En France, le thème des usagers a souvent été abordé sous l’angle d’une sociologie des relations de service, analysant les interactions au guichet. Les articles rassemblés dans ce numéro de Flux abordent, eux, la réévaluation actuelle du rôle des usagers comme un révélateur des processus de « modernisation » des services publics et, plus globalement, des changements qui affectent le contenu et les modalités d’une intervention publique recomposée.

Chez les Anglo-saxons, la question de la participation des usagers est souvent associée à celle du stakeholding government. Cette conception du gouvernement, qui vise à introduire des dispositifs de partage du pouvoir et de négociation des décisions avec un ensemble élargi et diversifié de participants, de citoyens ayant un intérêt à défendre dans les décisions collectives, ouvre sur des interrogations relatives aux voies et moyens d’une participation active des intéressés. Face à une perte de confiance généralisée dans le système politique, et en particulier dans les systèmes publics de fourniture de services, on espère que cette participation contribuera au « réveil » d’un public désillusionné.

Au-delà des moyens et des procédures, la question des incidences de cette participation sur la substance même des décisions est un autre champ d’investigation, que l’on s’interroge sur la sincérité et l’efficacité des méthodes mises en Å“uvre ou que l’on questionne leurs impacts réels sur la nature des politiques produites. Les partisans de la participation insistent notamment sur ses effets en termes d’efficacité et de qualité accrue de l’offre, mais les études sur l’introduction des usagers dans la régulation des réseaux invitent à la prudence.

Définissant des statuts et des modes d’intervention différenciés, ces requalifications de l’usager suscitent de nombreuses interrogations, tant sur le pouvoir d’explicitation de chacune de ces figures, lesquelles sont aussi invoquées pour légitimer des réorganisations dont les enjeux excèdent la seule question des usagers, que sur la nature des combinaisons de ces figures entre elles, nécessairement intégrées au niveau de chaque individu mais très inégalement conciliées par les réformes.

Partant de l’analyse statistique d’un corpus d’articles de la Gazette des communes, des départements et des régions, parus au cours de la période 1983-1999, l’article de Virginie Waechter cherche à caractériser l’évolution de la relation organisation municipale/usager-citoyen, depuis la décentralisation, en l’interprétant comme un phénomène lié à la recomposition de la légitimité du pouvoir local. Son analyse offre un éclairage global de l’évolution de ce rapport, en en combinant les aspects politiques et technico-administratifs et en couvrant l’ensemble des secteurs d’activité de l’organisation municipale. Elle souligne que la régulation de cette relation, à la fin des années 1990, mise de manière croissante sur l’engagement mutuel, que rendent possible trois évolutions : l’horizontalisation (qui rompt avec le rapport de subordination antérieur), la personnalisation (de catégorie administrative, l’usager devient personne) et la responsabilisation de l’usager. Cette dernière, établie au sein d’une régulation contractuelle de la relation de service, est adossée à une participation pragmatique, définie comme un processus de décision concerté relatif à une question concrète et circonscrite. Après les objectifs de performance du début des années 1990, ces évolutions expriment des préoccupations sociales croissantes, dans un contexte où domine le sentiment d’effritement de la cohésion sociale. En tant qu’usager et en qualité de membre de la société locale, le citoyen « générique » serait de plus en plus enrôlé dans des processus de décision collectifs estompant les frontières entre sphère experte de l’organisation municipale et sphère profane du public.

Reste que ces processus sont loin d’être transparents, dénués de rapports de force, parfaitement inclusifs. Tout au contraire ils ménagent, à différentes échelles et pour différents collectifs d’acteurs, des modes d’accès différenciés aux filières socio-techniques de régulation des services. C’est ce que montre l’article de Géraldine Pflieger pour les services d’eau français marqués, depuis le début des années 1990, par des hausses de prix et une mise en cause du système de gestion déléguée qui ont incité l’État, les distributeurs d’eau et les collectivités locales à plus de transparence dans leur gestion et d’interactions avec les associations de consommateurs. Toutefois, cette ouverture progressive du système de régulation, loin de se traduire, pour le moment, par la stabilisation et l’homogénéisation du statut des usagers, conduit à une triple diversification : à celle des échelles d’intervention, s’ajoutent en effet celles des modes d’intervention et des registres d’action. À l’échelle nationale, l’État et les associations privilégient ainsi le registre de la consommation, tandis que les firmes contribuent à façonner une figure du citoyen préoccupé par la préservation de l’environnement. À l’échelle locale, les configurations sont plus variables, en fonction des stratégies de communication des collectivités, des thèmes de mobilisation des associations, du degré de décloisonnement des politiques locales et de l’ampleur des enjeux locaux liés à la distribution d’eau : l’aménagement de la relation marchande et son intégration dans un plus large débat sur la responsabilité publique ne sont pas automatiques. Lorsqu’elles existent, elles ne sont pas forcément pérennes ou reproductibles.

L’évolution législative, en France, semble à présent favoriser, avec la création d’un Haut conseil de l’eau, une régulation centralisée, de type anglo-saxon, ménageant une représentation des consommateurs. Celle-ci comblera-t-elle le déficit de débat citoyen ? Exclut-elle ou complète-t-elle d’autres formes de mobilisation des usagers ?

Celui de Rémi Barbier relate les modalités et enjeux de la mise en place d’un nouveau modèle de gestion des déchets, recomposé autour d’un impératif de valorisation, et dans lequel l’usager, institué producteur-trieur, est appelé à partager les responsabilités de la collecte sélective. Cherchant à éviter l’écueil de la naïveté — en justifiant le remodelage des comportements au nom de « raisons écologiques » indiscutables — comme celui d’une irréductible posture critique — dénonçant la « colonisation des comportements » et « la rationalisation des modes de vie à des fins utilitaires » —, l’article montre que la nouvelle « machinerie du propre » sert des intérêts multiples et offre aux usagers de réelles opportunités de participation. Tout d’abord, même si l’initiative est restée du côté des élus, les expérimentations locales, les mécanismes de représentation qui en sont issus, les tactiques et réappropriations qu’autorisent les processus de négociation enclenchés par l’ajustement progressif des dispositifs témoignent néanmoins de formes de participation active. Ensuite, parce qu’elle réaffirme une obligation de « rendre des comptes », appuyée sur une logistique, même minimaliste, de « contrôles croisés » entre usagers et autorités publiques, la refonte de la collecte sélective des déchets participe d’une redéfinition de la relation citoyenne au sein du service public autour d’un principe, fragile mais réel, de démocratisation.

Analysant la représentation des usagers dans les services d’eau en Grande-Bretagne, l’article de David Hall témoigne d’une tout autre expérience. L’usager n’est plus ici inséré dans la filière de production du service mais placé en surplomb, avec un double rôle d’administrateur-gérant des plaintes et de représentant des intérêts du public. Relativement efficaces dans leur première fonction, les comités de consommateurs auraient en revanche une action plus discutable en matière de défense des intérêts des citoyens, notamment sur la question sensible des coupures. À cela deux raisons principales : d’une part, les comités ont éprouvé des difficultés à s’autonomiser de l’organe national de régulation du secteur de l’eau, d’autre part, ils entrent en concurrence avec d’autres « représentants » du public et leur message peut apparaître brouillé et manquer de légitimité.

Très différente est la situation « d’autorégulation » du secteur de l’eau en France où, comme le montre Christelle Pezon, les abonnés ne sont pas intégrés au dispositif institutionnel de régulation. Ceci ne signifie pas qu’ils soient pour autant dépourvus d’outils d’intervention et absents des arbitrages. C’est par l’analyse du contentieux administratif que l’auteur tente de saisir les nouveaux modes de participation des usagers. À partir de la jurisprudence du Conseil d’État, elle met ainsi en évidence l’apparition de nouveaux types de conflits et d’acteurs, parmi lesquels les abonnés, à l’origine d’arrêts contestant les augmentations de tarif et les modes de sélection des opérateurs. Réelle, cette participation demeure toutefois ponctuelle et elle ne peut participer que d’une régulation lacunaire.

Le dernier texte enfin s’intéresse moins aux dispositifs institutionnels et aux pratiques qu’aux discours, notamment ceux que tiennent des usagers des télécommunications en France pour justifier leurs pratiques de fidélité ou de défection. Pour Ygal Fijalkow, ces discours témoignent de la légitimité sociale du registre citoyen ou civique, souvent utilisé par les personnes interrogées pour rendre compte de leurs pratiques, et de sa « résistance » face à la prégnance de la légitimité marchande. L’auteur en conclut que les modalités actuelles de régulation de la relation opérateur/usagers privilégiées par France Télécom sont réductrices et, qu’à condition de les sortir de la clandestinité, les arguments discursifs des usagers pourraient servir de fondement à une relation citoyenne repensée.

Les contributions rassemblées dans ce dossier de Flux offrent ainsi une image plurielle tant des expériences contemporaines de participation des usagers dans les services marchands que des postures de recherche qu’elles suscitent. La diversité de ces dernières témoigne de la complexité de l’objet « participation » et de la nécessité, pour en comprendre les différentes dimensions, de coupler l’analyse des dispositifs institutionnels et des appareils réglementaires avec celle des pratiques et des discours, d’articuler les approches « par le haut » et les investigations « par le bas », de compléter des sources d’information « classiques » avec d’autres moins exploitées.

Renvoyant dos à dos les discours rhétoriques, qu’ils valorisent la figure néo-libérale du client ou celle du citoyen stakeholder responsable, les articles contribuent à montrer que les usagers ne constituent ni un collectif homogène ni une base silencieuse et que les dispositifs de participation créés ces dernières années, aussi imparfaits soient-ils, ont créé un continuum de situations aux résultantes variables. Si elle ne bouleverse pas les relations au sein des systèmes de fourniture, la présence accrue des usagers ne se limite pas non plus à des procédures de régulation sectorielle : elle participe, plus largement, d’une démocratisation protéiforme.