L’accord politique de Bonn, complété par celui plus technique de Marrakech, permet la mise en Å“uvre de plans de lutte contre l’effet de serre en fixant les règles d’application du Protocole de Kyoto. Ce dernier devrait entrer en vigueur en 2002. Ce résultat est l’aboutissement d’un long processus de négociations que nous retraçons dans cet article.

À partir de 1990, l’assemblée générale des Nations Unies prend l’initiative d’engager des négociations internationales de lutte contre l’effet de serre (Godard, 1997). La première étape importante de ce processus de négociation est la Conférence de Rio de Janeiro, qui se tient en 1992. Le résultat majeur de cette conférence est la signature de la Convention Cadre sur le changement climatique (Nations Unies, 1992), qui depuis a été ratifiée par la plupart des pays de la planète. Dans son article 2, elle se propose comme objectif de « stabiliser (…) les concentrations de gaz à effet de serre dans l’atmosphère à un niveau qui empêche toute perturbation anthropique dangereuse du système climatique. Il conviendra d’atteindre ce niveau dans un délai suffisant pour que les écosystèmes puissent s’adapter naturellement aux changements climatiques, que la production alimentaire ne soit menacée et que le développement économique puisse se poursuivre d’une manière durable ». Avec cette Convention, les pays développés, dits de l’annexe I (les pays membres de l’OCDE, les pays de l’Europe de l’Est et ceux issus de l’URSS), acceptent la formulation d’objectifs quantitatifs de stabilisation des émissions des gaz à effet de serre (GES) en 2000 par rapport au niveau de 1990. Les pays développés reconnaissent leur responsabilité historique majeure dans l’augmentation des émissions de GES et acceptent le principe d’une aide financière et technique aux pays en développement. Pendant la Conférence de Rio, le principal thème de débat concerne le choix des modalités d’action :

La Conférence de Kyoto a été la scène d’affrontements portant, d’une part, sur la définition du système de permis négociables, et d’autre part sur la mise en place de mécanismes susceptibles d’intéresser les pays en développement à participer à l’effort de réduction des émissions des GES. Le premier conflit oppose l’Union européenne au groupe dit de l’Ombrelle (États-Unis, Canada, Nouvelle Zélande, Australie, Norvège, Russie, Japon). Le deuxième conflit concerne principalement les pays développés, notamment les États-Unis, et les pays hors Annexe I (Grubb et al., 1999).

Le protocole de Kyoto est adopté, mais laisse en suspens un certain nombre de controverses sur les modalités d’application des mécanismes (les permis d’émission, l’application conjointe et le mécanisme propre de développement) pour les conférences suivantes. La Conférence de Buenos Aires (COP-4) [8], en novembre 1998, était supposée préciser ces modalités. Elle a seulement réussi à permettre l’adoption d’un plan d’action, reportant à La Haye l’accord final pour définir les détails du Protocole de Kyoto. À La Haye, en novembre 2000, les différences entre les Parties sur la manière de mettre en place l’accord de Kyoto étaient si nombreuses et si substantielles que l’échec est devenu inévitable. La Conférence a été clôturée sans que l’on parvienne à un accord. Le blocage s’est cristallisé autour de quatre thèmes de discorde : les mécanismes de Kyoto, les puits de carbone, l’observance, l’aide aux pays en développement. Tout d’abord, bien que toutes les Parties admettent que les mécanismes doivent être « supplémentaires » aux mesures domestiques, leur désaccord demeure sur la nature de la proportion dans laquelle se combinent les deux instruments de lutte contre l’augmentation de l’effet de serre. L’Union européenne préconise l’établissement d’un plafond quantitatif limitant l’usage des mécanismes de flexibilité. En revanche, le groupe de l’Ombrelle refuse toute limite quantitative à ces mécanismes sous prétexte qu’elle entrave l’efficacité économique de leur libre-échange. Le Groupe des 77 demande que les pays industrialisés s’engagent dans un effort domestique de réductions des émissions encore plus important du fait de leur responsabilité historique majeure dans le réchauffement du climat.

Après l’échec de la conférence de La Haye, le Président des États-Unis annonce officiellement, en mars 2001, que son pays ne ratifiera pas le Protocole de Kyoto. Il justifie son retrait en argumentant que le réchauffement climatique demeure un problème scientifique hautement incertain, qu’en outre, le Protocole de Kyoto pourra provoquer un dommage sérieux à l’économie américaine, et qu’il exclut de l’effort de lutte contre l’effet de serre les pays en développement dont certains sont des pollueurs importants. Cela va de soi que ce retrait unilatéral affaiblit l’avenir du Protocole car les États-Unis sont le premier émetteur mondial de GES.

Malgré le retrait des États-Unis, la COP-6 bis se tient à Bonn, en juillet 2001, et quelques 180 pays parviennent à un accord politique. Celui-ci trouve sa traduction juridique lors de la conférence de Marrakech (COP-7), en novembre 2001. Le résultat majeur de l’accord de Bonn est ainsi le triomphe du multilatéralisme dans le domaine du changement climatique. Deux éléments découlent de la décision des États-Unis. D’une part, l’Union européenne prend un rôle de leadership dans les négociations sur le climat. D’autre part, le reste du groupe de l’Ombrelle se trouve désormais dans une situation plus avantageuse pour demander des concessions. En effet, afin d’atteindre le seuil des 55 % des émissions pour que le Protocole soit ratifié, la participation de l’Union européenne, de la Russie et du Japon devient nécessaire.

Tout d’abord, concernant la supplémentarité entre les mesures domestiques et les mécanismes de flexibilité, l’Union européenne a dû céder au groupe de l’Ombrelle en acceptant le compromis privilégiant une limite qualitative. En effet, l’accord suggère que les pays doivent utiliser d’une manière « importante » les mesures nationales de réduction des émissions des GES.

Pour les puits de carbone liés à l’utilisation des terres, au changement d’affectation des terres et à la foresterie, les Parties se sont accordées sur une méthodologie de comptabilité des crédits qui s’ajouteront aux quantités d’émissions qui leur sont attribuées. En plus des projets domestiques ou réalisés via la mise en Å“uvre conjointe (MOC), les projets de boisement et de reboisement sont considérés comme éligibles au sein du Mécanisme de Développement Propre (MDP) à la hauteur de 1 % des émissions de l’année de base durant la première période d’engagement. Les plafonds de certains pays du groupe de l’Ombrelle (Canada, Japon) ont été fixés d’une manière généreuse afin de les inciter à ratifier le Protocole de Kyoto. La Russie a réussi à imposer le quasi-doublement du nombre des crédits par rapport à ce qui était convenu à Bonn.

Le dispositif d’observance repose sur une démarche à la fois coopérative et coercitive. Il se constitue de deux branches. La branche facilitatrice aide les Parties à se mettre en conformité avec leurs engagements. En l’occurrence, elle doit fournir une assistance financière, technique et en matière d’information. La branche d’application a un pouvoir de sanction lorsque le non-respect des engagements est avéré. Dans ce cas, les pays doivent se soumettre à : une déclaration de non-conformité, l’obligation de développer un plan pour réintégrer l’observance, la suspension de la vente d’émission, et l’obligation de compenser l’augmentation d’une tonne émise en plus durant la première période par une réduction de 1,3 tonne lors de la seconde.

Les pays en développement réussissent à obtenir trois nouveaux fonds de financement pour lutter contre l’augmentation de l’effet de serre. Le fonds pour l’adaptation a été créé pour aider les pays les plus vulnérables pour faire face aux conséquences du changement climatique. Le fonds spécial pour les changements climatiques est destiné à aider les pays en développement à accéder aux technologies et au savoir-faire viables du point de vue environnemental et à soutenir des politiques sectorielles. Pour répondre aux besoins spécifiques des pays les plus pauvres, l’accord de Marrakech donne naissance à un fonds pour les pays les moins avancés.

À présent que le consensus pour la première période d’engagement a été dégagé, l’attention doit être portée vers des objectifs de long terme, à savoir la stabilisation des GES dans l’atmosphère. Deux défis s’imposent pour parvenir à atteindre cet objectif. En premier lieu, les engagements du Protocole de Kyoto — tels qu’ils sont traduits par les accords de Bonn et Marrakech — sont modestes et n’empêcheront pas la croissance des émissions à venir, pour la raison essentielle que ni les USA ni les pays en développement y participent. La viabilité du dispositif à long terme dépend du re-engagement des USA, principaux pollueurs aujourd’hui, dans l’effort international de réduction des émissions des GES. De même, les pays développés pourront difficilement continuer à réduire leurs émissions dans les périodes suivantes si les pays en développement, notamment la Chine et l’Inde, vraisemblablement principaux pollueurs de demain, ne font pas de même. En deuxième lieu, aucune règle de détermination des quotas d’émission pour l’après 2012 n’est précisée. L’accord de Marrakech a laissé ce point en suspens. Or, il est impératif de définir ces règles rapidement afin que les pays puissent organiser dans des conditions de meilleure efficacité économique leur effort de réduction des émissions.