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Métropolis

I.S.B.N.sans
112 pages

p. 70 à 75
doi: en cours

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Le sens de l'événement

n° 46 2001/4

Discipline > Revue > Sommaire > Article

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Les enjeux de la Directive cadre sur l’eau de l’Union Européenne

Bernard Barraqué Chercheur CNRS au Latts

Quelque chose change dans le domaine de l’eau ; les experts appelés à donner leur avis comprennent de plus en plus souvent des chercheurs en sciences sociales. Ce n’est pas complètement un hasard, mais un signe du besoin de connaissances nouvelles à acquérir pour conduire une gestion de l’eau dans la perspective du développement durable, objectif affichiché dans la dernière Directive Européenne sur l’eau. Étant donné que le texte de cette Directive est fort long et complexe, du fait des compromis dont il est le résultat, il paraît utile d’en présenter les grands principes sans entrer dans les détails. Ce texte constitue un saut qualitatif, un changement d’échelle, dans la politique européenne de l’eau : pour la première fois en effet, l’Union ne se contente pas de contraindre l’activité économique à respecter l’environnement malgré la liberté de la concurrence ; elle fait de la reconquête de la qualité des milieux aquatiques de toute l’Europe un objectif en soi.

Retour historique

On ne peut ici conduire une discussion générale sur les normes d’environnement. Mais disons que depuis un siècle, un processus de rationalisation des normes a eu lieu : autrefois, le manque de connaissances conduisait à adopter des normes de type technique (la meilleure technique disponible pour un prix acceptable) ; puis on s’est tourné vers des normes fixant des objectifs à atteindre quelle que soit la technique employée. Et là, on distingue les normes d’émission visant les rejets de pollution ou la contamination de l’eau potable, et les normes d’immissions visant la qualité du milieu récepteur. Dans le premier cas, on vise par exemple le taux de phosphates rejetés par une station d’épuration, ou le taux de plomb de l’eau potable mesuré au robinet. Dans le second cas, on veut limiter l’accumulation de phosphate dans tel ou tel milieu aquatique, ou le taux de plomb dans le sang des buveurs d’eau du robinet. Cette deuxième approche est plus rationnelle, mais plus difficile à mettre en œuvre, étant donné les connaissances à développer. Mais depuis des années la direction Environnement de la Commission européenne cherche à s’appuyer sur les deux types de normes, ce qu’elle appelle l’approche combinée.

La politique européenne de l’eau a débuté par une première série de Directives entre 1975 et 1980, qui visaient toutes la pollution organique et chimique de l’eau. La première en date concerne la qualité du milieu : on ne peut plus faire de l’eau potable avec de l’eau de surface, si celle-ci est trop polluée. Les autres (eau de baignade, eau conchylicole, rejets toxiques de l’industrie, eau potable, eaux souterraines) fixent plutôt des normes d’émission. La décennie 1980 n’a pas vu de changements qualitatifs dans la normalisation, les seules directives nouvelles étant les directives « filles » de la directive sur les toxiques de l’industrie. En revanche, un saut qualitatif dans la pollution a été constaté dans plusieurs bassins-versants européens, avec les accidents d’eutrophisation (dus à la combinaison des nitrates et des phosphates). Autrement dit, le recul de la pollution toxique mettait en lumière l’excès de nutriments dans l’eau. C’est pourquoi, en 1989 au sommet de Francfort, les Européens ont décidé de lancer trois nouvelles Directives visant ce problème tout en cherchant à mettre davantage de pression sur les services publics d’assainissement d’une part, et sur les agriculteurs d’autre part. Deux de ces Directives sont sorties en 1991 : la Directive Eaux Résiduaires Urbaines (DERU) et la Directive Nitrates Agricoles (DNA). Dans les deux cas, les pays membres doivent identifier des zones sensibles ou vulnérables où les contaminations en nutriments sont préoccupantes, et des normes de rejets sont fixées.

Une troisième Directive devait définir une stratégie de reconquête de la qualité écologique des rivières. Mais, d’une part le projet était dans les mains d’experts en hydroécologie qui tendaient à partir d’une modélisation sophistiquée de la nature seule (sans intégrer la pression anthropique, donnée incontournable dans la vieille Europe) ; d’autre part, plusieurs pays membres ont pensé que la combinaison recherchée de normes de rejets et de normes visant le milieu les placerait dans une « tenaille écologique » dont ils ne pourraient sortir que par des investissements massifs ou des ruptures économiques fortes. La révolte grondant, les consommateurs d’eau européens s’étant mobilisés, on décida de tout remettre à plat, de faire travailler une task force, dans un processus qui a abouti seulement à la Directive cadre fin 2000. L’idée de la reconquête des milieux aquatiques reste essentielle, mais une dimension plus qualitative a été adoptée. Surtout, la Directive veut intégrer plus nettement la notion de développement durable. Mais qu’est-ce à dire ?

Les « 3 E » du développement durable

Dans un travail de plusieurs années visant à comparer les politiques de l’eau de quelques-uns des Pays-membres, le partenariat de recherche Eurowater a essayé de donner un contenu plus précis à la notion de développement durable. Pour les Nations-Unies, est durable un développement intergénérationnel qui améliore sa performance environnementale tout en arrivant à s’autofinancer, et surtout en restant acceptable socialement et politiquement. Voilà trois grands types de critères qui sont à la fois essentiels et souvent divergents. Par exemple, nous avons été amenés à nous demander si les Européens avaient en fait les moyens de s’offrir leurs services publics de l’eau et de l’assainissement à long terme : alors que leur installation initiale s’est faite grâce à des subventions massives des gouvernements, celles-ci ne sont plus guère disponibles pour assurer le renouvellement des infrastructures vieillissantes, qui devient nécessaire, mais juste au moment où plusieurs Directives impliquent de faire aussi de très importants investissements en environnement. L’envolée des prix des services d’eau, et les difficultés à satisfaire un nombre croissant de paramètres de potabilité, partout en Europe, ont suscité une interrogation croissante, voire une perte de confiance des usagers des services. C’est donc bien une méthode d’audit de la durabilité sur les trois dimensions de l’économie, de l’environnement, et de l’éthique/équité qu’il faut mettre au point.

En ce qui concerne les services publics d’eau et d’assainissement, et plus largement la gestion des infrastructures hydrauliques, la problématique des trois E se décline de la façon suivante :

Les modes de financement actuels, et en particulier les factures d’eau lorsqu’il y en a, permettent-ils de maintenir le patrimoine technique en bon état, une fois l’équipement initial réalisé ? Cette formulation nous paraît plus précise que la notion de tarification au coût complet (full cost pricing) initialement proposée par les économistes de la Commission dans la Directive cadre sur l’eau. Car le coût complet comprend-il l’investissement, et son renouvellement ? Ceux-ci sont-ils assurés par des emprunts, des amortissements et des provisions, des subventions, ou encore par des systèmes de péréquation du genre des agences de l’eau en France ?
Quels investissements supplémentaires faut-il consentir pour améliorer les performances environnementales et de santé publique des services ? Dans chaque pays européen, les Directives nombreuses sur l’eau potable, l’assainissement et l’épuration, et désormais le milieu aquatique, viennent s’ajouter aux politiques nationales plus anciennes ou plus spécifiques, et se traduisent par des investissements importants. Par exemple, la Directive sur les eaux résiduaires urbaines (CEE 271/91) a été évaluée à 12,5 milliards d’Euros [1] pour les Britanniques, 13 pour les Français, 28 pour les Italiens, et jusqu’à 65 pour l’Allemagne (dont près de la moitié pour les Länder de l’ancienne RDA). Ces sommes considérables conduisent à se demander si dans certains cas, des solutions techniques alternatives à la end of pipe technology ne seraient pas plus appropriées : les régions rurales à faible densité devront rester assainies par des techniques autonomes. Ne faut-il pas d’autre part accepter l’idée qu’on injectera des subventions périodiquement dans le système ?
Si tous ces investissements et ces coûts de fonctionnement accrus se répercutent sur les factures d’eau ou les rates [2], les usagers pourront-ils encore payer, et l’accepteront-ils ? Qu’elle va être l’attitude des élus, soumis qu’ils sont à la pression des médias ? Ne seront-ils pas tentés par un discours démagogique, comme en France actuellement, du « racket » des consommateurs, permettant de reporter des investissements indispensables à plus tard, après les élections?

On voit bien ainsi que les trois grands axes de la tenabilité à long terme ne sont pas forcément compatibles entre eux, ce qui rend l’évaluation des services publics très difficile. Or, une caractéristique majeure des politiques environnementales, c’est le paradoxe d’un besoin accru de maîtrise de l’avenir lointain et de situations « systémiques », qui appelle une spécialisation et un resserrement de l’expertise, alors même que le public réclame de la transparence, de la participation plus directe, et des évaluations immédiates. Il est ainsi difficile de comprendre la nécessité pratique de péréquations de toutes sortes lorsque des investissements très lourds, mais à périodicité lente, sont en jeu. Des attitudes contrastées se révèlent entre pays européens : certains « lissent » l’impact des investissements sur les factures en concentrant les services publics à une échelle supra-locale, voire régionale ; d’autres mettent en place des mutuelles ou des banques de l’eau en faisant payer aux usagers des redevances, qu’ils pourront récupérer sous forme de subventions ou de prêts aidés à certaines conditions (agences de l’eau en France) ; d’autres encore font gérer plusieurs services publics locaux par la même entreprise transversale (Stadtwerk ou Querverbund allemand) ; tous ont mis en place divers mécanismes de péréquation sociale. Il y a là un vaste champ d’étude pour l’ensemble des sciences de l’homme et de la société.

Application à la Directive Cadre

Si l’on prend maintenant la nouvelle Directive cadre pour l’eau de l’Union Européenne, adoptée dans l’été 2000, on peut la résumer à une triple ambition :

Atteindre, pour chacun des « districts hydrographiques » établis par les États membres, y compris ceux qui sont internationaux, un bon état écologique d’ici à 15 ans : en fait se rapprocher d’un « état de référence » qui n’est pas nécessairement l’état naturel d’avant l’humanisation de l’Europe, mais qui doit traduire un respect certain de l’écosystème.
Se rapprocher de l’autofinancement des politiques de l’eau, secteur par secteur, grâce à une tarification appropriée des divers usages, qui prenne en compte les coûts environnementaux et les coûts de la ressource ; dans un premier temps, établir un bilan du taux de recouvrement des coûts par les recettes.
donner la possibilité au public de participer à l’élaboration des politiques, et, à tout le moins, lui donner l’information correspondant aux deux points ci-dessus.

On reconnaît les trois axes de la durabilité évoqués plus haut : environnement, économie, éthique. Et, pas davantage que pour les services publics de l’eau et de l’assainissement, il ne sera facile de les satisfaire en même temps ; même pour un pays comme la France qui peut avoir l’illusion d’avoir servi de modèle avec son approche par groupes de bassins-versants. Dès à présent, on peut mentionner six grands problèmes à résoudre dans la mise en œuvre de la Directive cadre :

Le premier concerne justement le regroupement des rivières et des milieux aquatiques en districts hydrographiques : quelle taille faut-il adopter ? On imagine qu’en France, on conservera les territoires actuels des agences de l’eau, mais il faudra des adaptations : la Sambre est en Artois-Picardie, mais c’est un affluent de la Meuse. Derrière la question des délimitations se pose en fait la question de la forme que prendra l’autorité de gestion des nouveaux districts : plutôt réglementaire (comme les Préfets, mais qui sont compétents dans des territoires administratifs), ou plutôt de coordination (comme nos agences de l’eau) ? Cette question se pose dans tous les pays, et elle soulève aussi la même question que les SAGE (schémas d’aménagement et de gestion des eaux) : on constate déjà la lourdeur du processus, par rapport à la multiplication des contrats de rivière, plus souples ; puis, une fois que les Commissions locales de l’eau les ont faits, ils ne conduisent généralement pas à constituer une Communauté locale de l’eau ayant la maîtrise d’ouvrage, et on préfère conserver les structures de gestion préexistantes.
Le second problème est celui de la définition de la « bonne qualité écologique » : un meilleur état, tout le monde est d’accord, mais par rapport à quel état de référence, et aussi quel compromis faire entre la masse d’informations nécessaire et le coût de leur obtention ? Comment harmoniser les indicateurs en usage en Europe, notamment pour qualifier l’état écologique (les bio-indicateurs), tout en laissant une marge de manœuvre aux pays membres face à des situations climatiques et hydrologiques très variées ? Un défi est lancé aux scientifiques et aux décideurs. Certes, les dates limites de réalisation des cartes de qualité, puis des programmes d’action, pourront faire l’objet de dérogations à condition d’être motivés, mais la Commission a désormais aussi l’intention d’infliger des pénalités financières aux retardataires, comme le traité de Maastricht lui en donne la possibilité. Beaucoup de pays membres vont devoir changer complètement de politique de connaissance des milieux aquatiques !
L’analyse du recouvrement des coûts n’est pas évidente à notre avis, car ces derniers sont en fait le produit d’une histoire longue dans laquelle les subventions ont longtemps été la règle, ce qui influe à la baisse sur les prix actuels. Pour en donner un exemple saisissant, il est souvent oublié, chez les partisans de la privatisation des services, que celle qui a eu lieu en Angleterre et au Pays de Galles a été rendue possible par une annulation pure et simple de la dette des Regional Water Authorities, ainsi que par l’octroi d’une « dot verte » pour faire face aux Directives européennes. Soit une subvention totale de 65 milliards de FF, soit environ vingt fois le total des subventions annuelles données dans notre pays (par les départements et la Région Ile-de-France) ou en Allemagne (Länder de l’est) ! Il est alors facile de dire qu’on pratique le recouvrement des coûts tout en gardant les prix de l’eau modérés. D’une manière bien différente, les péréquations entre services publics (transversales comme en Allemagne via les Stadtwerke, ou territoriales et temporelles comme en France, via les agences de l’eau et l’implication croissante des conseils généraux) abaissent les coûts des services, mais certains puristes de l’économie les considèrent comme des subventions déguisées. Et certains écologistes les considèrent comme des « primes aux pollueurs ». En tout état de cause, il va bien falloir mettre au point un modèle des flux financiers de l’eau par service public, par département, par région. Un modèle qui se distingue des audits comptables (eux-mêmes indispensables) par la prise en compte de la dimension environnementale et socio-politique, sans oublier la critique des choix techniques. Et il faut le faire en remontant dans le passé assez lointain des services, et en regardant la part de l’autofinancement, les aides de l’Agence, les subventions et les emprunts. Ensuite de quoi, on peut calculer grossièrement les prix futurs en fonction des besoins d’investissement et des possibilités de « trouver de l’argent pas cher ». Par ailleurs, on ne pense pas assez à étudier les transferts de coûts entre divers secteurs d’usage de l’eau. Par exemple, dans plusieurs pays, les services publics « rachètent » aux agriculteurs leur eau ou sa qualité, car cela leur revient bien moins cher que de sophistiquer les traitements ou d’investir dans des transferts à longue distance. Nous pensons d’ailleurs que les projets espagnols et languedociens de grands aqueducs sont très en décalage par rapport à cet objectif de rationalisation économique de la Directive cadre, mais que celle-ci tend à pécher deux fois par omission : d’une part, il serait temps qu’elle s’intéresse à la question des quantités d’eau et pas seulement aux qualités ; d’autre part, une interprétation de la notion de recouvrement des coûts uniquement secteur par secteur risque de ne produire que des évaluations myopes, car ne pouvant pas remettre en cause une appropriation de fait de l’eau par une agriculture où sa valeur ajoutée est toujours très inférieure à celle qu’elle prend dans les usages urbains et industriels. Or, si déjà les Britanniques ou les Néerlandais ont du mal à faire payer le coût complet à long terme de services publics qui sont entièrement installés, on voit mal comment les pays du sud pratiqueraient des tarifications de ce type, alors qu’ils sont encore en phase d’équipement initial. Là aussi, l’histoire nous enseigne que les subventions sont la règle tant que les services publics sont encore rationnés.
Une autre grande question est posée par la participation du public. La Directive impose une publication des informations sur l’état des milieux aquatiques, qui peut à son tour entraîner une réaction de certaines catégories de citoyens considérant que l’information ou que les efforts envisagés sont insuffisants. On peut alors craindre une dérive vers la judiciarisation, dans la mesure où les usagers domestiques voudraient obtenir une amélioration substantielle de la gestion de l’eau, mais sans que cela se traduise par une augmentation des prix qu’ils auraient à payer. Cela signifie qu’en fait, l’information du public seule ne suffira pas, et il faut qu’il ait des représentants dans les comités de bassin, les commissions locales de l’eau ou les commissions consultatives des services publics, pour développer des échanges qui seuls permettront de développer la confiance globale du public dans la politique de l’eau ; confiance qui a été écornée par les privatisations (dans le monde) et les affaires (en France) de ces dernières années. Inversement, on peut imaginer que certains gouvernements seront désireux de développer la participation du grand public anonyme, mais d’une façon formelle, pour limiter le poids des minorités agissantes comme les associations de protection de l’environnement. En définitive, il faudrait s’organiser pour que les deux formes de participation s’étayent l’une l’autre. Pour revenir à l’exemple espagnol, il est évident que les Barcelonais auraient bien davantage intérêt à négocier le rachat de l’eau dont ils auraient besoin les rares années de sécheresse aux agriculteurs de la Catalogne occidentale, plutôt que de devoir investir dans des infrastructures fixes. Le fait que celles-ci soient massivement financées par l’Union européenne ne change rien, sauf que c’est cette dernière qui se retrouvera en pleine contradiction avec sa propre doctrine. C’est pourquoi il convient, puisque l’eau pèse lourd et se transporte mal, de chercher des solutions locales d’abord. Et donc, par principe, je suis très hostile à l’approche typiquement française et jacobine de la gauche plurielle, qui rêvait un temps d’égaliser les factures d’eau des consommateurs au niveau national, et, à ce même niveau, croiser le fer avec les agriculteurs, alors qu’il suffit d’ouvrir les yeux pour voir se multiplier des contrats locaux entre les deux types d’usagers de la ressource, en France comme dans d’autres pays. C’est une politique plus efficace économiquement, n’en déplaise aux tenants du dogme du pollueur payeur.
Il reste dans la Directive cadre deux grands problèmes qui n’ont pas été résolus faute d’accord entre les protagonistes : les substances toxiques d’une part, et l’eau souterraine d’autre part. Des listes de substances dangereuses à réduire drastiquement, voire à éliminer à terme doivent être établies. Mais on ne sait pas bien quel pourra être l’impact de ces mesures sur les industries qui les utilisent, surtout que c’est tout au long de la durée de vie des produits qu’il faudra traquer ces substances. Il en va de même pour certains intrants de l’agriculture intensive.
L’Europe veut reconquérir les eaux souterraines. Mais dans de nombreux pays, celles-ci ont été laissées à l’appropriation des propriétaires des sols. Comment les transformer en patrimoine commun, c’est-à-dire les soumettre à un partage raisonnable et équitable entre co-usagers ? Quelle politique de maîtrise des sols faudra-t-il généraliser pour les protéger ? Comment sortir, dans certains pays méditerranéens, de « l’hydroschizoïdie » qui a longtemps conduit les administrations de l’eau à concentrer leur effort sur la mobilisation des ressources superficielles, en ignorant le potentiel des eaux souterraines ainsi que les échanges permanents entre les rivières et les nappes ?

Il y a sans doute bien d’autres aspects à discuter dans cette nouvelle approche européenne de l’eau, mais, la liste des grands problèmes que l’on vient de passer en revue montre que nous aurons tous beaucoup de travail à faire, et vite. Et qu’il faudra mobiliser, bien plus que par le passé, les compétences des sciences de l’homme et de la société. Car l’information coûte cher, mais transférer de la bonne information coûte finallement moins cher que de faire des investissements inutiles. L’économie de l’eau est une économie de coûts de transactions, pas de marché corrigé par Pigou et contrôlé par un « grand régulateur central ». C’est l’état d’esprit des Européens dans la mise en œuvre de la Directive cadre qui en fera un atout… ou un vœu pieux. En 1972, le congrès américain avait décidé que toutes les rivières américaines seraient propres en 12 ans.

NOTES

[1]

Soit un peu plus de 82 Mds FF.

[2]

Ce sont des impôts locaux proportionnels à la surface corrigée des logements, selon lesquels les Britanniques payent leur eau (sans relation au volume).