du coefficient K de 1,5 % et on a octroyé au concessionnaire une augmentation du 1,5 % (inflation). Le concessionnaire a ainsi renoncé à l’application du 4 % d’augmentation complémentaire du même concept qui lui correspond en raison des normes en cours. De cette manière, l’augmentation totale approuvée dans cette révision arrive à un taux de 15,6 % qui s’applique par fractions dans la période 2001/2003.

Au-delà de ces augmentations de tarifs et pour financer les travaux d’expansion du réseau (et la fourniture des nouvelles connexions) des charges spécifiques ont successivement été facturées et ont provoqué des augmentations.

Le premier, établi depuis fin 1995 et jusqu’en avril 1996, ne concernait que les habitants non branchés (les hors réseau) ; deux ans plus tard, fin 1998, le SUMA est autorisé et touche l’ensemble de la concession, assorti du CIS ou charge d’incorporation au service pour les usagers non connectés (voir schémas).

Chaque type de financement constitue la « base technique » à l’origine de conflits et de différentes formes d’organisation sociale par la suite.

Les premières réactions spontanées ont surgi dans les zones industrielles en croissance rapide au nord de Buenos Aires, où des travaux d’expansion étaient en cours.

Formellement, en cas de réclamation, la procédure est la suivante : le client s’adresse à l’entreprise auprès de sa délégation régionale qui doit répondre dans un délai de 30 jours maximum. S’il considère qu’il n’a pas été entendu par le concessionnaire, le client peut envoyer sa réclamation au département d’« attention à l’usager » de l’ETOSS.

Une analyse rapide des réclamations à caractère commercial qui arrivent à l’ETOSS pendant cette année permet d’observer que 62 % des 1 706 plaintes enregistrées ont trait à la facturation et aux compteurs ; l’origine géographique est patente puisque plus de la moitié des réclamations proviennent des 6 municipalités du sud sud-ouest de la périphérie (Alte Brown, Avellaneda, Lomas de Zamora, Moron et Quilmes). C’est la facturation du CIC qui apparaît dans les réclamations.

Le recouvrement des factures est à l’ordre du jour et la résistance au paiement du CIC y répond avec beaucoup de force. Face aux mises en demeure de payer qui arrivent dans les foyers, les réactions dans les quartiers périphériques ne tardent pas à se mettre en place. Les protestations ont commencé avec des assemblées de manzana [35], marches dans les rues des quartiers et face aux délégations régionales de l’entreprise ; ces manifestations rassemblaient des femmes au foyer, des ouvriers, des petits commerçants, des militants politiques, des enfants… Elles ont été largement relatées par les journaux et la télévision et selon des sources de l’entreprise, 80 000 des usagers ont cessé tout paiement [36].

Le constat est clair : « les gens ne s’opposent pas au paiement », mais trouvent le procédé « injuste ». En effet, l’idée d’iniquité est fortement présente chez les habitants : « Pourquoi payer des travaux de quelque chose pour laquelle je n’ai pas été consulté ? », explique un habitant de la région ouest. « On nous pressure et menace de mettre la maison aux enchères… » Du côté des associations, cette idée est également présente. Prenant en compte que la majorité des nouveaux usagers était constituée par des populations des quartiers humbles et à faible pouvoir d’achat, « Cette forme de financement introduisait une composante fortement régressive et une source certaine de graves conflits dans le futur… Si, à cette analyse, on ajoute le caractère de bien public attribué au service (…), il n’était pas difficile de prévoir les conflits que la mise en place de la concession allait susciter » [37].

La polémique prend de l’ampleur en avril 1996 et face à la pression des municipalités, les associations de consommateurs et l’ombudsman [38], les responsables (SRN, ETOSS et concessionnaire) consentent finalement à l’annulation du CIC. Le régulateur est chargé dès le mois d’août d’étudier d’autres modalités pour financer l’expansion : mais quelles sont les possibilités ? Une surfacturation généralisée à toute la concession, la reprogrammation des travaux négociés dans le contrat, une subvention aux usagers dans les municipalités concernées, une réduction des apports destinés au financement de l’ETOSS ?… C’est pour la première fois la visibilité du service public de l’eau qui se trouve confrontée au nouveau caractère économique de sa prestation [39].

Rappelons par ailleurs que l’année 1997 est marquée par le conflit du service de l’eau de Tucuman, Aguas del Aconquija, entre le gouvernement provincial et la filiale de la Compagnie Générale des Eaux (actuelle Vivendi) qui s’est soldé par le départ du groupe français. Au-delà des mécanismes complexes qui ont abouti au départ de la Générale, le « syndrome Tucuman » sert de référence aux autres provinces, aux groupes étrangers présents sur le territoire argentin et alimente par la suite tous les débats sur l’eau.

Les conséquences des conflits du CIC sont d’ordre différent. En ce qui concerne l’évolution de la conception du service public, vont apparaître à la fois au premier plan des notions et des acteurs nouveaux de la gestion de l’eau.

Les entretiens avec des responsables officiels (des entreprises et des associations) montrent des différences de conception importantes sur la nature et le rôle des usagers qui est généralement conçu en termes de normes, d’obligations ou de standards des droits du consommateur. Le bureau de plaintes est le lieu de ralliement des usagers consommateurs et la loi de défense du consommateur, leur cadre juridique. Dans le cadre de la concession est considéré comme usager « celui qui présente la facture du service et le contrat de souscription par son débiteur » (ce qui permet d’établir le statut juridique qui confère cette condition d’usager) et, dans l’aire « rémanente » non desservie, il suffit de présenter une justification de domicile. À la différence des autres acteurs de la régulation (concessionnaire, régulateur et concédant), l’usager est « passif » et reçoit les services d’« attention à l’usager ».

Dans le monde de l’entreprise, marqué aujourd’hui par un renouvellement des pratiques de communication et de marketing plus orientées vers un « customer centered approach » prend la forme du client dont on prend très au sérieux les souhaits et les expectatives. Les compagnies d’eau s’inscrivent dans cette approche et constatent comment « les clients sont devenus chaque fois plus explicites à propos de leurs demandes notamment autour des questions de qualité et d’environnement ». Plus que des fournisseurs d’un produit, les compagnies se considèrent aujourd’hui des fournisseurs de services (from product oriented to market oriented) pour lesquelles la communication devient un facteur clé dans la construction de leur stratégie [40]. Dans le cas de Buenos Aires, une politique active de communication et d’information ciblée s’adresse aux 2,5 millions de clients (résidentiels et industriels) et repose sur une idée de pédagogie très active (brochures, affiches, annonces dans les journaux, télévision) aux nouveaux principes de la concession : « qu’est que c’est l’eau ? comment va-t-elle être distribuée ? quelle est sa valeur ? comment éviter le gaspillage ? » et qui a progressivement incorporé les notions de l’environnement et de la durabilité dans leur discours ? [41]

Organismes officiels, consultants et entreprises se retrouvent dans le raisonnement suivant : il existe une « nouvelle relation entreprise - usager » provoquée par les privatisations. La place du régulateur en est la clé de voûte. Fonctionnaires ou personnel des entreprises passent facilement de l’expression « usager » à celle de « client ». Ils critiquent les associations d’usagers pour avoir « confondu la mission du régulateur en un bureau de défense des droits du consommateur » et insistent sur le fait que les consommateurs n’ont pas que des droits mais aussi des devoirs. Quant aux usagers consommateurs, ils soulignent : « Les usagers ne veulent pas qu’on les appelle clients, parce qu’un client peut choisir ».

Entreprise et régulateur s’accordent sur un point commun, le savoir des usagers : La manière dont les usagers connaissent le contrat de la concession est étonnante. Par rapport au CIC, ils sont au courant de tout ce qui est en cause (délais contractuels, augmentations, techniques de construction…).

Trois types d’organisations trouvent leur origine ou prennent une orientation « eau » pendant cette période ; elles reflètent trois degrés d’institutionnalisation de la problématique des usagers : l’association des consommateurs, la fédération des usagers, et les organisations non gouvernementales (ONG). L’analyse de leurs discours et de leurs pratiques par rapport au même objet révèle différentes conceptions de l’eau et plus largement du service public de l’eau.

Le type d’organisation la « plus classique » est celle des associations de consommateurs, représentant en général les classes moyennes et organisées au niveau national et qui sont reconnues par le Secrétariat au Commerce du Ministère de l’économie. Organisées autour des analyses sur la « défense du consommateur » et peu nombreuses avant les privatisations, elles évoluent aujourd’hui vers la « défense de l’usager du service public », notamment à travers la promotion des audiences publiques de services privatisés (énergie, téléphone).

La réforme de la Constitution Nationale de 1994 (art. 42) établit en effet, que « la législation devra établir des procédures efficaces pour la prévention et la solution des conflits, et les cadres de régulation des services publics de compétence nationale, en prévoyant la nécessaire participation des associations de consommateurs et usagers et des provinces intéressées, dans les organismes de contrôle ». Une loi de défense du consommateur a été édictée par la suite. Les différentes réformes constitutionnelles qui suivront comme celle de la Province de Buenos Aires [42] ou celle de la Ville de Buenos Aires incorporent toutes les droits des usagers et des consommateurs. En 1998, par exemple, la Chambre des Députés et l’Assemblée de la Ville de Buenos Aires créent des commissions d’usagers et de consommateurs ; finalement, des tribunaux d’arbitrage pour les différends liés à la consommation sont mis en place. De nouvelles associations de consommateurs — dont certaines sont liées à des partis politiques — voient le jour progressivement, consolidant ainsi ce mouvement et l’élargissant au domaine des services publics en général.

Le service de l’eau est considéré par ces associations comme étant « porteur de droits » et leur discours a un caractère « juridique » : elles rappellent qu’en 1993 a été entérinée la loi de défense du consommateur qui « assure aussi les droits des usagers des services publics » et elles s’adressent régulièrement à la justice.

Un second type d’organisation est celle des associations de la périphérie où certaines comme la CECUC — Comisión de enlace de usuarios y consumidores del conurbano (Commission de liaison des usagers et consommateurs de la périphérie) — sont créées à la suite des premiers affrontements avec le concessionnaire dans les quartiers populaires de la région ouest et sud à propos du CIC d’une part à propos des prix des travaux d’extension du réseau [43] et, d’autre part, à propos des problèmes suscités par la montée des nappes phréatiques (comme l’association « Foro Hidrico »).

Ces processus d’organisation de la société civile dans la production de la ville sont très anciens, mais ils ont pris des formes différentes. Depuis le début du siècle, la viabilité des quartiers résulte d’une activité associative importante (comités, coopératives, mutuelles) pour la construction d’infrastructures (pavage, éclairage) et d’équipements (dispensaires, écoles). Or à partir des années 1970 et particulièrement dans les années 1980, la crise économique et politique a accéléré la formation de mouvements urbains importants (bidonvilles, occupations illégales de terres) qui se revendiquent sous des formes « plus territorialisées » (la rue, le quartier). Avec la mise en place du plan d’expansion de l’eau et le début des travaux dans différentes communes ces mouvements revendiquent aujourd’hui les manques d’eau et d’assainissement [44].

Or, comme le soulignent de nombreux auteurs [45], ces revendications des années 1990 s’organisent dans un contexte « d’un affaiblissement voire d’une fragmentation des réseaux sociaux, d’un chaos micro-économique qui est la face cachée de la stabilité macro-économique des politiques néo-libérales ». Ainsi le service de l’eau est devenu pour les associations d’usagers une question sociale et politique, ce sont tous les caractères du service public qui en sont l’enjeu.

Troisième organisation de cette période : les mouvements s’occupant des bidonvilles comme les ONG qui jouent le rôle de « médiateurs » entre les administrations, les élus et les habitants, et qui est une pratique largement développée dans les villes latino-américaines et « en développement ».

Pour de nombreuses ONG, devenues des médiateurs avec les entreprises, la privatisation de l’eau est perçue comme « favorable », car elles ont le sentiment de « briser le statu quo » instauré par la société nationale et font remarquer que « de marginal, l’eau est devenu un facteur structurant ». En effet, Aguas Argentinas tente de développer certaines des approches dites « alternatives » dans les grandes orientations de la Banque Mondiale qui donnent aux ONG la responsabilité de gérer les secteurs insolvables de manière ponctuelle.

L’analyse de ces trois formes d’institutionnalisation de la présence des usagers permet d’identifier trois approches de la problématique du service de l’eau et de comprendre comment s’ouvre progressivement l’idée de leur participation formelle dans la gestion de l’eau.

Le SU consiste en une augmentation générale appliquée à tous les clients pour financer l’expansion des zones non desservies (qui se trouvent toutes dans la périphérie). Le MA est un montant spécifique, destiné à financer des travaux de protection de l’environnement, (voir schéma). La renégociation du contrat de 1997 a donc créé une charge nouvelle, le MA (environnement) pour des investissements additionnels en assainissement (ceci ne figurait pas dans le contrat). Pour ces raisons, les augmentations dans les factures des usagers ne se traduisent pas nécessairement par des augmentations des revenus nets pour le concessionnaire.

Mais l’impact de ces mesures est différent selon qu’il s’agisse d’usagers préexistants au début de la concession ou de nouveaux usagers. La facture moyenne des services d’eau et assainissement des premiers a augmenté de 50 % en valeur constante du début de la concession (avril 1993) à décembre 2000. Dans cet accroissement, l’incidence du SUMA a représenté une augmentation de la facture moyenne de l’ordre des deux tiers. À l’inverse, les seconds, les usagers non connectés au moment de la concession, ont bénéficié de l’élimination du CIC. On estime que pour la facture minimale la réduction tarifaire est d’environ 40 % ; pour les tarifs moyens la réduction peut être estimée à 30 % [46].

Dès que le SU fait irruption fin 1997, des procédures judiciaires s’enclenchent et mettent l’ETOSS et le Ministère face à la Justice. Quant à l’entreprise, après plusieurs négociations, elle arrête des travaux d’expansion en cours dans la périphérie. Tout au long de l’année, alternent manÅ“uvres d’intimidation et trêves, tandis que la polémique sur les organismes de régulation s’accélère.

La presse joue dorénavant un rôle majeur, car les conflits occupent régulièrement les premières pages des éditoriaux très nombreux. Le service de l’eau devient progressivement un lieu de convergence du monde politique : « L’eau divise le pays » souligne un des grands journaux nationaux, La Nacion, en août 1998. « Donner le service d’égout aux deux tiers des Argentins qui ne l’ont pas et l’eau potable au tiers qui ne l’a pas n’est pas un thème mineur dans un pays qui aspire à être une nation moderne et progressiste » [47]. Rappelons le contexte politique argentin dans lequel ont lieu des élections législatives qui donnent le triomphe au parti de l’Alianza (1997) qui rassemble l’opposition et gagnera par la suite l’élection présidentielle de 1999.

Le défenseur du peuple (ombudsman) lance une procédure judiciaire contre l’application du SU en arguant que c’est au Parlement de prendre cette décision « Si le SU est appliqué à tous les usagers de la concession, il doit être interprété comme un impôt ». Quant aux associations de consommateurs, elles réclament : « Nous voulons l’information sur les coûts réels des plans d’expansion du service et nous ne l’avons pas reçue ». Proposant une issue « dans la loi », elles déclarent : « La seule chose que nous pouvons faire est de payer un cautionnement de garantie afin d’établir le désaccord avec les réajustements tarifaires ». Or au niveau local, dans les quartiers périphériques, les réclamations s’adressent dorénavant aux municipalités, obligeant les maires à prendre partie dans la politique de l’eau et à élaborer eux mêmes « des politiques locales de l’eau » négociées avec le concessionnaire : programmes spéciaux pour les bidonvilles, développement de la partie « égouts » du plan, gestion directe de programmes de construction de parties du réseau…

Au milieu des conflits provoqués par le SUMA, la demande de réajustement du tarif de l’eau en mai 1998, sollicitée par le concessionnaire et acceptée par le Ministère et l’ETOSS, déclenche un conflit à une autre échelle, où interviennent ouvertement le Parlement national, les partis politiques et des associations dont nombreuses manifestent dans les quartiers ou sur la place centrale des communes, lieu du pouvoir municipal. Autres lieux de rassemblement, les sièges régionaux du concessionnaire qui sont l’objet de manifestations parfois violentes.

Les analystes politiques résument la situation de la manière suivante : « Les tarifs de l’eau et la politique ont dansé une danse qui peut surprendre ceux qui pensent que le prix des services publics est seulement lié aux coûts… ». La manière autoritaire et bilatérale avec laquelle le conflit est géré par le gouvernement national et le concessionnaire déclenche des polémiques et rassemble la Ville de Buenos Aires, des parlementaires (du parti au pouvoir et de l’opposition), des élus et des associations de consommateurs : c’est « une attaque aux institutions de régulation », déclarent-ils. En effet, les tarifs de l’eau connaissent fin 1998 trois augmentations : le SU, les augmentations des coûts et le MA [48].

« L’heure des usagers est arrivée » ! titrent régulièrement les principaux journaux tout au long du conflit. La presse constate, en effet, que le thème des usagers est définitivement installé dans l’opinion publique sous deux formes principales : le débat sur la régulation et la question de leur participation à la régulation. Les associations de consommateurs sont très actives dans cette période notamment avec l’organisation d’audiences publiques qui mettent face à face les responsables politiques, les opérateurs et les usagers à propos des projets d’urbanisme et dans les services urbains, notamment les tarifs téléphoniques. C’est dans ce contexte que l’ETOSS décide d’organiser la première audience publique de l’eau consacrée à la participation des usagers.

Ces discours confortent les nouvelles orientations de la Banque Mondiale qui reconnaît que le plus solide cadre de régulation (pratique ou théorique) exige des ajustements locaux à la fois économiques, légaux ou socio-économiques. Les préoccupations sociales devraient dans le futur influencer les projets, les investissements mais aussi les obligations sociales qui « sont au cÅ“ur de certains débats émotionnels autour de la privatisation des infrastructures de services » [50].

Plusieurs facteurs convergent vers cette légitimation progressive d’un acteur « usager de l’eau » au-delà de sa reconnaissance dans la réforme constitutionnelle : l’activité grandissante des associations des consommateurs face aux augmentations de tarifs, la reconnaissance médiatique (presse, radio, TV) et politique (les partis reconnaissent l’activité des usagers) et, finalement, la problématique des usagers apparaît comme un champ académique possible dans différentes institutions.

À la veille de l’Audience (réunion entre les responsables politiques, les opérateurs et les usagers), la position officielle est la suivante : « Nous sommes entrés dans l’étape de la post-privatisation » caractérisée par de « nouvelles relations entre l’État, les entreprises et les consommateurs » [51]. État et entreprises reconnaissent tous la tendance internationale à favoriser la participation des usagers dans les services publics : « Elle est devenue un objectif politique et même pour les entreprises un gage de succès dans leur gestion ».

L’audience n’est qu’« une des formes de participation », une procédure à laquelle on peut « soumettre certaines questions… soit qu’elles touchent une majorité des usagers, soit qu’elles aient un grand impact social… ou à défaut, qu’elles se réfèrent à des thèmes d’importance dans la concession ». L’ETOSS s’appuie sur la législation nord-américaine où elle est « d’usage fréquent dans les processus de régulation et contrôle des public utilities, c’est-à-dire des prestataires privés de services publics ou activités d’intérêt public ».

L’analyse de l’organisation de l’audience, de son déroulement et de ses conséquences opérationnelles, donne un premier aperçu des différentes conceptions de la participation des usagers dans le service de l’eau et du service lui-même [52].

Pour le régulateur, l’audience de l’eau avait trois objectifs explicites : 1) la définition et la composition du Conseil (ou Commission) des usagers ; 2) les ressources techniques nécessaires à son fonctionnement ; 3) les fonctions et responsabilités du futur « défenseur de l’usager ». Elle a été annoncée dans la presse et de nombreux participants ont souhaité être présents (associations d’usagers, constructeurs, syndicats, consultants). Seules treize associations reconnues ont été autorisées à intervenir oralement [53].

Il est possible alors d’esquisser un premier panorama des principaux thèmes, des arguments et des « visions » que soulève la participation de l’eau du point de vue de la société civile. Comment les associations voient-elles leur participation ? Quelle est leur conception de l’eau et au-delà, comment interpréter cette multiplicité des avis ?

Leurs diversités apparaissent au grand jour : il y a celles qui ont manifesté contre les montants des factures, les projets d’extension ou les connexions ; d’autres (plutôt celles du centre) réclament la qualité de l’eau, les prix et le caractère public du service public : « Il y a eu un progrès dans la reconnaissance des droits du consommateur, des avancées et développement de la conscience des consommateurs grâce au travail des associations, des comités de voisins [54] de la province », mais la représentation doit être exercée par « ceux qui travaillent pour que soit respecté le droit de tous à la satisfaction des besoins de base ».

Les associations de la périphérie, plus « territorialisées », insistent sur la dimension « citoyenne » de la participation des usagers qui « contribue à l’intégration de la société civile en fortifiant le système des décisions ». On « s’adresse aux citoyens et pas aux usagers. Ce sont les voisins, les associations, les organisations libres du peuple qui y sont représentées ».

La question du déséquilibre des forces entre les acteurs et ses conséquences sur le service est analysée ainsi :

Entreprises/usagers : « Les privatisations nous ont écrasés » ; « La conséquence des privatisations, plutôt que l’amélioration du service est un déséquilibre entre les usagers et les entreprises prestataires ».

Régulateur/usagers : « Pour l’ETOSS, les voisins n’existent pas car ils n’acceptent que les réclamations individuelles (de l’usager à l’employé) et ne prennent pas en considération les groupes ».

Entreprise/régulateur : le discrédit des organismes de régulation provoque leur affaiblissement laissant « le contrôle des services publics aux mains de la politique partisane ». « L’éternelle politisation se poursuit dans la régulation et chaque secteur politique engagé par le contrat y prend part ».

Mais tous sont d’accord sur le fait que le service de l’eau relève tout d’abord d’une question de santé : « Par ses caractéristiques techniques spécifiques, le service de l’eau a “tendance à être un monopole naturel” pour lequel il est difficile d’introduire la concurrence. Mais il est aussi un “bien public” c’est-à-dire que sa provision va au-delà du prix et des possibilités des gens pour le payer. Il doit être fourni pour des raisons de santé publique et d’environnement ».

Conclusions de l’audience : l’ETOSS décide de créer la Commission des Usagers composée des représentants des associations à titre consultatif ce qui constitue un élément nouveau et original dans les services publics privatisés.

Mais qui sont les associations amenées à siéger ? Se pose aujourd’hui la question de leur représentativité. Cette participation des usagers a poussé divers courants théoriques à analyser les différents modèles du service public qui naissent de cette nouvelle structuration. Cette réflexion continue et se développe puisque tout au long de l’année 1999, les associations de consommateurs ont joué un rôle de plus en plus important dans les conflits concernant d’autres services comme celui touché par la panne électrique (en janvier, durant 8 jours, 10 % de la population privée de courant), ce qui a mis en lumière les insuffisances de la privatisation et l’absence de gestion politique et sociale d’un conflit de cette envergure [55].

Les conflits montrent comment l’eau devient un objet complexe permettant d’observer des formes d’élaboration d’un nouveau système de rapports sociaux. Il apparaît ainsi comme un révélateur d’un processus de déconstruction/reconstruction de nouvelles catégories du service public. Et, au-delà de cette perception pratique du service, au fur et à mesure que le processus de la concession de l’eau se développe, émergent les dimensions symboliques de l’eau et du service public.

La « tradition » du service public « à l’argentine », nettement inspirée du modèle français d’après guerre où les entreprises nationales constituaient le socle de l’activité productive et sociale de l’État, s’est progressivement diluée à la faveur d’un nouveau modèle axé sur la régulation économique des activités d’un service fourni par le secteur privé.

Or, cet abandon de la notion traditionnelle était en gestation depuis de nombreuses années pendant lesquelles, comme le soulignent des auteurs, la notion de service public, et particulièrement celle des services urbains, semble avoir disparu de la scène sociale, autant du point de vue du langage que des faits concrets : « Il y a beaucoup de phrases en droit administratif qui semblent exprimer des concepts techniques ; services publics en est une. Pendant longtemps, je ne l’ai pas utilisée, tout comme d’autres auteurs qui postulaient pour sa disparition, mais son emploi a resurgi (…), mais elle manque de précision » [56].

Les conflits de la concession de l’eau ont favorisé la mise en place de deux innovations qui contribuent au changement de la catégorie « service public » : la mise en place du service universel et la participation des usagers dans l’organisme de régulation.

Le concessionnaire et le régulateur ont introduit ensemble la notion de service universel (le SU) approuvée par la classe politique. Mais, à la différence des notions de service public et d’intérêt général, le service universel « vise la protection des consommateurs par une obligation minimale de service public ». L’universalité de ce service se traduit par un « paquet » d’obligations de réponse à une demande sociale minimale en matière de desserte de l’ensemble du territoire, d’adaptation à l’évolution des techniques, de non discrimination, etc.

L’application au marché du service universel obligatoire implique l’idée de donner à tous les membres d’une communauté la possibilité d’avoir accès au produit à un prix acceptable. À la différence du service obligatoire, le service universel se donne comme objectif que tous les membres de la communauté aient la possibilité de connaître un niveau « acceptable » de consommation à un tarif généralement bas pour que la consommation devienne accessible [57].

Or, « l’enjeu de ce concept de service universel est assez clair : sera-t-il un service minimal et une version dégradée du service d’intérêt général ou pourra-t-il suffisamment évoluer pour s’en rapprocher ? » [58]. En effet, peut-on envisager une application du service universel dans le contexte actuel alors qu’à partir de l’expérience argentine, des problèmes réels et potentiels sont évoqués aujourd’hui ?

Malgré leur expérience, l’opérateur et le régulateur ont rencontré de sérieux problèmes qui se sont exacerbés avec les changements de l’économie et ont augmenté avec le chômage et l’appauvrissement croissant : la mobilité des populations qui abandonnent les quartiers pauvres pour se localiser dans des zones non régulières, sans titre de propriété (le coût des nouvelles connexions étant alors à leur charge) ; l’importance des plans d’assistance sociale qui accompagnent l’expansion dans les quartiers à bas revenus ; l’auto-exclusion de la demande en raison du tarif (en relation avec la faible capacité de paiement, les incertitudes de l’emploi, des salaires et des frais de la reconnexion…) ; le faible accès au crédit des populations pauvres et notamment les pratiques informelles entraînant à la longue des coûts plus élevés de connexion et reconnexion ; l’abandon de la maintenance ; l’absence de coordination entre politiques de régulation, politiques de l’emploi et politiques sociales ; les problèmes auxquels se trouvent confrontés les retraités ou handicapés, problèmes pour lesquels les solutions sont loin d’être trouvées…

Les conflits sont à l’origine de la mise en application par l’autorité de régulation, cinq ans après le début de la concession, de la participation des usagers exigée par la Constitution « …un droit des destinataires des services publics ».

Mais « l’heure des usagers » est-elle arrivée ? Rien n’est moins sûr, le fonctionnement du service reposant sur le triangle d’acteurs évoqué. Ainsi, toute approche se trouve complexifiée et ne saurait avoir une légitimité, si elle ne prenait pas en compte le contexte analysé par S. Jaglin, à savoir que « dans les pays en développement, la résolution des conflits, le dépassement des tensions et, d’une manière générale, le maintien durable d’un équilibre entre les intérêts en présence sont d’autant plus difficiles que l’un des protagonistes est souvent fragile et inexpérimenté (État, collectivité locale, association), que le cadre juridico-administratif est vague, incomplet, voire contradictoire, et qu’il s’agit plus d’inventer ensemble le cadre de l’action et les règles de négociation que de tracer des frontières dans un environnement parfaitement défriché, aux règles du jeu déjà énoncées et partagées » [59].

Dans le cas de Buenos Aires, la figure de l’usager reste d’autant plus fragile qu’elle est confrontée à une forme d’éclatement de la notion même d’usager (« client », consommateur, voire citoyen…), connaît des problèmes de représentation liés à l’ancrage territorial (centre, périphérie, etc.) et subit les différentes pressions dues aux modèles de gestion sociale imposés par la mondialisation (rôle des ONG, programmes des entreprises, conception de la participation des usagers…).

donner réalité et sens à l’application des droits individuels les plus élémentaires (logement, environnement, éducation, justice…, eau et assainissement),

assurer la cohérence du développement de la société globale,

mettre à disposition un mode de fonctionnement qui ne serait pas seulement « marchand » mais lié à « l’interdépendance sociale ».