Cet article a pour objectif d’appréhender l’évolution de la relation entre le gouvernement local et son environnement depuis 1982, en l’interprétant comme un phénomène lié à la recomposition de la légitimité du pouvoir local. Notre étude résulte de l’analyse d’un corpus d’articles publiés dans la Gazette des communes, des départements et des régions [1] et traitant plus ou moins directement de la relation entre les municipalités et leurs usagers-citoyens [2]. Cette analyse vise à offrir un éclairage global de l’évolution du rapport à l’usager-citoyen, combinant les aspects politiques et technico-administratifs de cette relation et couvrant l’ensemble des secteurs d’activité de l’organisation municipale. Pour mettre en perspective cette analyse, nous proposons de rappeler en introduction les grandes lignes des enseignements apportés par les nombreux travaux consacrés à ce que l’on a pu appeler, avant la décentralisation, le système politico-administratif local. Nous donnerons ensuite, dans une première partie, quelques éléments d’explication à propos de l’approche et de la méthode analytique retenues dans cet article. Enfin, nous mettrons à jour, dans la deuxième et la troisième partie de l’article, l’évolution de la relation entre la municipalité et l’usager-citoyen dans les années quatre-vingt et quatre-vingt-dix.

Pour caractériser cette évolution, nous sommes partis de l’analyse d’un corpus de cent soixante-quatre articles, publiés dans la Gazette entre 1983 et 1999. La volonté d’appréhender globalement l’évolution de la relation organisation communale/usager-citoyen justifie que nous ayons choisi la Gazette pour réaliser cette étude. Contrairement aux revues du même type mais plus spécialisées, la Gazette s’intéresse en effet à la double dimension politique et administrative des organisations municipales et à l’ensemble de leurs filières d’activités. En outre, la Gazette privilégie l’analyse empirique de la gestion communale, en restituant et en croisant de nombreuses expériences concrètes réalisées localement. D’autres revues, comme La lettre du cadre territorial, adoptent plutôt une approche normative et théorique, défendant une certaine vision de l’organisation municipale moderne. Là où la Gazette fait une description analysée de la gestion politico-administrative locale, ce type de revue développe en quelque sorte une théorie du fonctionnement municipal idéal [4]. Il ne s’agit cependant pas d’affirmer que la Gazette donne une image en tous points fidèle de la réalité et de la diversité de la gestion municipale. Il apparaît notamment que les expériences municipales citées dans les articles sont majoritairement réalisées dans des communes urbaines [5]. On peut en déduire que la Gazette privilégie les expériences les plus innovantes, dessinant les contours idéal-typiques [6] de l’évolution locale, et non le profil moyen de la gestion des municipalités et de leur interface avec l’environnement. En ce sens l’étude a pour ambition de faire ressortir une tendance, et non pas la réalité dans sa diversité.

L’analyse des articles de la Gazette s’appuie sur l’utilisation d’une méthode statistique [7], l’Analyse Factorielle des Correspondances Multiples [8] (AFCM - voir graphique). La méthode de l’analyse factorielle des correspondances multiples consiste à éclairer un phénomène par une approche typologique, en repérant des régularités statistiques. Pour le sujet qui nous occupe, il s’agit d’analyser l’évolution de la relation usager/organisation municipale sur une vingtaine d’années. Mais avant de passer à cette analyse, il nous faut présenter les règles d’interprétation qui permettront de comprendre les résultats graphiques de l’AFCM (voir graphique).

Le graphique résultant de l’AFCM peut être découpé en trois parties correspondant à trois périodes types de régulation relationnelle : la partie gauche du graphique correspond aux années quatre-vingt ; le quart droit supérieur caractérise la première moitié des années quatre-vingt-dix ; le quart droit inférieur, la fin de la décennie quatre-vingt-dix.

Peu caractérisée dans les années quatre-vingt, la figure de l’usager est en outre clivée, apparaissant dans certains articles comme un administré°, sujet de droits et de devoirs°, et, dans d’autres, comme un contribuable°.

L’administré, sujet de droits et de devoirs est principalement évoqué dans les articles consacrés à la démocratisation°, faisant suite à l’annonce du projet de relance de la décentralisation qui ne sera concrétisé qu’en 1992 (loi ATR). On précise dans ces articles que la relance de la décentralisation a pour objectif d’améliorer la démocratie locale, en instituant de nouvelles modalités d’expression citoyenne°. Néanmoins, loin d’être prioritaire, le sujet est souvent traité en fin d’article, après d’autres questions comme le statut de l’élu ou la réforme des moyens financiers et des outils d’action économique. On se garde par ailleurs de s’engager trop avant dans l’exigence démocratique, en utilisant les termes « d’expression » et de « consultation citoyenne » plutôt que de « participation », et en rappelant la supériorité du principe représentatif : « Le débat est ouvert sur les consultations directes de la population, à la condition que celles-ci ne se substituent pas à la représentativité des élus » [14]. En réalité, dans le contexte de promotion et de mise en Å“uvre du droit à l’information [15], la démocratisation s’apparente davantage à la transparence° administrative et à la diffusion d’une information générale° qu’à la participation. Il n’est pas étonnant, en ce sens, que les articles de la Gazette des années quatre-vingt évoquent moins la figure de l’usager participant, que celle du sujet de droits et de devoirs.

Plus que la démocratisation, c’est le renforcement du rôle économique des communes et l’amélioration de l’efficience des services municipaux qui semblent profondément préoccuper les édiles locaux dans les années quatre-vingt, comme si l’action municipale devait désormais s’inscrire dans le registre marchand. La valorisation du registre marchand se traduit en premier lieu par l’intensification des interventions économiques, avec la restructuration au cours de la décennie de « l’espace public local autour d’un référentiel mettant en avant le développement économique local » (Gerbaux F., Muller P., 1992, p. 100) et l’émergence de la figure du « maire entrepreneur ». À la qualité d’entrepreneur du premier magistrat s’ajoute souvent celle de gestionnaire. Le registre marchand se manifeste en effet, en second lieu, par le souci d’améliorer la productivité et l’efficience des services municipaux. Cette préoccupation se justifie notamment par la volonté de maintenir le coût du service°, afin de ménager le contribuable° : « La décentralisation est une formidable incitation à la responsabilité, donc à mesurer (…) les services rendus au regard des impôts prélevés. Donc à écouter tout aussi attentivement le citoyen-usager des services collectifs que le citoyen contribuable » [16]. L’inscription de la relation à l’usager dans un registre marchand consiste, en d’autres termes, à évaluer cette relation à partir du rapport service rendu/coût, la priorité étant de maintenir le coût à un niveau acceptable. Ainsi, d’après l’AFCM des articles de la Gazette, il apparaît que les responsables locaux des années quatre-vingt considèrent relativement plus souvent que ceux des années quatre-vingt-dix que « ce qui compte pour l’usager », c’est le maintien du coût du service. Le terme contribuable apparaît dans 21 % des articles de la Gazette des années 1983-1987, dans 14 % des articles de 1988 à 1990, et seulement dans 5 % des articles parus entre 1991 et 1999. Pour satisfaire le contribuable, on se tourne vers le management financier (organisation en 1987 des premières journées sur le financement et le management local) et vers les outils de management de la qualité susceptibles d’entraîner des gains de productivité et d’accroître l’efficience de l’organisation municipale (essentiellement, analyse de la valeur et cercles de qualité). L’analyse de la valeur est, par exemple, définie comme : « une méthode pour concevoir un produit, de manière à réaliser au moindre coût, toutes les fonctions que le client désire et qu’il est prêt à payer, et seulement celles-là » [17]. Plus globalement, la prégnance des valeurs marchandes se traduit par la référence récurrente à la concurrence et au privé° : on parle par exemple de « marché politique local » ou de « gestion d’entreprise ». Dans un climat où les opérateurs privés sont en odeur de sainteté, on se positionne par ailleurs largement en faveur de la délégation des services publics industriels et commerciaux ou de la gestion associative des services. Notons au passage que la conception de la participation associative est ici davantage économique que citoyenne : « On a longtemps été habitué en France à ne voir dans les associations, soit qu’une commodité administrative (…), soit le mode d’expression d’un contre-pouvoir ou des besoins collectifs insatisfaits. (…) Or, comment mieux relever le double défi d’une meilleure productivité du côté de l’offre et d’une meilleure écoute des demandes sociales, de plus en plus diversifiées, que de faire confiance au secteur associatif ? (…) » [18]

Prépondérante dans les années quatre-vingt, la figure du contribuable passe au second plan au début des années quatre-vingt-dix, alors que l’administré et la relation qu’il incarne semblent désormais sous-représentés dans les articles de la Gazette. À l’inverse, le terme client° tient dans cette période le haut du pavé. On voit par ailleurs émerger la référence à un mode de gestion managériale orienté vers la qualité du service rendu, ainsi que la thématique de la gestion de l’accueil°. Il est remarquable que le thème de la gestion de l’accueil, totalement absent des articles de la Gazette dans les années quatre-vingt, concerne 19 % des articles dans la période 1991-1993 et surtout 36 % des articles en 1994-1995.

La volonté de traiter l’usager comme un partenaire apparaît, à la fin des années quatre-vingt-dix, comme le point d’aboutissement de la professionnalisation de la relation à l’usager. Certes, l’usager peut désormais légitimement prétendre au statut de consommateur°. On en attend pas moins qu’il se comporte en partenaire, c’est-à-dire en consommateur responsable, conformément d’ailleurs à l’éthique défendue par le consumérisme [25]. On voit ainsi germer l’idée de remplacer ou de compléter la relation réglementaire usager/service public par une relation de type contractuel, c’est-à-dire une relation reposant sur un engagement mutuel.

Partenaire car cocontractant d’une relation donnée comme équilibrée, l’usager l’est également en vertu de son statut de citoyen°. Ainsi, La fréquence d’apparition du terme citoyen° dans les articles de la Gazette passe de 19 % dans les années quatre-vingt, à 26 % entre 1991 et 1995 et à 40 % dans la période 1996-1999. Parallèlement, la relation partenariale établie avec l’usager semble prendre un tour plus ouvert avec l’apparition d’une participation pragmatique°, largement suscitée et organisée par les responsables locaux. « Les élus ne peuvent plus faire passer leurs projets d’aménagement tout seuls, il est essentiel que la population puisse se les approprier » [28]. On attribue ainsi à la participation pragmatique la vertu de désamorcer la critique publique.

Responsabiliser l’usager, c’est assurer une régulation contractuelle de la relation à celui-ci et développer une relation participative fondée sur une citoyenneté pragmatique. Mais c’est aussi rendre l’usager plus civil°, c’est-à-dire dissuader les comportements agressifs et l’incivisme (usager agressif°, usager gêneur), pour répondre à une inquiétude sourde qui, selon la Gazette, caractériserait la société actuelle (usager inquiet°).

Ainsi, la légitimité du pouvoir local, assise avant la décentralisation sur la capacité de relais de l’organisation municipale, se recompose à partir de 1982 autour d’une compétence de réalisation ; d’abord économique, puis managériale et, enfin, sociale.

Dans le contexte de l’austérité budgétaire des années quatre-vingt, lié à la construction massive d’équipements et au gonflement des effectifs des services municipaux des années soixante-dix (doublement du nombre des agents municipaux entre 1970 et 1980 — Lorrain D., 1989 —), la compétence de réalisation prend d’abord une forme économique, s’appuyant notamment sur des outils de management financier. La philosophie qui irrigue cette compétence de réalisation économique est la quête d’efficience. Conjointement, et pour ne pas totalement éluder les revendications participatives exprimées avec force dans les années soixante-dix (dissémination des groupes d’action municipale ; création, contre le centralisme de la gestion de certaines municipalités, des premiers comités de quartier auto organisés) [40], les responsables locaux promeuvent la mise en Å“uvre de la réglementation relative à la transparence administrative.

Cette transformation progressive de l’horizon de sens de l’action municipale et des pratiques locales de gestion administrative et politique s’accompagne d’une évolution des modes de régulation de la relation à l’usager. Les analyses consacrées au pouvoir local montrent que dans le double système de la régulation croisée et de la régulation au quotidien, la gestion de la relation à l’usager présentait, comme Janus, deux faces : une face cachée de régulation quotidienne, une face officielle de subordination à l’intérêt général. Cette double régulation se traduisait par trois types de configuration relationnelle usager/organisation municipale, complémentaires et se superposant largement : une relation hiérarchique subordonnant l’usager à l’intérêt général, via la figure du maire ; une relation élu/usager de type interpersonnelle, tenue dans l’ombre ; enfin, pour les services municipaux délégués, une relation triangulaire élu/usager/opérateur privé, mise en lumière et caractérisée par Dominique Lorrain [42]. Le rôle tenu par l’élu dans cette triple configuration relationnelle était celui du notable, dont la légitimité découlait de la capacité à relayer les intérêts locaux.