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I.S.B.N.sans
112 pages

p. 6 à 14
doi: en cours

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Dossier « Espaces de la coordination économique »

n° 46 2001/4

Discipline > Revue > Sommaire > Article

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L’élu et le manager : quelle gouvernance territoriale dans l’économie mondialisée ?

Pascal Chauchefoin Université de Poitiers - TEIR - Faculté des Sciences économiques93, rue du Recteur Pineau 86022 Poitiers cedextéléphone : 05 49 45 31 90 - télécopie : 05 49 45 41 58

Résumé de l'article

Les stratégies d’entreprises sont de plus en plus difficiles à déchiffrer car elles s’élaborent dans un cadre mondialisé et dans des contextes concurrentiels susceptibles d’évoluer très rapidement. Cela rend plus complexe l’élaboration des politiques de développement local dont l’objectif est de valoriser le potentiel économique des territoires. Pour les décideurs locaux confrontés à cette difficulté, la tentation est grande d’ignorer ce qui n’est pas maîtrisable et d’adopter une conception étroite de la dynamique économique locale en se focalisant finalement sur ce qui symbolise la « communauté », c’est-à-dire l’intensité des relations entre les entreprises d’un même territoire. Les références incontournables en la matière sont des expériences réussies (et très médiatisées) comme le Jura suisse, les districts industriels de la « troisième Italie » ou encore la Silicon Valley aux États-Unis. Si, depuis lors, de nombreuses monographies sur les conditions du développement économique de ces territoires ont montré le caractère exceptionnel et non reproductible de ces expériences, ces exemples hantent encore largement les esprits et le dispositif de soutien financier aux systèmes localisés de production élaboré par la DATAR contribue grandement à entretenir l’illusion sur les potentialités de développement liées à cette forme très particulière d’organisation productive. Les réseaux économiques développés par les entreprises dépassent largement le cadre territorial et les principes dominants de cette « gouvernance locale » se trouvent souvent en porte à faux par rapport aux logiques organisationnelles des entreprises et aux enjeux géographiques de l’économie mondialisée. Pour tenter de rendre moins improbable l’ajustement des actions respectives de l’élu et du manager, il est essentiel d’élargir les méthodes et les outils du développement local en y intégrant les relations entre l’échelon local et les autres échelons. The strategies of firms are increasingly difficult to decipher, because they are now elaborated in an global framework and in potentially rapidly evolving competitive contexts. This complexifies the process of elaboration of local development policies, which aim at valuing the economic potential of local territories. Local decision makers are thus tempted to ignore what they cannot control and to adopt a narrow conception of local economic dynamics by focusing on community-like relations between local firms. Inevitable and largely-publicized examples of this conception are the Swiss Jura, industrial districts of the « Third Italy », or the Silicon Valley in California.
Although many studies on these territories have shown that they could not be reproduced, these famous examples are still a reference for many local policy-makers, and the financial support scheme elaborated by the French National Spatial Planning Agency (DATAR) and dedicated to « localized production systems » reinforces the widespread illusion on the local development potential of this very particular form of industrial organization.
Economic networks developed by firms exceed by far the limits of local territories ; therefore the basic principles of the so-called « local governance » are often at odds with the organizational logics of firms and the real spatial issues of a globalized economy. In order to give a better chance to the relationship between the local policy maker and the local manager, it is essential to include into the toolbox of local development policy an explicit concern in the relation between the local scale and the other relevant spatial scales.

Plan de l'article

• Introduction

• Les tentations du localisme

• Au delà du localisme : coordination et organisation en réseau

• Les défis pour la gouvernance locale : déchiffrer les stratégies d’entreprises

• Bibliographie

Introduction

Les vives réactions que suscite, de la part des élus locaux, la vague actuelle de suppression d’emplois dans les établissements français de grandes firmes internationalisées sont révélatrices de la place que tient désormais l’économie dans l’administration des affaires locales. Bien sûr, l’explication en est d’abord institutionnelle. Les lois de décentralisation, basées sur un découpage en blocs de compétences, ont permis aux différentes collectivités territoriales d’intervenir plus directement dans la vie locale et d’ouvrir de grands chantiers parmi lesquels celui du développement économique. Depuis bientôt vingt ans, les décideurs locaux ont largement intégré cette dimension de l’action publique. Pour preuve, la création des services de développement économique dans toutes les grandes agglomérations et la multiplication des emplois d’animateur de pays ou de communautés de communes en milieu rural. Mais cette première interprétation ne suffit pas à expliquer le développement de l’intervention économique des collectivités territoriales. Il faut aussi prendre en compte les évolutions du contexte macro-économique. Le régime de développement dominant d’après-guerre a privilégié un schéma d’occupation de l’espace de type centre-périphérie, reposant sur un clivage entre régions de conception (l’Ile-de-France essentiellement) et régions d’exécution (Aydalot, 1976 ; Lipietz, 1977 et 2001). La crise du mode de production fordiste a remis en cause ce mode d’organisation spatiale de la production au profit d’une croissance beaucoup plus économe en emplois peu qualifiés et d’un recentrage des localisations sur les grandes agglomérations. Ce resserrement spatial a privé la plupart des régions de province d’une importante source externe de création d’emplois, ce qui a contribué à réactualiser les approches « localistes » du développement régional héritées des théories du développement endogène de la fin des années soixante-dix [1]. Ainsi, les territoires ont-ils cherché à afficher leur identité et à valoriser leur potentiel à partir de projets portés par les acteurs locaux eux-mêmes. Pour les autorités locales, il s’agit de définir des instruments de régulation afin de « valoriser l’ensemble des ressources locales et permettre ainsi la création ou le maintien d’emplois stables, générés par les entreprises ». [2] Mais l’élaboration d’une telle politique est rendue plus complexe en raison de l’évolution des stratégies d’entreprises. Celles-ci sont en effet de plus en plus difficiles à déchiffrer car elles s’élaborent dans un cadre mondialisé et dans des contextes concurrentiels susceptibles d’évoluer très rapidement. Face à cette difficulté, la tentation est grande, pour les décideurs locaux, d’ignorer ce qui n’est pas maîtrisable et d’adopter une conception étroite de la dynamique économique locale en se focalisant finalement sur ce qui symbolise la « communauté », c’est-à-dire l’intensité des relations entre les entreprises d’un même territoire. Les références incontournables en la matière sont des expériences réussies (et très médiatisées) comme le Jura suisse, les districts industriels de la « troisième Italie » [3] ou encore la Silicon Valley aux États-Unis.

Si, depuis lors, de nombreuses monographies sur les conditions du développement économique de ces territoires ont montré le caractère exceptionnel et non reproductible de ces expériences, ces exemples hantent encore largement les esprits et le dispositif de soutien financier aux systèmes localisés de production élaboré par la DATAR contribue grandement à entretenir l’illusion sur les potentialités de développement liées à cette forme très particulière d’organisation productive [4]. Les réseaux économiques dépassent largement le cadre territorial et les principes dominants de cette « gouvernance locale » se trouvent souvent en porte à faux par rapport aux logiques organisationnelles des entreprises et aux enjeux géographiques de l’économie mondialisée. Pour tenter de rendre moins improbable l’ajustement des actions respectives de l’élu et du manager, il est essentiel d’élargir les méthodes et les outils du développement local en y intégrant les relations entre l’échelon local et les autres échelons.

Les tentations du localisme

Depuis l’époque du « socialisme municipal », les collectivités locales sont intervenues pour favoriser le développement économique. Les outils traditionnels dans ce domaine de compétence vont de la prospection d’entreprises à la création de zones d’activités en passant par les pépinières et l’aide financière à la création. Dans les années quatre-vingt, cet arsenal s’est enrichi de dispositifs plus transversaux concernant l’ensemble du tissu économique et fondés sur l’idée que le « milieu » doit être à même de fournir un environnement global favorable à l’exercice de l’activité économique. Il s’agit en somme de définir une « gouvernance locale » adaptée aux besoins du tissu économique (formation, services, infrastructures, qualité de vie, régulation institutionnelle adaptée…). Les responsables locaux espèrent ainsi conforter le tissu des PMI-PME locales, et souhaitent que les établissements des grandes entreprises installés sur place concrétisent leur ancrage territorial en tissant des liens avec ces mêmes entreprises locales de sorte que se développent les interdépendances de proximité.

Ce renouveau de la dimension locale du développement s’apparente cependant largement à une nouvelle orthodoxie. La proximité géographique devient la référence majeure à partir de laquelle est pensée la stratégie de développement. C’est la catégorie à l’aune de laquelle se mesurent à la fois le potentiel économique et les contours du territoire de projets (Rallet et Torre, 1998 ; Bouba-Olga et Chauchefoin, 2001). Cette tendance est d’ailleurs alimentée par l’émiettement encore important du pouvoir communal et le découpage horizontal des domaines de compétence des collectivités locales. Ce réflexe localiste est remarquable à travers le succès que rencontre aujourd’hui, en France, dans le milieu des collectivités locales, la notion de « système productif localisé » (SPL).

Ce terme, qui réactualise l’ancienne notion de « districts industriels » héritée d’A. Marshall, désigne une concentration spatiale de petites entreprises ayant la même spécialisation sectorielle et fonctionnant en interdépendance de telle sorte que l’ensemble forme une filière ou un segment de filière territorialisé [5]. Ces interdépendances prennent des formes variées. Il existe des économies externes d’agglomération classiques qui s’appuient sur la présence, en un même lieu, d’entreprises qui concourent à la production d’un même type de produit (c’est une chaîne de compétences articulées verticalement selon une logique de filière). De plus, les entreprises réalisent des économies d’échelles. Les SPL fonctionnent comme des « usines sans murs » puisque les fabrications en petites séries sur la base d’une division technique du travail s’ajoutent les unes aux autres pour donner lieu finalement à un gros volume de production. La production totale est suffisamment importante pour couvrir une part notable de la production nationale et parfois internationale du segment ou du produit sur lequel porte la spécialisation. Enfin, les relations informelles sont fréquentes, elles favorisent le partage de la culture technique et facilitent la mobilité de la main-d’œuvre au sein du SPL, ce qui procure des économies d’apprentissage à l’ensemble des entreprises.

Le regain de dynamisme manifesté, dans l’économie contemporaine [6], par ces formes anciennes d’organisation productive est due à une grande flexibilité interne qui s’appuie elle-même sur des formes très élaborées de coordination. Ces règles de coordination spécifiques, qui associent intégration productive et intégration sociale, peuvent se résumer à partir des éléments suivants.

Un système d’information efficace à l’échelle du territoire couvert par le SPL garantit une circulation ample et rapide des informations stratégiques relatives, par exemple, aux débouchés, aux technologies alternatives envisageables, aux nouveaux intrants, aux nouvelles techniques commerciales ou bancaires utilisables. Le grand nombre d’entreprises rassemblées en un même lieu est favorable au développement de comportements de type « essais et erreurs », ce qui procure, pour quelques activités, une probabilité élevée de trouver des solutions adéquates aux problèmes rencontrés et donne lieu à une imitation immédiate de la part des autres opérateurs. Ainsi, les connaissances de chaque opérateur sont-elles transformées en un patrimoine commun au SPL.
L’existence de fortes relations de confiance engendre la coopération entre les acteurs. La confiance naît de racines culturelles communes ainsi que du partage de l’expérience contractuelle qui contribue elle-même largement à forger la réputation des agents. Elle se nourrit de contacts interpersonnels répétés et réguliers entre fournisseurs et clients d’un même milieu.
A l’instar des districts italiens, les institutions locales interviennent pour faciliter la vie des affaires. C’est pourquoi, pour caractériser cette régulation souple de l’économie locale, on parle aujourd’hui de « gouvernance locale ».

Au total, la combinaison de ces éléments, à l’intérieur d’un territoire donné, produit un système complexe de concurrence, d’émulation et de coopération qui ne saurait s’expliquer sans le recours à la dimension historique (une spécialisation industrielle qui s’enracine dans l’histoire) et sociologique (les relations économiques reposent sur des réseaux sociaux propres au territoire).

Au delà du localisme : coordination et organisation en réseau

Pour séduisante qu’elle soit, cette conception du développement local comporte beaucoup de zones d’ombre abondamment soulignées dans la littérature (Courlet et Dimou, 1991 ; May, 1999 ; Rallet et Torre, 1998, par exemple). Nous ne retenons ici que les plus importantes.

Il est d’abord étonnant que des collectivités se lancent dans une démarche de création ex nihilo de SPL car l’étude des SPL à succès montre que les liens de réputation, de confiance et de réciprocité, caractéristiques de ces modes d’organisation se sont construits dans la longue durée. Ils sont ancrés dans l’histoire « industrielle » locale et résultent d’un processus de maturation émaillé d’une succession « d’accidents historiques » dont la reproduction n’est pas possible « en accéléré ». La création d’une telle organisation productive relève du « saut périlleux » inhérent à toute instrumentalisation d’un concept.

Cette question mise à part, les études monographiques montrent que les SPL connaissent des évolutions très contrastées. Sous la pression de la concurrence, les entreprises qui les composent peuvent se réorganiser, changer de stratégies et finalement suivre des trajectoires divergentes. Dans ce cas, le système perd de sa cohérence et subit de fortes interférences « extérieures » qui peuvent conduire à sa dissolution. Cela peut provenir du rachat des entreprises leaders par des entreprises extérieures, d’un processus de concentration interne au SPL ou tout simplement d’un essoufflement des avantages compétitifs de certaines entreprises du milieu.

La dynamique interne des SPL n’est pas déconnectée du contexte concurrentiel général.

Enfin, soulignons que la qualité de la spécialisation productive compte également beaucoup. La pérennité du SPL dépend directement de la qualité et de la spécificité des compétences qui sont mobilisées. Cette dimension reflète finalement la place que tiennent les entreprises du territoire considéré dans des réseaux productifs qui sont le plus souvent mondiaux. De ce point de vue, le soutien accordé, en France et en Grande-Bretagne, aux activités standardisées de services aux entreprises comme les centres d’appels n’a aucun rapport avec une démarche de renforcement de SPL, comme on veut parfois nous le faire croire à travers l’appellation « SPL tertiaires ». Cela représente même plutôt un contre exemple de développement endogène et durable des territoires compte tenu du faible degré d’ancrage territorial de ces activités.

Ces observations conduisent finalement à soutenir que les performances d’un SPL dépendent de la qualité de l’articulation entre les différentes échelles géographiques sur lesquelles s’étendent les réseaux productifs. L’élaboration de la politique de développement local doit donc prendre en compte la dynamique générale de ces réseaux. Cela nécessite de s’interroger sur les choix organisationnels des firmes.

Bien sûr, nul décideur local n’ignore l’importance des interactions au sein de l’espace économique. En témoigne, par exemple, l’accroissement de l’intensité et de l’amplitude des flux logistiques générés par l’activité économique, qui pèse directement sur les coût d’entretien des infrastructures routières dont les différentes collectivités ont la charge. Mais, faute de volonté, d’informations et de moyens permettant d’appréhender leur impact sur le local, les logiques d’organisation qui excèdent l’échelle locale ne sont que très partiellement prises en compte dans l’élaboration des stratégies locales. Les choix managériaux sont considérés comme des facteurs exogènes indiscernables et, lorsque leurs conséquences sont néfastes pour les territoires, ils sont généralement interprétés avec beaucoup de fatalisme.

C’est sans doute là que se situe un enjeu essentiel pour la gouvernance de l’économie locale dans les prochaines années : admettre l’existence de multiples interactions entre l’entreprise et le territoire ; comprendre comment les logiques à l’œuvre sur différentes échelles peuvent interférer, se nourrir l’une l’autre, ou éventuellement s’ignorer ou se contredire ; mieux anticiper les évolutions du territoire grâce à une intelligence plus fine des contextes économiques et des stratégies d’entreprises.

Les spécialistes de la géographie économique ont exploité depuis quelques années deux pistes intéressantes permettant de progresser dans cette direction. En termes d’analyse des organisations économiques, d’abord : les théories de la coordination facilitent grandement l’étude des relations complexes entre les logiques individuelles et les logiques collectives, ceci quelle que soit l’échelle géographique concernée ; en termes d’analyse spatiale, ensuite : la notion de réseau est particulièrement adaptée pour exprimer le passage d’une logique de surface héritée de l’acception localiste du territoire, à une logique d’interaction entre des agents.

Les théories de la coordination s’intéressent aux logiques d’organisation du système productif. Un producteur a toujours besoin de faire appel à des compétences extérieures pour réaliser sa fabrication. Pour peu que cette dernière soit relativement complexe, elle mobilise un ensemble d’activités interreliées, qui forment système. Chaque entreprise impliquée dans ce système doit coordonner son activité avec les autres pour que l’ensemble des facteurs de production mobilisés s’articule de manière cohérente par rapport aux caractéristiques du produit. Cet impératif est d’autant plus fort que les producteurs impliqués sont spécialisés sur un segment de la production. Lorsqu’il existe des firmes verticalement intégrées (qui maîtrisent à elles seules plusieurs segments du processus), celles-ci ont un rôle structurant dans la définition des mécanismes de coordination. Cette contrainte technique était déjà clairement identifiée au XVIIIe par Adam Smith [7]. Mais d’autres principes peuvent fonder la division du travail entre les producteurs [8]. C’est la thèse que développent, dans les termes suivants, Ronald Coase et ses épigones (dont le plus célèbre est O. Williamson) : l’activité de coordination de l’entreprise est matérialisée par des contrats (de travail, de sous-traitance, de prestation de service, d’approvisionnement…). En ce sens, l’entreprise peut se définir comme un nœud de contrats. L’établissement et la gestion de ces contrats représentent un coût qui s’ajoute au coût de la prestation proprement dite réalisée à l’extérieur de la firme, il doit donc entrer dans le calcul préalable à l’arbitrage entre faire et faire faire. Le but de l’entreprise est de minimiser les coûts de production et de transaction pour obtenir une structure organisationnelle efficiente. Les frontières de la firme ainsi que les réseaux qu’elle mobilise s’en déduisent.

Cette réponse est séduisante car elle permet d’entrer au cœur de la logique organisationnelle de la firme. Elle n’est cependant pas suffisante car elle laisse dans l’ombre le fait que les contrats sont toujours incomplets. L’existence d’aléas (par nature imprévisibles) rend impossible, ex ante, la détermination précise des obligations des contractants en toutes circonstances. Des ajustements, non spécifiés à l’avance, sont nécessaires pour faire face aux imprévus. L’incertitude fait que « l’accord entre les individus, même lorsqu’il se limite au contrat d’un échange marchand, n’est pas possible sans un cadre commun, sans une convention constitutive » (Dupuy et alii, 1989, p. 142). Le rôle du manager n’est donc pas seulement de traiter l’information sur le coût du recours au marché par rapport aux coûts d’administration. Dans des circonstances inattendues, il se réfère à des repères collectifs qu’il a contribué à faire émerger en interaction avec son environnement. C’est précisément l’objet de « l’économie des conventions » que d’étudier les mécanismes de formation de ces repères collectifs. Comme toutes les institutions, les institutions économiques sont socialement construites et la coordination fait nécessairement appel à des règles conventionnelles, formelles ou informelles. On a ainsi pu montrer le rôle déterminant joué par les conventions dans la structuration des relations entre ingénieurs de recherche et par extension entre les activités de R&D d’un même secteur d’activités (Gilly et Grossetti, 1993). L’économie ethnique est aussi une illustration exemplaire de ce phénomène [9].

Cependant, pour le manager, l’orientation de ses relations économiques ne concerne pas uniquement le choix des bons partenaires. Elle dépend aussi de ses propres compétences techniques et organisationnelles. C’est l’hypothèse avancée par les auteurs évolutionnistes qui considèrent que l’organisation des relations au sein des entreprises et entre les entreprises répond à un principe de division cognitive du travail. Des auteurs comme E. Penrose, G-B. Richardson ou encore R. Nelson ont montré combien les choix organisationnels de l’entreprise sont influencés par les compétences dont elle dispose à un moment donné. Ce dernier soutient par exemple que, à la fin des années soixante-dix, les responsables de la firme américaine IBM étaient en mesure d’anticiper le développement des ordinateurs personnels et d’y répondre techniquement, mais que les compétences organisationnelles de l’époque, marquées par une forte inertie, n’auraient pas permis d’amorcer le changement avant les concurrents et d’y répondre avec la structure organisationnelle existante. IBM a donc perdu beaucoup de temps en créant une structure spécifique pour développer ce nouveau produit (Nelson, 1996). Cette dimension cognitive des organisations relève d’une logique d’apprentissage collectif qui traverse toute la sphère de production. On constate, en effet, depuis une vingtaine d’années que l’intensification de la concurrence internationale dans la plupart des secteurs d’activités a provoqué une sophistication scientifique et technique accrue des produits et des services. Lorsqu’elles sont confrontées à une concurrence sur les prix trop rude, les entreprises sont incitées à pratiquer la diversification ou la différenciation de leurs produits pour éviter une compétition qui s’avère souvent ruineuse. Qu’il s’agisse de la production d’un nouveau bien ou de la segmentation d’un marché existant, le choix du producteur s’effectue évidemment en fonction des débouchés envisageables, mais l’état et le nombre des savoir-faire qu’il maîtrise sont également déterminants pour des raisons de cohérence entre ressources anciennes et ressources nouvelles à mobiliser (Hakansson et Johanson, 1988 ; Moati et Mouhoud, 1994). Cela concerne aussi bien le domaine du marketing que celui de la fabrication proprement dite. Compte tenu de la diversité des biens semblables déjà présents sur le marché, cette politique s’accompagne la plupart du temps d’un approfondissement des connaissances mobilisées (les créneaux possibles sont de plus en plus fins) et finalement d’une spécialisation croissante des producteurs. Cette tendance est renforcée par une autre transformation fondamentale qui tient à la pression concurrentielle et au caractère versatile de la demande : pour rester en phase avec les évolutions du marché et, si possible, les anticiper, les firmes cherchent à personnaliser leurs produits, développent des services à la clientèle et soignent leur réactivité (Bressand et alii, 1989 ; Veltz, 1996 et 2000…). Il en découle deux conséquences sur la structure du système productif :

les productions évoluent sous forme de produit-système et chaque producteur, n’ayant qu’une compétence étroite même si elle est très sophistiquée, est amené à s’intégrer dans une « chaîne de valeur ajoutée », la création de valeur passant par l’optimisation des relations entre les acteurs ;
la contrainte d’articulation des productions est très forte puisque plusieurs entreprises différentes participent à la réalisation d’un même bien ou d’un même service. Cette tendance à la segmentation est visible à travers le mouvement actuel d’externalisation qui concerne en particulier les entreprises du textile, de l’électroménager et de la micro-informatique. En plus des raisons évoquées plus haut, ce choix s’explique, dans les secteurs concernés, par une recherche d’une plus grande flexibilité (y compris en terme d’emploi) et une réduction des investissements industriels. Une forme extrême de ce principe est représentée par les firmes « creuses » comme Nike ou Benetton, qui ne gèrent directement qu’un segment stratégique comme le marketing et coordonnent les activités de production et de vente presque exclusivement réalisées à l’extérieur.

Tous ces éléments contribuent à renforcer les besoins de coordination.

La notion de réseau s’est imposée peu à peu pour décrire cette réalité difficilement qualifiable à l’aide des concepts de l’économie standard. Les réseaux ont cette propriété de rendre compte à la fois d’une logique organisationnelle et de ses caractéristiques morphologiques. Ce sont « des modes d’organisation endogènes par lesquels les firmes qui les composent coordonnent leurs activités en créant un environnement susceptible d’engendrer des externalités et des phénomènes cumulatifs, notamment au plan des compétences » (Guilhon et Gianfaldoni, 1990).

De ce point de vue, le territoire ne peut pas apparaître comme une zone géographique découpée a priori dans l’espace. C’est le résultat d’un processus, c’est un construit parce qu’il est issu des stratégies des acteurs et des configurations des réseaux de valeur ajoutée.

Les défis pour la gouvernance locale : déchiffrer les stratégies d’entreprises

« Attention échelles glissantes ! » C’est par cet avertissement que J. Levy (1993) souligne la différence de nature entre réseaux et territoires. Le territoire correspond à une surface alors que le réseau articule différentes échelles territoriales. Compte tenu du rôle important que jouent aujourd’hui les réseaux productifs dans la structuration de l’espace économique, il est urgent de renouveler les méthodes et les outils du développement local, à commencer par le diagnostic territorial. C’est ce à quoi s’attachent actuellement l’INSEE et certains observatoires régionaux.

Les diagnostics de territoire sont généralement articulés autour de l’opposition opportunités/menaces. Ce bilan est dressé à partir de trois valeurs repères :

le potentiel (nature des activités et des emplois, existence de nouvelles technologies, créativité, facteurs de développement durable, qualité du cadre de vie…),
les qualités organisationnelles (caractéristiques des liens entre les acteurs locaux, opportunités de développement exploitées…),
les facteurs d’ouverture (attractivité, image, compétitivité des produits locaux, rareté des compétences…).

L’innovation méthodologique recherchée consiste à tenter de compléter ces variables de masse et de stock par des indicateurs de flux afin de comprendre comment le territoire s’insère dans les dynamiques économiques d’ensemble. À titre indicatif, on peut proposer un programme de travail de long terme qui permettrait sans doute d’avancer dans cette direction. Il s’agirait de tenter de repérer des liens patrimoniaux et des stratégies financières des groupes présents sur le territoire, de chercher à définir le niveau d’ancrage territorial des firmes locales leaders, d’identifier des compétences locales et de cerner leur positionnement dans la division du travail au sein de la branche. Toutes ces démarches sont novatrices, seules les deux premières ont fait l’objet d’une expérimentation approfondie [10].

La plupart du temps, le territoire étudié comporte des établissements ou filiales de groupes industriels. Ces entreprises ont d’ailleurs parfois été des acteurs décisifs de l’histoire industrielle locale, voire même de la région, et leur politique de l’emploi a souvent des effets structurants sur l’économie locale [11].

Le rôle joué par ces unités rend plus complexe l’analyse de la dynamique territoriale dans la mesure où ces unités ne sont pas des firmes indépendantes mais sont intégrées dans des ensembles de sociétés et liées par des relations financières hiérarchisées sous l’égide d’une maison mère généralement implantée ailleurs. Pour identifier la stratégie globale du groupe, on dispose de plusieurs points d’entrée :

une approche de type patrimonial où il s’agit de repérer les liens juridiques et financiers entre des entreprises présentes sur le territoire et des entités « extérieures ». Cette tâche est difficile parce que les contours d’un groupe industriel sont souvent flous et mouvants, mais cette recherche est importante car elle permet notamment de savoir si l’entreprise considérée fait partie ou non du cœur financier du groupe,
une approche fonctionnelle qui consiste à comprendre quelle place tient l’entreprise ou l’établissement dans l’organisation productive du groupe. De ce point de vue, on s’intéresse à son niveau de spécialisation, à l’intensité des échanges industriels avec les autres unités du groupe, à son positionnement dans la division technique du travail au sein du groupe,
une approche en terme de gestion de la force de travail en spécifiant les types d’emplois fournis, les qualifications requises, les dispositifs de formation mobilisés, les mobilités exigées.

Cette démarche devrait, dans l’idéal, être complétée par une estimation des avantages économiques que le territoire considéré procure aux firmes qui y sont implantées.

Pour cela, il faudrait être en mesure d’apprécier le degré d’insertion des entreprises/établissements (et en premier lieu des unités de grandes tailles) dans les structures productives locales. Il s’agirait ici de déterminer l’existence d’éventuels réseaux locaux en identifiant les rapports que ces entreprises entretiennent avec leur environnement local. Comme l’objectif est de rendre compte des liens pouvant exister entre l’échelle locale et les autres échelles géographiques, il conviendrait là aussi d’apporter une attention particulière aux entreprises appartenant à un groupe.

L’accumulation de démarches de ce type permettrait ainsi de tester une hypothèse avancée dans les rares études disponibles sur le sujet et selon laquelle le degré d’intégration de l’établissement dans un groupe (logique verticale) est un facteur déterminant du niveau de son autonomie industrielle et organisationnelle et de son degré d’insertion dans les structures productives locales (logique horizontale). Ainsi, une unité filialisée aurait plus de marge de manœuvre qu’un simple établissement. Plus une unité est intégrée fonctionnellement dans son groupe d’appartenance et moins elle serait ouverte sur son environnement territorial (Dupuy, 1987). Ces questions sont importantes car les relations de pouvoir internes aux groupes viennent s’insérer dans le jeu des relations constitutives du territoire considéré.

Ce n’est qu’en fonction de ces observations que le décideur local pourra apprécier les ressorts de la croissance d’un territoire. Selon les cas, il pourra conclure que l’économie contemporaine globalisée est aussi une économie territorialisée, c’est-à-dire nécessitant, pour se développer, de fortes interactions localisées et un enracinement dans un milieu, où, au contraire, que prédomine une logique prédatrice en l’absence d’intégration économique et sociale locale.

Le repérage des compétences locales est une approche complémentaire permettant de spécifier les liens entre les entreprises et les territoires.

Cette étape, la plus difficile à franchir compte tenu de l’absence de travaux scientifiques de référence, passe par l’identification des savoir-faire locaux et de leur capacité a être valorisés à l’extérieur. Elle consisterait, par exemple, à définir la place des activités locales dans la division internationale du travail. En effet, les pôles spécialisés sont imbriqués dans des organisations d’ensemble. Les rapports entre les différents pôles varient selon leur importance fonctionnelle. Un pôle d’excellence dont les entreprises sont internationalement reconnues a plus de chance de fonctionner en complémentarité avec d’autres et de rester « branché » sur les grands réseaux de valeur ajoutée (par exemple le pôle alsacien dédié aux biotechnologies), que des sites aux compétences moins affirmées, qui entreront plus souvent en concurrence avec d’autres territoires et seront plus exposés au « débranchement ».

Ce problème apparaît notamment dans la gestion des dispositifs régionaux d’aide à la création d’entreprises. Ce type d’intervention publique a, la plupart du temps, pour finalité d’apporter des soutiens financiers ou des conseils à des projets individuels afin de développer le taux régional de création d’activités, le postulat de base étant que la démographie des entreprises détermine la vitalité de l’économie régionale. Si l’intention est louable, en l’absence de visées stratégiques, ce type d’action publique conduit la plupart du temps à un saupoudrage des aides financières. En effet, les taux de création dépendent beaucoup de la sélectivité des contextes concurrentiels. Les performances réalisées par chaque entreprise sont directement déterminées par le degré d’adaptation de son comportement au régime de concurrence. Les qualités qu’elle doit manifester pour réussir dans la compétition sont très variables selon les environnements, selon les secteurs et selon les périodes au sein d’un même secteur. On ne peut donc pas parler de compétitivité en soi, mais d’une compétitivité relative à certains contextes concurrentiels. Dans ces conditions, une aide locale systématique n’a de sens ni du point de vue du développement économique local, ni du point de vue de la gestion des finances publiques.

De plus, les travaux d’inspiration schumpeterienne montrent que la démographie des entreprises est fortement influencée par la dynamique sectorielle de l’innovation. Par exemple, dans le secteur textile où une reconversion s’opère en faveur de segments hauts de gamme de l’habillement, de l’ameublement et des textiles à usage technique, les nouveaux entrants remettent régulièrement en cause les avantages technologiques des firmes installées en raison du caractère largement codifiable et public des connaissances nouvelles et des fortes incertitudes portant sur la valeur économique attendue de leur exploitation. Cela produit une grande asymétrie dans les anticipations des acteurs et augmente la probabilité d’entrée d’une nouvelle firme. L’accumulation des compétences au sein d’une population donnée de firmes obéit alors à une logique d’élargissement. A contrario, les secteurs comme l’aéronautique ou la construction automobile obéissent à une logique d’approfondissement des compétences. Ils se caractérisent par l’existence de barrières à l’entrée fondées sur des connaissances cumulatives et tacites, l’utilisation de compétences spécifiques et l’existence d’économies d’échelle en R&D. Dans ce cas, la valeur attendue de l’exploitation des nouvelles connaissances est moins incertaine. Ces dernières caractéristiques confèrent alors aux grandes entreprises en place le rôle leader dans la direction de l’innovation.

Des réflexions s’engagent actuellement dans les régions pour donner une orientation plus qualitative aux dispositifs d’aide aux entreprises. On cherche notamment à mieux tenir compte des perspectives de croissance sectorielle, des domaines de spécialisation du tissu régional ou encore des caractéristiques du territoire d’implantation. Autant d’éléments qui traduisent une volonté publique de positionner les initiatives locales dans un contexte plus large.

D’un strict point de vue opérationnel, force est de reconnaître que le système statistique français n’est pas encore d’un grand secours pour avancer sur ces problématiques. Il doit être complété par des enquêtes spécifiques auprès des responsables d’entreprises, par des études sectorielles et par un système d’information sophistiqué incluant une démarche de veille et de prospective. Il s’agit de construire un véritable dispositif « d’intelligence économique territoriale » qui serait particulièrement chargé d’analyser la dynamique des réseaux productifs. Vu l’ampleur des innovations à introduire dans les méthodes du diagnostic territorial, cela demandera encore beaucoup de temps. L’une des conditions pour avancer sur ce point est qu’un dialogue continu s’instaure entre les responsables des collectivités locales et les dirigeants d’entreprises. Compte tenu des efforts déployés par les pouvoirs publics pour créer un environnement favorable au développement des « processus d’affaires », il n’est pas inconcevable qu’en retour les entreprises alimentent régulièrement le système d’information territorialisé (y compris avec des données relatives aux autres échelles géographiques) et rendent public certains grands principes qui gouvernent leurs choix de gestion. Ceci d’autant que la qualité des territoires est devenue, pour elles, une ressource productive au même titre que la matière première. Il s’agit, en somme, de rendre moins étrangères les gouvernances d’entreprises et les gouvernances locales.

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NOTES

[1]

Celles de John Friedmann ou Walter Stör notamment.

[2]

C’est la définition du développement local que donne la DG XVI de la Commission Européenne.

[3]

Il s’agit de régions qui ne sont pas concernées par l’ancienne industrialisation comme Turin, Milan ou Gènes et qui ne bénéficient pas non plus de transferts au titre de l’aménagement du territoire comme le Mezzogiorno. Schématiquement, la troisième Italie va de la Vénétie à la Toscane en passant par l’Émilie-Romagne.

[4]

Un recensement effectué en 2001 par la DATAR dénombre 96 Systèmes Productifs Localisés (SPL) « labelisés ». Le SPL représente aujourd’hui le support principal des politiques de développement local (Longhi et Spindler, 2000).

[5]

Selon la DATAR, « ce nom désigne les réseaux d’entreprises d’une même région travaillant dans la même filière et qui s’associent pour être plus compétitifs. La Silicon Valley aux États-Unis ou les districts industriels de la chaussure ou du meuble en Italie en sont des bons exemples. Les territoires qui portent de tels réseaux, bénéficient d’un plus grand dynamisme économique ».

[6]

En France par exemple à Thiers dans le Puy-de-Dôme pour la coutellerie, à Vimeu dans la Somme pour la serrurerie, dans la vallée de l’Arve en Haute-Savoie pour le décolletage.

[7]

Par exemple, dans « La richesse des nations », Adam Smith écrit « …dans chaque art, la division du travail, aussi loin qu’elle peut y être portée, donne lieu à un accroissement proportionnel dans la puissance productive du travail. C’est cet avantage qui paraît avoir donné naissance à la séparation des divers emplois et métiers. Ainsi, cette séparation est en général poussée plus loin dans les pays qui jouissent du plus haut degré de perfectionnement : ce qui, dans une société encore un peu grossière, est l’ouvrage d’un seul homme, devient, dans une société plus avancée, la besogne de plusieurs ». (pp. 39-40), collection Idées/Gallimard, 1976.

[8]

Pour une présentation détaillée des théories contemporaines de la coordination, on pourra se reporter aux recensions effectuées par Filippi, Pierre et Torre (1996) ainsi que par Rallet et Torre (1995).

[9]

Voir notamment sur ce thème E. Ma Mung (1994) et A. Tarrius (1995), « Arabes de France, dans l’économie souterraine mondialisée », Paris, Éditions de l’Aube.

[10]

Voir sur ce point les travaux menés par le LEREPS à l’Université de Toulouse, notamment ceux de J-P. Gilly et C. Dupuy.

[11]

En effet, contrairement à un lieu commun tenace, dans les années quatre-vingt, la contribution des PME indépendantes à la croissance de l’emploi a été minime (Boccara 1998). Il faut prendre en compte la dynamique de l’emploi au sein des groupes d’entreprises pour apprécier correctement leur rôle en la matière.