Depuis le début des années 1990, les hausses de prix et la mise en doute de la fiabilité du partenariat public-privé ont encouragé les collectivités locales et les distributeurs d’eau à communiquer auprès de la population. De plus, les relations entre entreprises et autorités publiques ont été révisées. D’une part, les collectivités renforcent leur poids dans la gestion de l’eau. D’autre part, l’État réinvestit ce secteur grâce à son rôle de législateur. Pour légitimer son action, celui-ci renforce la place d’un troisième acteur : l’association de consommateurs. L’objectif est de sortir du face à face avec les entreprises en introduisant le point de vue d’un tiers. L’État n’est pas seul à valoriser cet acteur. De même, les entreprises et certaines collectivités accordent une plus grande place aux associations afin d’équilibrer les jeux de pouvoir. Faire-valoir, arbitre ou allié, le positionnement des associations peut varier, mais tous les protagonistes semblent avoir intérêt à en renforcer la place. Sous l’effet des conflits locaux et des nouveaux dispositifs de participation mis en Å“uvre, des associations de consommateurs et des associations contestataires locales ont pris la parole par le biais des médias locaux et nationaux. Le tissu associatif, inexistant jusqu’au début des années 1990 a été lancé par élargissement du champ d’action des associations généralistes et par la création d’associations locales spécialisées, pour les cas les plus conflictuels.

Nous ne discuterons pas ici du rôle, du poids ou de la représentativité de ces associations, mais nous nous intéresserons au statut dont bénéficie l’usager du service d’eau. La création de dispositifs de participation, le renforcement de la place des associations de consommateurs ou les nouvelles politiques clientèles dans les entreprises modifient-ils le statut de l’usager ? Nous emploierons dans cet article le terme d’usager dans un sens générique, mais notons que jusqu’au milieu des années 1980, l’usager représentait une figure à part entière. Après-guerre, la figure de l’usager apparaît au croisement de la logique d’offre des ingénieurs (économies d’échelle, standardisation de l’offre de service, équipement du territoire), des principes juridiques fondateurs (égalité, mutabilité, continuité) et des projets politiques de développement économique du pays (Jeannot, 1998). Désormais, les discours tendent à dissocier différents statuts de l’usager : client, consommateur, citoyen. Ainsi, de nouvelles catégories seraient appelées à succéder à l’ancienne figure vague et englobante de l’usager. Chaque acteur, y compris les associations, a une approche particulière et stratégique de l’usager qu’il entend représenter, défendre ou écouter. Quelles figures animent aujourd’hui les différents acteurs du service public de distribution d’eau : collectivités, État, distributeurs et associations ? Pour analyser ces catégories nous avons défini trois figures [1] : le consommateur, le client et le citoyen.

Le consommateur, tout d’abord, constitue une notion classique des sciences économiques dont les associations de consommateurs et l’État se font l’écho depuis les années 1950 (Pinto, 1990). Le modèle du consommateur est essentiellement caractérisé par sa faculté de choisir, de définir la voie optimale, sur un marché concurrentiel. Pour cela il doit s’appuyer sur le plus grand nombre d’informations pour pouvoir comparer (tests comparatifs, prix, performance, durée) et formaliser le meilleur rapport qualité-prix. Le rôle du mouvement consumériste est d’accompagner le consommateur pour l’aider à choisir délibérément. Dans le cas de l’eau, la situation de monopole fait de la prise de parole du consommateur, collective ou individuelle (plaintes), un substitut à l’aiguillon du marché. L’usage du terme de consommateur dans le domaine de l’eau apparaît au début des années 1990. Ce terme employé par l’État ou les associations de consommateurs fait écho aux attentes de transparence de gestion et aux inquiétudes liées aux hausses de prix.

Le client, ensuite, est une figure généralement mobilisée par les entreprises. La catégorie de clients est utilisée depuis les années 1950 par le marketing dans une optique valorisante : saisie des attentes et satisfaction. La logique-client ou la politique clientèle symbolisent l’ensemble des outils qui permettent d’élaborer une offre de service adhérant aux attentes des utilisateurs. La rhétorique du client émerge dans l’ensemble des services publics au cours des années 1980 en rupture avec la logique d’offre dominante. Dans le secteur de l’eau, il faut attendre les années 1990 et l’arrivée du marketing dans les entreprises pour voir apparaître le terme de client.

Le citoyen, troisième figure, est traditionnellement utilisé par les sciences politiques. La conception dominante, depuis la fin du XIXe siècle, est celle d’un individu capable de se faire une opinion et d’exprimer par son vote aussi bien ses préférences politiques que son intérêt pour la sphère publique (Lagroye, 1997, p. 306). Le mode d’expression du citoyen peut être sujet à controverse selon les différents modèles de démocratie défendus (représentative ou participative), mais la substance de son intervention demeure focalisée sur l’action publique. Dans le domaine de l’eau, le citoyen s’intéresse au service d’eau comme élément de l’action publique. Dans ce cas, la participation, ou la contestation se trouvent centrées sur les modes de production, les choix publics ou relient le thème de l’eau potable à des réflexions plus larges : environnement, cadre de vie ou développement économique local.

Dans un contexte d’ouverture du système d’acteurs aux associations, comment les différentes figures de l’usager entrent-elles en tension ? Qui du consommateur, du client ou du citoyen est privilégié dans ce mouvement ? Lorsque le citoyen est présent, comment cette figure s’articule-t-elle avec celle du consommateur ? L’analyse successive des échelles nationale et locale de régulation de l’eau met en lumière des situations variées. Sans prétendre saisir les mutations à l’Å“uvre dans leur complexité, nous montrerons comment le processus d’ouverture de la gestion de l’eau aux usagers renforce la figure du consommateur. Celle du citoyen, laissée à la marge de ce mouvement, résiste ponctuellement en fonction du contexte politique local, des stratégies des collectivités et du dynamisme des associations locales.

Avec les entreprises, les négociations engagées sont récentes. Ne bénéficiant pas d’instance de concertation, les associations ont décidé de faire pression pour instituer des négociations régulières. Pour Alain Chosson, représentant de la CLCV, l’équation était simple : « on leur a expliqué que s’ils ne voulaient pas nous écouter, on allait faire des scandales dans la presse ou engager des procès. C’est une question de rapport de force » [2]. Ces rencontres ont lieu depuis six ans avec la Générale des eaux et depuis trois ans avec la Lyonnaise des eaux. Sur le plan des relations avec les associations, les entreprises souhaitent éviter tout conflit et donnent satisfaction aux demandes de dialogue. Si l’entente peut être jugée cordiale, la régulation n’en est pas plus consensuelle. Par exemple, la CLCV a négocié et obtenu de Générale des eaux l’abandon des dépôts de garantie de 800 Francs demandés systématiquement aux consommateurs. Plus largement, les négociations portent sur l’abandon de toute partie fixe ou abonnement [3].

Avec l’État, les interfaces sont variées. Elles dépendent des institutions concernées et des phases de réflexion sur les textes législatifs. Quatre phases de négociation peuvent être distinguées. Dans un premier temps, les associations sont conviées par les ministères à des réunions de travail dans le cadre de la préparation des projets de loi. Dès le début des années quatre-vingt-dix, elles ont été associées par le ministère de l’Intérieur à la préparation de la loi n° 92-125 relative à l’administration territoriale de la République (ATR) du 6 février 1992 et par le ministère de l’Environnement à la préparation de la loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l’eau. C’est l’occasion pour elles de négocier les orientations du texte dès la préparation du projet. Sur le thème de l’eau, la CLCV s’est récemment investie sur la question des tarifs auprès de deux ministères :

Ensuite, les associations peuvent être auditionnées par les commissions d’enquêtes parlementaires. Avant certains débats, les élus peuvent se saisir de questions et instaurer des commissions de travail.

Dans un troisième temps, lors des discussions des projets de loi en séance, les associations pratiquent un lobbying auprès de nombreux élus pour faire passer certains amendements. Par exemple, lors des discussions du projet de loi relatif à l’administration territoriale de la République en 1991, la CLCV avait fait appuyer par un certain nombre de députés un amendement relatif à la création de commissions consultatives des services publics locaux. Une réussite pour l’association, puisque l’amendement adopté rend obligatoires les commissions pour toutes communes de plus de 3 500 habitants.

Enfin, après le vote de la loi, la CLCV et l’UFC rencontrent à nouveau le ministère concerné pour faire pression sur les détails des décrets d’application.

Les différents dispositifs de participation offrent aux associations une place centrale dans le microcosme de la régulation nationale. Les acteurs institutionnels valident la légitimité de ces associations comme représentants des consommateurs. Même si les intérêts ne convergent pas, le renforcement du poids des interlocuteurs entraîne une gestion plus efficace des relations avec un très petit nombre de représentants spécialisés et éclairés.

Mais la place centrale dont bénéficient les associations ne suffit pas pour conclure à une régulation consumériste. Les entreprises et l’État disposent d’autres moyens de saisie des attentes des usagers (enquêtes et sondages) et peuvent nuancer leurs discours en introduisant d’autres thématiques relatives aux usagers que celles du prix ou de la tarification. Les associations elles-mêmes pourraient dépasser les problématiques classiques de consommation en prenant en compte d’autres objets d’action. Comment les figures du consommateur et du citoyen entrent-elles en tension au sein du système d’acteurs national ?

Dans un contexte de monopole, le consommateur ne bénéficie pas du pouvoir de défection et ne peut choisir un produit de substitution. Les moyens d’expression du mécontentement des consommateurs relèvent uniquement de la prise de parole (Hirschmann, 1991, p. 92). Dans cette logique, les associations jugent prioritaire de mettre en place des instances de participation ou de faire valoir leur capacité de pression médiatique. La position de l’UFC est claire : « en matière de concurrence, lorsque le consommateur doit faire appel à un service d’eau […], il se trouve face à un distributeur et il ne peut pas en changer […]. C’est pourquoi nous demandons que les comités locaux de services publics en matière d’eau soient effectivement mis en place afin que les consommateurs, avec les collectivités, puissent apporter leur avis et qu’il soit pris en compte » [5]. Cette requête, faite devant les parlementaires de la mission d’évaluation et de contrôle de l’Assemblée nationale résume les attentes de l’UFC. Sur ce thème, CLCV et UFC pratiquent un lobbying de longue haleine. Le point principal réside dans la création des commissions consultatives des services publics, obligatoires depuis la loi ATR. Cependant, les associations déplorent la lenteur de leur création et le manque de moyens dont celles-ci disposent. Aussi, la CLCV a proposé, dans le cadre des débats sur le projet de loi sur l’eau, présenté en juin 2001, de donner aux commissions un droit à l’expertise permettant le financement d’études lors de toute négociation de contrat.

Le second thème privilégié des organisations de consommateurs agrège une série de revendications autour de la justesse des prix : abandon des parties fixes des factures, élargissement de la facturation individuelle dans l’habitat collectif et transparence des coûts et des prix facturés. L’UFC s’intéresse à la question de la transparence des prix. L’organisation ne paraît pas opposée par principe à toute augmentation de prix et se dit prête à faire payer au consommateur les nouvelles contraintes d’assainissement (traitement des boues d’épuration ou mise à niveau des équipements existants). Toutefois, elle demande aux entreprises, aux collectivités et au législateur de permettre une plus grande clarté des coûts et des prix.

Le projet de loi peut être décliné en trois volets : information des usagers et justesse des prix, réforme des redevances relatives aux pollutions, encadrement renforcé de l’action des collectivités locales et des agences de l’eau.

Le premier volet couvre le tiers des propositions du projet de loi. Il concerne directement l’usager-consommateur et renforce le rôle des commissions consultatives. Alors que la loi ATR de 1992 ne donnait pas d’objectifs à ces commissions, le projet de loi en précise les prérogatives. Ainsi, devront être soumis à l’avis préalable de ces commissions les projets de règlement de service, les tarifs, les rapports annuels sur les prix et la qualité avant présentation en conseil municipal ou en comité syndical et le programme prévisionnel de travaux. Le projet fait donc des commissions, des instances d’information et de consultation des consommateurs. Mais, seules les dimensions relatives à l’offre de service sont prises en compte. Dans leur relation aux usagers, les collectivités sont appréhendées comme de simples fournisseurs de service. Or, nous le verrons, certaines collectivités ont, au plan local, choisi d’aller plus loin et de donner aux commissions une dimension supplémentaire : débat sur les modes de gestion ou sur les choix environnementaux. Ensuite, l’information des usagers individuels est renforcée. La sélection de l’information fournie illustre la figure du consommateur : « le consommateur ne souhaite pas obligatoirement voir apparaître sur la facture l’organisation générale de la gestion de l’eau : il attend avant tout des informations sur les coûts et sur l’évolution de sa consommation » [7]. En parallèle des factures, les rapports annuels sur les prix et la qualité du service seront affichés en mairie. Enfin, le troisième lot de mesures à l’attention des consommateurs concerne la tarification proportionnelle au volume d’eau consommé. Le projet prévoit la limitation de la part fixe des factures à certains coûts fixes (comptage, facturation) et à certaines contraintes de gestion (variations démographiques saisonnières). Le ministère donne à cette mesure, demandée par les associations, des motivations qui dépassent la problématique du juste prix. La justification avancée est à la fois sociale et environnementale. L’abandon de l’abonnement permettrait d’une part de faciliter l’accès des familles modestes à l’eau et, d’autre part, de rationaliser les consommations d’eau. Ce sont les seuls arguments qui, dans l’exposé des motifs, articulent les problématiques consumériste, sociale et environnementale.

De nombreuses dispositions sont prises au nom des consommateurs pour améliorer l’équité, la transparence et la concurrence. Par exemple, le projet de création du Haut Conseil de l’eau et de l’assainissement [8] renforce le poids de l’État dans la gestion de l’eau. L’objectif de l’État n’est pas, pour l’instant, de créer une instance de régulation supplémentaire sur le modèle de l’Autorité de régulation des télécommunications (ART), qui dispose de pouvoirs réglementaires, mais d’introduire dans le secteur de l’eau, par la transparence, une véritable concurrence statistique. La création du Haut Conseil sera l’occasion de renforcer le poids de l’État en redéfinissant des clauses types pour les contrats de délégation, abandonnées depuis 1982. La relative re-centralisation de la régulation de l’eau va dans le sens des associations de consommateurs qui bénéficieraient d’un pouvoir de saisine directe du Haut Conseil [9]. Mais les associations de consommateurs se disent à demi satisfaites car elles déplorent, dans le projet, l’absence de compétences réglementaires de cette instance.

En théorie, l’intégration d’outils marketing par les entreprises monopolistiques n’a aucun intérêt vu que le principal objectif du marketing opérationnel est de renforcer les parts de marché d’une entreprise. Néanmoins, les distributeurs ont développé leur propre politique clientèle par mimétisme du secteur concurrentiel. Alors que la politique commerciale des entreprises se limitait jusque récemment à la conquête de contrats auprès de leur premier client : les collectivités ; les distributeurs souhaitent désormais satisfaire et communiquer avec les client résidentiels. Les deux groupes développent une série de standards de qualité de service : remise en eau en vingt-quatre heures, délais de réponse aux courriers, tranches horaires fixes pour les rendez-vous, centres de service client, etc. Cette stratégie leur permet, en améliorant les taux de satisfaction, de s’ancrer dans les villes où elles sont présentes. La satisfaction élevée représente un argument supplémentaire à avancer lors des renégociations de contrat avec les collectivités. Le marketing est dans ce cas ciblé sur l’image de l’entreprise, la communication et la satisfaction du client final. Cette stratégie de communication prend toute sa dimension sur le thème de l’environnement.

Pour saisir les attentes des clients, que la Générale des eaux appelle clairement des consommateurs-citoyens [10], les deux groupes ont mis en place grâce à leur Centre d’information commun (CI Eau) des baromètres fondés sur des enquêtes de satisfaction régulières. En complément, les sociétés déploient leurs propres dispositifs d’enquête et la Lyonnaise développe, depuis cinq ans, des outils lui permettant de saisir en temps réel les attentes des consommateurs traduites par les médias. Les enquêtes et l’étude des médias font apparaître une montée des préoccupations sanitaires et environnementales. Depuis 1995, la majorité des thèmes abordés par les médias se fondait sur les conflits locaux liés aux problèmes de facturation, de prix et plus largement à l’efficacité de la gestion de l’eau. Or, au cours des deux dernières années, les thèmes de la qualité et de l’environnement sont arrivés au premier rang des fréquences de citation. Le vocabulaire employé relève désormais des registres sanitaires et alimentaires.

L’émergence des préoccupations environnementales valide la stratégie de communication des firmes. La Lyonnaise par exemple souhaite apparaître comme une entreprise modèle en terme de préservation de l’environnement. Pour cela, elle n’hésite pas à s’afficher comme garante de la qualité de l’eau. À Lille, la filiale paritaire de la Lyonnaise et de la Générale des eaux, la Société des eaux du Nord, publie les données issues de son propre laboratoire, multiplie les visites de sites, les journées portes ouvertes et autres forums qui permettent de donner dans la presse locale l’image d’une entreprise performante. À l’inverse, lorsque la qualité n’est pas au rendez-vous, la Lyonnaise ne souhaite pas être mise en cause. À Guingamp par exemple, le niveau élevé des pollutions agricoles et le refus du District de construire une station de traitement ont conduit la société à attaquer l’État au Tribunal administratif et à obtenir en mai 2001 sa condamnation. Le Tribunal a jugé ce dernier responsable d’un manque de vigilance quant à la régulation des pollutions d’origine agricole.

Cette stratégie permet aux entreprises de s’afficher comme promoteurs de l’intérêt des consommateurs. Lors de la mission d’évaluation et de contrôle de l’Assemblée nationale sur le financement et la gestion de l’eau, la Lyonnaise a affirmé son attachement au principe de qualité : « Je voulais alerter la mission sur le fait que pour les consommateurs, c’est le rapport qualité-prix qui a du sens et ce n’est pas d’un côté le prix et de l’autre la qualité » [11]. Ensuite, cette stratégie commerciale paraît prioritaire dans une logique de conquête ou de préservation des marchés. Conquête de marchés, car les entreprises souhaitent se placer comme leaders mondiaux de la distribution d’eau. Dans ce contexte, l’élément réputation, ne peut être négligé. Dans l’affaire de Guingamp, la négociation en cours de marchés à Manille et Casablanca ont incité l’entreprise à réagir sur un mode offensif. Préservation de marchés ensuite, car le prix constitue aujourd’hui un élément central de négociation avec les collectivités locales. Toute diminution de prix voulue par les élus peut ainsi être mise en balance avec les contraintes de qualité, d’assainissement et de mise à niveau des équipements promues par les entreprises. La qualité est indispensable pour justifier un niveau de prix jugé trop élevé. Troisième priorité, la dimension qualitative s’inscrit dans une logique de croissance des entreprises. D’après le directeur délégué à la clientèle de Lyonnaise des eaux « le thème de l’environnement est une priorité de développement pour Lyonnaise des eaux car le marché d’eau potable n’offre pas de perspectives de croissance. Alors que, dans le domaine de l’assainissement et du traitement des boues, nos parts de marché sont très faibles, le marché fait plus 5 à 6 % de croissance par an en dépenses courantes » [12]. Enfin, le discours sur la qualité et l’environnement s’inscrit dans le jeu de rôle qui s’anime entre le ministère de l’Environnement, les associations de consommateurs et les distributeurs d’eau. Alors que le Ministère et les associations souhaitent recadrer l’exercice de la concurrence et limiter les hausses de prix, les sociétés affichent leur volonté d’accroître la qualité avant tout.

Le discours environnemental des entreprises se situe à l’articulation entre le marketing et la défense de l’intérêt public. Il contraste avec le positionnement des associations de consommateurs nationales qui ne se sont pas encore saisies des enjeux environnementaux liés à la distribution d’eau. Ces dernières paraissent le plus souvent réactives aux crises. Les grands combats sur le veau aux hormones dans les années soixante-dix ou sur les farines animales en 2000 ont été réappropriés par les associations a posteriori. Pour l’eau, tant que la qualité reste un problème circonscrit à la Bretagne, les associations ne placent pas cette thématique au cÅ“ur de leurs revendications.

L’échelle nationale de régulation de l’eau offre une place croissante aux associations agréées de consommateurs. Les associations, dans leur travail de pression et de négociation, et l’État dans sa fonction de législateur privilégient la figure du consommateur. Les principes défendus s’intègrent au registre classique de la consommation : justesse des prix et information du consommateur. L’eau est approchée comme un bien marchand pour lequel l’absence de choix exige, a fortiori, de renforcer la capacité de contrôle et de prise de parole des consommateurs.

Seules les entreprises, pour qui la montée des enjeux environnementaux constitue la principale source de croissance, tentent de nuancer le consensus consumériste. Elles reprennent à leur compte les attentes de la population, révélées par les enquêtes de la Sofres, du CSA ou de l’Institut français de l’environnement (IFEN) et soulignent qu’au-delà du prix, ce sont désormais les préoccupations en matière de préservation de la ressource et de sécurité sanitaire qui dominent. Au plan local, la mise en tension des figures de l’usager paraît plus équivoque. Quels sont, à cette échelle, les facteurs d’éclatement ou d’hybridation des figures du consommateur et du citoyen ?

Quels sont les enjeux de cette transition ? Entre consommateur et citoyen, quelles figures de l’usager ces nouveaux dispositifs de participation mettent-ils en exergue ? Nous étudierons dans cette section les stratégies des collectivités locales et des associations locales d’usagers (unions locales d’associations de consommateurs et associations contestataires). Les stratégies des filiales des entreprises de distribution d’eau sont relativement homogènes et standardisées. Toutes privilégient une politique commerciale à destination des consommateurs qui leur permet d’asseoir leur image de marque. L’émergence éventuelle de la figure du citoyen dépend de l’action des collectivités et des associations locales.

Sur le plan du contrôle, ce n’est pas la décentralisation mais les « affaires » et le nouveau cadre législatif des dix dernières années qui font prendre conscience aux collectivités de leur responsabilité. Depuis 1982, les autorités publiques choisissent le délégataire selon le principe intuitu personae pur et négocient les contrats en toute liberté. L’abandon des cahiers des charges types au début des années quatre-vingt, qui s’appliquaient telle une norme à tous les contrats, entérine ce principe. Le passage de la norme au contrat offre plus de souplesse aux collectivités. La négociation et la signature du contrat, temps forts de l’action de la collectivité, ouvrent une période de partenariat de vingt ans ou plus, pendant laquelle le contrôle s’exerce à la marge. Pour schématiser, dans un contexte de développement de la gestion déléguée, les collectivités ont fait figure d’autorités concédantes et non d’autorités organisatrices.

Les conflits et le nouveau cadre législatif — lois Sapin, Barnier et Mazeaud [13] — ont suscité une plus large réflexion sur les moyens dont disposent les collectivités pour gérer efficacement le service. L’approfondissement des capacités de contrôle par la mise en place d’une régulation experte devient un enjeu de l’action publique locale. Pour approfondir leur expertise, des collectivités créent leurs propres services de contrôle financier, d’autres font appel à des bureaux d’études privés ou à l’association Service Public 2000 [14] et certaines choisissent de s’adresser aux services déconcentrés de l’État : Directions départementales de l’équipement (DDE) ou Directions départementales de l’agriculture (DDA). Les élus souhaitent saisir les éventuelles irrégularités, tester l’efficacité de la gestion déléguée et se donner les moyens de négocier, au nom des usagers, des améliorations en cours de contrat.

Sur le plan de l’image, les conflits locaux et la mise en cause de l’intégrité des relations entre collectivités et entreprises ont davantage touché les collectivités que les groupes de l’eau. Ces derniers, grâce à leur poids national et à leurs facultés communicationnelles, ont su amortir les chocs en développant des plans médias aux échelles nationale et locale. Une fois les affaires emblématiques de Grenoble ou de Saint-Étienne passées, les distributeurs ont progressivement retrouvé une image satisfaisante auprès de la population. À l’inverse, les collectivités ont dû gérer à moyen terme les conséquences des affaires dont le retentissement a rapidement dépassé les frontières du territoire local. Les conflits locaux ont imposé aux collectivités concernées de réviser leurs méthodes de gestion, mais ont également interrogé les collectivités épargnées par les crises. Les unes ont été contraintes de développer des stratégies d’adaptation à une conjoncture agitée, les autres ont imaginé des méthodes nouvelles permettant d’anticiper ou d’éviter la crise. L’information des usagers et la mise en place de dispositifs de participation deviennent un enjeu de stabilisation de la régulation. Depuis cinq ans environ, la majorité des grandes structures de gestion de l’eau (grandes villes, communauté de communes, communauté urbaine ou syndicat de distribution d’eau) met en place des instances de concertation (commissions consultatives, comités d’usagers) et développe des outils d’information (sites internet, lettre d’information sur l’eau, publication des résultats dans la presse municipale, etc.).

Les collectivités locales se trouvent en phase de transition et tentent de passer d’une gestion partenariale peu régulée à une régulation experte et transparente. Cette transition s’opère selon des modalités et des rythmes différents en fonction des contextes locaux : elle peut être contrainte et brutale en contexte de crise ou à l’inverse voulue et programmée en contexte de stabilité. À la marge, les collectivités de petite taille n’ont pas les moyens techniques et financiers de développer un contrôle régulier des délégataires. Sur le plan de la participation, ces dernières restent ancrées dans le schéma classique de la représentation. L’absence d’ouverture aux usagers ne paraît pas dans ce cas rédhibitoire, la petite taille offrant l’avantage d’une plus grande proximité entre élus et citoyens.

Sans discuter du rôle effectif des usagers dans ces nouveaux dispositifs, dont l’analyse paraît prématurée, la question du statut de l’usager mérite d’être développée. À qui les collectivités s’adressent-elles : au consommateur d’eau ou au citoyen ?

Pour saisir les stratégies des collectivités et des associations dans leur globalité, nous nous sommes basée sur l’analyse de différents matériaux : publications des associations et des collectivités, compte rendu ou observation directe de commissions consultatives et entretiens avec les responsables des autorités organisatrices, des associations présentes et des entreprises de distribution. Ensuite, nous avons classé les différents thèmes abordés en deux registres : consommation et action publique. Nous avons enfin testé les formes de mise en relation des problématiques de consommation et de l’action publique locale. Ces liens d’interdépendance peuvent a minima se restreindre à la gestion de l’eau lorsque les associations ou les collectivités articulent la question du prix à celles des choix d’investissement ou du mode de gestion. Au-delà, les débats traitant de la gestion de l’eau peuvent dans certains cas être envisagés dans une problématique plus large d’aménagement, de préservation de l’environnement ou de développement économique local.

Pour saisir l’importance du contexte local nous détaillerons dans un premier temps les quatre cas étudiés, puis nous en présenterons une synthèse sous forme de tableau synoptique. Cette synthèse permettra d’esquisser une typologie des facteurs d’hybridation des figures du consommateur et du citoyen.

Le Syndicat s’engage depuis dix ans dans une politique de dialogue avec les associations. Il a été une des premières autorités à appliquer la loi ATR dès octobre 1992 en créant une commission d’usagers. Les membres ont été choisis par le président du Syndicat parmi les unions locales de consommateurs agréées : l’Union fédérale des consommateurs (UFC)-Que choisir ?, la Confédération de la consommation, du logement et du cadre de vie (CLCV) et l’Union féminine civique et sociale (UFCS). Par essence, la commission d’usagers s’apparente à un conseil de consommateurs. Le SEDIF souhaite montrer aux associations qu’il satisfait leurs attentes de transparence. Les sujets traités sont centrés sur des thématiques consuméristes : informations sur les prix, recours et facturation individuelle. Sont présentés en commission les rapports annuels sur les prix et la qualité du service, les projets de règlement de service et les nouvelles factures. Le nouveau règlement de service en 1997, proposé à la commission, met en relief des modes de recours plus simples au bénéfice des consommateurs. De même, la baisse de prix obtenue après la négociation d’un avenant reste affichée depuis quatre ans comme une victoire au profit des usagers. Récemment, le SEDIF a présenté en commission l’expérimentation menée en vue de la mise en place du comptage individuel dans les logements collectifs. Cette initiative, antérieure à la promulgation du décret d’application de la loi SRU, satisfait les associations pour qui la facturation individuelle constitue une revendication récurrente. Sur le plan de la relation de service, le SEDIF veut faire figure de fournisseur performant et communique de façon conjointe avec la Générale des eaux. Le thème privilégié est la qualité du service : accueil téléphonique, information des usagers sur la qualité de l’eau, charte d’engagement.

Le Syndicat veut faire preuve d’ouverture à l’égard des associations de consommateurs. Il affiche ses réussites (baisse des prix, amélioration du service) et satisfait les demandes des représentants (essai de facturation individuelle). En animant la figure du consommateur, il renforce son statut de fournisseur de service. De leur côté, les associations présentes ne font que reproduire au plan local l’argumentaire national qui ne dépasse pas les thèmes de la facturation et de la stabilité des tarifs. La gestion de l’eau se trouve de fait exclue de la sphère de la citoyenneté. Cette exclusion est renforcée par une intercommunalité de tuyau cloisonnée qui n’incite pas à engager des débats transversaux. L’assainissement par exemple ne relève pas de la compétence syndicale, alors que cette fonction cristallise d’importants enjeux aux plans économique et environnemental.

À Grenoble, le conflit des années quatre-vingt-dix a essentiellement porté sur le mode de gestion. Comme dans tous les cas conflictuels, le paysage associatif local est dominé par des associations contestataires nées de la crise et spécialisées dans le domaine de l’eau. L’association Eau Secours, par des actions en justice et un lobbying politique et médiatique, a fait pression pendant près de sept ans pour obtenir le retour à la gestion directe (Pflieger, 2001). En 1989, contre toute attente, l’ancien maire Alain Carignon avait décidé de concéder la distribution d’eau à une filiale de la Lyonnaise : COGESE. Grâce au droit d’entrée demandé au délégataire, la concession avait permis de financer le budget communal et les projets d’équipements routiers de la municipalité. Dès lors, Grenoble a été le théâtre d’une série d’actions en justice relatives à la validité du contrat de concession, des tarifs et de la facturation. L’eau est devenue un enjeu politique local. Les élections municipales de 1995 se sont jouées sur ce thème et la nouvelle municipalité fut fragilisée de 1996 à 1999 pour avoir maintenu la gestion déléguée.

Les débats ont couvert l’ensemble des thèmes de la politique locale de l’eau. Dès sa création, en 1996, le comité des usagers, placé au côté du maire et animé en toute autonomie par les associations, a choisi d’aborder la question de l’eau dans sa globalité : origine des augmentations de prix, efficacité de la gestion, niveau d’amortissement des conduites et préservation du réservoir de Rochefort menacé par la construction de l’autoroute A 51. L’association Eau Secours elle-même dépasse l’épluchage des factures et les débats sur les tarifs pour s’orienter vers des revendications globales sur l’abandon de la gestion déléguée et la mise en cause de la capacité de contrôle de la collectivité.

Depuis la re-municipalisation décidée en mars 2000, la crise semble dépassée malgré les quelques procédures judiciaires en cours. Le nouveau président de la régie envisage de faire appel au comité des usagers dans une logique de coproduction apaisée. Il compte discuter avec les usagers du programme des provisions pour le renouvellement des équipements qui implique des augmentations de prix. Il souhaite aussi que le débat soit élargi au thème de l’assainissement géré par la Communauté de communes de l’agglomération grenobloise. Enfin, le président de la régie, conseiller municipal écologiste délégué à la gestion des déchets urbains et à la maîtrise de l’énergie, voudrait intégrer le débat politique de l’eau à une réflexion plus large sur les économies d’eau et d’énergie et souhaite associer le comité des usagers à ses travaux.

Dans le sud de l’Ardèche, la collectivité doit gérer les tensions entre les figures du consommateur et du citoyen. Elle doit à la fois préserver l’environnement des effets du développement touristique et tenter de satisfaire les attentes des consommateurs, mécontents des augmentations de prix.

Dès le début des années quatre-vingt, l’enjeu était d’améliorer la qualité de l’eau de la rivière Ardèche et de ses affluents. Le programme Ardèche Claire de 1984 a permis de construire une usine de production (Pont de Veyrières), dont la gestion fut confiée au Syndicat des eaux de Basse-Ardèche (SEBA) en 1988. Cet équipement limite les prélèvements dans les cours d’eau qui provoquaient, en période d’étiage, une détérioration de la qualité des eaux de baignade. En parallèle, le SEBA finance depuis 15 ans un important programme d’équipement pour l’alimentation en eau potable. Pour l’assainissement, les contraintes topographiques et les fortes amplitudes démographiques saisonnières liées à l’activité touristique ont contraint le SEBA à surdimensionner l’équipement en stations d’épuration. Avant le programme d’investissement, de nombreuses petites communes rejetaient directement les eaux usées dans les cours d’eau. Aujourd’hui, la capacité d’assainissement du SEBA est de 40 000 habitants pour une population raccordée variant de 14 000 à 30 000 habitants l’été. L’amélioration de la gestion de l’eau, enjeu environnemental et de développement touristique, a entraîné une augmentation des coûts.

Ces investissements n’ont pas été intégralement payés par l’usager. Le programme Pont de Veyrières a été financé par l’État et le Conseil général. Et jusqu’en 1992, les budgets communaux abondaient le budget de l’eau et permettaient aux élus de financer une part des investissements nouveaux par l’impôt. Seulement, la mise en place de l’instruction comptable M 49 a obligé, dès 1992, le Syndicat à financer l’eau par les factures et à réduire le financement du budget de l’eau par les budgets communaux. En conséquence, le prix de l’eau est passé de 11,80 Francs le m3 en 1992 à 17,84 Francs en 1995 puis à 27,56 Francs de 1996 à 2001. L’Association des consommateurs de la Fontaulière (ACF), créée en 1993, a contesté, avec ses quelque 1 200 adhérents, les augmentations de prix. 700 usagers ont placé les montants des factures sur compte bloqué auprès d’un huissier. Ils dénoncent des surinvestissements (usine de production, stations d’épuration) qui à leurs yeux sont injustifiés et le contrat d’affermage signé avec la SAUR (groupe Bouygues) qui entraînerait l’enrichissement abusif de la société.

L’association a été condamnée en juin 2001 par le Tribunal d’instance d’Aubenas, dans le procès qui l’opposait à la SAUR et les 700 usagers réfractaires devront payer leurs factures. Malgré leur échec, les militants de l’ACF restent déterminés. Ils déplacent désormais le débat de la question du prix à celle du mode de gestion. D’après eux, le choix de la régie directe permettrait une gestion plus saine de l’eau.

Depuis deux ans, le Syndicat des eaux de Basse-Ardèche tente de renouer le dialogue avec l’ACF. Pour le président du syndicat, l’enjeu financier est de taille. Le volume total des impayés s’élève à près de onze millions de Francs pour le Syndicat (plus huit millions de Francs pour la SAUR). Au sein de la commission consultative, le président du Syndicat veut faire preuve de pédagogie en tentant de sensibiliser les usagers aux difficultés liées au tourisme et à la préservation de l’environnement. Pour cela il souhaite associer la commission aux activités du Syndicat : débat sur le choix d’un nouveau cabinet pour le contrôle de la SAUR et sur la réalisation d’un audit préalable au renouvellement du contrat d’affermage. Cet audit permettrait d’étudier en amont toutes les solutions, y compris celle de la régie.

Pour sortir de la crise, l’élu tente de transformer, non sans difficultés, le consommateur en citoyen en le sensibilisant à des enjeux transversaux : renforcement de l’assainissement collectif, protection de l’environnement, développement touristique.

La CUDL, peu présente mais néanmoins exigeante sur le thème de la distribution d’eau, ne compte pas laisser à la SEN le monopole de la communication dans ce domaine. Après avoir renforcé son poids dans la gestion de l’eau, grâce au contrôle financier de la SEN, la CUDL souhaite aujourd’hui afficher sa responsabilité. Fidèle à sa tradition de communication sur le thème du cadre de vie (transports urbains, assainissement), la Communauté urbaine veut sensibiliser la population à la préservation de la ressource en eau. Elle approfondit cette question depuis un an au sein de la commission extra municipale de l’environnement de Lille. Cette commission, par ailleurs chargée de la mise en Å“uvre de l’Agenda 21, regroupe un ensemble d’acteurs et d’associations spécialisées sur le thème de l’environnement. La CUDL présente son rapport annuel sur les prix et la qualité du service d’eau à la commission extra municipale et non, comme certaines collectivités, aux associations de consommateurs, dans le cadre d’une commission d’usagers. À l’inverse du Syndicat des eaux d’Ile-de-France, la CUDL n’envisage pas de discuter de l’offre de service. Par exemple, elle n’affiche pas la baisse de prix qu’elle a obtenue en 1997 en négociant un avenant au contrat de concession de la SEN. La Communauté Urbaine privilégie l’environnement et laisse à la SEN le soin d’informer le consommateur.

Le cas de Lille offre l’exemple d’une fragmentation des figures du consommateur et du citoyen. Deux scènes de participation spécialisées cohabitent : la première centrée sur la qualité de l’offre de service prise en charge par la SEN et relayée par les associations de consommateurs locales ; la seconde animée par la CUDL et les associations écologistes sur le thème de l’environnement et de la protection de la ressource. Aucune articulation n’est opérée entre les thématiques consuméristes et environnementales.

Modes de gestion, relations aux usagers et objets de participation

La mise en regard des quatre terrains exposés précédemment permet d’identifier quatre types de facteurs d’hybridation ou d’éclatement des figures de l’usager :

Tout d’abord, l’intercommunalité de tuyau n’incite pas au décloisonnement des enjeux et donc des figures de l’usager. Plus la compétence de distribution d’eau est cloisonnée, plus la commission consultative risque de constituer un simple conseil de consommateur. Pour le SEDIF, la vocation unique du Syndicat ne permet pas d’intégrer la distribution d’eau à des enjeux politiques plus larges. Dans ce contexte, le SEDIF ne peut que jouer le rôle de fournisseur de service. À l’inverse, lorsqu’une grande ville organise elle-même son service d’eau, comme à Grenoble, les réflexions sur la politique de l’eau peuvent être reliées à des problématiques environnementales. Les structures intercommunales peuvent avoir une fonction d’évitement de la figure du citoyen. Tout dépend donc du bloc de compétence accordé à l’autorité organisatrice ou des liens établis entre celle-ci et les autres niveaux de responsabilité publique locale. À Lille, le fait que la CUDL gère l’eau, au même titre que l’assainissement ou que les transports collectifs, permet à la Communauté urbaine d’intégrer la question de l’eau à un large débat sur l’amélioration du cadre de vie. En Ardèche, le Syndicat des eaux, garant de la qualité des eaux de baignade, dispose d’un rôle clé dans le développement touristique du sud du département.

Ensuite, les stratégies de communication des collectivités deviennent un des principaux facteur d’hybridation ou d’éclatement des figures de l’usager. Les élus peuvent choisir d’afficher leurs thèmes de prédilection : environnement à Lille et qualité de l’offre de service au SEDIF. Cet arbitrage thématique modifie le statut de l’usager : le citoyen à Lille ou le consommateur au SEDIF. À Grenoble, une fois le climat apaisé, le président de la régie des eaux va tenter d’élargir la réflexion pour amener les associations à aborder le thème de l’eau dans sa globalité. Cette stratégie ne fonctionne que si les associations ne mobilisent pas leurs propres discours et restent réactives aux initiatives des collectivités. De plus, dans la majorité des cas, les élus reconnaissent avoir des difficultés à trouver des interlocuteurs intéressés parmi les associations locales. De l’aveu de leurs responsables nationaux, les unions locales des grandes organisations de consommateurs apparaissent d’un dynamisme inégal et peu mobilisées sur le thème de l’eau, à l’exception de quelques régions phares : Bretagne, Vendée, Alsace et Rhône-Alpes.

Troisièmement, il ne faut pas négliger les caractéristiques propres à l’espace concerné. L’eau reste en France une ressource locale et les enjeux de sa gestion sont de fait fortement territorialisés. En Ardèche, le développement touristique implique de préserver l’environnement, fonds de commerce du département. Comme toute zone à forte amplitude démographique saisonnière, les augmentations de prix ne peuvent être dissociées des problématiques de développement économique. De même en Bretagne, la question de la qualité de l’eau du robinet s’intègre aux débats sur l’évolution des pratiques agricoles. Dans ces deux cas, l’appréhension de la relation marchande ne peut être dissociée d’une réflexion sur la prise en charge des externalités environnementales engendrées par le tourisme ou l’agriculture. Ces questions ne se posent pas lorsque l’eau est une ressource abondante et de bonne qualité.

Enfin, la nature des associations présentes et actives sur le territoire modifie le contenu des relations qui s’établissent avec les collectivités ou les entreprises. Comme nous venons de le souligner nous ne pouvons constater l’émergence d’un tissu associatif foisonnant sur le thème de l’eau. Les mouvements les plus actifs se créés ou sont relancés en contexte de crise. Par exemple, les conflits locaux entraînent le plus souvent l’émergence d’associations contestataires spécialisées dans le domaine de l’eau. Leurs revendications intègrent les problématiques de prix et de transparence à une critique du partenariat public-privé. Toutes demandent le retour à la gestion municipale. Si leur objet de mobilisation peut paraître contestable, cette nouvelle approche de l’activisme consommateur tranche avec les discours des organisations nationales agréées. Les unions locales de la CLCV et de l’UFC, moins dynamiques au plan local qu’au plan national, restreignent leur intervention aux revendications consuméristes : partie fixe, comptage individuel, abonnement. La présence d’associations contestataires contribue à élargir le débat.

Du point de vue des problématiques environnementales, le cloisonnement du milieu associatif entre associations de consommateurs et associations écologistes n’incite pas au mélange des registres. Aucune association de consommateur, agréée ou contestataire, ne traite de l’environnement. À Grenoble, ce constat paraît d’autant plus étonnant que nombre des membres actifs d’Eau Secours sont issus du parti écologiste local ; mais la qualité et l’abondance de la ressource ne posent pas problème. Du côté des associations écologistes, Eaux et Rivières de Bretagne, par exemple, n’aborde pas les thématiques de consommation. Elle s’intéresse en amont à la préservation de la ressource et à la qualité des nappes phréatiques par la réduction des pollutions d’origine agricole. L’affaire de Guingamp [15] a été pour Eaux et Rivières la seule occasion de s’associer à un collectif de consommateurs pour dénoncer la mauvaise qualité de l’eau « potable ». Cette marginalisation des questions de consommation montre que les écologistes approchent le problème en amont. L’association considère que le jour où la Bretagne aura résolu la question de la qualité de la ressource, le traitement de l’eau et sa qualité au robinet ne poseront plus de problème.

Au plan national, le processus d’ouverture de la régulation de l’eau aux usagers couronne la figure du consommateur. Dans la distribution d’eau, comme pour tout service public marchand, la relation aux usagers peut être schématisée en deux sphères : le marché et la citoyenneté. Les principaux acteurs présents (les entreprises, les associations de consommateurs et l’État) tendent à privilégier la relation marchande : le niveau de prix, les standards de qualité de service, l’information ou l’accueil. À l’inverse, la mise en débat de thèmes liés à l’action publique (choix d’investissements à moyen terme, gestion et qualité de la ressource) apparaît comme secondaire. Dans cette optique, la distribution d’eau devient davantage un monopole naturel à réguler que l’objet d’intervention de la collectivité à laquelle le citoyen est en droit de demander des comptes. La création d’un Haut Conseil de l’eau, imaginé par le projet de loi en 2001, vise à accroître l’expertise publique face aux entreprises. Ce projet satisfait les organisations de consommateurs qui y voient les premiers jalons d’une régulation centralisée de type anglo-saxonne. Outre-manche, les conseils ou comités de consommateurs spécialisés ont été institués dans la plupart des services publics marchands privatisés depuis le début des années 1990. Après de longs débats sur l’indépendance des conseils de consommateurs vis-à-vis des régulateurs (Vass, 1995), les interrogations portent sur l’efficacité des conseils par rapport à d’autres formes de mobilisation : groupe de pression ou système politique local [16]. La représentation des consommateurs comble-t-elle le déficit de débat citoyen ? Tel est le problème que pose aujourd’hui le modèle européen de régulation des services publics.