La question des déplacements urbains mobilise, depuis la fin des années 1970, les acteurs de la scène publique grenobloise. La décision de créer un réseau de tramways est au centre des controverses qui conduisent au printemps 1983 à un changement de majorité municipale. La mobilisation des associations, qu’il s’agisse des unions de quartiers ou de groupements spécialisés, explique en large partie le succès du « oui » lors du référendum organisé à l’automne de cette même année par la municipalité grenobloise à propos de la première ligne de tram. Pourtant, à cette époque, si les transports collectifs intéressent les acteurs de la société civile, les problèmes de voirie restent encore l’affaire des ingénieurs et des techniciens.

Le dossier de voiries d’agglomération est un document de programmation, de la responsabilité de l’État, élaboré en concertation avec les collectivités territoriales (région, département, groupements de communes, communes). Mis à l’étude dans la plupart des grandes villes françaises, les dossiers de voiries d’agglomération auraient dû faciliter la répartition des crédits d’État notamment de ceux qui sont distribués dans le cadre des contrats de plan État-Régions. Dans l’agglomération grenobloise, la direction départementale de l’Équipement de l’Isère est désignée pour conduire des études techniques. Le diagnostic est centré sur la question des déplacements automobiles et l’accent est mis sur l’amélioration nécessaire du réseau de grandes voiries urbaines.

Entre 1975 et 1990, l’agglomération (qui comprend les vingt-trois communes de la cuvette centrale) a gagné cinq mille habitants et vingt-six mille emplois, alors que les cent trente-quatre communes, composant le reste de la région urbaine (réparties entre trois vallées au nord, au sud et à l’est de la ville-centre), ont vu leur population croître de vingt-six mille habitants et ont accueilli seulement sept mille emplois supplémentaires [1]. Le déséquilibre entre bassin d’habitat et bassin d’activité s’est donc accru, ce qui explique la croissance rapide des déplacements domicile-travail, rendus particulièrement difficiles par l’étroitesse de la vallée alpine où est implantée Grenoble.

L’analyse du dossier de voirie d’agglomération ne porte en effet que sur trois avenues (une nord-sud et deux est-ouest), les deux autoroutes Grenoble-Lyon et Grenoble-Chambéry et les deux autoroutes urbaines (l’A 480 le long du Drac et la rocade sud). Cet angle d’approche limité empêche les techniciens de la direction départementale de l’Équipement d’avoir une vision d’ensemble du réseau viaire de la région urbaine, de prendre en compte d’éventuels reports de trafics sur d’autres boulevards ou rues, comme de calculer de manière précise l’impact d’un développement des autres modes de déplacements (transports en commun, marche à pied et deux roues). Malgré un diagnostic s’appuyant sur des données incomplètes, la direction départementale de l’Équipement n’hésite pas à proposer trois scénarios fondés sur des hypothèses différentes quant à la maîtrise de l’étalement urbain et des implantations d’activités, quant aux niveaux de développement des transports collectifs et quant au bouclage de la rocade autoroutière.

Les élections municipales de 1995 se traduisent par un changement de majorité dans la ville-centre [5] et de nombreuses communes de périphérie [6] et entraînent la constitution d’un nouvel exécutif [7] de la Métro [8]. Les nouveaux dirigeants de cette instance d’agglomération ont pour ambition de réaffirmer son rôle et ses pouvoirs face aux différents interlocuteurs que sont les communes, les autres collectivités territoriales (département, région) et les services dépendant de l’État (préfecture et administrations déconcentrées). Dans ce dessein, la Métro cherche à assumer pleinement les responsabilités qui lui sont confiées par les communes dans le domaine des transports en commun d’une part, des voiries rapides urbaines de l’autre. Cela conduit tout naturellement les élus à tenter de promouvoir une approche plus globale des problèmes de déplacements en critiquant les approches sectorielles qui résultaient jusque-là d’un partage de l’expertise entre d’une part l’agence d’urbanisme [9] et les services techniques du syndicat mixte, ayant en charge les transports en commun, et d’autre part la direction départementale de l’Équipement, ayant la responsabilité des études de voirie.

Malgré la brièveté du temps imparti (deux mois), les avis rendus apparaissent détaillés, mais leur mode de formulation et leur contenu sont très différents.

La proposition de Philippe Bovy a tout pour séduire la majorité des élus de la communauté de communes, qui sont soumis aux pressions de deux groupes d’intérêts : d’une part les associations de protection de la nature et de défense des transports en commun, qui ont trouvé des porte-parole efficaces dans les élus verts, présents depuis 1995 dans de nombreux conseils municipaux, d’autre part le lobby automobile qui s’exprime à travers les associations de commerçants, les organisations patronales et les Chambres consulaires (Chambre de commerce et d’industrie, Chambre des métiers). Poursuivre les études apparaît comme un moyen de temporiser et de dégager une voie réaliste de compromis entre les demandes des automobilistes et les exigences des protecteurs de l’environnement sensibilisés au problème de la pollution de l’air. Au printemps 1997, la Métro dégage un budget de trois millions de francs et met en concurrence deux équipes (composées d’un bureau spécialisé dans les déplacements, d’un urbaniste et d’un environnementaliste), ayant chacune en charge un scénario particulier. La première d’entre elles (dont la tête de pont est le bureau français Sogelerg) travaille à un scénario A sans ouverture du tunnel sous la Bastille et la seconde (dirigée par le bureau lausannois Transitec) s’attaque à un scénario B avec tunnel. Les propositions sont ensuite soumises pour avis à un jury international [19], présidé par Philippe Bovy, avant un choix définitif par les élus.

Les deux équipes prennent en compte les données les plus récentes, fournies par l’agence d’urbanisme, qui garantissent une connaissance de déplacements tous modes confondus. Les déplacements quotidiens internes à l’agglomération sont estimés à 1 250 000 (80 %), les échanges entre la région urbaine et l’agglomération à 275 000 (18 %) et les déplacements de transit à 25 000 (2 %). La voiture individuelle représente 54 % des déplacements internes, 94 % des échanges et 100 % du transit. Les transports collectifs assurent 14 % des déplacements internes et 5 % des échanges. Depuis 1966 la marche à pieds est en chute (de 45 à 27 %) alors que s’est stabilisé l’usage des deux roues (5 % des déplacements internes) [20].

Le jury, après avoir rappelé la nécessité de maîtriser la circulation et le stationnement automobiles, se prononce en faveur du scénario B car il respecte un équilibre entre les différents modes de transports et reconnaît la position de « carrefour alpin » de Grenoble. Le scénario A apparaît peu réaliste lorsqu’il préconise « une saturation automobile généralisée ». Le tunnel sous la Bastille (rocade nord) semble avoir un impact sur l’environnement moins négatif que la solution alternative qu’est le passage à 2 x 3 voies de la rocade sud [22].

L’adoption par le parlement de la loi sur l’air (30 décembre 1996) contraint les grandes agglomérations à adopter avant la fin de l’année 1999 un plan de déplacements urbains (PDU) qui fixe les objectifs de réduire la circulation automobile, de développer les transports collectifs, d’améliorer l’efficacité du réseau principal de voiries d’agglomération, de mieux organiser le stationnement et de limiter l’impact du transport de marchandises sur l’environnement. La démarche retenue par les élus de la communauté d’agglomération (soumission pour avis à des experts extérieurs du dossier de voiries d’agglomération, mise au point de scénarios alternatifs de déplacements, exposition publique, enquête auprès de la population) apparaît comme une longue phase d’études préalables au plan de déplacements urbains. Deux années s’avèrent donc suffisantes pour mettre au point ce document dont la maîtrise d’ouvrage est confiée non pas à la communauté d’agglomération mais au syndicat mixte des transports en commun (SMTC), qui associe, en plus de la Métro, le département de l’Isère [28].

Le projet de plan de déplacements urbains [29], adopté le 26 avril 1999 par le comité syndical du SMTC, fournit un diagnostic complet des déplacements urbains. L’agglomération concentre deux tiers de la population et trois quarts des emplois et ce déséquilibre explique l’accroissement des déplacements. La prédominance de la voiture est sensible pour les déplacements internes (54 %) et surtout pour les échanges (94 %) et le transit (100 %). Les transports en commun, dont l’usage est en croissance depuis 1973 (+ 22 %), représentent 14 % des déplacements internes et seulement 5 % des échanges. Quant aux deux roues, leur part est très minoritaire (5 % des déplacements internes et 1 % des échanges). Les marche à pieds est en régression (27 % des déplacements internes). C’est à propos des motifs de déplacement que le plan de déplacements urbains apporte le plus d’informations nouvelles : entre 1973 et 1992 les déplacements domicile-travail sont en baisse (de 36 à 24 % du total), les déplacements domicile-école sont stables (12 %), alors que les autres déplacements (pour faire des courses, pour se rendre sur un lieu de loisirs ou chez des amis, pour accéder aux équipements culturels…) passent de 52 à 64 %. La mobilité, qui se développe le plus, concerne une grande variété d’usagers, qui se déplacent pour des motifs différents, sur des parcours nombreux et c’est celle pour laquelle les transports en commun sont les moins adaptés. Un recensement du stationnement est fourni, qui met en lumière le déséquilibre qui existe entre le nombre de place dans le centre de Grenoble (24 000 dont 40 % gratuites) et celui dans les parkings relais extérieurs (1 500).

Les propositions du plan de déplacements urbains s’organisent autour d’un « concept » central basé sur le report progressif de la circulation sur un véritable boulevard de ceinture, le cÅ“ur de l’agglomération devant être réservé aux transports en commun, aux piétons et aux deux roues. Un phasage des actions est défini :

La Chambre de commerce et d’industrie s’associe à la Chambre des métiers et aux organisations patronales (MEDEF, CGPME), pour rappeler, dans une lettre ouverte aux élus, la nécessité de réaliser le tunnel sous la Bastille avant la troisième ligne de tramway par les Grands Boulevards [30]. Les écologistes se mobilisent et réussissent à influencer la commission d’enquête publique qui le 2 février 2000 rend un avis négatif sur le plan de déplacements urbains. Les commissaires enquêteurs estiment d’une part que l’absence d’éléments d’analyse de la faisabilité du tunnel sous la Bastille a faussé le déroulement de l’enquête, d’autre part que le coût de cet ouvrage est sous-estimé et qu’il n’est donc pas possible de conclure à son utilité publique [31].